Carlos Enrique Moreno Rubio

 

Sentencia 2015-00158 de marzo 2 de 2017

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN QUINTA

Consejero Ponente:

Carlos Enrique Moreno Rubio

Bogotá, D.C., marzo dos (2) de dos mil diecisiete (2017).

Rad.: 08001-23-33-000-2015-00158-02

Actor: Juan Barrios Villarreal y Loly Luz De La Asunción

Demandado: Universidad del Atlántico

Asunto: Nulidad – Fallo de segunda instancia

EXTRACTOS: «II. CONSIDERACIONES

1. Competencia.

Según el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, modificado por el artículo 615 de la Ley 1564 de 2012, la Sección Quinta es competente para conocer las apelaciones interpuestas contra la sentencia de agosto veintiséis (26) de 2016 dictada por el Tribunal Administrativo del Atlántico.

2. Oportunidad de los recursos.

El fallo de primera instancia fue notificado a través de correo electrónico el treinta y uno (31) de agosto de 2016 y los memoriales de apelación fueron radicados el catorce (14) de septiembre del mismo año, por lo cual puede concluirse que se presentaron dentro de la oportunidad establecida en el artículo 247 de la Ley 1437 de 2011. (fls. 539 a 552 y 553 a 587 cdno. 1).

3. Acto parcialmente demandado.

Es el Acuerdo Superior 004 de 2007 por el cual fue expedido el estatuto general de la Universidad del Atlántico, específicamente en cuanto al literal h del artículo dieciocho (18) que establece la función de nombramiento del rector a cargo del consejo superior. (fls. 46 a 71 cdno. 1).

4. Problema jurídico.

Corresponde a la Sala resolver si confirma, revoca o modifica la sentencia de agosto veintiséis (26) de 2016, mediante la cual el Tribunal Administrativo del Atlántico declaró la nulidad condicionada del literal h del artículo dieciocho (18) del citado Acuerdo Superior 004 de 2007.

5. Cuestión previa: solicitud hecha por los actores.

Observa la Sala que al alegar de conclusión en la segunda instancia, los actores llamaron la atención sobre la marcada similitud de los memoriales de apelación presentados por el apoderado de la Universidad del Atlántico y el representante del sector productivo ante el consejo superior.

Estimaron que esta corporación debe determinar la posible existencia de violaciones al Código Penal en lo que corresponde a los delitos contra el derecho de autor y a la categoría de obra que tienen los memoriales de apelación, por lo cual agregaron que “[...] Valdría la pena investigar si existe jurisprudencia al respecto” (fls. 398 y 399 cdno. 7).

Considera la Sala que la situación expuesta por los demandantes es un aspecto que desborda el ámbito específico de la apelación, como es el estudio sobre la legalidad parcial del artículo dieciocho (18) del Acuerdo Superior 004 de 2007 en cuanto al sistema de postulación de los aspirantes a la rectoría.

Adicionalmente, en caso de existir aquel supuesto desconocimiento de los derechos de autor, por la similitud del contenido de los dos (2) textos, la determinación de la presunta responsabilidad le compete a la justicia ordinaria en virtud de la denuncia penal que está a disposición de quien pudo ser afectado con la conducta descrita por los actores.

Entonces, la Sala se abstendrá de pronunciarse sobre el particular.

6. La medida cautelar y el marco de análisis de las apelaciones.

En los antecedentes quedó expuesto que por auto de septiembre quince (15) de 2016, la Sala confirmó la providencia mediante la cual el Tribunal Administrativo del Atlántico suspendió el procedimiento de elección del rector de la Universidad del Atlántico.

Precisa la Sala que en esa oportunidad, el análisis no abordó los aspectos relacionados con la violación del principio de igualdad y del derecho a la participación, pues las apelaciones presentadas por el Departamento del Atlántico y la Universidad estuvieron circunscritas al alegado ejercicio inadecuado de la acción de nulidad, a la inexistencia de un perjuicio irremediable y a defender la competencia general del consejo superior para expedir el Acuerdo 004 de 2007(1) (fls. 101 a 108 cdno. 4).

La Sala también advirtió que los recurrentes no explicaron las circunstancias que garantizaban la participación en condiciones de igualdad, ni incluyeron las razones que sustentaban el tratamiento favorable que según el tribunal administrativo fue concebido para los estudiantes y profesores (fls. 101 a 108 cdno. 4).

En consecuencia, es posible que esta corporación pueda asumir una posición diferente frente a la decisión que confirmó la medida cautelar, ya que las apelaciones contra la sentencia abordaron en forma expresa los asuntos ligados específicamente a la igualdad y a la participación, lo cual permite su estudio de fondo.

