Sentencia 2015-00129 de marzo 22 de 2018

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN B

Consejera Ponente:

Sandra Lisset Ibarra Vélez

Bogotá, D.C., veintidós (22) de marzo de dos mil dieciocho (2018).

Exp.: 540012333000201500129 01 (1028-2017)

Demandante: Carlos Alberto guerrero Sandoval

Demandado: Contraloría General de la República

Asunto: Reconocimiento de prima técnica por formación avanzada y experiencia altamente calificada.

Decisión: Revoca sentencia del 16 de diciembre de 2016, proferida en primera instancia por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander y en consecuencia se niegan las pretensiones de la demanda.

EXTRACTOS: «CONSIDERACIONES

Una vez estudiadas las censuras o reparos formulados por la Contraloría General de la República en el medio de impugnación propuesto, así como la intervención del demandante, concluye la Sala, que no existen causales de nulidad que puedan viciar la actuación surtida, por tanto, procede a resolver el recurso de apelación que la parte demandada interpuso contra la sentencia de primera instancia proferida el 16 de diciembre de 2016 por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, que accedió a las pretensiones de la demanda.

Pues bien, de conformidad con los reparos expuestos por la recurrente en el escrito contentivo del recurso de apelación, corresponde a la Sala Resolver el siguiente:

Problema jurídico.

Para decidir el recurso de apelación objeto del presente asunto, la Sala deberá establecer, si el señor Carlos Alberto Guerrero Sandoval acreditó los presupuestos para acceder al reconocimiento y pago de prima técnica por formación avanzada y experiencia altamente calificada en el régimen especial de la Contraloría General de la República, especialmente los relacionados con el título de formación avanzada y experiencia altamente calificada.

A efectos de resolver el problema jurídico que se ha planteado, esta corporación deberá; (i) realizar un análisis del marco normativo y jurisprudencial sobre los requisitos necesarios para el reconocimiento del beneficio de la prima técnica, en el régimen especial de carrera administrativa de la Contraloría General de la República; (ii) luego deberá estudiar el caso concreto realizando una confrontación de la normatividad que regula en incentivo de prima técnica por formación avanzada y experiencia altamente calificada, con la situación fáctica del actor; para (iii) establecer finalmente, si el accionante acreditó: a) título de formación avanzada y b) experiencia altamente calificada para el reconocimiento de prima técnica.

Requisitos para el reconocimiento de la prima técnica en el sistema específico de carrera administrativa de la Contraloría General de la República.

Para mayor claridad sobre el tema objeto de análisis en este acápite, la Sala realizará un estudio del marco normativo general de la prima técnica para luego hacer referencia a las normas sobre el particular, aplicables de forma exclusiva a la Contraloría General de la República.

Marco normativo general.

En primer término, encuentra la Sala, que el incentivo de prima técnica fue creado por el Decreto 2285 de 1968, “Por el cual se fija el régimen de clasificación y remuneración de los empleos de los ministerios, departamentos administrativos y superintendencias”, cuyo artículo 7º ordenó crear “una prima técnica destinada a atraer o mantener personal altamente calificado para cargos de especial responsabilidad o superior especialización técnica”. El texto de la citada norma contempló en su tenor literal lo siguiente:

“ART. 7º—Créase una prima técnica destinada a atraer o mantener personal altamente calificado para cargos de especial responsabilidad o superior especialización técnica. 

La ley señalará dichos cargos: pero la prima se asignará, cuando resultare indispensable otorgarla, tomando en cuenta la experiencia, competencia especial o títulos profesionales de quien ejerza o sea llamado a ejercer un empleo. 

La asignación se hará por decreto del gobierno, previo concepto favorable del consejo de ministros, y con base en la solicitud razonada que formule por escrito y para cada caso el jefe del respectivo organismo acompañada del dictamen del Consejo Superior del Servicio Civil. 

Salvo cuando la ley disponga expresamente otra cosa, el total del sueldo más la prima técnica no podrá exceder la remuneración que por concepto de sueldo y gastos de representación corresponda a los ministros del despacho”. 

De conformidad con la disposición normativa citada, la prima técnica fue creada con la finalidad específica y especial de atraer o mantener personal altamente calificado en el ejercicio de cargos públicos de especial responsabilidad o superior especialización técnica, tomando en cuenta la experiencia, competencia especial o títulos profesionales de quien ejerza o sea llamado a ejercer un empleo de las características señaladas.

A partir del Decreto 2285 de 1968, “Por el cual se fija el régimen de clasificación y remuneración de los empleos de los ministerios, departamentos administrativos y superintendencias” fueron expedidas diversas normas mediante las cuales se dio creación legal a la prima técnica en nuestro ordenamiento jurídico y se reglamentó dicho incentivo, dentro de las cuales se destacan, los decretos 1912 de 1973,(12) 2554 de 1973,(13)2285 de 1978,(14) los cuales fueron compilados por el Decreto 602 de 1977, “Por el cual se determina el régimen de primas técnicas en la Rama Ejecutiva del Poder Público del orden nacional”.

Posteriormente fue expedido el Decreto 1042 de 1978, “por el cual se establece el sistema de nomenclatura y clasificación de los empleos de los ministerios, departamentos administrativos, superintendencias, establecimientos públicos y unidades administrativas especiales del orden nacional, se fijan las escalas de remuneración correspondientes a dichos empleos y se dictan otras disposiciones”, cuyos artículo 52 a 57 regulaban la prima técnica, así como el Decreto 1042 de 1978,(15) adicionado por el Decreto 656 de 1989, “Por el cual se dictan normas sobre prima técnica”, el cual fue derogado por el Decreto 37 de 1989,(16) el cual a su vez, fue modificado por el Decreto 63 de 1990.(17)

En este punto, la Sala trae a colación la Ley 60 de 1990,(18) a través de la cual, el Congreso de la República “reviste el Presidente de la República de facultades extraordinarias para modificar la nomenclatura, escalas de remuneración, el régimen de comisiones, viáticos y gastos de representación y tomar otras medidas en relación con los empleados del sector público del orden nacional”. La mencionada Ley otorgó facultades extraordinarias al señor Presidente de la República para modificar el régimen de prima técnica en las distintas Ramas y Organismos del sector público.

En desarrollo de dichas atribuciones, y especialmente para regular lo que tiene que ver con la prima técnica, el Presidente de la República expidió los decretos 1016 de 1991, “por el cual se establece la prima técnica para los magistrados de la Corte Suprema de Justicia, los consejeros de Estado y los magistrados del tribunal disciplinario”, 1624 de 1991, “por el cual se adiciona el Decreto 1016 de 1991”, y 1661 de 1991, “por el cual se modifica el régimen de prima técnica, se establece un sistema para otorgar estímulos especiales a los mejores empleados oficiales y se dictan otras disposiciones”.

Mediante el citado Decreto Ley 1661 de 1991, el Presidente de la República modificó el régimen de prima técnica existente, se definió la finalidad del incentivo, así como su campo de aplicación; incluyendo los criterios, competencia, límites y el procedimiento para su asignación en los siguientes términos:

ART. 1º—Definición y campo de aplicación. La prima técnica es un reconocimiento económico para atraer o mantener en el servicio del Estado a funcionarios o empleados altamente calificados que se requieran para el desempeño de cargos cuyas funciones demanden la aplicación de conocimientos técnicos o científicos especializados o la realización de labores de dirección o de especial responsabilidad, de acuerdo con las necesidades específicas de cada organismo. Así mismo será un reconocimiento al desempeño en el cargo, en los términos que se establecen en este decreto.  

