Sentencia 2015-00002 de marzo 3 de 2016

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN QUINTA

Rad.: 11001-03-28-000-2015-00002-00 Acumulados 2015-00001; 2000-00002 y 2015-00004

Consejera Ponente:

Dra. Rocío Araújo Oñate

Demandante: Carlos Julio Martínez Becerra, Gilberto Forero y Ministerio de Educación Nacional

Demandado: Acto de Elección de Gustavo Orlando Álvarez Álvarez como Rector de la Universidad Pedagógica y Tecnológica de Colombia - UTPC

Naturaleza: Electoral Única Instancia – Sentencia

Bogotá D. C, tres de marzo de dos mil dieciséis.

EXTRACTOS: «II. Consideraciones de la Sala

1. Competencia.

De conformidad con lo establecido en el numeral 4º del artículo 149 de la Ley 1437 de 2011(27) y en el artículo 13 del Acuerdo 58 de 1999 proferido por la Sala Plena del Consejo de Estado, esta Sala es competente para conocer en única instancia del proceso de la referencia, toda vez que, la demanda ataca la legalidad del acto a través del cual se eligió al señor Gustavo Orlando Álvarez Álvarez como Rector de la Universidad Pedagógica y Tecnológica de Colombia para el período 2015-2018.

2. El acto acusado.

Se tiene como tal el Acuerdo 42 del 26 de noviembre de 2014, por medio del cual se eligió al señor Gustavo Orlando Álvarez Álvarez como Rector de la UPTC para el período 2015-2018. Dicho acto obra en copia simple a folios 21 y siguientes del expediente 2015-0001.

3. Pruebas relevantes.

En el plenario obran los siguientes medios de convicción:

• Informe presentado por el Ministerio de Educación en donde relata las advertencias que dicha autoridad realizó al consejo superior de la UPTC respecto al proceso de elección del rector (Fl. 580-583).

• Informe rendido por el demandado bajo la gravedad de juramento (Fls.585-586).

• Copia de la petición elevada por el señor Juan Manuel Ospina y la respuesta a dicha solicitud (Fl.588-590).

• Acta 8 correspondiente a la sesión del consejo superior universitario de la UPTC realizada el día 19 de noviembre de 2014, en la cual: i) se dio trámite a las recusaciones presentadas y ii) se eligió al demandado (fls.-593-624).

• Informe rendido por el representante de los Ex Rectores (fl. 625- 639).

• Informe rendido por el representante de los profesores ante el consejo superior universitario de la UPTC (Fl.640-643).

• Informe rendido por el señor Orlando Vergel Portillo (fl.644-650).

• Declaración Extrajuicio rendida por el señor Guillermo Sandoval en su calidad de candidato a rector de la UPTC (Fl.-655-660).

• Acta 7 correspondiente a la sesión del consejo superior universitario de la UPTC realizada el día 25 de octubre de 2014 en la cual: i) el comité electoral presentó el informe respecto al proceso de elección del rector y ii) se realizó la presentación de los candidatos a rector (fls.-661-678).

• Escrito presentado por los señores Alfonso López Díaz, Orlando Vergel Portillo y Francisco Javier Guerrero a través del cual recusaban a 2 de los miembros del consejo superior universitario de la UPTC, a saber: al representante de los egresados y al del sector productivo (fls.705-712).

• Informe presentado por la representante de la ministra en el consejo superior universitario de la UPTC (Fl 765-779).

• Certificación expedida por la Imprenta Nacional en donde se especifica la fecha y el Diario Oficial en el que se publicaron los acuerdos 39 de septiembre de 2014, 40 de 25 de noviembre, 41 de 5 de noviembre de 2014 y 42 de 26 de noviembre de 2014 (Fl. 26 Exp. 2015-0001).

•Estatuto General de la UPTC (Fls 36 a60 del 26 Exp. 2015-0001 reiterado a folios 284-309 )

• Acuerdo 8º de marzo de 2014 (Fl 61-62 26 Exp. 2015-0001).

• Acuerdo 39 de 10 septiembre de 2014 con su respectiva constancia de publicación (Fl 65 a 68 Exp. 2015-0001).

• Acuerdo 40 de 25 de octubre de 2014 con su respectiva constancia de publicación (Fl 71-74 Exp. 2015-0001).

• Convocatoria para el proceso de designación de rector de la UPTC (Fl. 76-76 Exp. 2015-0001).

• Acuerdo 41 de 5 de noviembre de 2014 con su respectiva constancia de publicación (Fl 77-84 Exp. 2015-0001).

• Certificación publicación en página web (Fl 85-90 Exp. 2015-0001).

• Acuerdo 42 de 26 de noviembre de 2014 con su respectiva constancia de publicación (Fl 91-93 Exp. 2015-0001).

4. Marco teórico y conceptual.

Con fundamento en la situación fáctica planteada, las pretensiones de las demandas acumuladas y las pruebas relacionadas en precedencia, corresponde dictar la sentencia que resuelva la litis, para lo cual previo a plantear el problema jurídico la Sala abordará dos ejes temáticos que constituyen el marco teórico necesario para resolverlo, a saber: i) El principio de la autonomía universitaria y ii) La naturaleza jurídica de la Universidad Pedagógica y Tecnológica de Colombia - UPTC.