Además, debe tenerse en cuenta que al confirmar la suspensión del procedimiento de elección, la Sala fue clara al manifestar que “El hecho de acceder al decreto de la medida que el juez considere necesaria para tales efectos, no implica prejuzgamiento respecto de la controversia que en la etapa inicial del proceso llegó a su conocimiento [...]”. (fls. 101 a 108 cdno. 4). (Negrillas fuera del texto).

7. El caso concreto.

En la sentencia apelada el Tribunal Administrativo del Atlántico declaró la nulidad condicionada del literal h del artículo dieciocho (18) del Acuerdo Superior 004 de 2007 por considerar que violó los derechos a la igualdad y a la participación al establecer una discriminación no justificada en el sistema de postulación de los candidatos a rector de la Universidad del Atlántico en detrimento de los representantes de cuatro (4) sectores con asiento en el consejo superior de la institución.

En consecuencia, señaló que la disposición debe entenderse en el sentido que las postulaciones hechas por los representantes de las directivas académicas, los egresados, los ex rectores y el sector productivo no pueden ser resultado de la voluntad unilateral de tales integrantes del consejo superior sino de reglas y mecanismos que aseguren el debido proceso, la igualdad y la participación democrática en el interior de cada uno de dichos estamentos, para lo cual tendrán en cuenta lo previsto en el estatuto superior sobre la elección de los candidatos de los profesores y estudiantes del alma mater.

Al sustentar las apelaciones, el representante del sector productivo y el apoderado de la Universidad insistieron en que la regulación del proceso de elección es producto de la autonomía reconocida a la institución, que el tratamiento diferenciado en la proposición de los aspirantes está respaldado en el especial interés que tienen los estudiantes y profesores en las decisiones de la Universidad y que la participación está garantizada para los distintos estamentos en el consejo superior. El delegado de los egresados consideró que la sentencia no hizo el estudio sobre la alegada discriminación, ya que el a quo hizo especial énfasis en la relatividad de la autonomía universitaria.

El análisis que hará la Sala estará circunscrito a los aspectos relacionados con la vulneración del principio de igualdad y del derecho a la participación, pues respecto del Acta de abril veintitrés (23) de 2015 del consejo superior y las resoluciones 000001 y 000002 de 2015, expedidas por el comité electoral, fueron negadas las pretensiones y esta decisión no fue objeto de apelación por los actores.

7.1. Generalidades sobre el principio de igualdad.

Desde la vigencia de la Carta Política de 1991, la Corte Constitucional viene sentando amplia jurisprudencia sobre el alcance de la igualdad prevista en el artículo trece (13) del Estatuto Fundamental, al punto de llegar a clasificarla en diversas categorías jurídicas como valor, principio y derecho(2).

Una parte importante de dicha serie de criterios está centrada en la solución de varias controversias ligadas directamente a casos sobre el tratamiento diferente que en ocasiones puede darse a múltiples supuestos de hecho en los cuales está en discusión la aplicación de la igualdad.

Por vía de la jurisprudencia, la Corte implementó una herramienta para resolver los eventos relacionados con la igualdad, como es el juicio integrado de igualdad(3) en sus niveles estricto, intermedio y leve de intensidad según las condiciones específicas que involucre la controversia.

Dicha metodología viene siendo utilizada por la corporación en las sentencias de control de constitucionalidad y de revisión de acciones de tutela.

En la Sentencia C-161 de 2016, la Corte reiteró los parámetros generales del juicio integrado de igualdad en los siguientes términos:

“[...] Esta herramienta metodológica se compone de dos etapas de análisis. En la primera, (i) se establece el criterio de comparación, patrón de igualdad o tertium comparationis, es decir, se precisa si los supuestos de hecho son susceptibles de compararse y si se confrontan sujetos o situaciones de la misma naturaleza. En esta parte, asimismo, (ii) se define si en el plano fáctico y en el plano jurídico existe un trato desigual entre iguales o igual entre desiguales. 

Una vez establecida (iii) la diferencia de trato entre situaciones o personas que resulten comparables, se procede, como segunda parte de este juicio, a determinar si dicha diferencia está constitucionalmente justificada, esto es, si los supuestos objeto de análisis ameritan un trato diferente a partir de los mandatos consagrados en la Constitución Política. Este examen consiste en valorar los motivos y razones que fueron expresados para sustentar la medida estudiada y para obtener la finalidad pretendida. Para tal efecto y como metodología se analizan tres aspectos: (a) el fin buscado por la medida, (b) el medio empleado y (c) la relación entre el medio y el fin. Según su nivel de intensidad, este juicio puede tener tres grados: estricto, intermedio y leve. Para determinar cuál es el grado de intensidad adecuado en el examen de un asunto sometido a revisión, este tribunal ha fijado una regla y varios criterios, los cuales se explicarán a continuación. 