Tendrán derecho a gozar de este estímulo, según se determina más adelante, los funcionarios o empleados de la Rama Ejecutiva del Poder Público”.

De la lectura de la norma citada se desprende que el régimen de prima técnica previsto por el Decreto-Ley 1661 de 1991, está dirigido únicamente a los servidores públicos pertenecientes a la Rama Ejecutiva del Poder Público, es decir, que en principio dicha disposición excluye a los empleados públicos de la Rama Legislativa y de la Rama Judicial, así como del Ministerio Público y de los entes de control, dentro de los cuales se encuentra la Contraloría General de la República.

En lo relacionado con los criterios para asignación del Incentivo de prima técnica, el artículo 2º de la norma ibídem señaló:

“ART. 2º—Criterios para otorgar prima técnica. Para tener derecho a prima técnica serán tenidos en cuenta alternativamente uno de los siguientes criterios, siempre y cuando, en el primer caso, excedan de los requisitos establecidos para el cargo que desempeñe el funcionario o empleado: 

a) Título de estudios de formación avanzada y experiencia altamente calificada en el ejercicio profesional o en la investigación técnica o científica en áreas relacionadas con las funciones propias del cargo durante un término no menor de tres (3) años, o  

b) Evaluación del desempeño”.  

(...) 

El artículo transcrito dispuso dos criterios para el otorgamiento de la prima técnica, el primero de ellos, por formación avanzada y experiencia altamente calificada, y el segundo tienen que ver con la evaluación de desempeño.

Resalta la Sala, que de la norma citada se desprenden los requisitos para la asignación de la prima técnica por formación avanzada y experiencia altamente calificada, consistes en que el empleado que solicite el reconocimiento y pago de la misma, debe acreditar:

i) Exceder los requisitos mínimos requeridos para el ejercicio del cargo.

ii) Tener título de formación avanzada.

iii) Contar con experiencia altamente calificada en áreas relacionadas con las funciones del cargo por un término superior a 3 años.

En cuanto a los cargos susceptibles de la asignación de prima técnica en sus dos modalidades, el artículo 3º del Decreto-Ley 1661 de 1991 consagró como tales, los cargos del nivel directivo, asesor, ejecutivo y profesional de la planta de personal de la entidad respectiva, dicha norma señala:

“ART. 3º—Niveles en los cuales se otorga la prima técnica. Para tener derecho al disfrute de la prima técnica con base en los requisitos de que trata el literal a) del artículo anterior, se requiere estar desempeñando un cargo en los niveles profesional, ejecutivo, asesor o director. La prima técnica con base en la evaluación del desempeño podrá asignarse a todos los niveles. 

PAR.—En ningún caso podrá un funcionario o empleado disfrutar de más de una prima técnica”. 

Igualmente, la norma citada en sus artículos 4º, 5º y 6º dispuso los límites, competencia y procedimiento para el reconocimiento de la prima técnica respectivamente, tales artículos prevén a tenor literal lo siguiente:

“ART. 4º—Límites. La prima técnica se otorgará como un porcentaje de la asignación básica mensual que corresponda al empleo del funcionario o empleado a que se asigna, el cual no podrá ser superior al 50% de la misma; por lo tanto, su valor se reajustará en la misma proporción en que varíe la asignación básica mensual del funcionario o empleado, teniendo en cuenta los reajustes salariales que ordene el gobierno”. 

“ART. 5º—Competencia para asignar prima técnica. Será competente para asignar la prima técnica el jefe del organismo respectivo”. 

“ART. 6º—Procedimiento para la asignación de prima técnica. 

a) La solicitud deberá ser presentada en la oficina de personal del respectivo organismo, o la dependencia que haga sus veces, con la documentación que acredite los requisitos que se mencionan en el artículo 2º de este decreto. 

b) Una vez reunida la información, el jefe de personal, o quien haga sus veces, verificará si el solicitante llena los requisitos previstos en los artículos precedentes, para lo cual contará con un término de dos (2) meses: 

c) Si el candidato llenare los requisitos, el jefe del organismo correspondiente proferirá la resolución de asignación”. 

Mediante Sentencia C-018 de 23 de enero de 1996, la Corte Constitucional se pronunció sobre la constitucionalidad del artículo 6º Decreto 1661 de 1991 antes transcrito, señalando lo siguiente:

“(...) Cabe advertir finalmente, que de conformidad con lo señalado en el literal c) del artículo 6º del decreto materia de examen constitucional, cuando el candidato cumple con los requisitos respectivos, el jefe del organismo está en la obligación de proferir en todo caso, la correspondiente resolución de asignación de prima técnica (...)”.  

Por su parte, el Decreto 2164 de 1991, reglamentó parcialmente el citado Decreto Ley 1661 de 1991, y definió con mayor precisión las reglas para el otorgamiento de la prima técnica bajo los criterios inicialmente establecidos, señalando los requisitos, los empleos susceptibles de asignación de esta prestación y el procedimiento aplicable para tal efecto. En lo referente al reconocimiento de prima técnica por el criterio de formación avanzada y experiencia altamente calificada, la referida disposición indicó:

“ART. 4º—Modificado, artículo 1º Decreto Nacional 1335 de 1999 decía así: De la prima técnica por formación avanzada y experiencia. Por este criterio tendrán derecho a prima técnica los empleados que desempeñen, en propiedad, cargos de los niveles profesional, ejecutivo, asesor o directivo, que sean susceptibles de asignación de prima técnica de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 7º del presente decreto y que acrediten título de estudios de formación avanzada y experiencia altamente calificada en el ejercicio profesional o en la investigación técnica o científica, en áreas relacionadas con las funciones propias del cargo, durante un término no menor de tres (3) años.

El título de estudios de formación avanzada podrá compensarse por tres (3) años de experiencia en los términos señalados en el inciso anterior, siempre y cuando se acredite la terminación de estudios en la respectiva formación. 

PAR.—La experiencia a que se refiere este artículo será calificada por el jefe del organismo, con base en la documentación que el empleado acredite”. (Subrayas fuera de texto).

De la lectura del artículo transcrito, encuentra la Sala, que este introdujo un presupuesto adicional para la asignación de prima técnica por formación avanzada y experiencia altamente calificada, el cual no fue previsto inicialmente por el Decreto Ley 1661 de 1991, esto es, que el empleado que solicite el reconocimiento y pago de dicho incentivo debe ejercer en propiedad un cargo del nivel directivo, asesor, ejecutivo o profesional, de la planta de personal de la entidad estatal correspondiente.

En este punto destaca la Sala que de conformidad con las normas objeto de análisis, para la asignación y pago de prima técnica por el criterio de formación avanzada y experiencia altamente calificada, el solicitante debe acreditar:

i) Que excede los requisitos mínimos requeridos para el ejercicio del cargo.

ii) Que cuenta con al menos un título de formación avanzada, es decir, Especialización, Maestría o Doctorado.

iii) Que cuenta con experiencia altamente calificada en áreas relacionadas con las funciones del cargo por un término superior a 3 años.

iv) Que desempeña en propiedad un cargo susceptible de asignación de prima técnica de la panta de personal de la entidad.

