Sentencia 2014-03030/39900 de mayo 14 de 2015

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN QUINTA

Tutela contra providencia judicial - Fallo de segunda instancia

Rad.: 11001-03-15-000-2014-03030-01

Tutelante: Carolina Reyes Castillo

Tutelados: Tribunal Administrativo de Santander y otros

Consejera Ponente:

Dra. Susana Buitrago Valencia

Bogotá D.C., catorce de mayo de dos mil quince.

EXTRACTOS: «II. Consideraciones de la Sala

La Constitución Política en el artículo 86 consagró una acción judicial especial para facilitar la garantía inmediata de los derechos fundamentales dotada de un procedimiento breve y sumario que tiene como rasgos esenciales la subsidiariedad y la residualidad porque sólo procede si no existe otro mecanismo judicial ordinario de defensa de los derechos que se consideran amenazados o conculcados.

No obstante, esta causal de improcedencia se excepciona, a las voces del artículo 6º del Decreto 2591 de 1991, cuando el reclamo de protección se propone como mecanismo transitorio con el fin de evitar un perjuicio irremediable, el que será valorado por el juez constitucional según las circunstancias en las que se encuentre el actor con el fin de establecer que el medio judicial ordinario no resulta idóneo para evitarlo o remediarlo.

1. Respecto de la petición principal de la solicitud de amparo: Que la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Bucaramanga “deje sin efecto mediante acto administrativo formal” los oficios por los cuales se le ordena la devolución de cierta suma de dinero.

La Sala precisa que como se indicó una de las características de la acción de tutela es la subsidiariedad, por tal motivo la petición de amparo de dejar sin efecto dichos actos administrativos es improcedente en virtud del artículo 6º numeral 01 del Decreto 2591 de 1991 “Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política” que a su tenor literal reza:

“ART. 6º—Causales de improcedencia de la tutela. La acción de tutela no procederá:

1. Cuando existan otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo que aquellos se utilicen como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. La existencia de dichos medios será apreciada en concreto, en cuanto a su eficacia, atendiendo las circunstancias en que se encuentra el solicitante…”.

Lo anterior, porque si la señora Reyes Castillo consideraba que tales oficios o requerimientos vulneraban su derecho fundamental al debido proceso administrativo tenía a su alcance el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho ante la jurisdicción contenciosa administrativa, el cual ejerció y que adelante analizaremos ya que el segundo reproche de la tutela de la referencia radica precisamente en la censura que tiene la accionante frente a las providencias judiciales proferidas en dicho proceso.

Así las cosas, la Sala declarará improcedente la tutela en relación con la petición frente a dejar sin efectos los citados actos administrativos.

Ahora bien, comoquiera que la tutela tiene una petición subsidiaria referida a que se deje sin efectos los autos de 17 de junio y 4 de septiembre, ambos de 2014 proferidos por el juzgado trece administrativo de Bucaramanga y el Tribunal Administrativo de Santander, mediante los cuales se rechazó la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho y, se confirmó tal decisión respectivamente, pasa ahora la Sala a analizar dicho reproche previó a referirse a la evolución histórica de la tutela contra providencia judicial.

2. De la evolución en el Consejo de Estado de la tesis sobre la procedencia de la tutela contra providencias judiciales.

En una primera época esta corporación judicial, incluso la sección quinta, consideró improcedente el empleo de la tutela como instrumento judicial idóneo para dejar sin efectos o para modificar providencias judiciales. Entre otros motivos, como esencial razón, porque se estimó que el trámite y definición del proceso judicial ordinario dentro del cual fueron proferidas las providencias censuradas era prueba fehaciente que el conflicto o el reclamo, contó con debate y definición judicial idóneo y eficaz por el juez natural competente, pues operó el “medio de defensa judicial” existente para el efecto, situación que según mandato del numeral 1 del artículo 6º del Decreto 2591 de 1991, hace que en estos eventos el mecanismo de la tutela no proceda.

