Sentencia 2015-00253 de noviembre 24 de 2016

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Consejera Ponente:

María Elizabeth García González

Bogotá, D.C., veinticuatro (24) de noviembre de dos mil dieciséis (2016).

Ref.: Expediente Nº 68001-23-31-000-2015-00253-01.

Recurso de apelación contra la sentencia de 7 de mayo de 2015, proferida por el Tribunal Administrativo de Santander.

Actor: Eduardo Martínez Duarte.

Tesis: Se confirma sentencia apelada. La fundamentación fáctica expuesta por el actor en su demanda carece de congruencia, claridad, coherencia e incluso, veracidad. Los concejales demandados no estaban impedidos para debatir sobre el proyecto de Acuerdo Nº 007 de 2014, por lo tanto no existía el conflicto de intereses invocado.

EXTRACTOS: «IV. CONSIDERACIONES DE LA SALA

La causal que se le endilga a los señores OLIVERIO SOLANO CALA, FERLEY GUILLERMO GONZÁLEZ, JUAN CARLOS MANRIQUE BECERRA, JOSÉ URIBE FIGUEROA, HERMES ANTONIO DURAN, EFRAÍN MENDOZA RODRÍGUEZ, CESAR AUGUSTO SÁNCHEZ, REINALDO FLÓREZ VILLAMIL, HERIBERTO VERA y ALIRIO PINZÓN, concejales del Municipio de Floridablanca (Santander), para el período constitucional 2012-2015, es la prevista en el numeral 4 del artículo 48 de la Ley 617 de 2000, la cual prevé:

“ART. 48.—Pérdida de investidura de diputados, concejales municipales y distritales y de miembros de juntas administradoras locales. Los diputados y concejales municipales y distritales y miembros de juntas administradoras locales perderán su investidura: 

1. Por violación del régimen de incompatibilidades o del de conflicto de intereses. No existirá conflicto de intereses cuando se trate de considerar asuntos que afecten al concejal o diputado en igualdad de condiciones a las de la ciudadanía en general. (...)”. (Negrillas y subrayas fuera del texto original)

En el escrito contentivo del medio de control objeto de estudio, el actor sostuvo que los demandados incurrieron en la referida causal de pérdida de investidura, ya que debatieron, votaron y aprobaron el Acuerdo Nº 007 de 2014, por medio del cual se estableció una asignación salarial del cargo de asesor de control interno de la Contraloría Municipal de Floridablanca, a pesar de que se debieron declarar impedidos para hacerlo debido a que dicha entidad adelantaba un investigación de responsabilidad fiscal en su contra por haber aprobado una prima técnica en favor del Alcalde de dicho ente territorial, sin estar facultados legal o constitucionalmente para ello.

Para el accionante, es posible inferir que el actuar referido generó un beneficio particular para los concejales demandados, pues con posterioridad a la aprobación del Acuerdo Nº 007 de 2014, el jefe de la oficina jurídica de la Contraloría Municipal de Floridablanca, Sergio Rueda, se benefició del incremento salarial contenido en norma en mención, junto con la propia contralora de la época, expidieron una resolución en la que ordenaron el archivo de la investigación que se adelantaba en contra de los cabildantes.

Por su parte, el Tribunal Administrativo de Santander, en sentencia de 7 de mayo de 2015, denegó las pretensiones de la demanda, argumentando que no existía motivo alguno para que los concejales se declararan impedidos, pues el proyecto de acuerdo invocado por el actor, que por cierto, nunca fue aprobado en la plenaria de la corporación, lo que buscaba era la protección del patrimonio del ente de control, ya que modificaba el salario de un funcionario a quien se le había asignado un monto mayor del que debía devengar. Además, sostuvo que el transcurrir de casi dos meses entre la fecha en que se debatió el proyecto y el día en que se expidió la Resolución de archivo de la investigación, que supuestamente era el beneficio que los cabildantes pretendían por la aprobación de la norma mencionada, desvirtuaba el nexo de causalidad entre los mismos.

Frente a esta decisión, el actor interpuso recurso de apelación en el que manifestó que independientemente del contenido del proyecto de Acuerdo Nº 007 de 2014 y el sentido de la votación del mismo en la sesión plenaria del Concejo Municipal de Floridablanca, la causal de pérdida de investidura por violación del régimen de conflicto de intereses se configura con la sola participación en el debate de los cabildantes que debiendo declararse impedidos no lo hicieron.

