Sentencia 2014-02466 de marzo 19 de 2015

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Rad.: 11001-03-15-000-2014-02466-00(AC)

Consejera ponente:

Dra. Martha Teresa Briceño de Valencia

Demandante: Martha Rondón Duarte

Demandado: Tribunal Administrativo de Norte de Santander y otro

Bogotá, D.C., diecinueve de marzo de dos mil quince.

EXTRACTOS: «Consideraciones

La acción de tutela está consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política, reglamentado por el Decreto 2591 de 1991, que en el artículo 1º establece: “Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe en su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando estos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos que señala este decreto”.

Esta acción procede cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.

En el presente caso, la señora Martha Rondón Duarte pretende la protección de los derechos fundamentales al mínimo vital, a la seguridad social en conexidad con la vida, al debido proceso y a la dignidad humana, que considera vulnerados por la UGPP y el Tribunal Administrativo de Norte de Santander.

De entrada, se advierte que la UGPP no vulneró algún derecho fundamental, toda vez que actuó en cumplimiento de las órdenes proferidas por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, que se profirieron en desarrollo del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho instaurado contra la actora.

A la Sala le corresponde estudiar si la autoridad judicial demandada con sus actuaciones vulneró los derechos fundamentales invocados, mediante el auto del 19 de mayo de 2013, que ordenó la suspensión de la pensión gracia que percibía la actora, en el marco de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho incoada por la UGPP contra la actora.

Acción de tutela contra providencias judiciales

En cuanto a la acción de tutela como mecanismo para controvertir providencias judiciales, se precisa que, de manera excepcionalísima, se ha aceptado la procedencia cuando se advierte la afectación manifiesta y grosera de los derechos constitucionales fundamentales de acceso a la administración de justicia, debido proceso e igualdad(1).

Ahora bien, sin perder de vista que la acción de tutela es, ante todo, un mecanismo de protección previsto de manera residual y subsidiaria por el ordenamiento jurídico, que en su conjunto está precisamente diseñado para garantizar los derechos fundamentales constitucionales, la Sala adecuó su posición respecto de la improcedencia de esta acción contra providencias judiciales y acogió el criterio de la procedencia excepcional(2).

En el mismo sentido, la Sala plena de lo contencioso administrativo en sentencia de 31 de julio de 2012, expediente 2009-01328-01, aceptó la procedencia de la tutela contra providencia judicial, en los siguientes términos:

“De lo que ha quedado reseñado se concluye que si bien es cierto que el criterio mayoritario de la Sala plena de lo contencioso administrativo ha sido el de considerar improcedente la acción de tutela contra providencias judiciales, no lo es menos que las distintas Secciones que la componen, antes y después del pronunciamiento de 29 de junio de 2004 (exp. AC-10203), han abierto paso a dicha acción constitucional, de manera excepcional, cuando se ha advertido la vulneración de derechos constitucionales fundamentales, de ahí que se modifique tal criterio radical y se admita, como se hace en esta providencia, que debe acometerse el estudio de fondo, cuando se esté en presencia de providencias judiciales que resulten violatorias de tales derechos, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento jurisprudencialmente. En consecuencia, en la parte resolutiva, se declarará la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales”. (Subraya la Sala)

Aún más, la Sala Plena de esta corporación, en sentencia de unificación del 5 de agosto de 2014(3), aceptó que la acción de tutela es procedente para cuestionar providencias judiciales dictadas por los órganos judiciales de cierre (Consejo de Estado, Corte Constitucional, Corte Suprema de Justicia y Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura), pues, de conformidad con el artículo 86 de la Constitución Política, ese mecanismo puede ejercerse contra “cualquier autoridad pública”.

Hechas estas precisiones acerca de la excepcionalísima procedencia de la tutela contra providencias judiciales, la Sala adoptará la metodología aplicada por la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005 para estudiar si, en un caso concreto, procede o no el amparo solicitado.

En esa sentencia la Corte Constitucional precisó que las causales genéricas de procedibilidad o requisitos generales de procedencia de la tutela contra providencia judicial son:

i) Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional;

ii) Que se hayan agotado todos los medios ordinarios y extraordinarios de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable;

iii) Que se cumpla con el requisito de la inmediatez; (Negrilla fuera del texto)

iv) Cuando se trate de una irregularidad procesal ésta debe tener un efecto determinante en la sentencia que se impugna y afectar los derechos fundamentales de la parte actora;

v) Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos que se transgredieron y que tal vulneración hubiere sido alegada en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible y

vi) Que no se trate de sentencias de tutela.