También, frente a este tema, tomó en consideración que la Corte Constitucional pese a que en Sentencia C-543 de 1º de octubre de 1992 declaró inexequibles los artículos 11 y 40 del Decreto 2591 de 1991 que consagraban el ejercicio de este mecanismo constitucional de protección de los derechos fundamentales contra decisiones judiciales, seguidamente abrió camino a la tutela contra providencias judiciales con la creación jurisprudencial de la teoría de la vía de hecho en sus diferentes modalidades(7), que con posterioridad perfeccionó con la elaboración de la teoría de las causales especiales de procedibilidad (defecto sustantivo, orgánico o procedimental, defecto fáctico, error inducido, decisión sin motivación, desconocimiento del precedente y violación directa de la Constitución)(8).

Así, esta Sala en una apertura progresiva de admisión excepcional de este mecanismo constitucional de protección de los derechos fundamentales, cuando la lesión se atribuye a una decisión judicial, ha venido sosteniendo que solo en situaciones muy especiales en las cuales se evidencie de manera superlativa que la providencia judicial padece un vicio procesal ostensiblemente grave y desproporcionado, que lesiona en grado sumo el derecho fundamental de acceso a la administración de justicia, individualmente considerado o en conexidad con el derecho de defensa y de contradicción, núcleo esencial del derecho al debido proceso, es admisible que la tutela constituya el remedio para garantizar estos especiales y concretos derechos amenazados o transgredidos, imponiéndose en estos eventos ampararlos para garantizar la justicia material inherente a la dignidad humana.

Al paso del tiempo, el 31 de julio de 2012, la Sala plena de lo contencioso administrativo, en sentencia de unificación proferida por importancia jurídica, adoptó la tesis de la admisibilidad excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales, cuando se evidencie que contienen atropello a derechos fundamentales. Sostuvo que en tales casos el juez de tutela debe adentrarse en el examen de fondo de la situación. Al respecto, luego de realizar un detenido recuento histórico de las posiciones asumidas por las diferentes secciones sobre esta materia en los últimos años, precisó:

“(…)

De lo que ha quedado reseñado se concluye que si bien es cierto que el criterio mayoritario de la Sala plena de lo contencioso administrativo ha sido el de considerar improcedente la acción de tutela contra providencias judiciales, no lo es menos que las distintas secciones que la componen, antes y después del pronunciamiento de 29 de junio de 2004 (exp. AC-10203), han abierto paso a dicha acción constitucional, de manera excepcional, cuando se ha advertido la vulneración de derechos constitucionales fundamentales, de ahí que se modifique tal criterio radical y se admita, como se hace en esta providencia, que debe acometerse el estudio de fondo, cuando se esté en presencia de providencias judiciales que resulten violatorias de tales derechos, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento Jurisprudencialmente”(9) (subrayas y negrita de la Sala).

En el presente, en consonancia con esta tesis de unificación que debe acatarse, la Sala considera que a fin de determinar si acomete el estudio de fondo con el objeto de establecer si la providencia judicial quebranta derechos fundamentales, es necesario verificar, previamente, en cada caso, que se encuentren presentes parámetros básicos que conciernen a: (i) inexistencia de otros medios de impugnación judiciales ordinarios y extraordinarios; (ii) que se haya ejercido la tutela dentro de un tiempo razonable a partir de cuándo comenzó a padecerse la vulneración del derecho fundamental; (iii) que no se trate de tutela contra decisión de tutela; (iv) que la materia o el asunto en el que radica la alegada transgresión sea de relevancia constitucional; y, (v) que el solicitante haya alegado el quebrantamiento del derecho fundamental en el proceso judicial, siempre que ello hubiere sido posible.

Entonces, solo si estas exigencias se encuentran superadas, la Sala abordará el fondo del reclamo que la solicitud de tutela presente, examen que se circunscribirá al sustento jurídico en el que se soporte la amenaza y/o el quebrantamiento de los derechos fundamentales que se aleguen.

Si la causa, motivo o razón a la que se atribuye la transgresión es de tal entidad que incide directamente en el sentido de la decisión, y no representa reabrir el debate de instancia ni implica intervención del juez de tutela en aspectos propios de la autonomía del juez natural, y se llegaren a encontrar afectados los derechos fundamentales invocados por la actora, será del caso adoptar las medidas necesarias para corregir tal situación.

