Sentencia 2015-00198/2075-2017 de marzo 8 de 2018

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN “B”

Radicado: 680012333000201500198 02

Número interno: 2075-2017

Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social

Demandado: Drucila Cruz de Rincón

Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho

Tema: Pensión gracia

Magistrado Ponente:

Dr. César Palomino Cortés

Bogotá D.C., ocho de marzo de dos mil dieciocho.

EXTRACTOS: «II. Consideraciones

2.1. Competencia.

De conformidad con el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo(4), el Consejo de Estado es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto.

2.2. Problema jurídico.

La Sala entrará a estudiar si es procedente condenar a la señora Drucila Cruz de Rincón en su condición de beneficiaria de la pensión gracia, a reintegrar el monto de las mesadas pensionales reconocidas y pagadas por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social con ocasión de la expedición de las resoluciones 5383 del 4 de junio de 1996 y UGM 015007 del 24 de octubre de 2011, actos administrativos anulados en primera instancia.

2.3. La pensión de jubilación gracia.

La pensión de jubilación gracia fue consagrada mediante el artículo 1º de la Ley 114 de 1913 en favor de los maestros de las escuelas primarias oficiales, que hayan servido en el magisterio por un término no menor de 20 años.

Posteriormente, la Ley 116 de 1928 extendió el beneficio de la pensión gracia a los empleados docentes y profesores de las escuelas normales y a los inspectores de instrucción pública, autorizando a los docentes, según el artículo 6º, a completar el tiempo requerido para acceder a la pensión, sumando los servicios prestados en diversas épocas, tanto en la enseñanza primaria como en la normalista, al asimilar para tales efectos la inspección de instrucción pública a la enseñanza primaria.

Más adelante, con la Ley 37 de 1933, el beneficio gratuito de la pensión gracia de jubilación se hizo extensivo a los maestros de escuela que hubieren completado el tiempo de servicios señalado por la ley en establecimientos de enseñanza secundaria.

Así mismo, el literal a) del numeral 2 del artículo 15 de la Ley 91 de 1989, limitó la vigencia temporal del derecho al reconocimiento de la pensión gracia para los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980, siempre que reunieran la totalidad de los requisitos legales, al señalar textualmente la norma en mención que:

“(…) Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieran desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos. Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la nación (…)”.

La disposición trascrita fue objeto de análisis por la Sala Plena del Consejo de Estado(5), pronunciamiento en el cual se fijaron algunos lineamientos sobre la pensión gracia y en el que a propósito del artículo 15 trascrito, puntualizó:

“(…) También, que dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de haber estado vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia (…) siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos”. Y por último, que sin la Ley 91 de 1989, en especial la norma contenida en el literal A, numeral 2, de su artículo 15, dichos servidores no podrían beneficiarse del reconocimiento de tal pensión, pues habiéndose nacionalizado la educación primaria y secundaria oficiales, dicha prestación, en realidad, no tendría el carácter de graciosa que inicialmente le asignó la ley (…)”.

2.4. Hechos probados.

— Copia del registro civil de nacimiento de la señora Drucila Cruz de Rincón en el cual se constata que nació el 30 de agosto de 1944, es decir, que para el momento en que solicitó el reconocimiento de la pensión ante la entidad demandante —27 de septiembre de 1994—, contaba con más de 50 años de edad.

— De los antecedes administrativos allegados al expediente, se observó que la señora Drucila Cruz de Rincón:

a) Que prestó sus servicios como educadora de primaria, designada mediante Decreto 368 del 5 de marzo de 1964 por la Secretaría de Educación Pública de la Gobernación de Santander, desde el 1º de marzo de 1964 hasta el 21 de julio de 1971 (fls. 21, 40), como docente nacionalizada.

b) Se vinculó al Colegio Nacional Diversificado de Chía (Cundinamarca) como profesora de tiempo completo desde el 28 de marzo de 1978 al 21 de julio de 1981 (fls. 24, 39).

c) Mediante Resolución 22829 del 21 de diciembre de 1981 fue vinculada al Colegio Nacional Universitario del Socorro (Santander), a partir del 22 de julio de 1981 hasta el 31 de agosto de 2002, cuando se le aceptó la renuncia (fls. 26, 39).

