Sentencia 2015-00377 de Agosto 4 de 2016

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejera ponente:

Dra. María Elizabeth García González

Rad.: 11001-03-24-000-2015-00377-00

Actor: Tomás Javier Oñate Acosta

Demandado: Presidencia de la República

Referencia: Medio de Control de Nulidad

Bogotá, D.C., cuatro de agosto de dos mil dieciséis.

Extractos: «IV. Consideraciones de la Sala:

El presente asunto se contrae a establecer la legalidad abstracta de las Resoluciones núms. 339 de 19 de septiembre de 2012, “Por la cual se autoriza la instalación y desarrollo de una mesa de diálogo, se designan delegados del Gobierno Nacional y se dictan otras disposiciones”; y 108 de 18 de junio de 2015, “Por la cual se decide la solicitud de Revocación Directa de la Resolución 339 de 19 de septiembre de 2015 mediante la cual se autoriza la instalación y desarrollo de una mesa de diálogo, se designan delegados del Gobierno Nacional y se dictan otras disposiciones”, expedidas por el Presidente de la República.

La parte resolutiva de estos actos acusados, es del siguiente tenor:

Resolución núm. 339 de 19 de septiembre de 2012

(…)

El Presidente De La República

En ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial de las conferidas por la Ley 418 de 1997, modificada y prorrogada por las Leyes 548 de 1999, 782 de 2002, 1106 de 2006 y 1421 de 2010

(…)

RESUELVE:

“ART. 1º.—Autorizar la instalación de una mesa de diálogo entre los representantes autorizados por el Gobierno Nacional con miembros representantes de las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia (Farc) en la ciudad de Oslo (Noruega) de conformidad con lo previsto en el Acuerdo general para la terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz estable y duradera.

“ART. 2º.—Autorizar el desarrollo de una mesa de diálogo en la que se conversará sobre los puntos consignados en la agenda del Acuerdo General para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz estable y duradera, entre los delegados designados por el Gobierno Nacional con miembros representantes de las Farc en la República de Cuba.

“ART. 3º.—Designar como representantes autorizados del Gobierno Nacional con carácter de plenipotenciarios a: Sergio Jaramillo Caro en su calidad de Alto Comisionado para la Paz y a los ciudadanos Frank Joseph Pearl González, Jorge Enrique Mora Rangel, Oscar Adolfo Naranjo Trujillo, Luis Carlos Villegas Echeverri y Humberto de la Calle Lombana, éste último como jefe de la delegación del Gobierno Nacional.

PAR.—Para efectos de conservar una dinámica negociadora flexible e integral por parte del Gobierno Nacional, se designarán seis (6) representantes plenipotenciarios, tal como se determina en este artículo, pero en la Mesa de Diálogo sólo podrán estar presentes cinco (5), de conformidad con las rigurosas disposiciones del Acuerdo General y según las previsiones discrecionales del Jefe de la delegación del Gobierno Nacional.

“ART. 4º.—Designar como negociadores alternos a los ciudadanos Jaime Avendaño Lamo, Alejandro Eder Garcés, Lucía Jaramillo Ayerbe y Elena Ambrosi Turbay para participar en discusiones necesarias para el desarrollo de la mesa de diálogo con miembros representantes de las Farc-Ep.

“ART. 5º.—Designar como miembros del equipo de apoyo a los ciudadanos Gerson Iván Arias Ortiz y Juanita Goebertus Estrada.

“ART. 6º.—El Alto Comisionado para la Paz en coordinación con el Jefe de la Delegación autorizará a los demás ciudadanos que conformarán el equipo de apoyo técnico de la mesa de diálogo y el equipo de negociadores alternos según se requieran.

“ART. 7º.—Comunicar a las autoridades competentes el contenido de la presente Resolución.

“ART. 8º.—La presente Resolución rige a partir de la fecha de su expedición”.

Resolución número 108 de 18 de junio de 2015

(…)

El Presidente De La República.

En ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial de las conferidas por el artículo 93 y siguientes de la Ley 1437 de 2011.