Posteriormente, el Gobierno Nacional, en desarrollo de las normas generales consagradas en la Ley 4ª de 1992, profirió el Decreto 1724 de 4 de julio de 1997, “por el cual se modifica el régimen de prima técnica para los empleados públicos del Estado”, mediante el cual se restringió el reconocimiento de la prima técnica de manera exclusiva a los niveles directivo, asesor o ejecutivo, o sus equivalentes en los distintos órganos de la Rama Ejecutiva del poder público, es decir, que excluyó a los cargos del nivel profesional como beneficiarios del reconocimiento de la referida prestación económica . Así lo dispuso en el artículo 1º, cuyo tenor literal dispone:

ART. 1º—La prima técnica establecida en las disposiciones legales vigentes, solo podrá asignarse por cualquiera de los criterios existentes, a quienes estén nombrados con carácter permanente en un cargo de los niveles directivo, asesor, o ejecutivo, o sus equivalentes en los diferentes órganos y Ramas del Poder Públicos. (Subrayas fuera de texto).

No obstante lo anterior, mediante el artículo 4º del citado Decreto 1724 de 1997, se creó un régimen de transición, al disponer que aquellas personas a quienes se les hubiere reconocido la prima técnica, en cargos diferentes a los niveles directivo, asesor, o ejecutivo, o sus equivalentes, continuarían disfrutándola hasta su retiro del organismo o se cumplieran las condiciones para su pérdida, según las normas vigentes al momento de su otorgamiento. Dice la norma:

“ART. 4º—Aquellos empleados a quienes se les haya otorgado prima técnica, que desempeñen cargos de niveles diferentes a los señalados en el presente decreto, continuarán disfrutando de ella hasta su retiro del organismo o hasta que cumplan las condiciones para su pérdida, consagrada en las normas vigentes al momento de su otorgamiento”. (Subrayas fuera de texto).

Finalmente, el régimen de prima técnica sufrió otra modificación con la expedición del Decreto 1336 de 27 de mayo de 2003, “Por el cual se modifica el régimen de prima técnica para los empleados públicos del Estado”, por el cual se restringió el reconocimiento de dicho incentiva a quienes estén nombrados con carácter permanente en los cargos del nivel directivo, jefes de oficina asesora y asesor, adscritos a los despachos de ministro, viceministro, director de departamento administrativo, superintendente y director de unidad administrativa especial o sus equivalentes en los diferentes órganos y Ramas del Poder Público.

Así mismo, mediante el artículo 4º del citado decreto, se continuó con el régimen de transición, al disponer la norma:

ART. 4º—Aquellos empleados a quienes se les haya otorgado prima técnica, que desempeñen cargos de niveles diferentes a los señalados en el presente decreto o cargos de asesor en condiciones distintas a las establecidas en el artículo 1º, continuarán disfrutando de ella hasta su retiro del organismo o hasta que se cumplan las condiciones para su pérdida, consagradas en las normas vigentes al momento de su otorgamiento. 

Marco normativo especial de la Contraloría General de la República.

En lo que tiene que ver con el reconocimiento de la prima técnica en la Contraloría General de la República, es el Decreto 720 del 20 de abril de 1978, “Por el cual se establece el sistema de clasificación y nomenclatura de los empleos de la Contraloría General de la República, se fijan las escalas de remuneración correspondientes a dichos empleos y se dictan otras disposiciones”, expedido por el Presidente de la República, en ejercicio de las facultades extraordinarias que le confiere la Ley 5ª de 1978, el que regula dicha prestación en los siguientes términos:

ART. 46.—De la prima técnica. Como reconocimiento del nivel de formación técnico-científica de sus titulares, podrá fijarse prima técnica para los empleos cuyas funciones demanden la aplicación de conocimientos altamente especializados. Esta prima sólo podrá ser asignada a aquellos funcionarios con especial preparación o experiencia que desempeñen los cargos de contralor auxiliar, asistente del contralor general, secretario general, director general, director de escuela de capacitación, jefe de oficina, delegado territorial, jefe de división y el secretario privado del contralor”. 

En lo referente al reconocimiento de la prima técnica, el artículo 48 de la norma en cita consagró los siguientes requisitos así:

ART. 47.—De los requisitos para recibir prima técnica. Para tener derecho a prima técnica se requiere poseer grado en una carrera profesional, título universitario de especialización y experiencia en áreas relacionadas con las funciones propias del cargo de quien va a percibirla. (Subrayas fuera de texto para resaltar).

Conforme a la disposición transcrita, se establecieron como requisitos para percibir la prima técnica en la Contraloría General de la República los siguientes: (i) poseer grado en una carrera profesional; (ii) poseer título universitario de especialización, y (iii) experiencia en las áreas relacionadas con las funciones del cargo que desempeña el que pretende percibirla.

En cuanto al funcionario competente para asignar la prima técnica, el artículo 48 del mismo decreto dispone que corresponde al Contralor General de la República, a través de resolución y de acuerdo con los criterios consagrados reconocerla. Dice la norma:

ART. 48.—De la asignación de prima técnica. La prima técnica se asignará por resolución del Contralor General de la República y de acuerdo con los siguientes criterios: a) Sólo podrá asignarse prima técnica a quienes reúnan los requisitos mínimos fijados para el ejercicio del respectivo cargo. b) Para determinar el valor de la prima se evaluarán las calidades especiales de estudio y experiencia que acredite el candidato y que excedan los requisitos mínimos de que trata el ordinal anterior. c) Las calidades especiales objeto de evaluación deberán estar relacionadas con las funciones del cargo o proporcionar al candidato una aptitud especial para su desempeño. d) La prima técnica no podrá exceder el cincuenta por ciento de la asignación básica mensual fijada por la ley para el empleo de quien vaya a disfrutarla. e) Las calidades especiales de los candidatos a prima técnica se valorarán de acuerdo con la siguiente ponderación; Experiencia hasta el veinticinco por ciento del sueldo básico. Estudios hasta el veinticinco por siendo del sueldo básico. f) En ningún caso podrán percibirse simultáneamente gastos de representación y prima técnica. g) No podrá asignarse prima técnica con efectos fiscales retroactivos. h) Las resoluciones sobre asignación de prima técnica deberán contar con el certificado de disponibilidad presupuestaria correspondiente. i) Asignada una prima técnica cesará su disfrute cuando el funcionario que la recibe cambie de empleo. 

Por su parte, el Decreto 149 de 14 de enero de 1991, “por el cual se dictan normas en materia salarial para los empleados de la Contraloría General de la República”, en su artículo 2º, otorga al Contralor General de la República la función de asignar la prima técnica, así:

“ART. 2º—El Contralor General de la República podrá asignar, previo señalamiento de los requisitos mínimos que deberán cumplirse, prima técnica a los funcionarios que desempeñen los cargos comprendidos en los niveles directivo, asesor, en los grados 4 a 9 del nivel ejecutivo y los comprendidos entre los grados 3 a 5 del nivel profesional. (Se subrayó). 

PAR. 1º—El Contralor General podrá reconocer el derecho a devengar la prima técnica, sin sujeción a los requisitos establecidos, a los funcionarios que a la fecha de expedición del Decreto 119 de 1988 se encontraban desempeñando alguno de los cargos a que se refiere el presente artículo, siempre y cuando en tal fecha tuvieren una antigüedad mínima de quince (15) años al servicio de la entidad.  

PAR. 2º—La prima técnica no podrá exceder en ningún caso, el cincuenta por ciento (50%) de la asignación básica mensual fijada por la ley para el respectivo cargo.  