4.1. El principio de la autonomía universitaria.

El artículo 69 constitucional consagra el principio de la autonomía universitaria, el cual se traduce en la facultad que tienen las universidades para autodeterminarse y autogobernarse sin la intromisión de poderes externos(28).

De conformidad con la Corte Constitucional, es principio consiste “(…) de un lado, en la facultad de los centros educativos de determinar su dirección ideológica y, de otro, en la potestad de los entes de educación superior, de dotarse de su propia organización interna”(29). De esta definición resultan los siguientes elementos esenciales: (i) La autodeterminación, (ii) El autogobierno, y (iii) La autorregulación.

Es así como las universidades públicas, por virtud de este principio pueden definirse como aquellas instituciones que por razón de la conjunción de estos tres elementos pueden ejercer “(…) la capacidad de autodeterminación otorgada a las instituciones de educación superior para cumplir con la misión y objetivos que les son propios”(30), es decir, como “(…) una garantía que permite a los entes de educación superior darse su propia normatividad, estructura y concepción ideológica, con el fin de lograr un desarrollo autónomo e independiente de la comunidad educativa, sin la injerencia del poder político”(31).

En lo que resulta de especial interés para el objeto de este proceso, se tiene que la autorregulación consiste en la potestad para dotarse de su propia organización interna, lo cual se concreta en las normas de funcionamiento y de gestión administrativa, como la competencia para otorgar su propio reglamento.

Resulta igualmente necesario destacar que en virtud de lo dispuesto por el artículo 2º de la Ley 1437 de 2011(32), que establece el carácter supletorio de este ordenamiento, las normas de la parte primera del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo únicamente resultan aplicable en evento de no existir procedimientos regulados en normas especiales.

4.2. Naturaleza jurídica de la UPTC.

De conformidad con el artículo 1º del Acuerdo 66 de 2005 “Por el cual se expide el Estatuto General de la Universidad Pedagógica y Tecnológica de Colombia”, este es un ente universitario autónomo, de carácter nacional, estatal y público, democrático de régimen especial, vinculado al Ministerio de Educación Nacional en lo referente a las políticas y la planeación del sector educativo.

En uso de la autonomía universitaria desarrollado en precedencia, la UPTC estableció igualmente el reglamento interno del consejo académico está establecido mediante la Resolución 7ª del 14 de marzo de 2006, órgano que tiene a su cargo, entre otras funciones, la de designar y remover al rector de conformidad con sus propios estatutos(33).

5. Análisis de los cargos formulados.

Corresponde a la Sala determinar, atendiendo a la fijación del litigio realizada en la audiencia inicial(34), sí el acto que designó como rector de la UPTC al señor Gustavo Orlando Álvarez Álvarez, esto es, el Acuerdo 42 del 26 de noviembre de 2014, se encuentra viciado de nulidad por:

1) Vulneración del parágrafo del artículo 1º del Acuerdo 8º del 12 de marzo de 2014 a través del cual se modificó el artículo 16 de los estatutos generales de la UPTC.

Para desarrollar en debida forma este cargo propuesto por la parte demandante se tiene que el mismo se fundamentó en las razones que se enuncian a continuación, las cuales serán abordadas por la Sala, con el objetivo de interpretar el precepto de conformidad con las reglas de hermenéutica para dilucidar su verdadero entendimiento y alcance.

1.1) Violación del principio de igualdad, que se basó en que quien ostenta el poder al interior del ente universitario puede obtener un provecho con miras a su reelección en detrimento de los demás candidatos que no gozan de tal privilegio.

1.2) Desconocimiento de los principios de trasparencia e imparcialidad, argumento que sustentó la parte demandante en la condición de rector-candidato que tenía el elegido, calidad que le concedía una clara ventaja electoral.

2) Desconocimiento de los artículos 65 del Cpaca. y 119 de la Ley 489 de 1998 que establecen la publicidad de los actos, toda vez que la divulgación de los acuerdos 39, 40 y 41 de 2014 proferidos por el CSU de la UPTC se realizó de forma extemporánea. Asimismo, si dicha vulneración afecta la legalidad del acto de elección acusado, es decir, el Acuerdo 42 del 26 de noviembre de 2014 “Por medio del cual se designa rector de la Universidad Pedagógica y Tecnológica de Colombia, periodo 2015 - 2018”.

3) Vulneración del artículo 12 de la Ley 1437 de 2011, que prevé el procedimiento para tramitar impedimentos y recusaciones, toda vez que varios miembros del CSU de la UPTC que debían adoptar la decisión de designar al rector de esa universidad fueron recusados, pero estas no fueron tramitadas conforme lo indica dicha normativa, por cuanto no se les dio traslado de 5 días ni tampoco se envió la actuación a la Procuraduría General de la Nación, ya que por tratarse de un ente universitario autónomo, la UPTC no tiene superior jerárquico y por ende la recusación debía enviarse a esa autoridad para su decisión.