30. La regla consiste en reconocer que al momento de ejercer el control de constitucionalidad se debe aplicar un test leve, que es el ordinario. Este se limita a establecer la legitimidad del fin y del medio, debiendo ser este último “adecuado para lograr el primero, valga decir, verificar si dichos fin y medio no están constitucionalmente prohibidos y si el segundo es idóneo o adecuado para conseguir el primero”. 

Esta regla se formula a partir de dos importantes consideraciones, por una parte, se encuentra el principio democrático, que obliga a darle un peso importante a la labor de creación del legislador, pues debe permitirse un margen considerable de valoración sobre los asuntos objeto de regulación, a partir de la búsqueda de propósitos que se ajusten a los mandatos de la Carta; y por la otra, la presunción de constitucionalidad que existe sobre las decisiones legislativas, lo que se traduce en que no toda distinción de trato involucra la existencia de un componente discriminatorio. Por ello, la Corte ha reiterado que “la Constitución no prohíbe el trato desigual sino el trato discriminatorio”, al entender que el primero puede ser obligatorio en ciertos supuestos, mientras el segundo establece diferencias sin justificación válida. 

El test leve busca entonces evitar decisiones arbitrarias y caprichosas del legislador, es decir, medidas que no tengan un mínimo de racionalidad. Este test ha sido aplicado en casos en que se estudian materias económicas, tributarias o de política internacional, o en aquellos en que está de por medio una competencia específica definida en cabeza de un órgano constitucional, o cuando, a partir del contexto normativo del precepto demandado, no se aprecia prima facie una amenaza frente al derecho sometido a controversia.

31. La aplicación de un test estricto, como la más significativa excepción a la regla, tiene aplicación cuando está de por medio el uso de un criterio sospechoso, a los cuales alude el artículo 13 de la Constitución, o cuando la medida recae en personas que están en condiciones de debilidad manifiesta, o que pertenecen a grupos marginados o discriminados. También se ha utilizado cuando la diferenciación afecta de manera grave, prima facie, el goce de un derecho fundamental. 

Este test ha sido categorizado como el más exigente, ya que busca establecer “si el fin es legítimo, importante e imperioso y si el medio es legítimo, adecuado y necesario, es decir, si no puede ser remplazado por otro menos lesivo [...]”. 

32. Entre los extremos del test leve y del test estricto, se ha identificado el test intermedio, que se aplica por este tribunal cuando se puede afectar el goce de un derecho no fundamental, cuando existe un indicio de arbitrariedad que puede afectar la libre competencia económica o en aquellos casos en que la medida podría resultar “potencialmente discriminatoria” en relación con alguno de los sujetos comparados, lo que incluye el uso de las acciones afirmativas. Este test examina que el fin sea legítimo e importante, “porque promueve intereses públicos valorados por la Constitución o por la magnitud del problema que el legislador busca resolver”, y que el medio sea adecuado y efectivamente conducente para alcanzar dicho fin”(4).

Al establecer la discriminación alegada por los actores en el sistema de proposición de los candidatos a la rectoría de la Universidad del Atlántico, según lo dispuesto en el artículo dieciocho (18) del estatuto general, el tribunal administrativo no acudió a la aplicación de esta técnica.

Ante la conclusión a la que llegó el a quo y que apoyó el agente del Ministerio Público en la segunda instancia según la cual el sistema de postulación fijado en el Acuerdo 004 de 2007 es discriminatorio para los sectores distintos a los estudiantes y profesores de la Universidad, como lo expusieron los actores, la Sala procederá al análisis con base en el test intermedio de igualdad.

7.2. El tratamiento diferenciado en la postulación de candidatos.

Desde la óptica de este criterio metodológico, lo primero que debe determinarse es si realmente existe un trato diferente en la proposición de los aspirantes a la rectoría respecto de los colectivos que integran el consejo superior, como órgano encargado de la elección del rector.

En la sentencia apelada, el a quo acogió la tesis defendida por los demandantes en virtud de la cual desde el punto de vista de la representación que ejercen en el consejo superior, los nueve (9) integrantes del organismo están en condiciones de igualdad y por esto deben ser objeto de tratamiento igualitario en la postulación para la rectoría.

Sobre el particular, observa la Sala que en el artículo trece (13) el Acuerdo Superior 004 de 2007 incluyó expresamente al consejo superior como uno de los órganos que tiene la categoría de autoridad en la Universidad del Atlántico.