(…)

RESUELVE:

“ART. 1º.—Denegar la solicitud de Revocación Directa de la Resolución 339 de 2012 “por la cual se autoriza la instalación y desarrollo de una mesa de diálogo, se designan delegados del Gobierno Nacional y se dictan otras disposiciones” elevada por el ciudadano Tomás Javier Oñate Acosta, por las razones expuestas en la parte motiva de la presente Resolución.

“ART. 2º.—Comunicar al solicitante el contenido de la presente Resolución.

“ART. 3º.—Contra la presente Resolución no procede recurso alguno”.

Marco normativo del proceso de paz iniciado con las Farc.

De los antecedentes administrativos allegados al expediente, la Sala encuentra en primera medida que las Resoluciones controvertidas constituyen actos administrativos expedidos por el Presidente de la República a partir de un antecedente inmediato que resulta de trascendental observancia, esto es, el “Acuerdo General para la terminación del conflicto y la construcción de una paz estable y duradera” suscrito entre los Delegados del Gobierno de la República de Colombia y de las Farc-Ep el día 26 de agosto de 2012 en La Habana, Cuba —folios 54 a 59—.

Este Acuerdo marco fue el resultado, a su vez, del Encuentro Exploratorio que tuvo como sede también La Habana, Cuba, entre febrero 23 y agosto 26 de 2012, el cual contó con la participación como garantes de los Gobiernos de la República de Cuba y de Noruega, y con el apoyo del Gobierno de la República Bolivariana de Venezuela como facilitador de logística y acompañante. En efecto, una vez finalizó dicho Encuentro Exploratorio, el Presidente de la República expidió la Resolución núm. 314 de 24 de agosto de 2012 —folios 60 a 62— mediante la cual autorizó al señor Sergio Jaramillo Caro como Alto Comisionado para la Paz encargado de las funciones y al señor Frank Joseph Pearl González como delegado plenipotenciario del Gobierno Nacional para suscribir dicho Acuerdo con las Farc-Ep, tal como tuvo lugar dos días después, como ya se dijo, el 26 de agosto de 2012, siendo autorizados también para suscribirlo pero en calidad de testigos del Gobierno Nacional los señores Alejandro Eder Garcés, Enrique Santos Calderón, Lucía Jaramillo Ayerbe, Jaime Avendaño Lamo y Elena Ambossi Turbay; no sobra advertir que la legalidad del acto administrativo contenido en la precitada Resolución núm. 314 de 2012 no fue demandado en el presente proceso.

El marco jurídico dentro del cual fue suscrito el “Acuerdo General para la terminación del conflicto y la construcción de una paz estable y duradera”, se encuentra inicialmente fundado en lo previsto, en cuanto a la paz, por el artículo 22 de la Constitución Política, en los siguientes términos:

“La paz es un derecho y un deber de obligatorio cumplimiento.”

Al declarar la exequibilidad condicionada del artículo XXXI del “Tratado Americano de Soluciones Pacíficas (Pacto de Bogotá)” la Corte Constitucional en su Sentencia C-269 de 2014, en cuanto a la protección del derecho a la paz y la exigencia del deber de solucionar los conflictos pacíficamente, consideró lo siguiente:

7. Consideración final: afirmación constitucional de los principios internacionales de proscripción del uso de la fuerza para la resolución de disputas y de solución pacífica de controversias.

7.1. La Constitución Política establece, fiel al propósito constituyente, no solo que la Paz es uno de los propósitos de la Constitución (preámbulo) y uno de los fines del Estado (art. 2º) sino también que es un derecho y un deber de obligatorio cumplimiento (art. 22). Adicionalmente existen múltiples referencias constitucionales a la paz como propósito, como deber o como supuesto de normalidad institucional(1). Esta Corporación ha tenido oportunidad de caracterizar el significado y fundamento constitucional de la Paz en diferentes oportunidades. La Sentencia C-579 de 2003 indicó lo siguiente:

Uno de los fines esenciales de toda organización política es asegurar la convivencia pacífica, por ello la paz es uno de los primeros fines buscados por la comunidad (…), tal como se reconoció en la Plenaria de la Asamblea Nacional Constituyente: “La organización política tiene como fin primordial la convivencia pacífica. La paz fue uno de los principales fines buscados en el nuevo consenso social, al punto de ser llamado ese cuerpo “la Constituyente de la paz” (…). La paz es un presupuesto del proceso democrático, libre y abierto, y condición necesaria para el goce efectivo de los derechos fundamentales (…)

Desde una perspectiva constitucional, la paz no debe ser entendida únicamente como la ausencia de conflictos sino como la posibilidad de tramitarlos pacíficamente (…). En este sentido puede considerarse como ausencia de conflictos o enfrentamientos violentos (núcleo mínimo), como efectiva armonía social proveniente del pleno cumplimiento de los mandatos de optimización contenidos en las normas de Derechos Humanos (desarrollo máximo) o como la atenuación de los rigores de la guerra y la “humanización” de las situaciones de conflicto (Derecho Internacional Humanitario como manifestación del derecho a la Paz en tiempos de guerra) (…)

Por lo anterior, la paz ha sido reconocida como uno de los propósitos fundamentales del Derecho Internacional tal como se evidencia en el Preámbulo de la Carta de las Naciones Unidas (…), en varias de las disposiciones de la misma (…), en el Preámbulo de la Declaración Universal de Derechos Humanos (…), así como en el Preámbulo y en la Carta constitutiva de la Organización de Estados Americanos (…). También en el contexto americano, tanto en el Pacto de Derechos Civiles y Políticos, como en el Pacto de Derechos Económicos Sociales y Culturales, firmados en 1966, la Paz aparece como el fin al que se orienta el reconocimiento de los derechos allí mencionados (…)”.

Así entonces la paz, en tanto se erige el fundamento de la organización política impone, además del deber evitar la guerra, la obligación de solucionar los conflictos mediante procedimientos pacíficos. Ese deber vincula a todas las autoridades y ciudadanos y, por ello, el ordenamiento jurídico debe prever mecanismos eficaces para prevenir y gestionar las disputas. El aseguramiento de la paz constituye un presupuesto necesario para la materialización de los propósitos y derechos definidos por el constituyente de 1991.” (Negrillas por fuera de texto).

A su vez, de conformidad con lo señalado en el artículo 188 y en el numeral 4 del artículo 189 de la Constitución Política, el Presidente de la República simboliza la unidad nacional y al jurar el cumplimiento de la Constitución y de las leyes, se obliga a garantizar los derechos y libertades de todos los colombianos, además de que como Jefe de Estado, Jefe de Gobierno y Suprema Autoridad Administrativa, le corresponde conservar en todo el territorio el orden público y restablecerlo donde fuere perturbado.

Y en ese sentido, la Ley 418 de 1997, “Por la cual se consagran unos instrumentos para la búsqueda de la convivencia, la eficacia de la justicia y se dictan otras disposiciones”, prorrogada y modificada por las Leyes 548 de 1999, 782 de 2002, 1106 de 2006 y 1421 de 2010, consagró en el Capítulo I de su Título I todas aquellas disposiciones previstas para facilitar el diálogo y la suscripción de acuerdos con grupos armados organizados al margen de la ley para su desmovilización, reconciliación entre los colombianos y la convivencia pacífica, así:

“ART. 8º.—<Artículo modificado por el artículo 3º de la Ley 1421 de 2010:> Los representantes autorizados expresamente por el Gobierno Nacional, con el fin de promover la reconciliación entre los colombianos, la convivencia pacífica y lograr la paz, podrán:

Realizar actos tendientes a propiciar acercamientos y adelantar diálogos con los grupos armados organizados al margen de la ley;

Adelantar diálogos, negociaciones y firmar acuerdos con los voceros o miembros representantes de los grupos armados organizados al margen de la ley, dirigidos a: obtener soluciones al conflicto armado, lograr la efectiva aplicación del derecho internacional humanitario, el respeto de los derechos humanos, el cese de hostilidades o su disminución, la reincorporación a la vida civil de estos grupos, o lograr su sometimiento a la ley, y enmarcados en la voluntad de crear condiciones que propendan por un orden político, social y económico justo.