Para dar respuesta al problema jurídico planteado, la Sala abordará los siguientes aspectos: i) La presunta violación del de los estatutos de la UPTC, debido a que el demandado no podía ser elegido como rector, ii) La supuesta vulneración del artículo 65 de la Ley 1437 de 2011 por la publicación tardía de los acuerdos 39, 40 y 41 de 2014 y iii) La transgresión del artículo 12 de la Ley 1437 de 2011 por indebida tramitación de las recusaciones formuladas, salvo que en el desarrollo de estos capítulos encuentre probado alguno de los cargos propuestos por la demanda, evento en el cual la sección se eximirá de analizar los demás, por cuanto resulta suficiente que prospere uno de los cargos de nulidad.

5.1. La presunta vulneración de los estatutos generales de la UPTC.

Como se puso de presente en los antecedentes de esta providencia, para la parte actora el Acuerdo 42 de 26 de noviembre de 2014 se encuentra viciado de nulidad, toda vez que, desconoció lo establecido por los Estatutos de la UPTC, especialmente la modificación hecha al artículo 16 ejusdem por el Acuerdo 8º de 2014.

En efecto, según los demandantes, el demandado no podía ser reelegido, porque la norma autoriza la reelección solo a quien “haya sido rector en propiedad”, siendo claro que el señor Álvarez Álvarez, al momento de la elección aún se encontraba fungiendo como rector de la UPTC, con lo cual se vulneran claros principios como la igualdad, la transparencia y la imparcialidad, en tanto concurren las calidades de rector y de candidato.

5.1.1. Análisis del caso con respecto a la evolución histórica de la reelección de rector en la UPTC.

Para dilucidar si tal y como lo aseveran los demandantes el acto acusado se profirió viciado de nulidad, la Sala analizará los alcances de las disposiciones universitarias pertinentes, tanto en su versión original como después de la modificación introducida por el Acuerdo 8º de marzo de 2014, con el objetivo de establecer con toda claridad en qué términos la UPTC contempló la posibilidad de reelección de su primera autoridad administrativa. Veamos:

El Acuerdo 66 de 2005, contentivo de los estatutos generales de la UPTC, en desarrollo de los postulados contemplados en la Ley 30 de 1992(35), así como del principio constitucional de autonomía universitaria, desarrollado en precedencia, previó en su articulado disposiciones respecto a las calidades y los requisitos que debía reunir quien aspirara a ocupar el cargo de rector de dicho ente autónomo.

En efecto, los artículos 16 y siguientes de aquella codificación se ocuparon de regular dicho tópico, razón por la cual en ellas se describe no solo qué clase de autoridad detenta el rector de la UPTC y el periodo para el cual este es elegido, sino que además contienen los requisitos que se deben acreditar quienes aspiren a acceder a dicho cargo.

La versión primigenia de los estatutos de la UPTC, especialmente los artículos 16 y 19, respecto a las calidades y requisitos para ocupar el cargo de rector establecía:

“ART. 16.—El rector es el representante legal y la primera autoridad administrativa de la Universidad; será designado por el consejo superior para un período de 4 años, contados a partir del 1º de enero siguiente a la fecha en que se realice la designación. Tal designación será de carácter personal.

(…)

“ART. 19.—Para ser designado rector se requiere:

a) Ser ciudadano colombiano en ejercicio

b) Poseer título universitario y de postgrado a nivel de maestría o doctorado, o su equivalencia.

c) Haber desarrollado actividades de docencia universitaria, de tiempo completo o su equivalente, por un período no inferior a 5 años

d) Tener una experiencia administrativa, por lo menos de dos años, de tiempo completo o su equivalente, en actividades de dirección administrativa o académica.

e) No haber desempeñado, en la universidad, el cargo de rector en propiedad.

f) Inscribir su nombre y registrar su programa de gobierno en la secretaría general de la universidad, el cual deberá ser concordante con el plan estratégico de desarrollo”(36) (negritas fuera de texto).

De la lectura de las disposiciones en cita, y en especial del literal e) del artículo 19, se puede colegir sin lugar a dudas, que la versión original de los estatutos de la UPTC proscribía totalmente que una persona que hubiese fungido como rector pudiera ser, nuevamente, elegida para ocupar dicha dignidad.

En otras palabras, si entendemos que el sentido lato del verbo “reelegir” es “volver a elegir”(37), podemos concluir sin ambages que en la Universidad Pedagógica y Tecnológica de Colombia estaba prohibida tanto la reelección inmediata, como posterior del rector.

No obstante, en el año 2014, a través del Acuerdo 8º, las disposiciones respecto a las calidades que debía reunir el aspirante a rector fueron modificadas, pues no solo se derogó el literal e) del artículo 19 antes explicado(38), sino que además se introdujo un parágrafo al artículo 16 de los Estatutos Generales en el siguiente sentido:

“PAR.—El aspirante que haya sido rector en propiedad podrá ser elegido, nuevamente, hasta por una sola vez, por el periodo establecido en el presente artículo”(39).