Posteriormente, en el artículo quince (15) dicho acto administrativo reguló la conformación del citado cuerpo colegiado de la siguiente manera:

“ART. 15.—Definición y composición. El consejo superior de la Universidad del Atlántico es el máximo organismo de dirección y gobierno y estará integrado por:  

a. El Gobernador del Departamento del Atlántico, quien lo presidirá.  

b. El Ministro de Educación o su delegado.  

c. Un miembro designado por el Presidente de la República que haya tenido vínculos con el sector universitario en calidad de docente y/o asesor.  

d. Un representante de las directivas académicas (o su suplente) y elegidos por las directivas académicas para un período de dos (2) años  

e. Un representante de los docentes (o su suplente), quienes deberán ser profesores de tiempo completo escalafonados, y elegidos por el profesorado de planta para un período de dos (2) años.  

f. Un representante de los estudiantes (o su suplente) matriculados financiera y académicamente en un programa regular de pregrado o de postgrado y con un promedio igualo superior a 4.0 (cuatro punto cero), elegidos por los estudiantes regulares de la Universidad, para un período de dos (2) años.  

g. Un representante de los egresados graduados de la universidad (o su suplente), elegidos para un período de dos (2) años [...]. 

h. Un representante del Sector Productivo elegido internamente por los gremios del sector productivo del Departamento del Atlántico que haya tenido vínculo con el sector universitario en calidad de docente y/o asesor [...]. 

i. Un ex rector de la Universidad del Atlántico, elegido por los ex rectores, para un periodo de dos (2) años [...]. 

j. El rector de la universidad, con voz, pero sin voto”. 

En el artículo dieciocho (18) dispuso las funciones del consejo superior, entre las cuales incluyó en el literal h, parcialmente acusado, la siguiente:

“h. Nombrar y remover al rector de la Universidad. El rector deberá cumplir las calidades previstas en el presente estatuto. Cada uno de los miembros del consejo superior podrá presentar un candidato. El consejo superior designa o remueve de su cargo al rector con el voto favorable de por los menos cinco (5) de sus miembros con derecho a votación. Los candidatos que presenten los representantes de los estudiantes y de los profesores en el consejo superior, serán escogidos mediante el sistema de consultas internas independientes, una para cada estamento, las cuales serán reglamentadas por el consejo superior”. (Negrillas fuera del texto).

Como lo expusieron las partes y lo señaló el Tribunal Administrativo del Atlántico en el fallo apelado, el estatuto superior estableció dos (2) mecanismos distintos para la escogencia de los candidatos a la rectoría.

El primero consiste en la postulación unilateral que hacen el gobernador del departamento y los representantes del Ministro de Educación, el Presidente de la República, las directivas académicas, los egresados graduados, el sector productivo del Atlántico y los ex rectores del alma mater.

El segundo está basado en la proposición que hacen los profesores y los estudiantes de la Universidad, después de las consultas internas e independientes que llevan a cabo cada uno de estos estamentos con sus bases.

Es incuestionable, entonces, que la designación de los aspirantes al cargo tiene un tratamiento diferente según corresponda a la postulación que pueden hacer los docentes y estudiantes y los representantes de los demás sectores que integran el consejo superior.

Establecido el trato el trato distinto dispuesto por el estatuto general de la Universidad en ejercicio de su autonomía, procede la Sala a determinar el propósito que tiene la norma demandada y si dicha fórmula de postulación, con dos (2) variables, es legítima e importante en el proceso de elección.

En la contestación de la demanda, el gobernador del Atlántico, como presidente del consejo superior, estimó que la consulta interna adoptada para los estudiantes y docentes es necesaria por la condición que tienen como actores primarios y principalísimos en la vida universitaria.

La Sala estima que el fin perseguido por la norma es garantizar la adecuada y amplia participación de dos (2) estamentos que, según el mandatario seccional, son intrínsecamente disímiles de los restantes sectores que tienen representación en el consejo superior por tratarse de células primarias directamente ligadas al proceso enseñanza-aprendizaje, como objeto fundamental de la institución de educación superior.

Advierte la Sala que en la dinámica de la vida universitaria, los estudiantes tienen la particularidad de ser el colectivo que está involucrado en mayor grado en las actividades del centro educativo, dada la relación directa que tienen con los diferentes componentes del proceso de enseñanza-aprendizaje.

A diferencia de los demás sectores, los estudiantes tienen una gran vocación de permanencia en la universidad que les permite gozar de mayor incidencia en los procedimientos que anteceden a la adopción de las decisiones que involucran el desarrollo académico de la institución.

En el interior de la universidad, desempeñan uno de los roles principales en el proceso educativo, que los convierte a su vez en actores centrales en el marco de la evolución del diario quehacer de la institución.

Incluso, no puede desconocerse que el estamento integrado por los estudiantes podría considerarse como el mayor afectado por las decisiones que puedan adoptar las estructuras de dirección y gobierno de la Universidad.

Paralelamente, en el proceso de enseñanza y aprendizaje que constituye el objeto de la universidad, los docentes tienen papel relevante en la medida en que asumen la representación directa de las autoridades de gobierno en la relación personal, académica e institucional con los estudiantes.