Los acuerdos y su contenido serán los que a juicio del Gobierno sean necesarios para adelantar el proceso de paz y su cumplimiento será verificado por las instancias nacionales o internacionales que para el efecto y de común acuerdo designen las partes.

Estos acuerdos deben garantizar el normal y pleno funcionamiento de las instituciones civiles de la región en donde ejerce influencia el grupo armado al margen de la ley que los suscribe. (…)”

PAR. 1º.—De conformidad con las normas del Derecho Internacional Humanitario, y para los efectos de la presente ley, se entiende por grupo armado organizado al margen de la ley, aquel que bajo la dirección de un mando responsable, ejerza sobre una parte del territorio un control tal que le permita realizar operaciones militares sostenidas y concertadas.

En ningún caso podrán establecerse órdenes especiales de localización a la Fuerza Pública para la creación específica de zonas de ubicación o de despeje de cualquier parte del territorio nacional.

PAR. 2º.—Una vez iniciado un proceso de diálogo, negociación o firma de acuerdos, y con el fin de facilitar el desarrollo de los mismos, las autoridades judiciales correspondientes suspenderán las órdenes de captura que se hayan dictado o se dicten en contra de los miembros representantes de las organizaciones armadas al margen de la ley con los cuales se adelanten diálogos, negociaciones o acuerdos de paz.

Para tal efecto, el Gobierno Nacional notificará a las autoridades señaladas el inicio, terminación o suspensión de diálogos, negociaciones o firma de acuerdos y certificará la participación de las personas que actúan como voceros o miembros representantes de dichos grupos armados organizados al margen de la ley. Las partes acordarán mecanismos de verificación conjunto de los acuerdos, diálogos o acercamientos, y de considerarlo conveniente podrán acudir a instituciones o personas de la vida nacional o internacional para llevar a cabo dicha verificación.

Igualmente, se suspenderán las órdenes de captura que se dicten en contra de los voceros con posterioridad al inicio de los diálogos, negociaciones o suscripción de acuerdos, por el término que duren estos.

Se garantizará la seguridad y la integridad de todos los que participen en los procesos de paz, diálogos, negociaciones y acuerdos de que trata esta ley.

PAR. 3º.—Se entiende por miembro-representante, la persona que el grupo armado organizado al margen de la ley designe como representante suyo para participar en los diálogos, negociación o suscripción de acuerdos con el Gobierno Nacional o sus delegados.

Se entiende por vocero la persona de la sociedad civil que sin pertenecer al grupo armado organizado al margen de la ley, pero con el consentimiento expreso de este, participa en su nombre en los procesos de paz, diálogos, negociaciones y acuerdos. No será admitida como vocero, la persona contra quien obre, previo al inicio de estos, resolución de acusación.

PAR. 4º.—El Consejo Nacional de Paz de que trata la Ley 434 de 1998 servirá como instancia consultiva del Gobierno Nacional en todos los temas de política de paz de que trata la presente Ley.” (Negrillas por fuera de texto).

Asimismo y para tales efectos, responsabilizó al Presidente de la República del respectivo proceso:

“ART. 10.—<Artículo modificado por el artículo 4º de la Ley 782 de 2002:> La dirección de todo proceso de paz corresponde exclusivamente al Presidente de la República como responsable de la preservación del orden público en toda la Nación. Quienes a nombre del Gobierno participen en los diálogos y acuerdos de paz, lo harán de conformidad con las instrucciones que él les imparta.

El Presidente de la República podrá autorizar la participación de representantes de diversos sectores de la sociedad civil en las conversaciones, diálogos y negociaciones a que hace referencia este capítulo, cuando a su juicio puedan colaborar en el desarrollo del proceso de paz.” (Negrillas por fuera de texto).