Nótese como la modificación introducida por el Acuerdo 8º de 2014 es sustancial, comoquiera que a raíz de dicha variación se avaló que las personas que hubiesen desempeñado el cargo de rector de la UPTC, pudieran ejercer nuevamente y por una sola vez, dicha dignidad.

En efecto, se trata de un cambio radical que permitió la participación de ciertos sujetos que antes tenían vedado el acceso al proceso electoral de designación del rector de dicho ente autónomo, pues el Acuerdo 8º de marzo de 2014 consintió la reelección de la primera autoridad administrativa de la UPTC.

Sin embargo, para las partes del proceso de la referencia existe duda acerca de cuál debe ser la correcta interpretación y alcance de la disposición que autorizó la reelección del rector de la UPTC, pues tanto el demandante como el demandado y el representante del ministerio público entienden de manera disímil los alcances de la normativa universitaria.

Para la parte demandante, la expresión “haya sido rector en propiedad” implica que el aspirante a rector no podía tener ese mismo cargo al momento de la elección, pues para poder ser “reelegido” es necesario no solo haber ocupado dicha dignidad, sino también haber cesado en el ejercicio de esas funciones.

Por otro lado, para la parte demandada, la referida expresión contenida en el parágrafo del artículo 16 de los Estatutos de la Universidad, permite que el rector en ejercicio pueda ser “reelegido” de forma inmediata, razón por la cual, según su parecer, el señor Álvarez Álvarez podía ser elegido para desempeñarse como rector de la UPTC para el período 2015-2018.

Para la Sala, por las razones que pasaran a explicarse, es la primera postura la que debe privilegiarse, es decir, la que entiende que la expresión “haya sido rector en propiedad” se refiere a la posibilidad de que solo aquellos que hayan terminado su periodo como rector, puedan ser elegidos nuevamente para dicho cargo, conclusión a la que llega previa aplicación de los criterios de interpretación.

5.1.2. Interpretación de la disposición contenida en el parágrafo del artículo 16 del estatuto general de la UPTC, en concordancia con la derogatoria expresa del literal e) del artículo 19 del mismo estatuto.

El problema jurídico planteado con relación al primer cargo impone a la Sala realizar el análisis del caso con fundamento en los criterios interpretativos a saber: 1. Gramatical; 2. Sistemático y 3. Funcional.

5.1.2.1. Interpretación gramatical

Este criterio de interpretación busca resolver las dudas o controversias lingüísticas por medio de las reglas del lenguaje(40) en el que está redactado el enunciado y su contexto gramatical(41).

Previo a abordar el estudio desde el criterio semántico la Sala precisa que la figura de la reelección puede presentarse en dos modalidades a saber: la reelección inmediata y la reelección no inmediata; la diferencia entre estas dos es el periodo de tiempo que tiene que transcurrir para que la persona puede volver a ser elegida.

En efecto, como su nombre lo indica la reelección inmediata permite que la persona que está desempeñando el cargo pueda continuar en él de forma inmediata, de suerte que en la práctica pueda ejercer dos períodos consecutivos.

Por su parte, la reelección no inmediata prevé que una persona pueda volver a ser elegida, siempre y cuando entre la primera y la segunda designación transcurra determinado lapso, que usualmente puede ser de uno o dos períodos.

Los principios que privilegian y los objetivos que persiguen cada una de estas categorías son diferentes, pues mientras en la primera se da prevalencia a la continuidad en el poder y la estabilidad que de ella se deriva; la segunda busca priorizar la alternancia del mismo y la diversidad de ideas y gestiones que el cambio conlleva.

Aclarado lo anterior, al aplicar el argumento semántico la Sección encuentra que los precisos términos en los que está redactada la modificación introducida por el Acuerdo 8º de marzo de 2014, permiten concluir que aquella sí avaló la reelección, pero solo bajo la modalidad de no inmediata.

Esto es así, debido a que la acepción “haya sido rector en propiedad” significa que el rector en ejercicio no puede ser reelegido de forma inmediata, pues en sentido estricto, aquel no ha satisfecho la condición que impone la norma universitaria para la reelección, pues una persona en ejercicio de sus funciones como rector no “ha sido” sino que “es” o “sigue siendo” primera autoridad administrativa de la universidad.

Lo anterior por cuanto en el precepto objeto de interpretación el tiempo verbal “haya sido” corresponde a un pretérito perfecto, el cual de acuerdo con lo dispuesto por la Real Academia de la Lengua, implica que “(…) se sitúa en el pasado la acción, el proceso o el estado expresados por el verbo”(42).

En efecto, para que una persona “haya sido rector en propiedad” es necesario que: i) se haya efectuado un acto de elección a través del cual se le elija como rector de la universidad, ii) que dicha designación se haya realizado en propiedad y no en encargo y iii) que se haya consolidado la situación con la cesación en el ejercicio de sus funciones como rector.

En conclusión, al aplicar al caso concreto este primer criterio, no cabe duda que si bien la disposición universitaria autoriza la reelección del rector, dicho aval se entrega para la reelección no inmediata, pues al contemplar que para ser elegido de nuevo es necesario haber sido rector, se está indicado que puede reelegir únicamente a aquellas personas que en algún momento ocuparon esa dignidad, es decir, que fueron pero ya dejaron de ser.