3. Examen de los presupuestos.

Para comenzar con el estudio de los parámetros esenciales para que sea viable abordar de fondo la tutela por estar dirigida contra providencias judiciales, se advierte lo siguiente: i) Que por tratarse uno de los autos censurados de segunda instancia, no existe medio de impugnación ordinario para controvertirla; ii) Que el amparo fue solicitado en un plazo razonable, pues la providencia de segunda instancia que confirmó la decisión del a quo data del 4 de septiembre de 2014, esto es, habiendo transcurrido no más de dos meses desde que se presentó la solicitud(10) y iii) Que la misma no se dirige contra sentencias de tutela, pues son autos los que se están aquí controvirtiendo.

Ahora bien, los demás parámetros también se superan por cuanto la decisión que se cuestiona impidió el inicio del proceso judicial, donde se debate precisamente sobre la oportunidad del ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, que representa la posibilidad de ejercicio pleno del derecho de acceso a la administración de justicia.

Entonces comoquiera que se cumplen los requisitos generales de la tutela contra providencia judicial, la Sala procederá a abordar el estudio del caso concreto.

4. Caso concreto: Análisis de las providencias judiciales cuestionadas.

En el sub examine la tutelante controvierte los autos de 17 de junio de 2014 y 4 de septiembre del mismo año, dictados por el juzgado trece administrativo de Bucaramanga y el Tribunal Administrativo de Santander, mediante los cuales se rechazó de plano por caducidad la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho y se confirmó tal decisión, respectivamente.

La accionante señala que se vulneró su derecho fundamental al debido proceso judicial, porque el término de caducidad debió contarse a partir de la Resolución 0022 del 8 de enero de 2014 “pues fue a partir de este que se agotó el trámite administrativo adecuado” y no desde el oficio DESRJ 02128 del 14 de marzo de 2013 que —en sentir de la actora— no constituye acto administrativo, como sí lo concluyeron las autoridades judiciales accionadas.

A partir de lo anterior, es del caso señalar que una de las decisiones judiciales censuradas, esto es, la del Tribunal Administrativo de Santander sustentó la confirmación del rechazo de la demanda por caducidad de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, en los siguientes argumentos:

“Así las cosas, se tiene que el oficio DESRJ 02128 de fecha 14 de marzo de 2013, efectivamente configuró una situación jurídica para la accionante y los oficios y resoluciones siguientes a éste solo la reiteran, por lo que a partir de su notificación debe contabilizarse el término de 4 meses que señala el artículo 164 numeral 2 inciso del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo para ejercitar el presente medio de control. Se advierte que aun cuando no exista certeza de la fecha en que dicha notificación tuvo lugar, lo cierto es que para el 20 de marzo de 2013, con la presentación del escrito visible a folio 19 del informativo, la hoy demandante conocía el contenido del acto administrativo, contando por tanto hasta el 21 de julio de 2013 para instaurar la demanda, lo que solo tuvo lugar hasta el día 21 de febrero de 2014 y sin que pueda tenerse en cuenta el agotamiento del trámite de la conciliación extrajudicial para efectos de entender suspendido el término de caducidad, como quiera que éste tuvo lugar en fecha posterior al vencimiento de los referidos 4 meses, esto es, el 17 de enero de 2014”(11).

Entonces se observa que tanto el juzgado como el tribunal accionado decidieron rechazar de plano la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho por operar el fenómeno de la caducidad al contar el término de los 4 meses, que establece el artículo 164 numeral 2 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, a partir del oficio DESRJ 02128 de 14 de marzo de 2013. Que por ende, al haberse notificado por conducta concluyente del referido oficio el 20 de marzo de 2013 dicho término para presentar la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho vencía el 21 de julio de 2013 y comoquiera que solo la presentó hasta el 21 de febrero de 2014, la misma se encontraba caducada.

No obstante, estima la Sala en lo que respecta al sub lite, que el juzgado trece administrativo de Bucaramanga y el Tribunal Administrativo de Santander desatendieron precisamente la normativa que se mencionó en precedencia referente a la caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho al contabilizar desde el 20 de marzo de 2013, fecha en la que se notificó por conducta concluyente del oficio DESRJ 02128 de 14 de marzo de 2013(12), pues lo cierto es que la accionante tal y como se observa en los antecedentes de las providencias judiciales demandó fue la nulidad de la Resolución 3232 del 15 de mayo de 2013(13), así como de las resoluciones 3987 del 2 de agosto de 2013 y 0022 del 8 de enero de 2014 mediante las cuales se resolvieron los recursos de reposición y apelación respectivamente, interpuestos por la señora Carolina Reyes Castillo.

