Sentencia 2015-00033/1377-2017 de febrero 8 de 2018

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN B

Rad.: 17001-23-33-000-2015-00033-01(1377-17)

Consejero Ponente:

Dr. César Palomino Cortés

Actor: Reinaldo Garcés Ríos

Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social

Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho

Tema: Pensión gracia

Segunda instancia - Ley 1437 de 2011

Bogotá D.C., ocho de febrero de dos mil dieciocho.

EXTRACTOS: «II. Consideraciones

2.1. Competencia.

De conformidad con el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo(2), el Consejo de Estado es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto.

2.2. Problema jurídico.

El problema jurídico que se debe resolver en esta instancia, es el de definir si las Resoluciones PAP 001199 del 23 de septiembre de 2009 y PAP 023112 del 28 de octubre de 2010, a través de las cuales la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social le negó el reconocimiento y pago de la pensión gracia de jubilación y resolvió el recurso de reposición, respectivamente, fueron expedidas infringiendo las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1993 y 91 de 1989.

El Tribunal Administrativo de Caldas, a través de la sentencia del 30 de enero de 2017, denegó las pretensiones de la demanda y condenó en costas a la parte demandante.

2.3. Hechos probados.

Obra en el Cuaderno Nº 3, certificado remitido por la Secretaría de Educación Municipal de la Alcaldía de Manizales, en el que consta:

“Atendiendo su solicitud en relación con el señor REINALDO GARCÉS RÍOS quien se identifica con la C.C. Nº 10’220.812; me permito remitir certificado laboral en los siguientes términos:

Nombrado en propiedad en SECCIONAL URBANA del Municipio de Samaná Caldas mediante Decreto 92 de febrero 24 de 1971 y posesionado a partir del 4 de marzo de 1971 hasta el 30 de noviembre de 1983 en que le fue aceptada su renuncia a partir del 1º de diciembre del mismo año mediante Decreto 109 de febrero 3 de 1984.

El tipo de vinculación era PLAZA NACIONALIZADA.

Luego volvió a ser nombrado en propiedad en la INSTITUCIÓN EDUCATIVA DE CARÁCTER NACIONAL ASÍ:

Nombramiento en propiedad en NORMAL NACIONAL DE VARONES del Municipio de Manizales mediante Resolución 20331 de noviembre 16 de 1983 con posesión el 20 de enero de 1984 hasta el 30 de diciembre de 2010 en que renunció y a partir del 31 del mismo mes y año en que le fue aceptada la renuncia mediante Resolución Nº 1546 de diciembre 6 de 2010.

El tipo de vinculación a partir de la segunda posesión fue PLAZA NACIONAL” (Subraya fuera de texto).

Del Formato Único para la Expedición de Certificado de Historia Laboral Nº SAC - 1241 obrante a folio 3 del Cuaderno Nº 3, se observa que:

— Fue nombrado mediante Decreto 92 del 24 de febrero de 1971 (f. 11 - 16 Cuaderno 4) en el Plantel Educativo Seccional Urbana del Municipio de Samaná (Caldas), cargo en el cual laboró del 4 de marzo de 1971 al 23 de febrero de 1972, cuando fue trasladado a la escuela Seccional Urbana en el municipio de Pácora (Caldas) mediante Decreto 69 del 24 de febrero de 1972. Mediante Decreto 503 del 17 de julio de 1974 fue traslado al Plantel Educativo seccional El Arenillo en el municipio de Manizales, cargo que desempeñó hasta el 24 de agosto de 1980. Por Decreto 694 del 19 de agosto de 1980 (f. 24 Cuaderno 4) fue trasladado al Plantel Educativo Escuela Pueblo Rico en el municipio de Neira (Caldas) hasta el 6 de marzo de 1983 cuando fue trasladado mediante Decreto 195 del 7 de marzo de 1983 al municipio de Neira (Caldas), cargo que desempeñó hasta el 30 de noviembre de 1983.

— Mediante Resolución 20331 del 16 de noviembre de 1983 (f. 23 Cuaderno 4) fue nombrado en la Normal Nacional de Varones del municipio de Manizales (Caldas), a partir del 20 de enero de 1984 hasta el 3 de octubre de 2002 cuando fue trasladado al Colegio Eugenia Ravasco mediante Decreto 856 del 4 de octubre de 2002 (f. 18 Cuaderno 4) cargo que desempeñó hasta el 16 de diciembre de 2002. Por Decreto 1174 del 10 de diciembre de 2002 (ff. 19 - 20 Cuaderno 4) fue nombrado docente con funciones de Coordinador en la misma institución a partir del 17 de diciembre de 2002 hasta el 1º de febrero de 2005. A través de la Resolución 83 del 31 de enero de 2005 fue encargado como Rector, cargo que desempeñó hasta el 30 de enero de 2006 (ff. 6 - 8 Cuaderno 4). Mediante Resolución 166 del 28 de febrero de 2005 (f. 9 Cuaderno 4) fue suspendido el encargo al demandante.