Así mismo, manifestó que la votación negativa del proyecto de Acuerdo Nº 007 de 2014, pudo constituir una represalia por la investigación fiscal que cursaba en contra de los concejales de Floridablanca y a su vez un mecanismo de presión para que se profiriera una decisión favorable a sus intereses, que fue lo que terminó ocurriendo con la Resolución que ordenó el archivo del proceso adelantado por la contraloría.

Finalmente, adujo que el argumento del tiempo transcurrido entre el día en que se debatió el proyecto de Acuerdo Nº 007 de 2014 y la fecha en la que la Contraloría Municipal de Floridablanca expidió la resolución en la que se ordenó el archivo de la investigación fiscal contra los concejales demandados, de ninguna manera desvirtuaba el conflicto de intereses invocado.

Teniendo en cuenta el recuento hecho en líneas anteriores, lo primero que es pertinente señalar es que los fundamentos fácticos expuestos por el actor en el escrito contentivo de la demanda carecen de claridad, coherencia, precisión e incluso veracidad y se contradicen abiertamente con los argumentos invocados posteriormente en el recurso de apelación objeto del presente pronunciamiento.

En efecto, el actor fundamentó la instauración del presente medio de control en el hecho de que los concejales demandados debatieron, votaron y aprobaron el Acuerdo Nº 007 de 2014, en el que, a su juicio, se estableció la asignación salarial del cargo de asesor de control interno de la Contraloría Municipal de Floridablanca; sin embargo, al revisar los anexos de la demanda y las respectivas contestaciones de los cabildantes accionados, se constató que el referido Acuerdo no tiene relación con lo anteriormente señalado, pues en él lo que se consagró fueron unas modificaciones al presupuesto general del Municipio de Floridablanca para la vigencia fiscal del año 2014, sin hacer ninguna alusión expresa a la asignación salarial de funcionario alguno del mencionado ente de control.

El referido acuerdo textualmente reza lo siguiente:

ACUERDO Nº 007 DE 2014

(Mayo 21)

Por medio del cual se efectúan unas modificaciones al presupuesto general del Municipio de Floridablanca para la vigencia fiscal de 2014.

(...)

ART. PRIMERO: Adiciónese el presupuesto de rentas y recursos de capital del Municipio de Floridablanca, para la vigencia fiscal del 01 de enero al 31 de diciembre de 2014, por la suma de CUARENTA Y CUATRO MIL TRESCIENTOS VEINTISIETE MILLONES SETECIENTOS DIECIOCHO MIL NOVECIENTOS OCHENTA Y CUATRO PESOS CON NOVENTA CTVOS (44.327.718.984.90), según el siguiente detalle:...”.

Es claro que la norma transcrita, no tiene relación alguna con los fundamentos fácticos que se invocan como sustento de la pérdida de investidura, pues en ella no se acordó la asignación salarial del cargo de asesor de control interno de la Contraloría Municipal de Floridablanca, que en últimas, es el hecho en el que se cimentó el argumento del presunto desconocimiento del régimen de conflicto de intereses.

Cabe resaltar que el Acuerdo Nº 007 de 2014 fue aportado al proceso por el propio actor(3), lo que hace presumir que conocía su contenido, en consecuencia no se entiende porqué en el escrito contentivo de la demanda aseguró que dicha norma estableció una asignación salarial a un funcionario de la contraloría municipal, cuando de su sola lectura se advierte que eso no es cierto.

No obstante lo anterior, analizando con detenimiento el expediente, la Sala observa que, al parecer, el actor confundió el Acuerdo Nº 007 de 2014, con el proyecto de Acuerdo Nº 007 de la misma anualidad, sin darse cuenta de que se trataba de dos normas absolutamente distintas.

Es menester resaltar que una cosa es un proyecto de Acuerdo y otra muy distinta es el Acuerdo propiamente dicho y en muchos casos, por no decir todos, la numeración de uno y otro no es la misma ni tienen relación alguna en su consecutivo.