Posteriormente, se expidió la Ley 106 de 30 de diciembre de 1993, “por la cual se dictan normas sobre organización y funcionamiento de la Contraloría General de la República, se establece su estructura orgánica, se determina la organización y funcionamiento de la auditoría externa, se organiza el Fondo de Bienestar Social, se determina el sistema de personal, se desarrolla la carrera administrativa especial y se dictan otras disposiciones”, en lo que tiene que ver con el reconocimiento de la prima técnica, el artículo 113, al referirse a las prestaciones sociales de los empleados de la citada entidad, dispone lo siguiente:

ART. 113.—De las prestaciones sociales de los empleados de la Contraloría General de la República. Los empleados públicos de la Contraloría General de la República tendrán derecho a disfrutar, además del régimen prestacional establecido para los empleados públicos de la rama ejecutiva del poder público a nivel nacional, de las prestaciones que vienen disfrutando en virtud de normas anteriores, entre otros, a saber: (...) 

5. prima técnica 

Inciso declarado CONDICIONALMENTE EXEQUIBLE por la Corte Constitucional, mediante Sentencia C-100 de 1996. El Contralor General de la República podrá asignar, previo señalamiento de los requisitos mínimos que deberán cumplirse, prima técnica a los funcionarios que desempeñen los cargos comprendidos en los niveles directivo-asesor, nivel ejecutivo y el nivel profesional. 

La prima técnica no podrá exceder en ningún caso el cincuenta por ciento (50%) de la asignación básica mensual fijada por ley para el respectivo cargo. Para su asignación se deberán contar con certificado de disponibilidad presupuestal hasta el 31 de diciembre del respectivo año. Artículo 46 y ss. Decreto-Ley 720 de 1978. La prima técnica será asignada por Resolución del Contralor General de la República. Criterios, requisitos, formalidades (...)”. 

Mediante Sentencia C-100 del 7 de marzo de 1996 la Corte Constitucional estudió la legalidad de la norma transcrita, respecto de los apartes que le otorgan al Contralor General de la República facultades discrecionales para reconocer la prima técnica. Sobre el particular la Corte expuso lo siguiente:

“(...) El principio constitucional “a salario igual trabajo igual” no es en manera alguna incompatible con el reconocimiento de esas primas técnicas, pues la propia Constitución señala que uno de los factores para fijar la remuneración del trabajo es la “calidad” del mismo, la cual se encuentra relacionada precisamente con la formación especializada de ciertos trabajadores. 

Las primas técnicas, en la medida en que son un reconocimiento económico para atraer o mantener en el servicio estatal a personas de altas calidades profesionales, hace parte del régimen salarial y prestacional de los servidores públicos. 

La Contraloría es una entidad técnica de control, con autonomía administrativa y presupuestal, que tiene a su cargo la vigilancia de la gestión fiscal y el control de resultado de la administración. Por ello, para desarrollar esas funciones, la Constitución le ha atribuido funciones administrativas y, en especial, cierta potestad reglamentaria. Así, la Carta señala que el Contralor debe prescribir los métodos y la forma de rendir cuentas de los responsables del manejo de fondos o bienes de la Nación e indicar los criterios de evaluación que deberán seguirse. Igualmente, la Carta establece que la Contraloría tendrá las funciones administrativas inherentes a su propia organización. 

La Constitución ha atribuido, de manera expresa, al gobierno, el ejercicio de la potestad reglamentaria en relación con las leyes marco sobre prestaciones y salarios de los servidores públicos. Esa atribución de la potestad reglamentaria al gobierno no es un capricho del constituyente sino que tiene razones profundas. De un lado, la Constitución quiso distinguir nítidamente la función propiamente administrativa del Ejecutivo de la función fiscalizadora de la Contraloría, pues consideró que la confusión de tales funciones comportaba efectos perjudiciales para la marcha del Estado. 

Las atribuciones y funciones legales de los órganos estatales no pueden modificar la estructura del Estado prevista por la Constitución. Por consiguiente, cuando la Carta asigna a la ley la posibilidad de conferir nuevas funciones o atribuciones a determinados órganos del Estado —como por ejemplo en el caso de la Fiscalía General de la Nación, el Consejo Superior de la Judicatura, la Procuraduría General o la Contraloría— ello no significa que el legislador pueda modificar la estructura de competencias prevista por la propia Constitución. La ley no puede atribuir funciones a un órgano del Estado que la Constitución ha reservado a otros órganos, por cuanto ello implica que un poder constituido —el legislador— puede modificar la propia Constitución. Por consiguiente, debe entenderse que el legislador tiene, en determinados casos, la posibilidad de conferir nuevas funciones y atribuciones a ciertos órganos estatales, pero siempre respetando la estructura del Estado prevista por el Constituyente. Y es claro, en este caso, que la Carta confirió el poder reglamentario de las leyes marco al gobierno, y no a otros órganos estatales como la Contraloría. 

No se puede confundir lo discrecional con lo arbitrario, pues la Carta admite la discrecionalidad administrativa pero excluye la arbitrariedad en el ejercicio de la función pública, ya que en Colombia, aun cuando no cuente con consagración expresa, es enteramente aplicable el principio de la interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos. El ejercicio de las potestades discrecionales se encuentra sometido a los principios que gobiernan la validez y eficacia de los actos administrativos, y se debe entender limitado a la realización de los fines específicos que le han sido encomendados a la autoridad por el ordenamiento jurídico. Es así como la potestad administrativa sólo contiene una actuación legítima, en tanto y en cuanto, se ejecute en función de las circunstancias, tanto teleológicas como materiales, establecidas en la norma que la concede. 

El Contralor no puede ejercer de manera arbitraria o discriminatoria la facultad que le confiere la disposición impugnada, sino que debe desarrollarla en forma razonable y proporcionada, tomando en consideración la finalidad de la misma, esto es, que la concesión de estas primas técnicas busca mantener o atraer al servicio de esa entidad personal altamente calificado. Por ello la actuación del Contralor, al conceder o negar las primas técnicas, no escapa del control judicial dado que es posible solicitar la anulación del acto discrecional ante la jurisdicción contenciosa administrativa. 

Es legítima la facultad del Contralor de otorgar las primas técnicas a funcionarios de ciertos niveles pero, por el contrario, corresponde al gobierno —y no al Contralor— señalar los requisitos mínimos que deberán cumplirse para acceder a la prima técnica. 

Uno de los criterios que debe orientar sus decisiones es el llamado “principio de la conservación del derecho”, según el cual los tribunales constitucionales deben siempre buscar conservar al máximo las disposiciones emanadas del legislador, en virtud del respeto al principio democrático. Por ello esta Corte declarará exequible el inciso estudiado, en el entendido de que el establecimiento de esos requisitos mínimos corresponde al gobierno.(Se subrayó) 

La Corte ha señalado que es a ella a quien corresponde fijar los efectos de sus sentencias, a fin de garantizar la integridad y supremacía de la Constitución. En este caso, esta corporación considera que,en virtud de los principios de buena fe y protección de los derechos adquiridos, esta declaración de constitucionalidad condicionadasólo tendrá efectos hacia el futuro y se hará efectiva a partir de la notificación del presente fallo. Esto significa que el Contralor no podrá, a partir de la presente sentencia, proceder a reglamentar los requisitos para estas primas técnicas, ya que tal potestad corresponde, por mandato de la Constitución, al Gobierno. Tampoco podrá entonces el Contralor conceder nuevas primas técnicas con base en su propia reglamentación, sino que deberá basarse en las reglamentaciones expedidas en esta materia por el Ejecutivo. Sin embargo, la presente decisión no afectará la continuidad del pago de las primas técnicas ya asignadas, puesto que se trata de una situación jurídica consolidada, que goza entonces de protección constitucional y que fue asignada y recibida de buena fe. (Se subrayó). 

La exigencia de certificado de disponibilidad presupuestal opera como un instrumento protector del principio de legalidad del gasto público consagrado por la Carta (...) 