— Por Resolución 53 del 16 de enero de 2006 fue trasladado como docente a la Institución Educativa Tecnológico Superior de Caldas desde el 1º de febrero de 2006 al 13 de julio de 2009 (ff. 3 - 5 Cuaderno 4), para ser trasladado a la Institución Educativa Rural San Peregrino mediante Resolución 1118 del 7 de julio de 2009 y a partir del 14 de julio de 2009.

— En virtud de la Resolución 1546 del 6 de diciembre de 2010 le fue aceptada la renuncia al cargo de docente, a partir del 30 de diciembre de 2010.

Obra a folio 24 a 6 del expediente, copia del Decreto 0056 del 10 de febrero de 1997 en el cual se incorpora a la Estructura Orgánica del Departamento de Caldas las plantas de personal docente, directivo docente y administrativo del municipio de Manizales, entre el cual se encuentra el demandante.

2.4. Análisis de la Sala.

La pensión de jubilación gracia fue consagrada mediante el artículo 1º de la Ley 114 de 1913, en favor de los maestros de las escuelas primarias oficiales, que hayan servido en el magisterio por un término no menor de 20 años. A su vez, el numeral 3º del artículo 4º de la Ley 114 de 1913, prescribía que para ser acreedor a la gracia de la pensión, era preciso que el interesado, entre otras cosas, comprobara “Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional…”.

Posteriormente, la Ley 116 de 1928 extendió el beneficio de la pensión gracia a los empleados docentes y profesores de las escuelas normales y a los Inspectores de Instrucción Pública, autorizando a los docentes, según su artículo 6º(3), a completar el tiempo requerido para acceder a la pensión, sumando los servicios prestados en diversas épocas, tanto en la enseñanza primaria como en la normalista, al asimilar para tales efectos la inspección de instrucción pública a la enseñanza primaria.

Más adelante, con la Ley 37 de 1933(4), el beneficio gratuito de la pensión gracia de jubilación se hizo extensivo a los maestros de escuela que hubieren completado el tiempo de servicios señalado por la ley en establecimientos de enseñanza secundaria. De lo que se concluye, que la pensión gracia no se limitó a los maestros de primaria, sino que cobija a quienes hubieren prestado sus servicios como normalistas o inspectores educativos, y que el tiempo de servicios se puede completar con el prestado en secundaria o, incluso, haberse laborado solo en este nivel.

Posteriormente, se expidió la Ley 43 de 1975 a través de la cual se nacionalizó la educación primaria y secundaria que oficialmente vienen prestando los departamentos, el Distrito Especial de Bogotá, los municipios, las intendencias y comisarías y en ella se estableció que “La educación primaria y secundaria oficiales serán un servicio público a cargo de la Nación. En consecuencia, los gastos que ocasione y que hoy sufragan los Departamentos, Intendencias, Comisarías, el Distrito Especial de Bogotá y los Municipios, serán de cuenta de la Nación, en los términos de la presente Ley”(5).

Finalmente, el literal a), numeral 2º del artículo 15 de la Ley 91 de 1989, limitó la vigencia temporal del derecho al reconocimiento de la pensión gracia para los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980, siempre que reunieran la totalidad de los requisitos legales, al señalar textualmente la norma en mención que:

“[…] Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieran desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos. Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de previsión Social conforme al Decreto 81 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la nación. […]”.

La disposición trascrita fue objeto de análisis por la Sala Plena del Consejo de Estado(6), pronunciamiento en el cual se fijaron algunos lineamientos sobre la pensión gracia y en el que a propósito del artículo 15 trascrito, puntualizó:

“[…] También, que dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de haber estado vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia (…). siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos”. Y por último, que sin la ley 91 de 1989, en especial la norma contenida en el literal A, numeral 2º, de su artículo 15, dichos servidores no podrían beneficiarse del reconocimiento de tal pensión, pues habiéndose nacionalizado la educación primaria y secundaria oficiales, dicha prestación, en realidad, no tendría el carácter de graciosa que inicialmente le asignó la ley. […]”.