Una vez agotado el estudio de estos requisitos, y, siempre y cuando se constate el cumplimiento de todos, es necesario determinar la existencia de por lo menos alguna de las causales especiales de procedibilidad, es decir, que la providencia controvertida haya incurrido en: a) defecto orgánico, b) defecto procedimental absoluto, c) defecto fáctico, d) defecto material o sustantivo, e) error inducido, f) decisión sin motivación, g) desconocimiento del precedente constitucional que establece el alcance de un derecho fundamental y h) violación directa de la Constitución.

Caso concreto

La actora pidió la protección de los derechos fundamentales referidos, por cuanto el tribunal demandado no le notificó en debida forma las actuaciones proferidas en desarrollo del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho instaurado en su contra por Cajanal, que terminó con sentencia del 9 de julio de 2014, que declaró la nulidad de las resoluciones mediante las que se reconoció y reliquidó la pensión gracia.

Si bien no le endilgó algún defecto, del escrito de tutela se observa que se trata de un presunto defecto procedimental, por indebida notificación del auto admisorio de la demanda, que le impidió ejercer el derecho de defensa.

Del defecto procedimental

En sentencia T-1049 de 2012, la Corte Constitucional se refirió al defecto procedimental así:

2.1. La Corte ha sostenido de manera pacífica y reiterada que el defecto procedimental, como causal de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, encuentra fundamento normativo en los artículos 29 —relativo al debido proceso— y 228 de la Constitución —que consagra el derecho a la administración de justicia—.

2.2. Se presenta cuando se da un desconocimiento absoluto de las formas del juicio porque el funcionario judicial sigue un trámite por completo ajeno al pertinente (desvía el cauce del asunto), o porque pretermite etapas o eventos sustanciales del procedimiento legalmente establecido, afectando el derecho de defensa y contradicción de una de las partes del proceso. De acuerdo con lo sostenido en la Sentencia SU-159 de 2002 (M.P. Manuel José Cepeda), este último evento se presenta cuando la ausencia de una etapa procesal o de alguna formalidad del mismo tipo desconoce las garantías previstas en la ley para los sujetos procesales, de forma tal que, por ejemplo, se impide que: “i) puedan ejercer el derecho a una defensa técnica, que supone la posibilidad de contar con la asesoría de un abogado —en los eventos en los que sea necesario—, ejercer el derecho de contradicción y presentar y solicitar las pruebas que considere pertinentes para sustentar su posición; ii) se les comunique de la iniciación del proceso y se permita su participación en el mismo y iii) se les notifiquen todas las providencias proferidas por el juez, que de acuerdo con la ley, deben serles notificadas”, entre otras.

2.3. En todo caso, cualquiera que sea la situación, la procedencia de la tutela en presencia de un defecto procedimental se sujeta a la concurrencia de los siguientes elementos: i) Que no haya posibilidad de corregir la irregularidad por ninguna otra vía, de acuerdo con el carácter subsidiario de la acción de tutela; ii) que el defecto procesal sea manifiesto y tenga una incidencia directa en el fallo que se acusa de ser vulneratorio de los derechos fundamentales; iii) que la irregularidad haya sido alegada al interior del proceso ordinario, salvo que ello hubiera sido imposible, de acuerdo con las circunstancias del caso específico; iv) que la situación irregular no sea atribuible al afectado; y v) que como consecuencia de lo anterior se presente una vulneración a los derechos fundamentales.

Teniendo en cuenta lo anterior, se estudiará el procedimiento realizado por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, en desarrollo del proceso que Cajanal instauró contra la señora Martha Rondón Duarte, con el fin de que se declarara la nulidad de las resoluciones que reconocieron y reliquidaron la pensión gracia que obtuvo por haber sido docente al servicio del Estado.

La demanda fue radicada el 1º de febrero de 2013 y, en su texto se indicó como dirección de notificaciones de la señora Rondón Duarte, la calle 10 Nº 37 - 74 del municipio de Ocaña.

Mediante auto del 19 de febrero de 2013, el Tribunal Administrativo de Norte de Santander la admitió y ordenó que se practicara notificación personal a la señora Martha Rondón Duarte conforme al artículo 200 del CPACA.