10. La Corte ha concluido que es legítima la facultad del Contralor de otorgar las primas técnicas a funcionarios de ciertos niveles pero que, por el contrario, corresponde al gobierno —y no al Contralor— señalar los requisitos mínimos que deberán cumplirse para acceder a la prima técnica. Ahora bien ¿significa lo anterior que esta corporación debe declarar la inexequibilidad parcial del inciso estudiado? La Corte considera que no, por cuanto la norma señala que el Contralor “podrá asignar previo señalamiento de los requisitos mínimos que deberán cumplirse prima técnica” a ciertos funcionarios. El inciso no establece entonces, de manera expresa, que corresponda al Contralor reglamentar tales requisitos sino que ésta es una de las interpretaciones razonables que admite la disposición. Pero sucede que esa hermenéutica no se ajusta a la Constitución, conforme a los argumentos expuestos en los fundamentos jurídicos 5 a 7 de esta sentencia, por lo cual ella será expulsada del ordenamiento jurídico. La disposición admite, empero, otro entendimiento, según el cual, el señalamiento de los requisitos corresponde al gobierno, y es con base en tal reglamentación que el Contralor puede proceder a asignar, en concreto, las primas técnicas.  

Ahora bien, esa segunda interpretación se ajusta a la Carta, y esta corporación considera que uno de los criterios que debe orientar sus decisiones es el llamado “principio de la conservación del derecho”[5], según el cual los tribunales constitucionales deben siempre buscar conservar al máximo las disposiciones emanadas del legislador, en virtud del respeto al principio democrático. Por ello esta Corte declarará exequible el inciso estudiado, en el entendido de que el establecimiento de esos requisitos mínimos corresponde al Gobierno.(Subrayas fuera de texto).

Se observa que la Corte Constitucional declaró exequible el inciso 1º del numeral 5º del artículo 113 de la Ley 106 de 1993, de manera condicionada, en el entendido que conforme al artículo 150 ordinal 19 de la Constitución Política de 1991 corresponde al Gobierno Nacional, la reglamentación de los requisitos mínimos que deben cumplirse para acceder a la prima técnica.

Entonces de conformidad con los expuesto, el régimen de prima técnica contemplado por el Decreto 1661 de 1991, “Por el cual se modifica el régimen de prima técnica, se establece un sistema para otorgar estímulos especiales a los mejores empleados oficiales y se dictan otras disposiciones”, si bien fue previsto para los empleados de la Rama Ejecutiva de Poder Público, este es el aplicable al sistema específico de carrera administrativa de la Contraloría General de República, por disposición expresa del artículo 113 de la Ley 106 de 1993, es decir, que para el reconocimiento del incentivo objeto de estudio en esta providencia deben tenerse en cuenta los criterios y requisitos para su reconocimiento, previstos por el régimen general dirigido a los funcionarios de la Rama Ejecutiva del Poder Público señalados en el acápite anterior de esta providencia.

Posteriormente, mediante Decreto 1384 del 5 de agosto de 1996, “por el cual se establecen los requisitos mínimos para el otorgamiento de la prima técnica a los empleados de los niveles director – asesor, ejecutivo y profesional de la Contraloría General de la República”, se definió la prima técnica, el campo de aplicación, los requisitos, el monto, los factores de valoración al interior de la Contraloría General de la República, cuyos artículos 1º al 5º señalan a tenor literal lo siguiente:

“ART. 1º—Definición. La prima técnica es un reconocimiento económico de carácter temporal y provisional, vinculado directamente al cargo desempeñado que busca mantener o atraer al servicio de la Contraloría General de la República, a funcionarios altamente calificados para el desempeño de cargos cuyas funciones demandan la aplicación de conocimientos técnicos o científicos especializados, o para la realización de labores de dirección, o de especial responsabilidad.  

La prima técnica se otorga de acuerdo con las necesidades específicas de la entidad y con estricta sujeción a lo previsto en el presente decreto”. 

“ART. 2º—Campo de aplicación. El Contralor General de la República podrá asignar prima técnica a los funcionarios que desempeñen cargos comprendidos en los niveles directivo-asesor, ejecutivo y profesional.  

ART. 3º—Requisitos. El Contralor General de la República podrá asignar prima técnica a los funcionarios que ocupen cargos en los niveles técnico asesor, ejecutivo y profesional, que acrediten los requisitos que excedan los mínimos exigidos para el respectivo cargo”. 

PAR. 1º—De conformidad con lo dispuesto en el artículo 113, numeral 5º de la Ley 106 de 1993, el simple cumplimiento de los requisitos señalados en el inciso del presente artículo no otorga derecho a la asignación de prima técnica”.  

ART. 4º—Cuantía. La prima técnica no podrá exceder en ningún caso, del cincuenta por ciento (50%) de la asignación básica mensual fijada para el respectivo cargo, constituyendo para todos los efectos legales factor salarial, y para su otorgamiento deberá contar previamente con los certificados de disponibilidad presupuestal hasta el 31 de diciembre del correspondiente año, expedido por la Contraloría General de la República y el de viabilidad presupuestal expedido por la dirección general de presupuesto del Ministerio de Hacienda y Crédito Público. No podrá asignarse prima técnica con efectos fiscales retroactivos.  

ART. 5º—Factores de valoración. Para recomendar el porcentaje de asignación de prima técnica a los funcionarios que desempeñen cargos comprendidos en los niveles directivo-asesor, ejecutivo y profesional, se tendrán en cuenta, conjunta o separadamente, además de los principios establecidos en este decreto, los siguientes factores:  

a. Título profesional de formación avanzada (especialización, maestría, doctorado) en áreas directamente relacionadas o afines con las funciones propias del cargo, tendrán un valor hasta del 20% del sueldo básico mensual.  

b. Experiencia, responsabilidad, conocimientos, habilidades y destrezas adquiridos en la práctica de una profesión u oficio, así como la especial preparación o responsabilidad en áreas directamente relacionadas o afines con las funciones propias del cargo, tendrán un valor hasta del 20% del sueldo básico mensual.  

c. Participación en eventos académicos o científicos de reconocida importancia, o la publicación de libros de carácter académico o científico, en áreas directamente relacionadas o afines con las funciones propias del cargo, tendrán un valor hasta del 5% del sueldo básico mensual.  

d. El ejercicio de la docencia en instituciones de educación superior, oficialmente reconocidas, tendrán un valor hasta del 5% del salario básico mensual. Previo el cumplimiento de requisitos, se recomendará el porcentaje de asignación, teniendo en cuenta el límite establecido en el artículo 4º del presente decreto”. 

Resalta esta corporación, que las disposiciones transcritas regulan algunos aspectos para la asignación de prima técnica a los empleados de la Contraloría General de la República, tales como, los cargos susceptibles de tal reconocimiento, la cuantía máxima de la prima, los factores para determinarla, así como el funcionario competente para reconocer dicha prestación, pero no consagran los requisitos mínimos para su asignación. Es por eso, que dichas normas deben ser interpretadas de forma conjunta o armónica con el Decreto Ley 1661 de 1991, el Decreto 2164 de 1991 y el Decreto 1724 de 1997, mediante los cuales sí se fijan los requisitos mínimos para la asignación de la prima técnica, de conformidad con lo expuesto en el acápite antecedente.