5.1.2.2. Interpretación sistemática.

Esta modalidad de interpretación ha sido definida como aquella que “justifica otorgar a un enunciado de comprensión dudosa un significado sugerido, o no impedido, por el ‘sistema’ del que forma parte”.(43) Implica tener en cuenta la ubicación física del enunciado en el texto legal, así como las relaciones jerárquicas o lógicas de éste con el resto del sistema jurídico(44).

El precepto objeto de interpretación se encuentra comprendido en el Acuerdo 66 del 25 de octubre de 2005 que contiene el Estatuto General de la UPTC, dictado por el Consejo Superior de la Universidad, en ejercicio de su autonomía universitaria, el cual fue modificado el 12 de marzo del año 2014 por el mismo órgano, a través del Acuerdo 8º, tal como se reseñó en precedencia, con el fin de permitir la elección de una persona que hubiera desempeñado el cargo de rector.

En consideración a que una de las principales manifestaciones de este criterio es la interpretación conforme a la Constitución “tanto a sus reglas, como a sus principios”(45), al analizar el caso concreto a la luz de estos, para la Sala resulta evidente que ante las dos posibles interpretaciones de la norma, debe prevalecer aquella que resulta acorde con la normativa superior, en especial con los principios de igualdad, trasparencia e imparcialidad, lo cual impone analizarlos en el caso concreto.

i) Principio de igualdad

Según la jurisprudencia constitucional, la igualdad cumple un triple papel en nuestro ordenamiento, por tratarse simultáneamente de un valor, de un principio y de un derecho fundamental, encontrando que el artículo 13 de la Carta ha sido considerado como la fuente del principio fundamental de igualdad y del derecho fundamental de igualdad, existiendo otros mandatos definidos por la carta para ámbitos especiales como es el caso del principio de igualdad electoral(46).

El principio de igualdad electoral(47) busca garantizar que todos los candidatos tengan igualdad de oportunidades de participar en la contienda, esto es, la equidad, especialmente en un contexto en que es posible la reelección, como en el sub lite.

En este sentido, es ilustrativo analizar cómo nació la figura de la reelección presidencial en el país, pues el texto original de la Constitución(48), al igual que la versión primigenia de los estatutos generales, proscribía la utilización de dicha categoría, de forma tal que aquella figura solo fue admisible en el ordenamiento jurídico con la adopción del Acto Legislativo Nº 2 de 2004(49).

Sin embargo, y contrario a lo consagrado en la modificación hecha por el Acuerdo 8º de 2014 a los estatutos generales de la UPTC, la reforma constitucional antes reseñada sí autorizó, de forma expresa, que el presidente en ejercicio pudiera postularse para ser elegido, nuevamente, en dicha dignidad, y por ello, estipuló una serie de garantías para equilibrar una contienda electoral en la que participara un presidente-candidato y garantizar con ello el derecho a la igualdad.

Para garantizar el derecho a la igualdad entre el candidato-presidente y los demás candidatos se dictó la Ley 996 de 2005(50) que tiene propósito “(…) definir el marco legal dentro del cual debe desarrollarse el debate electoral a la Presidencia de la República, o cuando el Presidente de la República en ejercicio aspire a la reelección, o el vicepresidente de la República aspire a la elección presidencial, garantizando la igualdad de condiciones para los candidatos que reúnan los requisitos de ley. Igualmente se reglamenta la Participación en política de los servidores públicos y las garantías a la oposición”.

La Corte Constitucional se pronunció sobre la exequibilidad de los preceptos allí contenidos en sentencia C-1153 de 2005, cuyas principales consideraciones sobre la naturaleza jurídica y el ámbito de protección resultan importantes para la resolución del caso concreto, por resultar aplicables al contexto de la elección que se analiza, en tanto precisan los principios constitucionales aplicables a las reelecciones.

En esa oportunidad la Corte consideró:

“Una ley de garantías electorales es, en síntesis, una guía para el ejercicio equitativo y transparente de la democracia representativa. Un estatuto diseñado para asegurar que la contienda democrática se cumpla en condiciones igualitarias y transparentes para los electores. Una ley de garantías busca afianzar la neutralidad de los servidores públicos que organizan y supervisan las disputas electorales, e intenta garantizar el acceso igualitario a los canales de comunicación de los candidatos. Igualmente, una ley de garantías debe permitir que, en el debate democrático, sean las ideas y las propuestas las que definan el ascenso al poder, y no el músculo económico de los que se lo disputan. En suma, una ley de garantías debe hacer que quienes se presenten a las elecciones en calidad de candidatos, así como quienes acudan a ellas en calidad de electores, aprovechen en igualdad de condiciones los recursos ofrecidos por el Estado para la realización de la democracia, de manera que la voluntad popular se exprese sin obstrucciones de ningún tipo y la decisión del pueblo se vea reflejada en la persona elegida para ocupar el cargo de autoridad que se disputa”.

ii) Transparencia e imparcialidad

Estos principios guardan estrecha relación con el anterior en tanto pretenden que todos los candidatos tengan las mismas condiciones de acceso a los canales democráticos en el marco de un proceso de elección con posibilidad de reelección mediata o inmediata e implica que el candidato rector continué ejerciendo las funciones propias del cargo sin injerencias indebidas en la campaña electoral que de acuerdo con las reglas de la convocatoria involucran a toda la comunidad universitaria(51).