El 19 de marzo de 2013, se envió citación para diligencia de notificación personal a la calle 10 Nº 37 - 74 de Ocaña-Norte de Santander.

El servicio postal 4-72, informó que la dirección a la que fue enviada la citación no existe y, por lo tanto, fue devuelta.

Mediante escrito radicado el 5 de abril de 2013, el apoderado de Cajanal pidió el emplazamiento de la señora Rondón Duarte, porque no conocía otro lugar de habitación o trabajo distinto a la dirección suministrada.

Por lo anterior, mediante auto del 10 de abril siguiente, el Tribunal dispuso el emplazamiento conforme al numeral 4º del artículo 315 y el 318 del Código de Procedimiento Civil (vigente para la época).

Surtido el trámite anterior y, como no compareció la interesada, se nombró como curador ad litem a la auxiliar de la justicia Durvi Dellanire Cáceres Contreras, quien tomó posesión del cargo el 23 de septiembre de 2013.

Mediante auto del 23 de octubre de 2013, el tribunal encontró que se configuró la causal de nulidad del numeral 8º del artículo 140 del Código de Procedimiento Civil, por cuanto hubo error en la dirección del domicilio suministrado por la entidad demandante, toda vez que la dirección de la aquí actora era la calle 10 Nº 34 - 74 de Ocaña, luego la declaró y dispuso que se practicara nuevamente la notificación personal del auto admisorio de la demanda.

La secretaría del tribunal, envió citación el 5 de noviembre de 2013, para que se practicara la notificación personal referida.

El 2 de diciembre de 2013, el tribunal profirió auto en el que señaló:

“… a pesar de haberse declarado la nulidad procesal por el yerro en la enunciación de la dirección para notificaciones de la parte demandada, no fue posible efectuar la notificación personal a la señora Martha Rondón Duarte, quien funge como demandada en esta litis, por cuanto la boleta de citación librada para el efecto aparece devuelta por la empresa de correos con la anotación “no existe número”…”.

En consecuencia, ordenó el emplazamiento conforme al numeral 4º del artículo 315 y el artículo 318 del Código de Procedimiento Civil, vigente para la época de los hechos.

Una vez efectuado el emplazamiento, sin que la interesada compareciera en los términos de ley, se designó curador que se posesionó el 4 de abril de 2014 que, en escrito radicado el 23 de abril siguiente, contestó la demanda.

Mediante auto del 16 de junio de 2014, el tribunal fijó fecha para audiencia inicial con posibilidad de sentencia.

El 9 de julio de 2014, se realizó audiencia en la que se profirió sentencia que declaró la nulidad de los actos demandados, a la que asistió la curadora designada para la señora Martha Rondón Duarte.

Con fundamento en esos hechos, se revisarán las normas sobre notificación del auto admisorio de la demanda, de las cuales se observa:

Ley 1437 de 2011.

“ART. 198.—Procedencia de la notificación personal. Deberán notificarse personalmente las siguientes providencias:

1. Al demandado, el auto que admita la demanda.

2. A los terceros, la primera providencia que se dicte respecto de ellos.

3. Al Ministerio Público el auto admisorio de la demanda, salvo que intervenga como demandante. Igualmente, se le notificará el auto admisorio del recurso en segunda instancia o del recurso extraordinario en cuanto no actúe como demandante o demandado.

4. Las demás para las cuales este código ordene expresamente la notificación personal.

“ART. 200.—Forma de practicar la notificación personal del auto admisorio de la demanda a otras personas de derecho privado. Para la práctica de la notificación personal que deba hacerse a personas de derecho privado que no tengan dirección electrónica para notificaciones judiciales por no estar inscritas en el registro mercantil, se procederá de acuerdo con lo previsto en los artículos 315 y 318 del Código de Procedimiento Civil.

Conforme a las normas de procedimiento civil (vigentes en el momento en que se radicó la demanda), aplicables por remisión expresa del CPACA, se tiene que el numeral primero del artículo 314 del Código de Procedimiento Civil, señala que el auto admisorio de la demanda se debe notificar personalmente.

El artículo 315 ibídem, indica el procedimiento de notificación personal así:

“ART. 315.—Práctica de la notificación personal.