Al estudiar los cargos de constitucionalidad endilgados contra el anterior artículo 8º, la Corte Constitucional anotó lo siguiente:

“7. Como acertadamente lo afirmaron algunos de los intervinientes, la Carta de 1991 es una “Constitución para la paz”. En efecto, el Constituyente otorgó a la noción jurídica de la paz un triple carácter, pues la consideró un valor de la sociedad, fundamento del Estado y de los derechos humanos (preámbulo); la concibe como un fin esencial que irradia el ordenamiento jurídico y que, como principio, debe dirigir la acción de las autoridades públicas (art. 2º). Y, también la entiende como un derecho constitucional (art. 22), que si bien es cierto no es de aplicación inmediata, no es menos cierto que el mandato debe dirigir la acción de los particulares y las autoridades.

(…)

8. Ahora bien, dentro de los medios para el mantenimiento y conservación del orden público, el Presidente de la República puede adoptar diferentes tipos de medidas, las cuales pueden oscilar entre las soluciones pacíficas de conflictos hasta la utilización de acciones coercitivas como el uso de la fuerza, tal es el caso de la declaratoria de estado de guerra para repeler la agresión exterior (C.P. art. 212). Sin embargo, los instrumentos pacíficos para la solución de conflictos se acomodan mejor a la filosofía humanista y al amplio despliegue normativo en torno a la paz que la Constitución propugna. De ahí pues que, las partes en controversia, particularmente en aquellos conflictos cuya continuación pone en peligro el mantenimiento de la convivencia pacífica y la seguridad nacional, deben esforzarse por encontrar soluciones pacíficas que vean al individuo como fin último del Estado.

(…)

9. Además, la Corte considera que los principios del derecho internacional que propugnan la solución pacífica de los conflictos externos y señalan el deber de todo Estado de no recurrir en primera instancia a la amenaza o al uso de la fuerza, son plenamente aplicables al conflicto interno Colombiano, pues aquellas son reglas de conducta que imponen la interpretación de los derechos y deberes constitucionales. Así, el parágrafo 3º del artículo 2º de la Carta de las Naciones Unidades dispone que “los miembros de la organización arreglarán sus controversias internacionales por medios pacíficos de tal manera que no se pongan en peligro ni la paz y la seguridad internacionales ni la justicia”.

En tal contexto, debe recordarse que el inciso segundo del artículo 93 de la Constitución, preceptúa que “los derechos y deberes consagrados en la Carta, se interpretarán de conformidad con los tratados internacionales sobre derechos humanos ratificados por Colombia”. Por consiguiente, si, como se expresó anteriormente, la paz es un derecho y un deber de obligatorio cumplimiento, la interpretación del mismo en cuanto a la solución del conflicto armado colombiano no sólo debe efectuarse con base en la Constitución en sentido formal sino también en consideración con lo dispuesto en los tratados internacionales sobre derechos humanos. En consecuencia, los principios de arreglo pacífico y de exclusión de la fuerza para la solución de las controversias internacionales también deben aplicarse en el conflicto interno colombiano, lo cual demuestra que las soluciones concertadas para el logro de la paz prevalecen prima facie sobre otras medidas de fuerza.

10. De otra parte, también debe recordarse que el derecho internacional público ha concebido la negociación como un método no jurisdiccional de solución pacífica de las controversias, por medio de la cual se confía el arreglo, principalmente, a las partes en conflicto. En tales casos, la buena fe y la confianza en los negociadores se convierten en factores determinantes para la consecución de la paz; lo cual, también es cierto, depende del momento histórico en que se desenvuelve el proceso que, en consecuencia, será evaluado políticamente. En síntesis, las partes en el conflicto interno deben valerse de los procedimientos de arreglo pacífico que sean más adecuados a las circunstancias y a la naturaleza de la controversia.

11. Así las cosas, la Corte Constitucional considera que los órganos políticos tienen amplio margen de discrecionalidad para diseñar los mecanismos de solución pacífica de conflictos. En este mismo sentido, la Corte Constitucional ya había dicho que diálogos de paz con grupos guerrilleros, la firma de acuerdos para el logro de la convivencia pacífica y la instauración de las zonas de verificación en donde se ubicarían temporalmente los grupos al margen de la ley, son instrumentos constitucionalmente válidos con que cuenta el Presidente de la República, en tanto y cuanto éste tiene a su cargo la conducción del orden público(2).