— La Caja Nacional de Previsión Social mediante Resolución 005383 del 4 de junio de 1996, le reconoció y ordenó el pago de una pensión mensual vitalicia de jubilación, a la señora Cruz de Rincón, a partir del 30 de agosto de 1994 (fls. 32-33).

— A través de la Resolución 20635 del 5 de octubre de 2004, la Caja Nacional de Previsión Social negó la reliquidación de la pensión gracia por nuevos factores salariales, decisión confirmada mediante Resolución 10792 del 14 de diciembre de 2004.

— De la misma forma, por Resolución 20636 del 5 de octubre de 2004, la entidad demandante negó la reliquidación de la pensión por retiro definitivo, confirmada también por la Resolución 10803 del 14 de diciembre de 2004.

— El juzgado único administrativo del circuito judicial de San Gil mediante providencia del 27 de marzo de 2009 (fls. 226-247), declaró la nulidad de los actos administrativos mencionados en los acápites anteriores, y le ordenó a la Caja Nacional de Previsión Social a reliquidar la pensión vitalicia de jubilación gracia a la señora Cruz de Rincón, con la inclusión de la totalidad de los factores salariales devengados por la actora en el último año de servicio, anterior a la fecha en que adquirió el estatus de pensionada. Contra esta decisión se interpuesto recurso de apelación, el cual fue declarado desierto mediante auto del 10 de junio de 2009 (fls. 240-241), por no haber sido sustentado dentro del término legal.

— Por Resolución UGM 015007 del 24 de octubre de 2011, la entidad demandante, reliquidó la pensión de jubilación de la señora Drucila Cruz de Rincón, en cumplimiento al fallo judicial de fecha 27 de marzo de 2009 proferido por el juzgado único administrativo del circuito judicial de San Gil (Santander) —fls. 211-215—.

— A folio 13 del expediente, obra certificación expedida por el Fondo de Pensiones Públicas del Nivel Nacional —FOPEP— en el que hace contar que la señora Drucila Cruz de Rincón le fue reconocida una pensión gracia efectiva a partir del 30 de agosto de 1994.

2.5. Del caso concreto.

En el sub lite, la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social —UGPP— solicitó la nulidad las resoluciones 5383 del 4 de junio de 1996 y UGM 015007 del 24 de octubre de 2011 por las cuales se reconoció y reliquidó una pensión gracia a la demandada, respectivamente, y se le ordene a la señora Drucila Cruz de Rincón a reintegrar los dineros recibidos en razón del pago de la pensión gracia reconocida en los actos administrativos demandados.

El Tribunal Administrativo de Santander declaró la nulidad de los actos demandados, y denegó el reintegro de los dineros percibidos por la señora Cruz de Rincón, en su condición de parte demandada, con ocasión al reconocimiento de la pensión gracia.

Inconforme con esta decisión, la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social —UGPP— interpone recurso de apelación contra el fallo expedido por el Tribunal Administrativo de Santander, alegando que no se pronunció sobre la pretensión relativa a la devolución de los dineros pagados a la señora Drucila Cruz de Rincón.

Sobre el particular, observa la Sala que el Tribunal Administrativo de Santander en la sentencia del 13 de diciembre de 2016, en efecto, solo declaró la nulidad de los actos administrativos de reconocimiento pensional, y se abstuvo de acceder a la pretensión de restablecimiento del derecho. Motivo por el cual, la Sala abordará el tema relativo al reintegro de dineros cuando se ha anulado el acto que reconoció la pensión.

En lo que concierne a este aspecto, el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo en el literal c) del numeral 1 del artículo 164 prevé: “(…) no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe”.