Dentro de la estructura interna de la universidad, los profesores también tienen participación principal y determinante en las actividades previas a la toma de decisiones por parte de las directivas del alma mater, particularmente en el ámbito académico y en el proyecto educativo.

Adicionalmente, tienen a cargo una de las funciones esenciales de la misión de la universidad, como es la responsabilidad de la formación integral de los estudiantes, como parte del servicio público de educación que contribuye al desarrollo del futuro proyecto de vida de los educandos.

Las especiales características descritas anteriormente determinan que los estudiantes y profesores tengan una posición distinta de la que ostentan los restantes estamentos en la dinámica diaria y colectiva de la vida universitaria.

Sus diversas posibilidades de intervención en el desarrollo de las actividades de la institución y en la toma de decisiones hacen que los estudiantes y docentes alcancen la condición de sectores particularmente representativos en la universidad.

Desde la perspectiva del origen de las bases que representan en el consejo superior, dichos estamentos son claramente disímiles frente a los otros sectores que conforman el organismo, como bien lo expuso el gobernador del Atlántico en la contestación de la demanda, pues si bien puede entenderse que todos los sectores buscan el mayor beneficio para la universidad, sus intereses pueden variar según la orientación de los grupos específicos cuya representación asumieron como delegados.

A pesar de compartir las respectivas plazas en el consejo superior con las mismas prerrogativas de voz y voto para la adopción de las decisiones, no puede decirse que correspondan a sujetos de igual naturaleza dada la diversidad de supuestos que reviste la representación que tiene cada uno en el seno de ese órgano de dirección y gobierno.

En consecuencia, concluye la Sala que aquella especial representación que ejercen los delegados de los estudiantes y profesores, por tratarse de dos (2) sectores especialmente relevantes en el ámbito universitario, amerita el tratamiento diferente establecido en artículo dieciocho (18) del estatuto superior de la universidad y reviste de legitimidad la medida adoptada para que sus candidatos a la rectoría sean escogidos a través de consultas internas a sus bases de apoyo.

Está claro, entonces, que los estudiantes y profesores, por su singular naturaleza, no constituyen poblaciones idénticas a los demás estamentos que tienen representación en el consejo superior de la universidad.

Sus actuaciones en la adopción de las decisiones importantes para el proyecto institucional responden a aquella vinculación primaria, directa y particularmente relevante con la dinámica institucional de la universidad.

Su intervención en el procedimiento de elección es llevada a cabo sin perjuicio de las posibilidades reales de participación que tienen los colectivos representados por el gobernador del Atlántico, las directivas académicas, los egresados graduados, el sector productivo del departamento y los ex rectores por intermedio de sus voceros en el consejo superior.

Al corresponder la representación a sectores disímiles, el tratamiento diferente dado a estudiantes y profesores a partir de la consulta interna de sus bases de apoyo no genera discriminación para los demás sectores en la postulación de los candidatos a la rectoría, ya que no afecta el derecho que tienen a representar a sus estamentos y de proponer sus candidatos a la rectoría.

Estas circunstancias hacen que la medida dispuesta en el estatuto general para la escogencia de sus candidatos a la rectoría, a través de la consulta interna a sus bases de apoyo, también sea especialmente importante como alternativa tendiente a garantizar la adecuada representación de dichos sectores relevantes en el máximo órgano de gobierno de la universidad.

Resta por establecer, según la metodología aplicada, si el medio escogido por la Universidad del Atlántico para tales efectos es adecuado y conducente para conseguir el propósito que según el presidente del consejo superior tiene el mecanismo de postulación previsto para estudiantes y profesores.

En el ámbito institucional universitario, no puede desconocerse que los estudiantes y profesores representan en el órgano de gobierno a unas de las poblaciones mayoritarias de los distintos estamentos que integran la comunidad académica y educativa y tienen asiento en el consejo superior.

Este factor involucra la necesidad de garantizar que los miembros de esos colectivos relevantes tengan derecho a manifestar sus diversas opiniones sobre el candidato que, a través de sus delegados en el consejo superior, pueden postular para el cargo más representativo del gobierno de la universidad.

En el caso de los estudiantes, implica convocar a una población regularmente dispersa cuya intervención en el proceso de elección, que sigue a su intervención, es considerada trascendental en términos de la participación de los estamentos que integran la universidad.

Respecto de los profesores, su participación en el procedimiento de escogencia del rector, por medio de su representante en el consejo superior, es importante en la medida en que abarca a los docentes de planta y a un número considerable de catedráticos que sostienen parte del pensum académico.