(…)

13. (…) Así, la Carta es el referente necesario y fundamento último de la actuación de los poderes constituidos, por lo que toda actuación debe condicionarse a la vigencia del Estado constitucional. En este sentido, el mantenimiento del orden democrático debe situarse de tal manera que no desborde el ordenamiento jurídico y el Estado de Derecho. Por ello, nunca pueden concebirse decisiones políticas o jurídicas, por más loables que sean, como excepciones a la propia institución superior, pues de ella dependen y su función es garantizarla.

En tal virtud, aún las soluciones adoptadas dentro del proceso de paz deben ceñirse a los parámetros constitucionales, por lo que la Corte entrará a estudiar las razones por las que el demandante considera inconstitucional la norma acusada.” (Negrillas fuera de texto).

La Sala considera, en medio de ese marco normativo y Jurisprudencial proclive y persuasivo hacia el diálogo, al consenso y a la salida pacífica del conflicto, que la Presidencia de la República no es simplemente una distinción formal, representa también y antes que nada una función y una responsabilidad material. Nuestra Carta Constitucional identifica al Presidente como símbolo de la unidad nacional, escogido por los ciudadanos a través de los mecanismos de nuestro sistema democrático; es Jefe de Estado, de Gobierno y Suprema autoridad administrativa. Sus decisiones deben orientarse al bien de los asociados con consideraciones que van más allá de lo inmediato, que hagan del país un espacio propicio para el florecimiento de una sociedad próspera en la que se valore como un bien preciado la paz y el progreso.

El diálogo es un atributo por excelencia de la condición humana, es el principal medio de solución de conflictos y construcción de proyectos comunes de una sociedad. El diálogo no es la paz, pero puede conducir a ella. La paz encarna una categoría compleja, empieza apenas con el diálogo y, en nuestro caso, también con la cesación del conflicto armado, pero más allá que esto, encarna los valores de tolerancia, el respeto por lo diverso y la construcción común.

Así fue concebido y suscrito en el referido “Acuerdo General para la terminación del conflicto y la construcción de una paz estable y duradera”, en el que tanto el Gobierno Nacional como las Farc-Ep reconocieron que:

“La construcción de la paz es un asunto de la sociedad en su conjunto que requiere de la participación de todos, sin distinción, incluidas otras organizaciones guerrilleras a las que invitamos a unirse a este propósito;

El respeto de los derechos humanos en todos los confines del territorio nacional, es un fin del estado que debe promoverse;

El desarrollo económico con justicia social y en armonía con el medio ambiente, es garantía de paz y progreso;

El desarrollo social con equidad y bienestar, incluyendo las grandes mayorías, permite crecer como país;

Una Colombia en paz jugará un papel activo y soberano en la paz y el desarrollo regional y mundial;

Es importante ampliar la democracia como condición para lograr bases sólidas de la paz;

Con la disposición total del Gobierno Nacional y de las Farc-Ep de llegar a un acuerdo, y la invitación a toda la sociedad colombiana, así como a los organismos de integración regional y a la comunidad internacional, a acompañar este proceso” (Negrillas fuera de texto).

Y a partir de ello, entre otros aspectos, las partes acordaron expresamente para nuestros efectos:

I. Iniciar conversaciones directas e ininterrumpidas sobre los puntos de la agenda aquí establecida, con el fin de alcanzar un Acuerdo Final para la terminación del conflicto que contribuya a la construcción de la paz estable y duradera.

II. Establecer una Mesa de Conversaciones que se instalará públicamente en Oslo, Noruega, dentro de los primeros 15 días del mes de octubre de 2012, y cuya sede principal será La Habana, Cuba. La mesa podrá hacer reuniones en otros países.

(…)

V. La siguiente agenda:

1. Política de desarrollo agrario integral.

(…)

2. Participación política.

(…)

3. Fin del conflicto.

(…)

4. Solución al problema de las drogas ilícitas.

(…)

5. Víctimas.

(…)

6. Implementación, verificación y refrendación.

(…)

VI. Las siguientes reglas de funcionamiento:

1. En las sesiones de la Mesa participarán hasta 10 personas por delegación, de los cuales hasta 5 serán plenipotenciarios quienes llevarán la vocería respectiva. Cada delegación estará compuesta hasta por 30 representantes.