La Corte Constitucional en la Sentencia C-1049 de 2004, al declarar la exequibilidad del numeral 2 del artículo 136 del Código Contencioso Administrativo (norma que también disponía que la administración no podía recuperar las sumas pagadas a particulares de buena fe) consideró frente a la facultad que tiene el Estado de demandar en cualquier tiempo el acto administrativo que reconoce prestaciones periódicas que:

“En el presente caso, la disposición acusada le otorga a la administración, la facultad de demandar “en cualquier tiempo” los actos administrativos mediante los cuales se reconozcan prestaciones periódicas, precisando que “no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe”. Quiere ello decir, que la norma acusada, en cuanto le concede a la administración tal facultad, no vulnera los principios de buena fe, confianza legítima y seguridad jurídica, tal y como han sido entendidos por la Corte en múltiples fallos, por cuanto el legislador no está partiendo de la mala fe de los administrados, ni tampoco está defraudando expectativas legítimas que a los mismos se les hubiesen creado. […]”.

El artículo 164 numeral 1 literal c) del CPACA se lee en consonancia con el artículo 83 de la Constitución Política que señala: “[l]as actuaciones de los particulares y de las autoridades públicas deberán ceñirse a los postulados de la buena fe, la cual se presumirá en todas las gestiones que aquellos adelanten ante éstas”.

La buena fe es uno de los principios generales del derecho y gobierna las relaciones entre la administración pública y los ciudadanos, así lo indicó la Corte Constitucional en la Sentencia C-131 de 2004, quien agrego:

“En tal sentido, el mencionado principio es entendido, en términos amplios, como una exigencia de honestidad, confianza, rectitud, decoro y credibilidad que otorga la palabra dada, a la cual deben someterse las diversas actuaciones de las autoridades públicas y de los particulares entre sí y ante éstas, la cual se presume, y constituye un soporte esencial del sistema jurídico; de igual manera, cada una de las normas que componen el ordenamiento jurídico debe ser interpretada a luz del principio de la buena fe, de tal suerte que las disposiciones normativas que regulen el ejercicio de derechos y el cumplimiento de deberes legales, siempre deben ser entendidas en el sentido más congruente con el comportamiento leal, fiel y honesto que se deben los sujetos intervinientes en la misma. En pocas palabras, la buena fe incorpora el valor ético de la confianza y significa que el hombre cree y confía que una declaración de voluntad surtirá, en un caso concreto, sus efectos usuales, es decir, los mismos que ordinaria y normalmente ha producido en casos análogos. De igual manera, la buena fe orienta el ejercicio de las facultades discrecionales de la administración pública y ayuda a colmar las lagunas del sistema jurídico”(6).

A su turno, la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil, en la sentencia de tutela del 8 de junio de 2017 consideró sobre la buena fe simple que equivale a obrar con lealtad, rectitud y honestidad, y corresponde al Estado desvirtuarla. Dijo la Corte:

“Nuestro ordenamiento constitucional y, especialmente, el régimen civil han desarrollado además del concepto de buena fe como mandato constitucional general, la figura de buena fe simple como principio y forma de conducta. Esta equivale a obrar con lealtad, rectitud y honestidad, es la que se exige normalmente a las personas en todas sus actuaciones.

(...)

De lo anterior pueden extraerse algunas diferencias precisas entre la buena fe simple y la buena fe exenta de culpa. Si bien es cierto que en los dos eventos se parte del supuesto de que la persona obró con lealtad, rectitud y honestidad, la buena fe simple se presume de todas las actuaciones o gestiones que los particulares realizan ante el Estado, de ahí que sea éste quien deba desvirtuarla. Por su parte, la buena fe exenta de culpa exige ser probada por quien requiere consolidar jurídicamente una situación determinada. Así, la buena fe exenta de culpa exige dos elementos: de un lado, uno subjetivo, que consiste en obrar con lealtad y, de otro lado, uno objetivo, que exige tener la seguridad en el actuar, la cual solo puede ser resultado de la realización actuaciones positivas encaminadas a consolidar dicha certeza”.

Como corolario de lo expuesto, se precisa entonces que en derecho contencioso administrativo, si bien el Estado tiene la facultad de pedir la nulidad de los actos administrativos que reconozcan prestaciones periódicas, el legislador impone un límite, consistente en que no puede recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe. Por consiguiente, corresponde al Estado probar que el beneficiario de la pensión actuó de mala fe al solicitar el reconocimiento o la reliquidación pensional.