Ahora, en cuanto a los factores que se valorarán para los efectos pertinentes de la asignación del porcentaje de la prima técnica, en la Contraloría General de la República, el artículo 5º del Decreto 1384 de 1996, señala lo siguiente:

a. Tener título profesional de formación avanzada, esto es, especialización, maestría, doctorado, en áreas que se relacionan de manera directa o tengan afinidad con las funciones propias del cargo. El monto previsto para premiar este factor será el 20% del sueldo básico mensual. 

b. Tener experiencia, responsabilidad, conocimientos, habilidades y destrezas adquiridos en la práctica de una profesión u oficio, y especial preparación o responsabilidad en áreas directamente relacionadas o afines con las funciones propias del cargo. Este factor, igualmente, se premia con el 20% del sueldo básico mensual. 

c. La participación en eventos académicos o científicos de reconocida importancia, la publicación de libros de carácter académico o científico, en áreas directamente relacionadas o que se relacionen con las funciones propias del cargo, se reconocerá el 5% del sueldo básico mensual. 

d. Asimismo el ejercicio de la docencia en instituciones de educación superior reconocidas oficialmente tendrá un valor hasta del 5% del salario básico mensual. Esta disposición también señala que previo el cumplimiento de los requisitos, se recomendará el porcentaje de la asignación, sin que sobre pase los límites previstos en el artículo 4º ibídem, es decir, que no sea superior al 50%.

En este punto se reitera, que los criterios señalados deben ser tenidos en cuenta para la asignación del monto de la prima técnica, de conformidad con lo acreditado por el solicitante, pero no como requisitos para la asignación de la prestación.

Para el reconocimiento de prima técnica a funcionarios de la Contraloría General de la República, se deben tener en cuenta los criterios previstos por el artículo 2º del citado Decreto 1661 de 1991, esto es, por título de formación avanzada y experiencia altamente calificada y por evaluación de desempeño.

Los requisitos mínimos para la asignación de la prima técnica por formación avanzada y experiencia altamente calificada para el régimen de la Contraloría General de la República son entonces, los previstos por el Decreto Ley 1661 de 1991 reglamentado parcialmente por el Decreto 2164 de 1991 y modificado por el Decreto 1724 de 1997, esto es:

i) Desempeñar en propiedad un cargo susceptible de asignación de prima técnica

ii) Acreditar al menos un título de formación avanzada, esto es, Especialización, Maestría o Doctorado.

iii) Acreditar experiencia altamente calificada en áreas relacionadas con las funciones del cargo por un término superior a 3 años.

iv) Exceder los requisitos mínimos requeridos para el ejercicio del cargo.

Ahora bien, sobre el asunto relacionado con el concepto de “experiencia altamente calificada”, previsto en las normas anteriormente citadas, en Sentencia del 29 de enero de 2015,(19) esta Subsección resaltó varios aspectos importantes para efectos del reconocimiento del incentivo de prima técnica:

i) “La experiencia exigida debe ser adicional a la que se necesita para el desempeño del cargo y debe adquirirse en el ejercicio profesional o en la investigación técnica o científica.  

ii) El cumplimiento del requisito debe ser valorado por el jefe del organismo, de acuerdo a la documentación que el interesado acredite.  

iii) Por último, y de la simple estructura de la expresión, se deduce que no puede ser cualquier tipo de experiencia, pues ese sustantivo fue calificado por un adjetivo, el cual, a su turno, se refuerza con el adverbio “altamente”. Al respecto, en el concepto Nº 2081 de 2 de febrero de 2012(20), la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado sostuvo que: 

“(...) 

La expresión “altamente calificada” como criterio para acceder a la prima técnica no es equivalente a la “experiencia profesional”. La primera alude a condiciones profesionales de excelencia que por razones de estudios, conocimientos, talentos, destrezas y habilidades, exceden los requisitos establecidos para ocupar un empleo. La experiencia profesional, en cambio, es una de las condiciones que junto con el requisito de estudio, forma parte del perfil de competencias que ordinariamente se requieren para ocupar el empleo. 

(...) 

La experiencia altamente calificada como criterio para acceder a la prima técnica puede haberse conseguido o completado en el ejercicio del cargo sobre el cual se está solicitando su reconocimiento o también en otros empleos públicos o privados. En todo caso debe tener la calidad de “calificada” a que se ha hecho referencia en la respuesta anterior””. 

En ese mismo sentido, la Sala de Consulta y servicio Civil del concejo de Estado, en concepto Nº 2081 de 2 de febrero de 2012, ponencia del entonces Consejero de Estado Dr. William Zambrano Cetina, señaló:

“(...) 6. Como puede observarse, la experiencia exigida para acceder a la prima técnica está cualificada en cuanto debe ser por al menos cinco (5) años y “altamente calificada”, lo que de plano significa, siguiendo el sentido natural y obvio de las palabras (art. 28, C.C.), que no es simplemente la experiencia ordinaria obtenida en el ejercicio cotidiano de la profesión, sino que exige un nivel especializado y superior en una determinada área del respectivo quehacer, la cual es relevante para el cargo a desempeñar.  

Ese sentido natural y obvio concuerda con la definición literal de las palabras que componen la expresión analizada: altamente, significa según el diccionario de la Real Academia de la Lengua “perfecta o excelentemente, en extremo, en gran manera”; y, según la misma fuente, calificada o cualificada refiriéndose a una persona o trabajador significa “que está especialmente preparado para una tarea determinada”. 

Es así que el artículo en cita dispone expresamente que para efectos del otorgamiento de la prima técnica por este criterio de asignación “se requiere que el funcionario acredite requisitos que excedan los establecidos para el cargo que desempeñe. 

De la normatividad citada y la jurisprudencia de esta corporación, se concluye que otro de los aspectos importantes sobre el concepto de experiencia altamente calificada para efectos del reconocimiento de la prima técnica, tiene que ver con el momento desde el cual se entiende se empieza a adquirir esta y no experiencia común en el ejercicio cotidiano de un cargo público.

Sobre el particular la jurisprudencia de esta corporación(21) ha sido pacífica al señalar que la experiencia altamente calificada se empieza a contar a partir del momento de la adquisición de un título de formación avanzada, el cual debe ser obtenido de la realización de estudios de especialización, maestría, doctorado, o incluso grado de carrera universitaria, siempre y cuando este sea conferido con posterioridad a otro título de estudio profesional; toda vez que quien no cuenta con cualquiera de los títulos de posgrado mencionados, solo adquiere experiencia ordinaria en el ejercicio de su profesión, la cual, como se señaló en el aparte antecedente, no es igual a la experiencia altamente calificada.

Es importante tener en cuenta, que para que un título de estudios pueda ser considerado como título de formación avanzada, para efectos de asignación de prima técnica, además de ser adquirido con posterioridad a otro de carácter profesional, debe superar los requisitos mínimos requeridos para el desempeño del cargo, es decir, que si un determinado empleo público exige título de especialización, como requisito mínimo para su desempeño, a pesar de haber sido adquirido con posterioridad a la culminación del grado de profesional, este no tendrá el valor de título de formación avanzada para el reconocimiento del incentivo objeto de esta providencia, puesto que este es necesario para acreditar los requisitos mínimos para el ejercicio del cargo, pero no los excede.

En ese mismo sentido, resalta la Sala, que la diferencia entre la experiencia ordinaria que se adquiere en el ejercicio cotidiano de la profesión y la experiencia altamente calificada, es el nivel de preparación, especialización o idoneidad del funcionario, que le permite desempeñar sus funciones con mayor destreza que aquel empleado público que solo ostenta un título profesional, toda vez que cuenta con habilidades y aptitudes superiores a aquel, aspecto este que se busca compensar con el incentivo de prima técnica.