Es claro que el proyecto de Acuerdo Nº 007 de 2014, sí es la norma que se relaciona con la fundamentación fáctica invocada en el presente caso, pues su título literalmente señala: “POR MEDIO DEL CUAL SE MODIFICA EL ACUERDO MUNICIPAL Nº 22 DE 2001 Y SE ESTABLECE LA ASIGNACIÓN SALARIAL DEL CARGO DE ASESOR DE CONTROL INTERNO”. Aun así, la Sala reitera que es el propio actuar del accionante el que hace más profunda la confusión, pues en los anexos de la demanda aportó copia del Acuerdo Nº 007 de 2014 “POR MEDIO DEL CUAL SE EFECTÚAN UNAS MODIFICACIONES AL PRESUPUESTO GENERAL DEL MUNICIPIO DE FLORIDABLANCA PARA LA VIGENCIA FISCAL DE 2014”, como si en efecto se tratara de la norma correcta y no de un simple error involuntario en la redacción de los hechos.

Ahora bien, las incongruencias de la fundamentación fáctica no solo se originan en el error en la mención correcta y precisa de la norma debatida en el Concejo Municipal de Floridablanca —que, a juicio del actor, generó el conflicto de intereses objeto de análisis en el presente caso— sino también en la carencia de veracidad de algunas de las afirmaciones expuestas en la demanda.

En efecto, si se entiende que la norma correcta que se quiso invocar en la demanda fue el proyecto de Acuerdo Nº 007 de 2014(4), se presentaría otra inconsistencia argumentativa, pues el actor, a folio 2 del escrito contentivo de la demanda, literalmente sostuvo que ésta había sido aprobada en segundo debate por el Concejo Municipal de Floridablanca y sancionado por el Alcalde de dicho ente territorial el día 27 de mayo de 2014, afirmación que no es cierta, toda vez que en el expediente hay pruebas que demuestran que los cabildantes votaron negativamente el referido proyecto y ordenaron su archivo.

A folio 2 de la demanda, el actor expresamente manifestó lo siguiente:

“Dicho proyecto de acuerdo surte el trámite legal y en segundo debate es aprobado, con la activa participación de los aquí demandados, quienes aprobaron este proyecto de acuerdo y siendo éste sancionado por el también investigado alcalde, el día 27 de mayo de 2014. 

Una vez aprobado el Acuerdo 007 de 2014, y como presuntamente producto de aprobación del proyecto de acuerdo, la señora contralora y el Dr. SERGIO RUEDA, éste en su calidad de jefe de la oficina de la oficina asesora jurídica de la contraloría Municipal de Floridablanca, y quien se beneficiaba con el incremento salarial, profieren en favor de los aquí demandados resolución de archivo de la investigación, que por presunto detrimento patrimonial les adelantaba ese órgano de control, auto calendado el día 4 de junio de 2014”. (Negrillas y subrayas fuera del texto original).

Contrario a lo afirmado por el señor EDUARDO MARTÍNEZ DUARTE, en las páginas 4 a 11 del Acta de plenaria núm. 064 de 2014 del Concejo Municipal de Floridablanca, vistas a folios 91 a 99 del cuaderno principal del expediente, obra constancia de las votaciones nominales frente al proyecto de Acuerdo Nº 007 de 2014, en la cual se advierte que fue negado en segundo debate por los cabildantes de la referida Corporación el día 29 de abril de 2014.

En la mencionada acta de plenaria del Concejo Municipal de Floridablanca, se señala lo siguiente:

“QUINTO PUNTO: Proyecto de Acuerdo para segundo debate Nº 007, 008, 010, 006, 009 de 2014. 

Proyecto de Acuerdo Nº 007 de 2014. POR MEDIO DEL CUAL SE MODIFICA EL ACUERDO MUNICIPAL NO. 022 DE 2001 Y SE ESTABLECE LA ASIGNACIÓN SALARIAL DEL CARGO DE ASESOR DE CONTROL INTERNO. 

(...) 

El presidente honorable concejal Efraín Mendoza Rodríguez somete a consideración el proyecto de acuerdo, se abre la discusión, avisa que se va a cerrar, queda cerrada. 

El secretario general hace el llamado a lista para votación nominal contestando. 

(...) 

El secretario general expresa que la votación arrojó:  

Votos positivos: 8.  

Votos negativos: 11.  

El honorable concejal Ferley Guillermo González solicita que se conforme la votación. 

El presidente honorable concejal Efraín Mendoza Rodríguez solicita al secretario verificar la votación. 

El secretario general hace el llamado a lista para votación nominal contestando. 

(...) 

El secretario general expresa que la votación arrojó:  

Votos positivos: 8.  

Votos negativos: 11.  