Desde este punto de vista, estima la Sala que la consulta interna a las bases de apoyo de profesores y estudiantes constituye un mecanismo adecuado para la garantía de la participación en una decisión fundamental como es la escogencia del rector, ya que facilita que cada uno de los miembros de dichos sectores acuda a expresar a través del voto su voluntad en el procedimiento electoral, la postulación de sus candidatos y la elección del rector por conducto del consejo superior.

También considera la Sala que dicho mecanismo establecido en el estatuto superior de la universidad es conducente para la garantía de la participación, dada la particular condición que, según quedó expuesto, tienen dichos colectivos en la dinámica diaria de la vida universitaria.

El propósito de salvaguardar la intervención de sus miembros en la escogencia de sus candidatos a la rectoría, incide favorablemente en la cobertura de la participación y refuerza las posibilidades del ejercicio democrático en las decisiones en las cuales tienen natural interés.

Así, desde la perspectiva de la representación que ejercen los diferentes miembros del consejo superior de la universidad, existen razones que respaldan que solo respecto de estudiantes y profesores haya sido adoptado un sistema de postulación que exige la consulta interna de sus bases de apoyo.

Concluye la Sala que aquella distinción establecida en el Acuerdo 004 de 2007 para escoger los aspirantes a la rectoría no desconoció el principio de igualdad previsto en el artículo trece (13) de la Constitución, puesto que, según lo expuesto, no puede considerarse discriminatorio.

7.3. La autonomía para la adopción del sistema de postulación.

Observa la Sala que la parte demandada y los demás intervinientes tanto en la contestación de la demanda como en los recursos de apelación, defendieron la validez del sistema mixto de postulación de los candidatos a la rectoría con fundamento en la autonomía universitaria.

Este principio está garantizado en los artículos 69 de la Constitución y 28 de la Ley 30 de 1992, que organizó el servicio público de educación, que establecen que las universidades pueden adoptar sus propios estatutos y designar a sus autoridades académicas y administrativas.

En reiterada jurisprudencia, la Corte Constitucional estableció los alcances de la autonomía universitaria, la cual implica un amplio margen de discrecionalidad para disponer de la autorregulación, la autodeterminación, la organización funcional y administrativa, la definición y desarrollo de los programas académicos, el otorgamiento de los títulos, la contratación de los profesores e incluso la admisión de los estudiantes.

Igualmente, tiene reconocido que dicha prerrogativa no es una potestad de carácter absoluto para los centros de educación superior, ya que existen límites a su ejercicio impuestos especialmente por la ley y el respeto de los derechos fundamentales de la comunidad universitaria(5).

En este caso estima la Sala que en aplicación del principio de autonomía, el consejo superior de la Universidad del Atlántico tenía la competencia para regular, mediante el estatuto superior, los procedimientos y mecanismos para la designación de los candidatos a la rectoría.

En ejercicio de esta facultad, no encuentra la Sala que la institución haya desconocido los derechos que tiene la comunidad universitaria a participar en la selección de los aspirantes a la rectoría, por haber fijado la fórmula diferencial para los colectivos representados en el consejo superior.

Reitera la Sala que por la condición especialísima que tienen como actores significativos y particularmente relevantes del proceso enseñanza-aprendizaje, era viable que para esos estamentos fuese implementado un mecanismo diferente que ofrezca mayor posibilidad de participación a sus integrantes.

La consulta interna de sus bases no excluye la participación que también debe garantizarse a los restantes sectores que actúan en el consejo superior, quienes a través de sus delegados acuden a la postulación de sus aspirantes por conducto del sistema de la representación.

Entonces no puede decirse que el ejercicio de la autonomía haya sacrificado la participación de los colectivos distintos de los estudiantes y profesores, quienes pueden intervenir en el proceso mediante la designación hecha por sus representantes ante el consejo superior.

7.4. La participación de la comunidad universitaria.

En el artículo 68, la Constitución incluyó una cláusula general en esta importante materia al señalar que “La comunidad educativa participará en la dirección de las instituciones de educación superior”.

Observa la Sala que la participación de los distintos miembros de la comunidad de la Universidad del Atlántico también fue establecida como principio general en el Acuerdo Superior 004 de 2007.

Al regular precisamente los principios, fines y funciones de la entidad de educación superior, el artículo 9º del estatuto general, en el literal g, dispuso que “Los integrantes del personal universitario tienen el derecho de participar en forma individual o colectiva en la vida institucional, mediante los mecanismos consagrados en la Constitución, las leyes y las normas de la Universidad”.

Como quedó expuesto, para la selección de los aspirantes a la rectoría el Acuerdo Superior 004 de 2007 implementó un sistema mixto basado en las consultas internas a los estudiantes y profesores y la designación unilateral por parte de los restantes miembros del consejo superior.