Cabe destacar la relación entre transparencia, elecciones y legitimación democrática de la cual depende el ejercicio de los derechos políticos y electorales.

Al abordar el caso concreto la Sala encuentra que el cambio en las reglas de juego introducido en el año 2014, durante el periodo en que estaba fungiendo como rector electo el señor Gustavo Orlando Álvarez Álvarez y que —a su juicio— lo habilitó para presentarse inmediatamente a la nueva convocatoria implicó, a no dudarlo, un desequilibrio en el proceso de elección, en consideración a la concentración del poder de la universidad.

De tal manera que la trasparencia e imparcialidad imponían que la norma jurídica habilitante de la reelección al interior del ente universitario tan sólo resultara aplicable para un período posterior a aquel en el cual se realizó la modificación, una interpretación diferente atenta contra los principios constitucionales analizados y resulta, por ende, inadmisible.

5.1.2.3. Criterio funcional de interpretación.

Esta modalidad de interpretación incluye todos los factores relevantes para la atribución de significado a las disposiciones normativas, como son la finalidad de la regulación, la intención del legislador y las consecuencias de la interpretación.

Cabe destacar que la finalidad de la disposición debe estar acorde con los valores que esta protege y los fines que persigue, que no pueden ser otros que el desarrollo de las elecciones en un plano de igualdad jurídica que no genere un tratamiento privilegiado para uno de los candidatos ni una restricción indebida de los derechos de los demás.

En consecuencia, estimar como admisible que quien ocupa el cargo de rector en el mismo período en que se realizó la reforma del reglamento, participe en el proceso de elección, implicaría otorgarle un privilegio, en tanto contaría con un mayor poder al interior de la universidad, en detrimento de los demás candidatos que no tendrían igual acceso a los medios, quebrantando con ello los principios analizados.

En virtud de lo expuesto y en consideración a todos los criterios de hermeneutica utilizados conducen a una conclusión unívoca, no le queda duda a la Sala que la única interpretación posible del parágrafo del artículo 16 de los Estatutos Generales de la UPTC es aquella que avala la reelección no inmediata e imposibilita que quien estaba desempeñando el cargo para la fecha de la reforma se presente como candidato en la nueva contienda.

Lo anterior recobra mayor relevancia si se tiene en cuenta la ausencia total de un marco jurídico para regular las garantías electorales al interior de la universidad, ausencia que demuestra sin lugar a equívocos que la voluntad del Consejo Superior Universitario era que quien al momento de la reforma fungía como rector no fuera a su vez candidato a la elección inmediata.

Con fundamento en el marco teórico expuesto, resulta evidente para la Sala que si el Acuerdo 8ºde 2014 hubiese querido consagrar la reelección inmediata, así lo habría señalado de forma expresa en su articulado y, por el contrario, no solo la forma en la que está redactado dicho acuerdo, sino la ausencia de disposiciones especiales para garantizar el derecho a la igualdad y la imparcialidad del debate electoral en el caso de un candidato-rector, permiten colegir que el citado acuerdo sólo avaló la reelección no inmediata de la primera autoridad administrativa de la UPTC.

Una vez determinado con toda claridad cuál fue el alcance de la modificación introducida por el Acuerdo 8ºde 2014, es necesario poner de presente que los precisos términos en los que la referida norma universitaria autorizó la reelección del rector de la UPTC, son de obligatorio cumplimiento tanto para la persona que desee postularse para ocupar nuevamente dicho cargo, como para el órgano que realiza la designación.

Esto es así, porque las condiciones establecidas en el Acuerdo 8º de 2014 para la reelección del rector de la UPTC tienen de un lado, el efecto de una “inhabilidad” para quien se postula y, de otro, el de una prohibición para el órgano elector, pues aquel no podrá designar, nuevamente, a alguien que no satisfaga la condición establecida en dicho acuerdo.

Se trata, entonces, de un límite tanto para la persona que aspira a ser nuevamente elegida, como para la autoridad que realiza la elección que ve restringida su competencia electoral, comoquiera que solo podrá reelegir a aquel que “haya sido rector en propiedad”.

Lo anterior aplicado al caso concreto, implica concluir que el Acuerdo 42 de 26 de noviembre de 2014 a través del cual se eligió al demandado como rector para el periodo 2015-2018 se expidió viciado de nulidad, toda vez que, el señor Álvarez Álvarez, al momento de la elección se encontraba desempeñando el cargo de rector de la UPTC, es decir, aquel no había satisfecho la condición establecida en el Acuerdo 8ºde 2014 para proceder a su reelección.

En efecto, en el expediente está plenamente acreditado que al momento de la elección acusada el señor Gustavo Orlando Álvarez Álvarez se desempeñaba como rector de la UPTC, pues es un hecho aceptado por el demandado que aquel fue elegido para ocupar dicha dignidad en el periodo 2010-2014.