2. Con el fin de contribuir al desarrollo del proceso se podrán realizar consultas a expertos sobre los temas de la Agenda, una vez surtido el trámite correspondiente.

(…)

7. El Gobierno Nacional garantizará los recursos necesarios para adelantar el proceso.” (Negrillas por fuera de texto).

Caso concreto.

La Resolución núm. 339 de 19 de septiembre de 2012, abarcó tres aspectos centrales: (i) la autorización de la instalación y desarrollo de una Mesa de diálogo entre los representantes del Gobierno Nacional y las Farc-Ep a través de la cual se desarrollara la agenda pactada en el “Acuerdo General para la terminación del conflicto y la construcción de una paz estable y duradera” en La Habana, Cuba, (ii) la designación del equipo negociador conformado por los representantes autorizados plenipotenciarios y alternos del Gobierno Nacional, así como los miembros del equipo de apoyo y (iii) la designación del Jefe de la delegación o equipo de negociación del Gobierno Nacional y sus atribuciones dentro del mismo en coordinación con el Alto Comisionado para la Paz.

La Sala encuentra que dicho acto administrativo no encarna situación distinta a la materialización de los compromisos mutuamente adquiridos entre las Farc-Ep y el Gobierno Nacional en dicho Acuerdo, lo cual implicaba que para el cumplimiento de lo allí consignado, se diera vía libre a la conformación de la Mesa de Diálogo, debidamente autorizada y dispuesta bajo el amparo estatal, tal cual se lo exigen al Presidente de la República los artículos 8º y 10 de la Ley 418 de 1997, en lo que se erige como punto de partida para desarrollar la agenda tendiente a obtener la solución pacífica y negociada del conflicto sostenido con dicho grupo armado.

Constituye la demandada Resolución núm. 339 de 2012 un acto instrumentador de la primera fase de los convenios a los que arribaron las partes, en cuanto que permitió canalizar y aterrizar a la realidad jurídica la decisión consensuada de establecer como pieza angular de la negociación una Mesa de Diálogo con sus respectivos representantes gubernamentales, la cual no hubiese podido obtener entidad jurídica propia de no haber sido por la manifestación de la voluntad inequívoca del Presidente de la República en desarrollo de sus funciones administrativas.

Este acto expedido como un catalizador del “Acuerdo General para la terminación del conflicto y la construcción de una paz estable y duradera”, creó una situación jurídica concreta y con verdaderos efectos en el ámbito jurídico al autorizar e instalar la Mesa de Diálogo, lo cual seguirá ocurriendo en el transcurso de las respectivas negociaciones en la medida en que otras circunstancias requieran de la decisión del Ejecutivo para materializar lo acordado entre las partes en conflicto.

En este sentido, los argumentos de la demanda, según los cuales este acto adolece del vicio relativo a la falsa motivación porque (i) deja por fuera al grupo armado organizado al margen de la ley Eln atentándose así contra la paz que dice buscar y porque (ii) los hechos que ocurrieron después del nacimiento a la vida jurídica de las Resoluciones demandadas, esto es, los actos de terrorismo perpetrados por este último grupo, demuestran que son engañosas desvirtuándose así la presunción de legalidad que revisten, evidentemente no resultan de buen recibo para la Sala.

El actor más allá de enunciarlo no señala fuente de una obligación constitucional o legal alguna que le imponga el deber al Presidente de la República y a sus representantes utilizar el instrumento de la negociación y el diálogo de forma simultánea, unísona o concomitante con todos los grupos armados organizados al margen de la ley. Más aún, el marco normativo y jurisprudencial arriba explicado le otorga al Presidente de la República un amplio margen de libertad configurativa de los procesos de paz, así como del alcance y contenido de los mismos según las específicas necesidades y circunstancias por las que esté atravesando el país. Para el mes de agosto del año 2012, fecha en que fue suscrito el “Acuerdo General para la terminación del conflicto y la construcción de una paz estable y duradera” y desde los mismos Encuentros Exploratorios, la coyuntura estuvo dada para que se iniciaran las conversaciones con las Farc-Ep y el Acuerdo no se invalida o deslegitima por adelantarse con uno solo de los grupos armados —Farc-Ep— que creyendo en la salida negociada del conflicto del cual es actor principal, decidió sentarse en la Mesa de Diálogo, lo que a todas luces no decidió el Eln.