A diferencia de la conclusión a la cual llegó el tribunal administrativo, la Sala tampoco encuentra que la regulación adoptada para la escogencia de los candidatos, en el artículo dieciocho (18) del estatuto superior, desconozca la garantía de la participación en la elección de los candidatos a rector.

La participación democrática inspirada en los postulados de la Constitución, según la invocación hecha por los actores y acogida por el a quo, no implica que todas las decisiones que involucran la dinámica de la universidad tengan que ser tomadas a través del voto directo de los integrantes de la comunidad educativa.

En ejercicio de la autonomía reconocida en el artículo 69 de la Carta Política, la institución puede decidir la implementación de aquellos mecanismos a través de los cuales los estamentos pueden intervenir libre y activamente en la escogencia de las directivas de la Universidad.

Para la designación del rector, el estatuto superior, que es producto de la referida autonomía universitaria, consideró válido que el gobernador del departamento y los representantes del Presidente de la República, el Ministro de Educación, las directivas académicas, los egresados graduados, el sector productivo del Atlántico y los ex rectores de la universidad seleccionen directamente a sus candidatos.

Este mecanismo corresponde a una modalidad de la democracia representativa en la Universidad, pues los voceros de esos sectores actúan como delegados de cada una de las bases que conforman los estamentos con asiento en el máximo órgano de gobierno de la institución.

Al tratarse del ejercicio de una manifestación propia del sistema representativo, resulta válido que cada delegado pueda hacer directamente la postulación del aspirante a la rectoría, como miembro del consejo superior, pues debe entenderse que su decisión expresa la voluntad de quienes integran el sector en nombre del cual actúa en el cuerpo colegiado.

En esta materia, la tesis reiterada de la Corte Constitucional tiene estipulado que es importante que la participación de la comunidad educativa esté garantizada, ya sea por el voto directo o por conducto de la representación de los estamentos de la universidad, como ocurre en este caso.

La corporación precisó lo siguiente:

“[...] la jurisprudencia constitucional ha destacado que en lo que se refiere a la comunidad educativa el artículo 68 de la Constitución ordena que esta participe en la dirección de las instituciones de educación superior al tiempo que el artículo 67 señala que la educación formará a los colombianos en el respeto de la democracia. Por ello ha señalado la necesaria concordancia que debe existir entre el ejercicio de la autonomía reconocida a los entes educativos universitarios para autorregularse y el respeto del derecho de los miembros de dicha comunidad a la participación. 

Ha dicho la Corte: 

‘Es claro para la Corte que la autonomía universitaria, consagrada constitucionalmente por primera vez en la Carta de 1991, ha de ejercerse mediante la expedición por las universidades de ‘sus propios estatutos’, por cuanto esa autonomía es la posibilidad de autorregulación de las universidades, sin que ello signifique que puedan reclamar no sujeción a la Constitución y a la ley, razón esta que explica que el artículo 69 superior señala que los estatutos serán expedidos ‘de acuerdo con la ley’. 

[...] 

De igual modo se precisa por la Corte que la autonomía universitaria ha de entenderse en armonía con lo preceptuado por el artículo 68 de la Constitución en cuanto en él se establece que la comunidad educativa participará en la dirección de las instituciones de educación. Es decir, que la autorregulación que a las universidades garantiza el artículo 69 de la Carta no podrá, en ningún caso prescindir de quienes integran la comunidad educativa (docentes, estudiantes, personal administrativo), y, en cambio, será indispensable establecer mecanismos internos que les permitan expresarse sobre todos los asuntos que interesan a la vida académica y administrativa de la universidad, así como la posibilidad de participar efectivamente en las decisiones correspondientes [...]. 

Ahora bien, sobre el alcance específico de dicho derecho a la participación en lo referente a la elección de las directivas de los entes universitarios resulta pertinente recordar la síntesis efectuada en la Sentencia T-525 de 2001, [...] donde se precisó que el derecho de participación debe manifestarse en dicha elección independientemente de la forma que adopte. 

Dijo la Corte: 

‘En el caso de las universidades, para hacer real la participación de la comunidad educativa superior en darse sus propias directivas, la Ley 30 de 1992, en el artículo 28 señala el ámbito de autonomía universitaria, y en los artículos 62, 63 y 66, se establece el procedimiento general de organización y elección de tales directivas, en las universidades estatales u oficiales. Estas disposiciones parten de la base de que la comunidad universitaria siempre estará representada en los órganos de dirección. 

De todo lo anterior se concluye que existe el derecho a la participación de la comunidad universitaria para la elección de todas o algunas de sus directivas, bien sea directamente, o a través de sus representantes ante los órganos de dirección, o por parte de uno sólo o algunos de sus estamentos; y que la correspondiente elección se realiza de acuerdo con los Estatutos de la universidad, y éstos, a su vez, se expiden de conformidad con la Constitución y la ley. 