Pues bien, el anterior es el panorama normativo regulador de la prima técnica, tanto para los empleados de la Rama Ejecutiva del poder Público como para los funcionarios de las entidades que no hacen parte de él, como lo es, entre otras, la Contraloría General de la República que, de acuerdo con el artículo 267 de la Constitución Política, es una entidad de carácter técnico con autonomía administrativa y presupuestal.

Presentado lo anterior, la Sala se adentra al estudio y análisis del caso particular del demandante para ser confrontado con las pruebas allegadas al proceso, con la finalidad de establecer cuál es la situación del actor frente a su pretensión de reconocimiento y pago de la prima técnica por formación avanzada y experiencia altamente calificada.

Resolución del caso concreto.

De conformidad con la estructura argumentativa planteada en la parte inicial del acápite de consideraciones, corresponde a la Sala determinar en este punto, si el señor Carlos Alberto Guerrero Sandoval en su calidad de funcionario del nivel profesional de la Contraloría General de la República, logró acreditar el cumplimiento de los requisitos mínimos para la asignación de prima técnica por formación avanzada y experiencia altamente calificada.

De conformidad con el estudio realizado de las normas que regulan la prima técnica en el régimen de la Contraloría General de la Republica, los requisitos mínimos para su asignación son los siguientes:

i) Desempeñar en propiedad un cargo susceptible de asignación de prima técnica.

ii) Acreditar al menos un título de formación avanzada, esto es, Especialización, Maestría o Doctorado.

iii) Acreditar experiencia altamente calificada en áreas relacionadas con las funciones del cargo por un término superior a 3 años.

iv) Exceder los requisitos mínimos requeridos para el ejercicio del cargo.

Al realizar un análisis detallado de las pruebas obrantes en el expediente de la referencia, a efectos de verificar el cumplimiento de las exigencias consagradas por las normas ya citadas, para el reconocimiento y pago de la prima técnica por formación avanzada y experiencia altamente calificada, la Sala encuentra probados los hechos que a continuación se referencian:

i) Que el accionante fue nombrado en provisionalidad en el cargo denominado “profesional universitario grado 11” de la Contraloría General de la República, mediante Resolución Nº 00769 del 2 de febrero de 1995.(22)

ii) Que el señor Carlos Alberto Guerrero Sandoval fue posesionado en el cargo denominado “profesional universitario grado 11” de la Contraloría General de la República, el 14 de febrero de 1995.(23)

iii) Que mediante Resolución Nº 4123 del 31 de mayo de 1995 la Contraloría General de la República prorrogó por 4 meses el nombramiento provisional del demandante.(24)

iv) Que el señor Guerrero Sandoval se inscribió al concurso abierto de méritos para proveer de forma definitiva el cargo denominado “profesional grado 10” de la Contraloría General de la República el 22 de junio de 1995.(25)

v) Que el demandante fue incluido en la lista de elegibles producto del concurso de méritos para proveer cargos vacantes de la planta de personal de la Contraloría General de la República, mediante Resolución 7569 del 20 de septiembre de 1995.(26)

vi) Que a través de Resolución Nº.08274 del 5 de octubre de 1995, el señor Carlos Alberto Guerrero Sandoval fue nombrado en periodo de prueba en el cargo denominado “profesional universitario grado 11” en la Unidad de Acciones Fiscales y Jurídicas de la planta de personal de la entidad demandada.(27)

vii) Que mediante Resolución Nº 120 del 24 de junio de 1996 la entidad accionada ordenó la inscripción del accionante en el escalafón de carrera administrativa, por haber superado el periodo de prueba.(28)

Por otra parte, el accionante acreditó:

viii) Título profesional de Abogado conferido por la facultad de derecho de la Universidad Libre de Colombia Seccional Cúcuta el 31 de agosto de 1989.(29)

ix) Curso de control fiscal integrado, con una intensidad horaria de 216 horas, certificado el 3 de diciembre de 1996 por la oficina de capacitación, producción de tecnología y cooperación técnica internacional de la Contraloría General de la República.(30)

x) Curso Especial de Proceso de Responsabilidad Fiscal con intensidad horaria de 16 horas, los días 21 y 22 de diciembre de 2000, certificado por la Oficina de Capacitación, Producción de Tecnología y Cooperación Técnica Internacional de la Contraloría General de la República.(31)

xi) Curso de Auditoría Gubernamental con Enfoque Integral con intensidad horaria de 20 horas, certificado por la Escuela de Altos Estudios de Control Fiscal.(32)

Conforme las demás pruebas aportadas al proceso se observa que el demandante acreditó haber desempeñado los cargos que a continuación se referencian:

xii) “Asesor jurídico”, en la Asamblea Departamental de Norte de Santander, desde el 1º de enero de 1990 hasta el 30 de noviembre de la misma anualidad.(33)

xiii) “Abogado Ejecutivo”, en la Sociedad denominada “La casa Nacional del Conductor LTDA.” desde el 10 de diciembre de 1990, de conformidad con certificación proferida por dicha entidad el 21 de mayo de 1991, en la cual no especificó la fecha en la que el demandante culminó su relación laboral.(34)

xiv) “Profesional universitario 3020-03”, en la Sección de Inspección y vigilancia de Precios de la Superintendencia de Industria y Comercio, desde el 15 de octubre de 1991, hasta el 30 de abril de 1992, conforme constancia expedida por la entidad el 23 de abril de 1992.(35)

xv) “Profesional III”, en la gerencia nacional de cartera de la Caja Agraria, a partir del 17 de noviembre de 1992 hasta el 25 de mayo de 1994, de conformidad con la constancia expedida el 14 de junio de 1994 por la citada institución.(36)

xvi) “profesional universitario grado 11”, en la Contraloría General de la República, desde el14 de febrero de 1995 hasta el 5 de octubre de la misma anualidad.(37)

xvii) “profesional universitario grado 10”, en la unidad de acciones fiscales y jurídicas de la Contraloría General de la República, desde el 5 de octubre de 1995 hasta el 28 de febrero de 2014.(38)

Una vez referenciadas las pruebas relevantes obrantes en el expediente, observa la Sala, que de conformidad con los documentos reseñados en los puntos i a vii del aparte anterior, que si bien, el señor Carlos Alberto Guerrero Sandoval fue nombrado inicialmente en provisionalidad en el cargo denominado “profesional universitario grado 11” de la Contraloría General de la República, mediante Resolución Nº 00769 del 2 de febrero de 1995, este participó y aprobó concurso abierto de méritos para proveer cargos del nivel profesional de la mencionada entidad, razón por la cual mediante Resolución Nº 120 del 24 de junio de 1996 la entidad accionada ordenó la inscripción del accionante en el escalafón de carrera administrativa, por haber superado el periodo de prueba correspondiente.

En consecuencia, de lo expuesto, esta corporación concluye que el accionante acreditó el cumplimiento del primero de los requisitos para la asignación de la prima técnica por formación avanzada y experiencia altamente calificada, esto es, desempeñar en propiedad un cargo susceptible de asignación de la citada prestación.

Si bien, los cargos del nivel profesional fueron excluidos como beneficiarios de la prima técnica mediante el Decreto 1724 de 1997, en el caso particular tiene aplicación el régimen de transición previsto en el artículo 4º de la norma ibídem, toda vez que el accionante acreditó haber ocupado el cargo del nivel profesional denominado “profesional universitario grado 11”, con anterioridad a la entrada en vigor de tal disposición, sin embargo es necesario verificar el cumplimiento de los presupuestos restantes, para determinar si en accionante adquirió el derecho a devengar prima técnica con anterioridad al 11 de julio de 1997, fecha en la que entró a regir el citado Decreto 1724 de 1997.