Esta Subsección en sentencia del 23 de marzo de 2017, analizó la buena fe en un caso de similares condiciones fácticas al presente, donde explicó(7):

“De acuerdo con lo anterior, la norma en comento establece una garantía para los principios de buena fe y confianza legítima de los particulares, pues la devolución de las sumas pagadas por prestaciones periódicas se condiciona a verificar que hayan mediado conductas reprochables encaminadas a defraudar a la administración en orden a obtener tales reconocimientos, de modo que si ello no se logra demostrar, no habrá lugar a ordenar reintegro alguno.

El concepto de buena fe hace referencia al comportamiento leal y honesto que deben asumir los particulares y autoridades para mantener un orden justo y permitir el goce efectivo de los derechos y oportunidades de los asociados. Además, como se expresó previamente, por mandato Constitucional, se presume la buena fe de los particulares en sus relaciones con las autoridades del Estado, siendo deber de quien alegue la mala fe demostrar los hechos sobre los cuales se fundamenta”.

Ahora bien, en el caso bajo estudio la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y de Contribuciones Parafiscales de la Protección Social UGPP, estima que la señora Drucila Cruz de Rincón, actúo de mala fe debido a que no acreditaban el cumplimiento de los requisitos legales para acceder a la pensión gracia.

Visto lo anterior, se resalta que el reconocimiento pensional fue ordenado por el juzgado único administrativo del circuito judicial de San Gil (Santander), en el fallo de tutela del 27 de marzo de 2009, decisión que no fue impugnada por Caja Nacional de Previsión Social (ahora UGPP), por tanto, a través de la Resolución UGM 015007 del 24 de octubre de 2011, la citada Caja reliquidó la pensión de jubilación gracia.

Por su parte, el Tribunal Administrativo de Santander declaró la nulidad del reconocimiento pensional y la reliquidación, ya que al analizar los certificados de tiempo de servicios allegados al expediente, constató que la docente Drucila Cruz de Rincón si bien fue nombrada como docente con vinculación nacionalizada desde el 1º de marzo de 1964 hasta el 21 de julio de 1971 (fls. 21, 40), se vinculó primero al Colegio Nacional Diversificado de Chía (Cundinamarca) a partir del 28 de marzo de 1978 al 21 de julio de 1981 (fls. 24, 39) y posteriormente con el Colegio Nacional Universitario del Socorro (Santander), a partir del 22 de julio de 1981 hasta el 31 de agosto de 2002, cuando se le aceptó la renuncia (fls. 26, 39), en consecuencia, no tenía derecho a la pensión gracia, la cual solo está prevista para docentes cuyo nombramiento fuera nacionalizado o territorial antes del 31 de diciembre de 1980 y reuniera 20 años de servicio.

Ahora bien, en cuanto al objeto del recurso de apelación la Sala reitera que la buena fe se presume en la actuación de los particulares ante las autoridades, por tanto, debe desvirtuarse. Es así que la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social debe acreditar que la señora Drucila Cruz de Rincón al solicitar el reconocimiento de la pensión gracia, no obró con lealtad, rectitud y honestidad, sino que por el contrario, acudió a maniobras engañosas o documentos falsos, para inducir en error a la administración y a las autoridades judiciales.

En este sentido, se estima que pese a que la Caja Nacional de Previsión Social (hoy UGPP), mediante las resoluciones 20635 y 20636 del 5 de octubre de 2004, confirmadas mediante las resoluciones 10792 y 10803 del 14 de diciembre de 2004, le negó la reliquidación de la pensión a la demandada, y estos actos administrativos eran objeto de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, la conducta de la señora Drucila Cruz de Rincón de interponer una acción de tutela para obtener la reliquidación aludida, per se, no denota un actuar fraudulento, ni evidencia la intención de engañar a la administración de justicia.