El presidente honorable concejal Efraín Mendoza Rodríguez expresa que fue negado el proyecto de Acuerdo. (Negrillas y subrayas fuera del texto original)

Lo anterior demuestra que el proyecto de Acuerdo Nº 007 de 2014, “POR MEDIO DEL CUAL SE MODIFICA EL ACUERDO MUNICIPAL Nº 22 DE 2001 Y SE ESTABLECE LA ASIGNACIÓN SALARIAL DEL CARGO DE ASESOR DE CONTROL INTERNO”, nunca nació a la vida jurídica, por lo tanto es inexplicable la afirmación del actor en la que sostiene que los cabildantes demandados sí lo aprobaron y que el Alcalde del Municipio de Floridablanca lo sancionó.

Otra inconsistencia que se encontró en la fundamentación fáctica expuesta en el presente caso, es que el actor aseguró que el proyecto de Acuerdo Nº 007 de 2014, beneficiaba con un incremento salarial al jefe de la oficina jurídica de la Contraloría Municipal de Floridablanca, lo cual tampoco obedece a la realidad, pues la norma referida lo único que pretendía era una modificación de la asignación salarial del asesor de control interno de la mencionada entidad, sin mencionar a ningún otro funcionario.

Para corroborar lo anterior, solo basta traer a colación el proyecto de Acuerdo Nº 007 de 2014, visto a folios 459 a 465 del cuaderno principal del expediente, el cual reza:

PROYECTO DE ACUERDO Nº 007 de 2014

POR MEDIO DEL CUAL SE MODIFICA EL ACUERDO MUNICIPAL 022 DE 2001 Y SE ESTABLECE LA ASIGNACIÓN SALARIAL DEL CARGO DE ASESOR DE CONTROL INTERNO. 

El Concejo Municipal de Floridablanca, en uso de sus atribuciones constitucionales, legales y en especial las conferidas en el artículo 272, 313 de la Constitución Política, y la Ley 136 de 1994 y

CONSIDERANDOS DE HECHOS:

(...)

ACUERDA:

ART. PRIMERO: Modifíquese el Acuerdo Municipal Nº 022 de 2001, en su artículo segundo en lo atinente a la asignación laboral del asesor de control interno y se le establece el código 109 grado 18 en la escala salarial existente, que para la presente vigencia corresponde a DOS MILLONES OCHOCIENTOS CINCUENTA MIL CUATROCIENTOS VEINTIOCHO PESOS ($ 2.850.428.oo) M/CTE.

ARTÍCULO SEGUNDO: Vigencia. El presente Acuerdo rige a partir de la fecha de su publicación, deroga todas las disposiciones que le sean contrarias.

Presentado por:

CARLOS ROBERTO ALEXANDER ÁVILA AGUILAR.

ALCALDE MUNICIPAL.

MARÍA MARGARITA BUENO GONZÁLEZ

CONTRALORA MUNICIPAL DE FLORIDABLANCA.

PROYECTO MODIFICADO POR LA COMISIÓN DE HACIENDA PÚBLICA Y PRESUPUESTO EN SESIÓN DE COMISIÓN DE FECHA ABRIL 24 DE 2014”.

En atención a lo transcrito, es claro que el proyecto de Acuerdo Nº 007 de 2014, no contemplaba incremento salarial alguno en favor del jefe de la oficina jurídica de la Contraloría Municipal de Floridablanca, por ende la afirmación del actor en ese sentido carece de fundamento.

Sumado a lo expuesto, se evidencia que el actor incurrió en otra imprecisión al señalar expresamente que el auto de 4 de junio de 2014, por medio del cual se ordenó el archivo de la investigación fiscal que se adelantaba en contra de los concejales demandados, había sido expedido conjuntamente por la Contralora Municipal de Floridablanca y por el jefe de la oficina jurídica del dicho ente de control, cuando lo cierto es que aquél fue suscrito por la señora YENITH PAHOLA GAITÁN PÉREZ, profesional universitaria de la oficina de responsabilidad fiscal de la misma entidad, tal y como se evidencia en la hoja de firmas del mencionado acto administrativo vista a folio 48 del cuaderno principal del expediente.