Ahora bien, de los documentos relacionados en los puntos viii a xi, se observa que el señor Guerrero Sandoval acreditó título profesional de Abogado, otorgado por la Universidad Libre de Colombia, Seccional Cúcuta, el 31 de agosto de 1989, así como la realización de varios cursos sobre responsabilidad y control fiscal, sin embargo, una vez revisado minuciosamente el expediente, advierte la Sala que el accionante no acreditó tener títulos de especialización, maestría o doctorado.

Así las cosas, contrario a lo afirmado por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, el demandante no demostró el cumplimiento del segundo de los requisitos necesarios para el reconocimiento de la prestación solicitada, esto es, ostentar título de formación avanzada, que de conformidad con el Decreto Ley 1661 de 1991 y el Decreto 2164 de 1991, este debe ser acreditado de manera exclusiva con títulos de Especialización, Maestría o Doctorado, por tanto, las certificaciones que acreditan la realización de cursos de distinta denominación, no pueden ser consideradas como título de formación avanzada.

En ese orden de ideas, al no acreditar título de formación avanzada, resulta evidente entonces, que el señor Carlos Alberto Guerrero Sandoval tampoco cumple con el tercero de los requisitos enumerados para el reconocimiento de la prima técnica pretendido con el ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, esto es, tener no menos de 3 años de experiencia altamente calificada, en atención a que la experiencia altamente calificada se obtiene con posterioridad a la adquisición de un título de especialización, maestría o doctorado, conforme se estudió en el acápite antecedente de esta providencia.

Entonces, es errada la interpretación del a quo al considerar la experiencia acreditada por el accionante como altamente calificada, siendo que esta es experiencia profesional ordinaria, adquirida en el ejercicio habitual y cotidiano de la profesión, puesto que para que se adquiera experiencia altamente calificada, se necesitan habilidades, destrezas o cualidades que ameriten un especial reconocimiento por parte la entidad que se beneficia de los servicios de un funcionario que ostenta conocimientos técnicos y especializados producto de una alta preparación profesional.

Finalmente, esta Sala encuentra que el Tribunal Administrativo de Norte de Santander incurre en error al considerar que el accionante superó los requisitos exigidos para el ejercicio del cargo denominado “profesional universitario grado 11” el cual, de conformidad con el artículo 12 de la Resolución Nº 03398 del 4 de febrero de 1994, “Por la cual se fijan los requisitos mínimos y las funciones de los empleos, de la planta global de la Contraloría General de la República y se dictan otras disposiciones” requiere “título profesional universitario en el área de trabajo de acuerdo con las funciones del empleo, y tres (3) años de experiencia profesional o relacionada,” pues si bien, el accionante acreditó más de 3 años de experiencia profesional o relacionada, solo demostró tener título profesional de abogado, lo cual acredita el cumplimiento de los requisitos del cargo, pero no los supera, toda vez que para superarlos, además de contar con más de la experiencia necesaria debe tener un título superior al requerido.

En este orden de ideas, del estudio detallado del presente asunto, conforme a la normatividad que regula el beneficio de prima técnica por formación avanzada y experiencia altamente calificada, para los empleados de la Contraloría General de la República, y a la valoración de las pruebas allegadas al proceso, la Sala concluye que el demandante no acreditó los presupuestos previstos para el reconocimiento de la prestación solicitada, por tanto, habrá de revocarse la sentencia de primera instancia que accedió a la misma y, en consecuencia, negar las pretensiones del actor.

En mérito de lo anteriormente expuesto, el Consejo de Estado – Sala de lo Contencioso Administrativo – Sección Segunda – Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley

FALLA

1. REVOCAR la sentencia del 16 de diciembre de 2016, proferida por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por el señor Carlos Alberto Guerrero Sandoval contra la Contraloría General de la República, por las razones expuesta en la parte motiva de la providencia, en tal virtud:

2. NEGAR las pretensiones de la demanda.

3. Por la secretaría de la Sección Segunda de la Corporación devuélvase el proceso al Tribunal Administrativo de Norte de Santander y déjense las constancias de rigor.

Providencia estudiada y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha.

Cópiese, notifíquese y cúmplase.

Consejeros: Sandra Lisset Ibarra Vélez—Carmelo Perdomo Cuéter—César Palomino Cortés».

12 Por el cual se fija el régimen de clasificación y remuneración de los empleos de los ministerios, departamentos administrativos y superintendencias.

13 Por el cual se fija el sistema de clasificación y remuneración para las distintas categorías de empleos de los establecimientos públicos del orden nacional.

14 Por el cual se fija el régimen de clasificación y remuneración de los empleos de los ministerios, departamentos administrativos y superintendencias.

15 Por el cual se establece el sistema de nomenclatura y clasificación de los empleos de los ministerios, departamentos administrativos, superintendencias, establecimientos públicos y unidades administrativas especiales del orden nacional, se fijan las escalas de remuneración correspondientes a dichos empleos y se dictan otras disposiciones.

16 Por el cual se dictan normas sobre prima técnica.

17 Por el cual se dictan normas sobre prima técnica.

18 Por la cual se reviste el Presidente de la República de facultades extraordinarias para modificar la nomenclatura, escalas de remuneración, el régimen de comisiones, viáticos y gastos de representación y tomar otras medidas en relación con los empleados del sector público del orden nacional.

19 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, C.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez, Exp. 54001233300020120015201 (3955-2013), demandante: Elda Rosa Barrios Quijano, demandado: DIAN.

20 Rad. 11001-03-06-000-2011-00086-00; actor: Ministerio de Comercio, Industria y Turismo; C.P. Dr. William Zambrano Cetina.

21 Consultar Sentencia de 27 de junio de 2013, Rad. interno 1880-2012, M.P. Dr. Gerardo Arenas Monsalve, actor: Jorge Jairo Quintero Bustamante.
Consejo de Estado Sección Segunda, Subsección B, C.P. Bertha Lucía Ramírez de Páez, Sentencia del 8 de marzo de 2012, Exp. 1885-201, accionante: Flori Elena Fierro Manzano, demandado: Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales.

22 Conforme documento visible a folio 182 a 184 del CD que obra a folio 76 expediente.

23 Conforme acta de posesión Nº 638 visible a folio 185 del CD que obra a folio 76 expediente.

24 Conforme documento visible a folio 200 del CD que obra a folio 76 expediente.

25 Conforme documento visible a folio 6 del CD que obra a folio 76 expediente.

26 Conforme documento visible a folio 13 del CD que obra a folio 76 expediente.

27 Conforme páginas 201 y 202 del CD que obra a folio 76 expediente.

28 Conforme las páginas 19 a 21 del CD que obra a folio 76 expediente.

29 Conforme documento visible a folio 41 del expediente.

30 Conforme documento visible en la página 175 del CD obrante a folio 76 del expediente.

31 Conforme documento visible en la página 176 del CD obrante a folio 76 del expediente.

32 Conforme documento visible en la página 177 del CD obrante a folio 76 del expediente.

33 Conforme documento visible en la página 162 del CD obrante a folio 76 del expediente.

34 Conforme documento visible en la página 163 del CD obrante a folio 76 del expediente.

35 Conforme documento visible en la página 165 del CD obrante a folio 76 del expediente.

36 Conforme documento visible en la página 166 del CD obrante a folio 76 del expediente.

37 Conforme documento visible en las páginas 185 y 200 del CD obrante a folio 76 del expediente.

38 Conforme documento visible en las páginas 202 y 206 del CD obrante a folio 76 del expediente.