Lo anterior, como quiera que a partir de la lectura del fallo de tutela del 27 de marzo de 2009 se advierte que el juez de tutela, realizó una interpretación errada de la normatividad y jurisprudencia de la pensión gracia, pero su decisión no se fundó en documentos falsos o maniobras engañosas por parte de la señora Cruz de Rincón, que permitan inferir un actuar doloso dirigido a defraudar a la administración.

Así, esta Subsección ha considerado, en sentencia del 23 de marzo de 2017, que acudir a la acción de tutela para “obtener la reliquidación de la pensión gracia con todos los factores salariales, no puede hacer presumir un actuar ilegal, fraudulento o engañoso, pues en el ordenamiento jurídico existen diversas acciones para reclamar los derechos sin que el uso de ellas denote mala fe, es más, corresponde a la autoridad que conozca de cada una de ellas determinar si la vía judicial escogida es la adecuada para elevar determinada pretensión(8)(9).

Aunado a lo anterior, tampoco se puede entender que actúa de mala fe a quien la administración ya le ha negado un derecho y demanda judicialmente para obtener su reconocimiento, aunque para aquélla sea claro que el peticionario no tiene el derecho, puesto que se vulneraría el derecho de acceso a la administración de justicia, consagrado en el artículo 229 de la Constitución Política. Igualmente, se resalta que la naturaleza de la función judicial en el caso sub examine es garantizar los derechos fundamentales de los asociados, de cara a la actuación de la autoridad pública, la cual en sub lite no acreditó la mala fe de los demandados.

En este orden de ideas, en lo que concierne al objeto del recurso de apelación interpuesto por la UGPP, a saber, que se condene a la señora Drucila Cruz de Rincón a reintegrar los dineros recibidos por el reconocimiento de la pensión gracia cuyo reconocimiento fue anulado por el Tribunal Administrativo de Santander, se concluye que no se probó la mala fe en su actuación, debido a que no se acreditó la existencia de una maniobra fraudulenta o engañosa de su parte, producto de la cual hubiesen logrado el reconocimiento pensional a través de la acción de tutela.

III. Decisión

La Sala confirmará la sentencia proferida el 13 de diciembre de 2016, por el Tribunal Administrativo de Santander, mediante la cual se accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda y se negó la solicitud de reintegro de los dineros pagados por el reconocimiento de la pensión gracia a la señora Drucila Cruz de Rincón.

En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

1. CONFÍRMASE la sentencia proferida el trece (13) de diciembre de dos mil dieciséis (2016), proferida por el Tribunal Administrativo de Santander, que accedió parcialmente a las súplicas de la demanda promovida por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP contra la señora Drucila Cruz de Rincón, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.

2. Por secretaría, devuélvase el expediente al tribunal de origen.

Cópiese, comuníquese, notifíquese y cúmplase».

4 El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación, así como de los recursos de queja cuando no se conceda el de apelación por parte de los tribunales, o se conceda en un efecto distinto del que corresponda, o no se concedan los extraordinarios de revisión o de unificación de jurisprudencia.

5 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia S-699 de 26 de agosto de 1997. C.P. Nicolás Pájaro Peñaranda, actor: Wilberto Therán Mogollón.

6 M.P. Clara Inés Vargas.

7 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, M.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez, sentencia del 23 de marzo de 2017, proceso con radicado 19001-23-31-000-2012-00251-01 (2036-2015).

8 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “A”. C.P. William Hernández Gómez. Sentencia de 5 de mayo de 2016, Rad. 05001-23-33-000-2013-00065-01(0525-14). Actor: Clara Inés Hurtado Trujillo. Demandado: Caja Nacional de Previsión Social EICE, en liquidación. En esta providencia se indicó, en un caso similar al presente, que el ejercicio de la acción de tutela para reclamar temas relacionados con la pensión gracia no puede ser tomado por el juez como prueba de mala fe para efectos de ordenar la devolución delas mesadas percibidas en vigencia de un acto administrativo que luego es declarado nulo.

9 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, M.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez, sentencia del 23 de marzo de 2017, proceso con radicado 19001-23-31-000-2012-00251-01 (2036-2015).