Las dos imprecisiones advertidas en líneas anteriores cobran relevancia en el presente caso, ya que desvirtúan tajantemente las afirmaciones del actor respecto de los supuestos beneficios que el proyecto de Acuerdo Nº 007 de 2014, le otorgaba al jefe de la oficina jurídica de la Contraloría Municipal de Floridablanca y la presunta contraprestación de dicho funcionario al ordenar el archivo de la investigación fiscal que pesaba sobre los cabildantes demandados. Es claro que la referida norma, además de que no nació a la vida jurídica, no pretendía establecer ningún beneficio para el citado funcionario ni éste expidió acto administrativo alguno que favoreciera a los cabildantes del Municipio de Floridablanca.

Aunado a lo anterior, la Sala advierte que en el relato de los hechos de la demanda el actor afirmó que la Contraloría Municipal de Floridablanca, “presuntamente producto de la aprobación del proyecto de acuerdo”, expidió el auto de 4 de junio de 2014 en el que ordenó el archivo de la investigación que el ente de control adelantaba en contra de los concejales demandados, pero inexplicablemente omitió informar que dicha decisión administrativa había sido revocada precisamente por el jefe de la oficina jurídica del referido ente de control.

En efecto, luego de revisar el CD contentivo de las copias del proceso de responsabilidad fiscal núm. 2012-004, aportado al expediente por la Contraloría Municipal de Floridablanca en cumplimiento de lo ordenado en el auto de pruebas de 13 de abril de 2015, se evidenció que el jefe de la oficina jurídica del referido ente de control, es decir, el mismo funcionario que según el actor se beneficiaba del contenido del proyecto de Acuerdo Nº 007 de 2014, en sede de consulta, a través de auto de 27 de junio de 2014, revocó el proveído que había ordenado el archivo de la investigación contra los cabildantes demandados y le ordenó al funcionario que ejercía como primera instancia, continuar el trámite del proceso de responsabilidad fiscal, lo cual desvirtúa por completo toda la fundamentación fáctica invocada en la presente demanda.

Así mismo, cabe resaltar que mediante auto de 22 de diciembre de 2014, la oficina de control fiscal de la Contraloría Municipal de Floridablanca, le imputó responsabilidad fiscal a los concejales demandados por el tema de la aprobación de una prima técnica en favor del alcalde de dicho Municipio, actuación que corrobora que el proceso no se encontraba archivado como lo afirmó el actor en la demanda.

Además de las evidentes y graves imprecisiones e incongruencias explicadas ampliamente en líneas anteriores, las cuales, por si solas, dan lugar a denegar las pretensiones del presente medio de control de pérdida de investidura, la Sala también debe advertir que en el escrito contentivo del recurso de apelación, inexplicablemente el actor cambió sustancialmente la fundamentación fáctica del caso, lo cual de ninguna manera puede ser de recibo en esta instancia, pues violaría el debido proceso de los accionados, quienes contestaron la demanda de conformidad con los argumentos de hecho y de derecho inicialmente expuestos.

Es así como en el escrito contentivo de la demanda el actor claramente afirmó que la contralora municipal y el jefe de oficina jurídica de dicho ente de control expidieron el auto en el que se ordenó el archivo de la investigación fiscal que se adelantaba en contra de los concejales, “producto de la aprobación del proyecto de Acuerdo”(5), es decir, como si se tratara de una contraprestación, pero en la apelación, cambia radicalmente su sentir y expresamente aduce que el voto negativo de los cabildantes se dio como represalia por el proceso de responsabilidad fiscal, argumento totalmente distinto e incluso, contradictorio.

El actuar referido, a juicio de la Sala, desconoce los principios de lealtad procesal, buena fe y congruencia, ya que no es de recibo cimentar la demanda en unos hechos y fundamentos concretos y luego de conocer las contestaciones de la contraparte y el fallo de primera instancia, cambiarlos abruptamente para poder evadir o diluir las inconsistencias debidamente advertidas en el proceso.

Ahora bien, si en gracia de discusión se hiciera caso omiso de las irregularidades explicadas con anterioridad y se entendiera que las mismas son simples errores involuntarios de redacción por parte del actor, tampoco habría lugar a acceder a las pretensiones de la demanda, ya que revisado el expediente y en particular, el proyecto de Acuerdo Nº 007 de 2014, no encuentra la Sala motivo alguno para afirmar que los concejales estaban obligados a declararse impedidos para participar en el debate de dicha norma, pues ésta lo único que buscaba era corregir el monto de la asignación salarial de un funcionario de la Contraloría Municipal de Floridablanca y con ello salvaguardar los recursos de la entidad.