De lo anterior se concluye que la pensión gracia, establecida por virtud de la Ley 114 de 1913, fue concebida como una prerrogativa gratuita que reconocía la Nación a un grupo de docentes del sector público, esto es, a los maestros de educación primaria de carácter regional o local; sin embargo cuando se expidieron las leyes 116 de 1928 y 37 de 1933, se extendió a los empleados y profesores de las escuelas normales, a los inspectores de instrucción pública y a los maestros de enseñanza secundaria de ese mismo orden, por constituirse en un privilegio gratuito a cargo de la Nación quien realiza el pago, sin que el docente hubiese trabajado para ella.

Conforme lo expuesto, la Sala procederá a verificar si el señor Reinaldo Garcés Ríos cumple con el requisito de haber acreditado 20 años de servicio en la docencia oficial del orden territorial y/o nacionalizada, incluso antes del 31 de diciembre de 1980, para así determinar si tiene derecho al reconocimiento y pago de la pensión gracia de jubilación.

En relación con el tiempo de servicio acreditado por el demandante para efectos del reconocimiento pensional, se encuentra probado que:

El señor Reinaldo Garcés Ríos se vinculó como docente nacionalizado en el municipio de Samaná (Caldas), a partir del 4 de marzo de 1971 hasta el 30 de diciembre de 1983 (ff. 1 - 2 Cuaderno 3), para un total de servicios de 12 años, 9 meses y 27 días.

Luego, fue nombrado en la Normal Nacional de Varones en el municipio de Manizales (Caldas), a partir del 20 de enero de 1984 hasta el 30 de diciembre de 2010, con vinculación del orden nacional, conforme se observa en la certificación expedida por la Alcaldía de Manizales (ff. 1 - 2) - 26 años, 11 meses y 10 días.

Del análisis de las pruebas allegadas al expediente, se probó que el demandante laboró la mayoría del tiempo mediante vinculación del ordena nacional, lo que permite concluir que, a la luz del inciso primero (1) del artículo 1º de la Ley 91 de 1989, impide el reconocimiento pensional, dado el carácter excepcional con que fue instituida, pues es indispensable acreditar el cumplimiento de la totalidad de los requisitos, como que el interesado haya prestado los servicios en planteles departamentales o municipales durante mínimo 20 años, supuestos fácticos que no se cumplen en el sub examine.

Conforme con lo expuesto, la Sala observa que el demandante no logró acreditar 20 años de servicios docentes en planteles educativos del orden municipal, distrital, departamental, o como nacionalizado, ya que solo se demostró su vinculación como docente nacionalizado del 4 de marzo de 1971 hasta el 30 de diciembre de 1983 (ff. 1 - 2 Cuaderno 3), esto es, por el término de 12 años, 9 meses y 26 días; y como docente nacional a partir del 20 de enero de 1984 conforme se observa en el Formato Único para la Expedición de Certificado de Historia Laboral visible a folio 3 del Cuaderno 4.

En este orden de ideas, la Sala advierte que si bien el señor Reinaldo Garcés Ríos prestó sus servicios como docente nacionalizado con anterioridad al 31 de diciembre de 1980, su vinculación laboral con posterioridad al 20 de enero de 1984, no resulta apta para acceder al reconocimiento de una pensión gracia de jubilación toda vez que, el carácter nacional de la misma se torna incompatible con la naturaleza de la citada prestación pensional, esto es, la de una retribución concebida exclusivamente para los docentes territoriales y nacionalizados en virtud de las condiciones salariales desfavorables que estos últimos enfrentaban para la época en que fueron expedidas las leyes 114 de 1913 y 116 de 1928.

La Sala reitera que, de acuerdo con lo dispuesto en la Ley 91 de 1989, únicamente los docentes que presten sus servicios a instituciones educativas del orden territorial o nacionalizadas vinculados antes del 31 de diciembre de 1980 tendrían derecho al reconocimiento y pago de una prestación pensional gracia, siempre que en todo caso acrediten los requisitos exigidos por el legislador.

Finalmente, respecto al argumento según el cual el nombramiento del demandante fue realizado por una entidad departamental y las instituciones educativas donde prestó sus servicios tenían el mismo carácter, es necesario sostener que de las prueban obrantes en el expediente, se logró constatar que el señor Garcés Ríos, ostentó la calidad de docente nacionalizado cuando laboró entre los años 1971 a 1983; sin embargo para los tiempos de servicio posteriores a 1984, se comprobó en el curso del proceso, que se prestaron en el orden nacional, conforme al Formato Único para la Expedición de Certificado de Historia Laboral Nº SAC - 1241 del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (f. 3 Cuaderno 3), argumento que no logró contradecir el demandante a lo largo del proceso. No puede pretender se le considere como docente nacionalizado durante toda su relación laboral docente, por el hecho de haber sido vinculada en tal calidad en el año 1971.