Es decir, que el derecho de participación se refleja en que ella efectivamente se dé, y no tanto en la forma que se adopte. Quiere esto decir que si el consejo superior de una universidad, por ejemplo, dentro de su propia autonomía, considera que todas las directivas se elijan por el voto directo de todos los integrantes de la universidad, es decir, siguiendo el principio de una persona un voto, tal procedimiento resulta perfectamente válido constitucionalmente. Pero, también, puede ser válido que el consejo superior determine que todas o algunas de las directivas se elijan a través de sus representantes ante el consejo superior o Académico u otro órgano de dirección, porque lo que debe garantizarse, independientemente del procedimiento que se adopte, es que en las elecciones de directivas, la decisión sea resultado de la participación de la comunidad. Por ello, los estatutos tienen que establecer la participación. Participación, se repite, que no necesariamente tiene que adoptar la del voto directo de toda la comunidad académica en todas las elecciones, ya que determinaciones de esta naturaleza sólo pueden ser fruto de sus propias decisiones, como consecuencia de la autonomía para darse sus directivas y sus estatutos [...]”(6). (Negrillas fuera del texto).

De acuerdo con este criterio, que la Sala comparte, es claro que el hecho de establecer un mecanismo de participación basado en la modalidad de representación, no desconoce el derecho de la comunidad a intervenir en la elección de los aspirantes al principal cargo directivo de la institución.

El principio de participación previsto en la Constitución y en el Acuerdo 004 de 2007, invocado por los actores como parte del régimen democrático, tampoco descarta la posibilidad de acudir al procedimiento de la representación como alternativa de expresión de la voluntad de los estamentos que forman parte de la comunidad académica.

El hecho de tratarse de la manifestación propia del sistema de representación no puede llevar a determinar que quienes asumen la vocería de tales sectores no hayan consultado previamente a sus bases, a través de procedimientos internos, antes de la postulación del aspirante.

Así, la designación de los candidatos por parte de los sectores distintos a los docentes y estudiantes es resultado de la participación de sus integrantes, como miembros de la comunidad, por medio de sus representantes según lo dispuesto por el literal h del artículo dieciocho (18) del estatuto general, adoptado por el consejo superior como máximo órgano de dirección y gobierno y en virtud de la autonomía universitaria.

Concluye la Sala que desde esta perspectiva de análisis, el derecho a la participación de los estamentos diferentes a los estudiantes y profesores está plenamente garantizado en la escogencia de las directivas de la Universidad, en este caso en lo que corresponde a los aspirantes a la rectoría.

En consecuencia, al no quedar establecida la violación del principio de igualdad ni del derecho a la participación, la sentencia del a quo será revocada y en su lugar se negarán las pretensiones de la demanda, previo levantamiento de la medida cautelar que suspendió el proceso de elección.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley

FALLA

1. Levántase la medida cautelar de suspensión del procedimiento que adelantaba la Universidad del Atlántico para la elección del nuevo rector en propiedad, decretada por el Tribunal Administrativo del Atlántico mediante auto de julio siete (7) de 2015.

2. Revócase la providencia impugnada, esto es la sentencia de agosto veintiséis (26) de 2016 dictada por el Tribunal Administrativo del Atlántico, Sala Oral de Decisión, Sección B. En su lugar, niéganse las pretensiones de la demanda.

3. En firme esta providencia, devuélvase el expediente al tribunal de origen.

Notifíquese y cúmplase.

Consejeros: Carlos Enrique Moreno Rubio, Presidente—Rocío Araújo Oñate—Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez».

1 Advirtió la Sala en dicha providencia que según lo dispuesto en el artículo 320 del Código General del Proceso, el estudio de tales apelaciones estaba limitado a los argumentos esgrimidos por los recurrentes, por lo que no había lugar a pronunciarse sobre aspectos diferentes (fls. 101 a 108 cdno. 4).

2 Algunas alusiones reiterativas sobre esta distinción pueden verse, entre muchas otras, en las sentencias C-862 de 2008, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra y C-250 de 2012, M.P. Humberto Sierra Porto.

3 Sobre este parámetro reiterado de la Corte Constitucional pueden verse, entre muchas otras, las sentencias C-862 de 2008, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra y C-179 de 2016, M.P. Luis Guillermo Guerrero.

4 Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-161 de 2016, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. La transcripción parcial no incluyó las citas de pie de página de la sentencia por no considerarlo necesario en la ilustración sobre los alcances generales del juicio de igualdad.

5 Al respecto pueden consultarse, entre muchas otras, las sentencias T-024 de 2004, M.P. Álvaro Tafur Galvis, T-141 de 2013 y T-152 de 2015, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.

6 Corte Constitucional, Sentencia T-024 de 2004, M.P. Álvaro Tafur Galvis.