Es menester resaltar que el solo hecho de que los concejales demandados estén incursos en una investigación de responsabilidad fiscal, no significa que automáticamente se encuentren impedidos para debatir o aprobar cualquier acuerdo municipal relacionado con la Contraloría de Floridablanca por la posible existencia de un conflicto de intereses.

Para que se configure el conflicto de intereses invocado por el actor, la norma municipal debía contener alguna situación concreta que comprometiera la independencia, ecuanimidad, imparcialidad o ponderación de los cabildantes demandados o debía generarles algún beneficio o afectación particular o a sus cónyuges o compañeros permanentes o a algún pariente dentro del cuarto grado de consanguinidad o segundo de afinidad o primero civil o a su socio de derecho o de hecho(6), lo que no se vislumbra en este caso.

Sobre el conflicto de intereses como causal de pérdida de investidura, esta Sección en otras oportunidades ha precisado:

“Tal como lo ha venido sosteniendo esta corporación, los conflictos de intereses están referidos a aquellas situaciones de carácter particular en las cuales puede verse comprometida la independencia, la ecuanimidad, la imparcialidad y la ponderación de los servidores públicos llamados a proferir una decisión que les compete y de cuya adopción pueden derivarse beneficios directos, particulares y concretos para ellos mismos, sus cónyuges o compañero/as permanentes, alguno de sus parientes dentro del grado de parentesco que en cada caso establezca la ley, o alguno de sus socios. 

Así las cosas, el “conflicto de intereses” se configura cuando el elegido interviene en la adopción de determinadas decisiones que habrán de beneficiarlo en forma personal y directa, lo cual, en principio, envuelve un indebido aprovechamiento de su investidura.(7) 

Al referirse a los elementos que deben concurrir para que se configure la violación al régimen de conflicto de intereses como causal de pérdida de investidura, la Sección Primera del Consejo de Estado en repetidas ocasiones se ha remitido a las consideraciones que aparecen consignadas en la Sentencia proferida por la Sala Plena el 17 de octubre de 2000, en la cual se hacen las siguientes precisiones: 

«[...] Entonces, el conflicto de intereses surge cuando el congresista tenga interés directo en la decisión de que se trate, porque le afecte de alguna manera, o afecte a su cónyuge o compañero o compañera permanente, o a sus parientes, o a sus socios; y así lo observe o advierta, y debe entonces declarar su impedimento. Es decir, viola el régimen de conflicto de intereses el que, a sabiendas de la situación de conflicto, no manifieste su impedimento y en su provecho participe en el asunto, o en provecho de su cónyuge o compañero o compañera permanente, o de sus parientes, o de sus socios. (El subrayado es ajeno al texto).

Ese interés, con tales características, ha de ser particular, pues si se tratara del interés general, común a todos, resultaría que los congresistas, todos ellos, en todos los casos, se encontrarían en situación de conflicto. 

La situación de conflicto resulta, pues, del asunto o materia de que se trate, de las particulares circunstancias del congresista o su cónyuge o compañero o compañera permanente, o sus parientes, o sus socios, y de su conducta, en cada caso. 

El interés consiste en el provecho, conveniencia o utilidad que, atendidas sus circunstancias, derivarían el congresista o los suyos de la decisión que pudiera tomarse en el asunto. Así, no se encuentra en situación de conflicto de intereses el congresista que apoye o patrocine el proyecto que, de alguna manera, redundaría en su perjuicio o haría más gravosa su situación o la de los suyos, o se oponga al proyecto que de algún modo les fuera provechoso. En ese sentido restringido ha de entenderse el artículo 286 de la Ley 5ª de 1991, pues nadie tendría interés en su propio perjuicio, y de lo que trata es de preservar la rectitud de la conducta de los congresistas, que deben actuar siempre consultando la justicia y el bien común, como manda el artículo 133 de la Constitución. Por eso, se repite, la situación de conflicto resulta de la conducta del congresista en cada caso, atendidas la materia de que se trate y las circunstancias del congresista y los suyos. [...]»(8). (El subrayado es de la Sala).

Asimismo la Sala de Servicio y Consulta Civil de esta corporación, en concepto de 28 de abril de 2004 definió así la noción, finalidad y características del conflicto de intereses como causal de pérdida de investidura: 

«[...] 2. El conflicto de intereses. Es una institución de transparencia democrática que por su alcance y fundamento debe analizarse en forma concreta. 