Para la práctica de la notificación personal se procederá así:

1. La parte interesada solicitará al secretario que se efectué la notificación y esté sin necesidad de auto que lo ordene, remitirá en un plazo máximo de cinco (5) días una comunicación a quien debe ser notificado, a su representante o apoderado, por medio de servicio postal autorizado por el Ministerio de Comunicaciones, en la que informará sobre la existencia del proceso, su naturaleza y la fecha de la providencia que se debe notificar, previniéndolo para que comparezca al juzgado, a recibir notificación, dentro de los cinco (5) días siguientes a la fecha de su entrega en el lugar de destino. Cuando la comunicación deba ser entregada en municipio distinto al de la sede del juzgado, el término para comparecer será de diez (10) días; si fuere en el exterior, el término será de treinta (30) días.

En el evento de que el secretario no envíe la comunicación en el término señalado, la comunicación podrá ser remitida directamente, por la parte interesada en que se efectúe la notificación. Si fueren remitidas ambas comunicaciones, para todos los efectos legales se tendrá en cuenta la primera que haya sido entregada.

Dicha comunicación deberá ser enviada a la dirección que le hubiere sido informada al Juez de conocimiento como lugar de habitación o de trabajo de quien debe ser notificado personalmente. Si se trata de persona jurídica de derecho privado con domicilio en Colombia, la comunicación se remitirá a la dirección que aparezca registrada en la cámara de comercio o en la oficina que haga sus veces.

Una copia de la comunicación, cotejada y sellada por la empresa de servicio postal, deberá ser entregada al funcionario judicial o a la parte que la remitió, acompañada de constancia expedida por dicha empresa, sobre su entrega en la dirección correspondiente, para efectos de ser incorporada al expediente.

2. Si la persona por notificar comparece al juzgado, se le pondrá en conocimiento la providencia, previa su identificación mediante cualquier documento idóneo, de lo cual se extenderá acta en la que se expresará la fecha en que se practique, el nombre del notificado y la providencia que se notifica, acta que deberá firmarse por aquél y el empleado que haga la notificación. Al notificado no se le admitirán otras manifestaciones que la de asentimiento a lo resuelto, la convalidación de lo actuado, el nombramiento prevenido en la providencia y la interposición de los recursos de apelación y casación.

Si el notificado no sabe, no quiere o no puede firmar, el notificador expresará esa circunstancia en el acta; el informe del notificador se considerará rendido bajo juramento, que se entenderá prestado con su firma.

3. Cuando el citado no comparezca dentro de la oportunidad señalada y el interesado allegue al proceso la copia de la comunicación y la constancia de su entrega en el lugar de destino, el secretario, sin necesidad de auto que lo ordene, procederá en forma inmediata a practicar la notificación por aviso en la forma establecida en el artículo 320.

4. Si la comunicación es devuelta con la anotación de que la persona no reside o no trabaja en el lugar, o porque la dirección no existe, se procederá, a petición del interesado, como lo dispone el artículo 318… (Negrilla de la Sala)

A su vez, el artículo 318 de la misma normativa dispone que procederá el emplazamiento cuando:

“ART. 318.—Emplazamiento de quien debe ser notificado personalmente. El emplazamiento de quien deba ser notificado personalmente procederá en los siguientes casos:

3. En los casos del numeral 4º del artículo 315…”.

De las normas transcritas se observa que el auto admisorio de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesta por Cajanal contra la señora Martha Rondón Duarte, se debía notificar personalmente a esta última conforme al numeral 1º del artículo 314 del Código de Procedimiento Civil.

Sino fuere posible la notificación personal, porque la persona a notificar no reside en la dirección aportada por el interesado, porque no fue ubicada en su lugar de trabajo o porque la dirección no existía, procedía el emplazamiento como dispone el numeral 1º del artículo 318 del Código de Procedimiento Civil.

Conforme a los hechos y las normas transcritas, se observa que el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, en principio, no incurrió en algún vicio de procedimiento que vulnerara los derechos fundamentales de la actora, toda vez que aplicó las normas que regulan la forma de notificar providencias judiciales, en este caso, el auto admisorio de la demanda.

Lo anterior, porque corrigió el error en el que incurrió Cajanal al haber suministrado una dirección incorrecta y, declaró la nulidad de lo actuado para que la notificación personal fuera practicada en la calle 10 Nº 34 - 74 de Ocaña-Norte de Santander, que es la misma que aportó la demandante en el escrito de tutela(4).