A lo anterior se suma que:

i) En el Acuerdo 39 de 2014 se consagra que a través del Acuerdo 75 de 2010(52) se eligió al rector para el periodo 2010-2014 y que su periodo vencía el 31 de diciembre de 2014.(53)

ii) En el Acta Nº 8 de la sesión en la cual el Consejo Superior Universitario de la UPTC realizó la elección acusada, se lee que asistió en calidad de rector el señor Gustavo Orlando Álvarez Álvarez.(54).

Nótese entonces, como pese a que la disposición universitaria autorizó una relección no inmediata, en el caso concreto, en contravención con el Acuerdo 8º de 2014, se presentó una reelección inmediata, pues el señor Álvarez pese a estar ocupando el cargo de rector, se postuló como aspirante y resultó electo para continuar desempeñando dicha dignidad por un periodo constitutivo más.

Así las cosas, para la Sala es claro que el vicio alegado se encuentra plenamente demostrado, comoquiera que el Consejo Superior de la UPTC no podía reelegir de forma inmediata al señor Álvarez Álvarez, pues aquel solo estaba facultado para designar a quien hubiese sido rector en propiedad, siendo claro, como se explicó, que el demandado en sentido estricto no acreditaba dicha condición.

Se trata, entonces, si se quiere, de un desbordamiento de las competencias asignadas al Consejo Superior Universitario, pues pese a que los Estatutos de la Universidad autorizaron a partir del año 2014 la reelección de los rectores, aquella se permitió en unos precisos términos que fueron desconocidos por el órgano elector al designar un rector en ejercicio.

Así pues, si se considera que la competencia es una facultad, expresa que no admite interpretaciones analógicas, ni extensivas, sobre la base de considerar que según el artículo 121 Superior los servidores públicos solo pueden hacer aquello que tienen expresamente permitido, se puede colegir, sin ninguna duda, que el Consejo Superior de la UPTC actuó por fuera de las competencias que la normativa universitaria le asignó al reelegir al demandado.

En conclusión, atendiendo a que la normativa universitaria autorizó la reelección no inmediata del rector de la UPTC, y comoquiera que el Consejo Superior Universitario desbordó sus competencias al reelegir de forma inmediata al señor Gustavo Orlando Álvarez Álvarez, la Sala, de conformidad con lo expuesto y en la parte resolutiva de esta providencia, declarará la nulidad del Acuerdo 42 de 2014.

Finalmente, es de anotar que la Sección se releva de estudiar los demás reproches endilgados, pues con el examen realizado en precedencia basta para declarar la nulidad del acto acusado, siendo inane entrar a determinar si los demás vicios se acreditaron o no.

6. Otras determinaciones.

En consideración a que a folio 949 del cuaderno aparece la renuncia que hace el abogado Félix Hoyos Lemus al poder que le fuera conferido por el señor Carlos Martínez Becerra, por reunir los requisitos establecidos en el artículo 76 del Código General del Proceso, la Sala aceptará la renuncia y dispondrá informarle al poderdante para que si lo tiene a bien constituya nuevo apoderado.

Por otra parte, a folio 763 del expediente obra la sustitución del poder realizada por la doctora María Isabel Hernández Pabón, en su calidad de apoderada de la Nación – Ministerio de Educación Nacional a favor de la abogada Diana Marcela Vargas Avellaneda, a quien se le reconocerá personería adjetiva para actuar.

III. Decisión

Con fundamento en lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,

IV. FALLA:

1. DECRETAR la nulidad del Acuerdo 42 de 26 de noviembre de 2014 a través del cual se eligió a Gustavo Orlando Álvarez Álvarez como rector de la UPTC para el período 2015-2018.

2. ADVERTIR a los sujetos procesales que contra lo resuelto no procede ningún recurso.

3. ACEPTAR la renuncia presentada por el señor Félix Hoyos Lemus al poder que le fuera conferido por el señor Carlos Martínez Becerra e informarle al poderdante para que si lo tiene a bien constituya nuevo apoderado.

4. RECONOCER personería adjetiva a la abogada María Isabel Hernández Pabón, en su calidad de apoderada de la Nación – Ministerio de Educación Nacional.

Notifíquese y cúmplase».

27 “ART. 149.—Competencia del Consejo de Estado en única instancia: El Consejo de Estado, en Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, por intermedio de sus Secciones, Subsecciones o Salas especiales, con arreglo a la distribución de trabajo que la Sala disponga, conocerá en única instancia de los siguientes asuntos: 4º De la nulidad de los actos de elección expedidos por el Congreso de la República, sus Cámaras y sus Comisiones, la Corte Suprema de Justicia, la Corte Constitucional, el Consejo Superior de la Judicatura, la Junta Directiva o Consejo Directivo de los entes autónomos del orden nacional y las Comisiones de Regulación.” (Resalta fuera de texto).