2.1. Noción. En términos generales es aquella cualidad de concurrencia antagónica entre el interés particular y el interés público que afecta la decisión a tomar y obliga a declararse impedido a quien deba tomarla. 

2.2. Finalidad. El instituto del conflicto de intereses trata de impedir que prevalezca el interés privado del congresista sobre los intereses públicos, el cual, prevalido de su influencia, podría obtener provechos indebidos para sí o para terceros, es decir, evitar favorecer intereses que no sean los relativos al bien común o que la imparcialidad de sus decisiones se comprometa y distorsione por motivos personales o particulares. Se trata así de un asunto inherente al fuero interno del congresista, a un aspecto esencialmente subjetivo, el que de existir y no ser manifestado conforme al reglamento, da lugar a la recusación. 

2.3. Fundamento. De allí que el fundamento del impedimento radica en que: a) el conflicto de interés afecta la transparencia de la decisión -para el caso, la motivación del voto-. En efecto, en toda decisión siempre debe haber, en forma inequívoca, un solo interés: el interés general de la ley. Por tanto, en caso de conflicto se mezclan el interés privado y el público, con lo cual queda en duda cuál fue el interés dominante. b) En que el impedimento evita que la decisión sea determinada por el interés particular en detrimento del interés público. 

2.4. Necesidad de análisis en cada caso particular. La Sala estima conveniente advertir que el tema, de por sí complejo, requiere para su tratamiento del análisis de cada caso concreto, pues la conducta humana admite de manera necesaria matices y, por tanto, el instituto del conflicto de intereses, al ser del resorte del fuero interno, debe ser valorado con especial cuidado para no vulnerar los derechos del congresista o hacer inanes los alcances de la ley.  

3. Requisitos para la configuración del conflicto de intereses en el caso de los congresistas. Como quiera que dicho conflicto se configura por la concurrencia de interés privado e interés público, se hace indispensable tener en cuenta, entre otros, los siguientes requisitos: 

3.1. Interés privado concurrente. De acuerdo con lo expuesto, resulta indubitable que este interés debe aparecer en tal forma que comprometa objetivamente la intangibilidad del interés general perseguido, para lo cual la Sala estima necesario hacer las siguientes precisiones: 

a) Existencia: Se configura el interés privado cuando hay “exigencia para la satisfacción de necesidades humanas” —Messineo, tomo II, pág. 10—, lo cual acontece cuando surgen v. gr.: ventajas o provechos representados en derechos subjetivos, o en ventajas de tipo reparativo positivo (como indemnización por daños o detrimento de derechos) o negativo (reparación de gastos), o de tipo enriquecedor (como ganancias, utilidades, provechos, derechos, etc.), o cuando se refieren a la simple exoneración de desventajas (exoneración de obligaciones, cargas, etc.). 

b) Juridicidad: Se da cuando el interés privado, protegible de ordinario, pero con la aptitud de afectar la transparencia, debido a que siendo actual y estando amparado por la ley puede perturbar el ánimo del interesado a actuar en su propio favor. Para ello debe tenerse en cuenta que el interés: 1) Es actual, cuando se ha adquirido y puede afectarse. De allí que por ausencia de éste requisito quede excluido el interés futuro. 2) Es jurídico, porque se encuentra amparado por la ley. Por tanto es inaceptable el interés originado en el roce meramente social (v. gr. el de comunicación o trato) para generar conflicto de interés. y, 3) Es afectable, cuando puede extinguirse o modificarse el que se tiene. En cambio, no se da cuando el interés es inalienable (v. gr. La vida).  

c) Privado: Se da cuando el interés es de naturaleza particular de manera inequívoca y, por lo mismo, se descarta cuando se actúa movido por el interés público o general -regulación abstracta en general-. El interés puede ser individual o colectivo, referido en el primer caso, por ej., a la propiedad particular y, en el segundo, al interés común de los propietarios en una urbanización. 

d) Titularidad: El interés debe radicar en el congresista o en su cónyuge, compañero (a), pariente hasta el cuarto grado de consanguinidad o segundo de afinidad, en el caso bajo estudio. 

3.2. El interés público concurrente en la decisión pertinente. Para que este interés público concurrente pueda verse menoscabado, también se hace indispensable tener en cuenta aquellos aspectos que puedan afectar que sea el único determinante de la decisión; lo cual implica que en la misma persona que tiene un interés privado, también concurran estos requisitos: 

a) Calidad de congresista. 

b) Intervención en las deliberaciones y votaciones. 

c) Proyecto de decisión de interés público. 

d) Afectación particular, consistente en que el proyecto a votar pueda afectar el interés directo del congresista, arriba mencionado.  