De lo expuesto, resulta evidente que la parte demandante no logró desvirtuar la presunción de legalidad que recae sobre los actos administrativos demandados. En consecuencia, la Sala confirmará la sentencia proferida el treinta (30) de enero de dos mil diecisiete (2017), proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas, en el cual se negaron las pretensiones de la demanda.

Por último, en lo que respecta a la condena en costas impuesta por el a - quo a la parte demandante, estima la Sala pertinente precisar tal y como lo solicitó el Agente del Ministerio Público, que con la adopción del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, Ley 1437 de 2011, el legislador abandonó el criterio subjetivo que venía imperando en este tipo de asuntos para dar paso, según se advierte en el artículo 188 ibídem(7), a la valoración objetiva frente a la imposición, liquidación y ejecución de las costas procesales.

En efecto, de la redacción del citado artículo se extraen los elementos que determinan la imposición de la condena en costas, a saber: i) objetivo en cuanto a que toda sentencia decidirá sobre las costas procesales, bien sea para condenar total o parcialmente o, en su defecto, para abstenerse y ii) valorativo en el entendido de que el juez debe verificar que las costas se causaron con el pago de gastos ordinarios y con la actividad del abogado efectivamente realizada dentro del proceso. Lo anterior en consonancia con lo dispuesto en el artículo 365 del Código General del Proceso.

Visto lo anterior, y en lo que se refiere al caso concreto, el a quo en atención a lo dispuesto en los artículos 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo en concordancia con el artículo 365 del Código General del Proceso, condenó en costas a la parte demandante.

Empero, se considera que conforme los documentos que obran en el expediente, no es posible comprobar el pago de gastos ordinarios y que la actividad efectivamente realizada por el apoderado de la entidad demandada, haya generado otro tipo de gastos, esto es, que las agencias en derecho se causaron. Siendo así, la Sala procederá a revocar la condena en costas impuesta por el Tribunal Administrativo de Caldas, a la parte demandante.

III. Decisión

Fue acertada la decisión del juez de primera instancia respecto a negar sobre el reconocimiento de la pensión gracia de jubilación al señor Reinaldo Garcés Ríos, por lo que habrá de confirmarse la sentencia apelada, en cuanto la parte demandante no logró desvirtuar la presunción de legalidad que recae sobre los actos administrativos demandados, por las razones expuestas en líneas anteriores.

En consecuencia, la Sala confirmará la sentencia proferida el treinta (30) de enero de dos mil diecisiete (2017), por el Tribunal Administrativo de Caldas, en el cual se negaron las pretensiones de la demanda.

Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley,

FALLA

1. CONFÍRMASE la sentencia proferida el treinta (30) de enero de dos mil diecisiete (2017), por el Tribunal Administrativo de Caldas, que negó las súplicas de la demanda promovida por el señor REINALDO GARCÉS RÍOS contra la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL - UGPP, con excepción a la condena en costas, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.

2. Por Secretaría, devuélvase el expediente al Tribunal de origen.

Cópiese, comuníquese, notifíquese y cúmplase.

La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha».

2 El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación, así como de los recursos de queja cuando no se conceda el de apelación por parte de los tribunales, o se conceda en un efecto distinto del que corresponda, o no se concedan los extraordinarios de revisión o de unificación de jurisprudencia.

3 “Los empleados y profesores de las escuelas normales y los inspectores de instrucción pública tienen derecho a la pensión de jubilación en los términos que contempla la Ley 114 de 1913 y demás que a esta complementan. Para el cómputo de los años de servicio se sumarán los prestados en diversas épocas tanto en el campo de la enseñanza primaria como normalista, pudiéndose contar en aquella la que implica la inspección”.

4 “(..) Hácense extensivas estas pensiones a los maestros que hayan completado los años de servicio señalados en la ley, en establecimientos de enseñanza secundaria”.

5 Artículo 1º de la Ley 43 de 1975.

6 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia nº S-699 de 26 de agosto de 1997, C.P. Nicolás Pájaro Peñaranda, Actor: Wilberto Therán Mogollón.

7 “ART. 188.—Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil”.