No obstante la citación se envió a la dirección en la que reside la señora Martha Rondón Duarte, fue devuelta por la empresa de correos con la anotación “no existe número”, razón por la que se le notificó mediante emplazamiento.

Teniendo en cuenta que a folios 99 a 101 del cuaderno principal se advierten certificaciones en las que consta que la dirección calle 10 Nº 34 - 74 del barrio Buenos Aires en el municipio de Ocaña existe y es el lugar de residencia de la actora, quedó en evidencia que existió un error en el trámite de notificación, que se materializó en el hecho de que habiéndose dirigido el telegrama de notificación personal a la dirección correcta, no fue entregado a la interesada, luego ésta no pudo ejercer el derecho de defensa en el proceso donde apareció como demandada.

Advierte la Sala que dicha conducta no configuró por sí misma un defecto procedimental, pues el juez de conocimiento ordenó que se practicara la notificación conforme a las normas procesales vigentes y se envió a la dirección correspondiente.

No obstante, la oficina de correos, con la devolución de la citación al tribunal demandado, porque presuntamente no existía la dirección de la actora, indujo a error al tribunal demandado, pues esa fue la conducta determinante para haber considerado que no se pudo practicar la notificación personal y la consecuente práctica del emplazamiento.

Sobre el error inducido, establecido por la Corte Constitucional como causal de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial y definido como el “… que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales”, la Corte ha considerado:

“4.7.1. La jurisprudencia constitucional ha determinado que la causal de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales denominada error inducido o por consecuencia se configura cuando una decisión judicial pese a haberse adoptado respetando el debido proceso, y habiéndose valorado los elementos probatorios de forma plausible conforme al principio de la sana crítica, y con fundamento en una interpretación razonable de la ley sustancial, ocasiona la vulneración de derechos fundamentales “al haber sido determinada o influenciada por aspectos externos al proceso, consistentes en fallas originadas en órganos estatales”(5).

Se concluye entonces que en el presente caso, ocurrió un error inducido sobre el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, que fue originado por la oficina de correos al haber mal informado que la dirección de residencia de la actora, donde recibe notificaciones, no existía, luego se hace necesario amparar el derecho fundamental al debido proceso de la señora Martha Rondón Duarte y, se dejará sin efectos lo actuado desde la notificación del auto admisorio (inclusive) de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por Cajanal EICE en liquidación, se ordenará al Tribunal Administrativo de Norte de Santander que vuela a realizar el trámite a la dirección calle 10 Nº 34 - 74 del barrio Buenos Aires en el municipio de Ocaña, donde reside la actora, pero cerciorándose de que la notificación sea efectiva y se negarán las demás pretensiones de la demanda.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, por medio de la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

1. AMPÁRASE el derecho fundamental al debido proceso de la señora Martha Rondón Duarte, por las razones expuestas en esta providencia.

En consecuencia,

2. DÉJASE sin efectos lo actuado a partir de la notificación del auto del 19 de mayo de 2013 (inclusive), proferido por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por Cajanal EICE en liquidación contra la actora.

3. ORDÉNASE al Tribunal Administrativo de Norte de Santander que notifique el auto del 19 de mayo de 2013 a la actora, a la dirección calle 10 Nº 34 - 74, barrio Buenos Aires en el municipio de Ocaña.

4. NIÉGANSE la demás pretensiones de la demanda.

5. En caso de no ser impugnada la presente providencia, envíese a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

6. Notifíquese a las partes por el medio más expedito posible.

La anterior providencia fue considerada y aprobada en la sesión de la fecha».

(1) Ver entre otras, sentencias de 3 de agosto de 2006, expediente AC-2006-00691, de 26 de junio de 2008, expediente AC 2008-00539, de 22 de enero de 2009, expediente AC 2008-00720-01 y de 5 de marzo de 2009, expediente AC 2008-01063-01.

(2) Entre otras, ver sentencias de 28 de enero de 2010 (exp. AC-2009-00778); de 10 de febrero de 2011 (exp. AC-2010-1239) y de 3 de marzo de 2011 (exp. 2010-01271).

(3) Expediente 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ). Demandante: Alpina Productos Alimenticios S.A. Demandado: Consejo de Estado, sección primera.

(4) Folio 9 del escrito de tutela.

(5) Sentencia T-844 de 2011.