3.3. Conflicto de interés. De la concurrencia objetiva de los dos intereses mencionados puede desprenderse inequívocamente la existencia de un conflicto de interés como causal de impedimento o recusación. En tanto que este fenómeno no se estructuraría, de una parte, cuando no concurra alguno de los requisitos mencionados para los referidos intereses, y, de otro, cuando simplemente se trata de mera apreciación subjetiva de conflicto sin sustento en elementos objetivos.[...]»(9). 

Según estos pronunciamientos la causal solo se configura con un interés directo, particular y concreto, en este caso del concejal, en el asunto objeto de estudio, frente al cual tiene poder de decisión, en razón de sus funciones. 

De la misma manera, la Sala Plena(10) ha sido enfática en sostener que si el interés se confunde con el que asiste a todas las personas o a la comunidad en general, en igualdad de condiciones, no existe conflicto, pues en tal caso estaría actuando en interés de la colectividad y no en el suyo propio.»(11) (Negrillas y subrayas hacen parte del texto original).

Teniendo en cuenta el alcance que la jurisprudencia le ha dado a la causal en estudio, es claro que en el presente caso no concurre ninguno de los elementos necesarios para que se presente un conflicto de intereses. En efecto, para la Sala los concejales demandados no tenían por qué declararse impedidos en el debate del proyecto de Acuerdo Nº 007 de 2014, pues la aprobación o negación del mismo no les generaba provecho, utilidad o beneficio alguno, en el entendido de que simplemente se trataba de una modificación a la asignación salarial de un funcionario de la Contraloría Municipal de Floridablanca, quien ni siquiera laboraba en la dependencia en la que se tramitaba la investigación que se adelantaba en su contra y que de contera, no tenía incidencia alguna sobre la misma.

Así las cosas, es evidente que los demandados no se encuentran incursos en la causal de pérdida de investidura establecida en el numeral 1º del artículo 48 de la Ley 617 de 2000, por lo que la Sala confirmará la sentencia apelada, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

CONFÍRMASE la sentencia apelada, por las razones expuestas en la parte motiva de la presente providencia.

Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al tribunal de origen.

Cópiese, notifíquese, comuníquese y cúmplase.

Se deja constancia de que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 24 de noviembre de 2016.

Consejeros: Roberto Augusto Serrato Valdés, Presidente—María Elizabeth García González—Guillermo Vargas Ayala».

3 Fls. 12 a 21.

4 No el acuerdo propiamente dicho.

5 Fl. 2 de la demanda, párrafo 5.

6 Ley 136 de 1994, artículo 70. Conflicto de interés. Cuando para los concejales exista interés directo en la decisión porque le afecte de alguna manera, o a su cónyuge o compañero o compañera permanente, o a alguno de sus parientes dentro del cuarto grado de consanguinidad o segundo de afinidad o primero civil, o a su socio o socios de derecho o de hecho, deberá declararse impedido de participar en los debates o votaciones respectivas.

Los concejos llevarán un registro de intereses privados en el cual los concejales consignarán la información relacionada con su actividad económica privada. Dicho registro será de público conocimiento. Cualquier ciudadano que tenga conocimiento de una causal de impedimento de algún concejal, que no se haya comunicado a la respectiva corporación, podrá recusarlo ante ella.

7 En ese sentido se puede consultar la Sentencia de 27 de agosto de 2002 proferida dentro del Rad. 11001-03-15-000-2002-0446-01(PI-043).

8 C.P. Mario Rafael Alario Méndez. Exp. AC-11116. Actor Luis Andrés Penagos Villegas.

9 C.P. Flavio Augusto Arce Rodríguez. Exp. 1572. Actor Ministro del Interior y de Justicia. Ref. Congresistas. Conflicto de intereses. Proyecto de acto legislativo para restablecer la institución de la reelección presidencial.

10 Sentencia de 23 de agosto de 1998. Exp. AC-1675. Actora: Aura Nancy Pedraza Piragauta y Concepto de 27 de mayo de 1999. Exp. 1191. Actor: Ministro del Interior.

11 Sentencia de 31 de julio de 2014. Exp. 2013-00902-01, M.P. Guillermo Vargas Ayala.