Además, porque del contenido de la Resolución núm. 339 no se infiere que el Presidente de la República no considere fundamental la negociación con el Eln o la deseche de plano, máxime si, precisamente, en el Acuerdo General para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera, a que se hizo mención en párrafos anteriores, expresamente se señala la disposición total del Gobierno y de las Farc-Ep de llegar a un acuerdo, y la invitación a toda la sociedad Colombiana, sin distinción, Incluidas Otras Organizaciones Guerrilleras a las que invitan a unirse a ese propósito (fl. 54 cdno. ppal).

Por la misma razón, al ser las Resoluciones núm. 339 de 19 de septiembre de 2012 y núm. 108 de 18 de junio de 2015, actos instrumentadores y materializadores de lo allá convenido, no resultan afectadas con el referido cargo de falsa motivación alegado en su contra por el demandante. Autorizar la instalación de la Mesa de Diálogo en la forma como fue prevista por las partes desvirtúa cualquier tipo de falsedad en sus consideraciones, en tanto que, como se dijo, el Acuerdo General fue adoptado en medio de las normas y Jurisprudencia que así facultaban al Gobierno Nacional.

A su vez, los actos de terrorismo a que alude el actor, desplegados por el Eln con posterioridad a la suscripción del Acuerdo General y a la expedición de los actos acusados, lejos de probar la existencia de falsa motivación en éstos, lo que permiten es reafirmar la necesidad de iniciar cuanto antes un diálogo permanente y fluido con dicha organización, instalar una Mesa de Diálogo y encontrar una pronta solución negociada a tal conflicto, o lo que es igual, insistir en las herramientas pacíficas para dirimir las controversias antes de persistir en las violentas.

No en vano, se repite, en el “Acuerdo General para la terminación del conflicto y la construcción de una paz estable y duradera”, tanto el Gobierno Nacional como las Farc-Ep extendieron esa invitación así: “La construcción de la paz es un asunto de la sociedad en su conjunto que requiere de la participación de todos, sin distinción, incluidas otras organizaciones guerrilleras a las que invitamos a unirse a este propósito”.

Por lo tanto, bajo toda la perspectiva en la que se ha sido analizado el cargo propuesto por el actor y al no evidenciarse la falsa motivación endilgada, se mantendrá incólume la legalidad de los actos acusados, debiéndose denegar las pretensiones, con se hará en la parte resolutiva de esta providencia.

Finalmente, con base en lo solicitado por el Agente del Ministerio Público en la audiencia inicial, que reitera la petición que hiciera el señor Procurador General de la Nación, se dispondrá que por la Secretaría de la Sección Primera se allegue copia de esta Sentencia a la Corte Constitucional, para que sea tenida en cuenta en el expediente núm. D-11329, cuyo trámite se adelanta en el Despacho del Magistrado Jorge Iván Palacio Palacio.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,

FALLA:

1. DENIÉGANSE las pretensiones de la demanda.

2. REMÍTASE, por la Secretaría de la Sección Primera de esta Corporación, copia de la presente Sentencia a la Corte Constitucional, para que sea tenida en cuenta en el expediente núm. D-11329, cuyo trámite se adelanta en el Despacho del Magistrado Jorge Iván Palacio Palacio.

Cópiese, Notifíquese y Cúmplase».

1. Así por ejemplo, se encuentran los artículos 37, 55, 67, 95, 189 núm. 6, 212, 218, 247, 338 y 345, entre otros.

2. Sentencia C-214 de 1993 M.P. José Gregorio Hernández Galindo.