Refuerza lo anterior, que la dirección ejecutiva seccional de administración judicial de Bucaramanga precisó en el oficio DESAJ de 30 de abril de 2013(14) que las comunicaciones que se libraron contra ella a efectos de que devolviera cierta suma de dinero, no constituyen actos administrativos sino pasan de ser simples medios de información.

En ese orden de ideas, al juzgado y al tribunal accionado les correspondía contar el término de caducidad de 4 meses a partir de la notificación de la Resolución 0022 del 8 de enero de 2014 “Por medio de la cual se decide sobre la concesión de un recurso de apelación” y donde se agotó realmente la sede administrativa. Así las cosas, y comoquiera que dicha notificación se efectuó el 4 de febrero de 2014 la actora contaba hasta el 5 de junio del mismo año para presentar la demanda y como lo hizo el 21 de febrero de la misma anualidad, es evidente que la misma no se encontraba caducada.

De ahí, que admitir el conteo a partir del oficio DESRJ 02128 de 14 de marzo de 2013, expedido por la dirección ejecutiva seccional de administración judicial de Bucaramanga resulta vulneratorio de los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia. Por lo tanto, lo procedente es el amparo de los mismos.

Por lo anterior, se revocará el fallo de tutela de primera instancia en cuanto negó las pretensiones para, en su lugar, amparar los derechos fundamentales de acceso a la administración de justicia y al debido proceso judicial y dejar sin efecto los autos de 17 de junio(15) y 4 de septiembre(16) ambos del 2014, a través de los cuales se rechazó de plano por caducidad la acción de nulidad y restablecimiento del derecho y se confirmó tal decisión, respectivamente.

En consecuencia, se ordenará al juzgado trece administrativo oral de Bucaramanga que previo examen de los requisitos de la demanda, resuelva sobre su admisión, teniendo en cuenta que la caducidad de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho en este caso se empezará a contar a partir de la Resolución 0022 del 8 de enero de 2014 “Por medio de la cual se decide sobre la concesión de un recurso de apelación” y por la cual se agotó la sede administrativa.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo contencioso administrativo, sección quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

1. REVOCAR la sentencia de primera instancia de 11 de febrero de 2015 que negó la presente tutela incoada por la señora Carolina Reyes Castillo, por las razones expresadas en la parte motiva de esta providencia.

2. DECLARAR la improcedencia de la tutela respecto al debido proceso administrativo, conforme a lo expuesto en la parte motiva de la providencia.

3. AMPARAR los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia de la señora Carolina Reyes Castillo, conforme a lo expuesto en líneas anteriores.

4. En consecuencia se dispone DEJAR SIN EFECTO los autos de 17 de junio y 4 de septiembre, ambos del 2014, proferidos por el juzgado trece administrativo oral de Bucaramanga y el Tribunal Administrativo de Santander, y se ORDENA al juzgado trece administrativo oral de Bucaramanga, para que en el término de 10 días, previo examen de los requisitos de la demanda y conforme a lo expuesto en esta providencia resuelva sobre la admisión de la misma.

5. Envíese el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia (artículo 32, inciso 2º, del Decreto 2591 de 1991).

6. Cópiese y notifíquese a los interesados por el procedimiento previsto en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.

Notifíquese y cúmplase».

(7) En relación con la vía de hecho de las providencias judiciales puede consultarse, entre muchas otras la Sentencia T-162 de 1999 de la Corte Constitucional.

(8) Al respecto véase la Sentencia T-949 de 2003, M.P. Eduardo Montealegre Lynett.

(9) Consejo de Estado - Sala plena de lo contencioso administrativo, Sentencia de 31 de julio de 2012, radicado: 11001-03-15-000-2009-01328-01, C.P. María Elizabeth García González.

(10) 28 de octubre de 2014.

(11) Fls. 73 y 74 del expediente de tutela.

(12) Por el cual se le ordenaba a la señora Reyes Castillo devolver una suma de dinero.

(13) Por medio de la cual se ordena el reintegro de unos salarios.

(14) Que obra a folio 29 del expediente de tutela.

(15) Dictado por el juzgado trece administrativo oral de Bucaramanga.

(16) Proferido por el Tribunal Administrativo de Santander.