28 Este artículo se encuentra reglamentado en la Ley 30 de 1992 dispone: “ART. 28.—La autonomía universitaria consagrada en la Constitución Política de Colombia y de conformidad con la presente ley, reconoce a las Universidades el derecho a darse y modificar unos estatutos, designar sus autoridades académicas y administrativas, creer, organizar y desarrollar sus programas académicos, definir y organizar sus labores formativas, académicas docentes, científicas y culturales, otorgar los títulos correspondientes, seleccionar a sus profesores, admitir a sus alumnos y adoptar sus correspondientes regímenes y establecer, arbitrar y aplicar sus recursos para el cumplimiento de su misión social y de su función institucional”.

29 Corte Constitucional, Sentencia T-180A/10.

30 Corte Constitucional, Sentencia C-589 de 1997.

31 Corte Constitucional, Sentencia T- 310 de 1999.

32 El artículo citado se consagró el principio de residualidad en los siguientes términos: “Las autoridades sujetarán sus actuaciones a los procedimientos que se establecen en este Código, sin perjuicio de los procedimientos regulados en leyes especiales. En lo no previsto en los mismos se aplicarán las disposiciones de este Código”.

33 Artículo 13 Literal e) del Estatuto General de la Universidad.

34 Folio 531 del Expediente principal.

35 “Por la cual se organiza el servicio público de la Educación Superior”.

36 Folio 291-293 del Expediente.

37 Así lo estípula el Diccionario de la Real Academia de la Lengua, definición disponible en el siguiente link: http://dle.rae.es/?id=VaocCtg

38 En efecto, el artículo 5º del Acuerdo 8º de marzo de 2014 contempla: “DEROGAR el literal e) del artículo 19 del Acuerdo Nº 66 del 25 de octubre de 2005”.

39 Folio 282 del Expediente.

40 Art. 27 del Código Civil: “Cuando el sentido de la ley sea claro, no se desatenderá su tenor literal a pretexto de consultar su espíritu”.
Art. 28 del Código Civil: “Las palabras de la ley se entenderán en su sentido natural y obvio, según el uso general de las mismas palabras; pero cuando el legislador las haya definido expresamente para ciertas materias, se les dará en éstas su significado legal”.

41 Ezquiaga Ganuzas, Francisco Javier, “La argumentación interpretativa en la justicia electoral mexicana”, Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, México, 2006, pág.95.

42 http://dle.rae.es/?id=U8HCFgV, consulta realizada el 12 de febrero de 2016.

43 Ezquiaga Ganuzas, Ob. Cit. pág. 109.

44 La interpretación sistemática, según Bobbio, es aquella que basa sus argumentos en el presupuesto de que las normas de un ordenamiento o, más exactamente, de una parte del ordenamiento constituyen una totalidad ordenada (…) y que, por tanto, el lícito aclarar una norma oscura o integrar una norma deficiente, recurriendo al “espíritu del sistema”. “Teoría General del Derecho”. Editorial Temis, Bogotá, 1997. En nuestro ordenamiento se encuentra consagrada principalmente en el artículo 32 del Código Civil: “En los casos a que no pudieren aplicarse las reglas de interpretación anteriores, se interpretarán los pasajes oscuros o contradictorios del modo que más conforme parezca al espíritu general de la legislación y a la equidad natural”.

45 Denominado argumento a cohaerentia, Ezquiaga Ganuzas, ob. cit. pág.126.

46 Corte Constitucional, Sentencia C-250 de 2012.

47 La igualdad electoral se desprende entre otros del contenido normativo del artículo 152 de la Constitución Política.

48 El texto original de la Constitución de 1991 consagraba “No podrá ser elegido Presidente de la República el ciudadano que a cualquier título hubiere ejercido la Presidencia. Esta prohibición no cobija al Vicepresidente cuando la ha ejercido por menos de tres meses, en forma continua o discontinua, durante el cuatrienio”.

49 El artículo 197 modificado por el Acto Legislativo Nº 2 de 2004 estipula: “Nadie podrá ser elegido para ocupar la Presidencia de la República por más de dos períodos. (…) Parágrafo Transitorio. Quien ejerza o haya ejercido la Presidencia de la República antes de la vigencia del presente Acto Legislativo sólo podrá ser elegido para un nuevo período presidencial.” Es de anotar que dicha disposición fue nuevamente modificada por el Acto Legislativo Nº 2 de 2015.

50 “Por medio de la cual se reglamenta la elección de Presidente de la República, de conformidad con el artículo 152 literal f) de la Constitución Política de Colombia, y de acuerdo con lo establecido en el Acto Legislativo Nº 2 de 2004, y se dictan otras disposiciones”.

51 En las votaciones pueden participar los estudiantes, los profesores escalafonados, los egresados, los empleados públicos de libre nombramiento y remoción y de carrera administrativa, así como los trabajadores oficiales.

52 Dicho Acuerdo se encuentra disponible en el siguiente link http://www.uptc.edu.co/secretaria_general/consejo_superior/acuerdos_2010/Acuerdo_075_2010.pdfy en él se puede leer que para el período 2010-2014 fue designado rector de la UPTC el señor Gustavo Orlando Álvarez Álvarez.

53 Folio 65 del Exp. 2015-001.

54 Folio 593 del expediente principal.