Sentencia 2015-01418 de mayo 14 de 2015

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Rad. 25000 23 42 000 2015 01418 01.

Consejero Ponente:

Dr. Guillermo Vargas Ayala

Actor: Alberto Gutiérrez León y otro.

Demandado: La Nación – Ministerio del Interior – Unidad Nacional de Protección.

Bogotá, D. C., catorce de mayo de dos mil quince.

Acción de tutela

La Sala decide sobre la impugnación de la providencia proferida el 17 de marzo de 2015 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por la cual se negó el amparo de tutela solicitado.

I. Antecedentes.

Los actores afirmaron en su escrito de tutela:

1.1. Que Alberto Gutiérrez es activista de derechos humanos y fue víctima de un atentado con arma de fuego, cuyos actores fueron miembros del paramilitarismo en el departamento del Cauca.

1.2. Que Yurley Quintero ha sido víctima de los grupos paramilitares que operaron en Norte de Santander, por lo cual se vio obligada hace cinco años a huir hacia la República de Argentina para salvaguardar su vida. Regresó al país en el 2014 para dedicarse a la defensa de los derechos humanos.

1.3. Que los actores pertenecen a la corporación Anne Frank, con sede en Altos de Cazucá y se dedican a la defensa de los derechos humanos, en especial a la lucha contra el flagelo de la trata de personas, por lo cual han sido víctimas de amenazas constantes.

1.4. Que la Unidad Nacional de Protección (en adelante UNP), les hizo a los accionantes un estudio de seguridad, cuyo resultado arrojó una calificación de su nivel de riesgo como extraordinario.

1.5. Que a los demandantes se les asignó un escolta para ambos, chalecos antibalas, un celular para cada uno y un auxilio de transporte por la suma total de $ 1.950.000 mensuales.

1.6. Que no obstante lo anterior, hace dos meses la UNP les adeuda lo correspondiente al subsidio de transporte, por lo cual el propietario del vehículo suspendió el servicio y ahora deben movilizarse en transporte público en Altos de Cazucá.

1.7. Que la entidad accionada alega razones presupuestales para no realizar el pago del auxilio de transporte, y el 16 de febrero de 2015, les informó a los demandantes la posibilidad de priorizar este pago, pero hasta el momento de la interposición de la tutela no ha sido efectuado.

II. La tutela.

2.1. La solicitud.

El día 2 de marzo de 2015 los actores presentaron acción de tutela contra la Nación —Ministerio del Interior - Unidad Nacional de Protección —UNP— por considerar que vulneraron sus derechos fundamentales a la dignidad humana, a la vida, a la integridad personal, a la libertad y al trabajo.

2.2. Las pretensiones.

Los accionantes formularon las siguientes peticiones:

“Tutelar nuestros derechos fundamentales a la dignidad humana, a la vida, a la integridad personal, a la libertad y al trabajo, y en consecuencia ordenar a la Unidad Nacional de Protección – UNP lo siguiente: a) que en un término máximo de 48 horas proceda a cancelar los auxilios de transporte adeudados a los suscritos accionantes y que en caso de no hacerlo proceda, mientras cancela lo debido, a suministrarnos directamente el servicio de transporte a que tenemos derecho; b) que se ordene a la UNP que en igual término proceda a considerar la asignación de otro escolta a los suscritos, teniendo en cuenta su riesgo extraordinario y la imposibilidad de que se movilicen juntos a toda hora(1)”.

2.3. Fundamentos de la solicitud.

Los actores solicitaron el amparo de sus derechos fundamentales a la dignidad humana, a la vida, a la integridad personal, a la libertad y al trabajo, presuntamente vulnerados por el Ministerio del Interior y la Unidad Nacional de Protección —UNP— debido a que esta entidad no ha hecho el pago correspondiente al auxilio de transporte y a que las medidas de protección dispuestas son, a juicio de los accionantes, insuficientes para garantizar su vida, integridad personal y libertad de trabajo.

2.4. Trámite.

La acción de tutela fue admitida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 24 de marzo de 2015.

2.5. Manifestación del interesado.

Una vez notificados de la presente acción de tutela, los interesados presentaron los siguientes informes:

2.5.1. El Jefe Oficina Asesora Jurídica de la Unidad Nacional de Protección —UNP—(2) señaló:

2.5.1.1. Que la UNP pudo contactar a la beneficiaria solo hasta el 5 de marzo de 2015, reiterándole la necesidad de contar con certificación bancaria a su nombre. Una vez la actora allegó dicha certificación, se procedió a iniciar el trámite de ordenar la consignación de los recursos, mediante planillas 524-15 con orden de operación 2702 y 0529-15 con orden de operación 2703 de 9 de marzo de 2015 por el mes de enero y febrero del presente año, y que respecto al mes de marzo de 2015 aún no se ha generado la planilla ya que los periodos de pago se realizan a partir del día 26 de cada mes.

2.5.1.2. Que en ninguno de los hechos los actores señalan que la UNP les esté violando su derecho a la seguridad, al contrario manifiestan ser protegidos del programa, lo que evidencia que no se da ningún tipo de vulneración por parte de la entidad accionada.

2.5.1.3. Que si bien los recursos asignados para transporte no se giraron una vez suscrito el contrato, ello se debió a que la cuenta cuya certificación se aportó no correspondía ni figuraban como titulares los directos beneficiarios de la medida de protección.

2.6. El fallo impugnado.

El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en fallo del 17 de marzo de 2015(3), consideró:

2.6.1. Que los actores efectivamente son destinatarios de la medida de protección provista por la UNP consistente en el apoyo de transporte.

2.6.2. Que al estar demostrado que la UNP realizó la consignación por concepto de apoyo de transporte en la cuenta bancaria de titularidad de uno de los actores, por los meses de enero y febrero(4).

2.6.2. Que negó la solicitud de asignación de otro escolta para los actores pues el Comité de Evaluación de Riesgo y Recomendación de Medidas es el órgano encargado de determinar cuáles son las medidas de protección pertinentes para cada persona que hace parte del programa de protección de la Unidad de Protección Nacional.

2.7. La impugnación.

Los demandantes impugnaron el fallo de primera instancia(5) y argumentaron:

2.7.1. Que en constantes comunicaciones les dijeron que el motivo del no pago se debía a atrasos presupuestales y no a la de falta de alguna documentación.

2.7.2. Que la UNP a pesar de pagar los dos meses atrasados, continúa en mora con el pago del transporte y requieren una respuesta integral, y no que cada mes les vulneren los derechos a la vida, la dignidad humana, la integridad personal, la libertad y trabajo.

III. Consideraciones de la Sala.

3.1. Competencia.

De conformidad con el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991 y en armonía con el Acuerdo 55 de 2003 de la Sala Plena del Consejo de Estado, esta Sala de Decisión es competente para conocer de la impugnación de las sentencias proferidas por los tribunales administrativos en primera instancia.

3.2. Cuestión Previa.

Dentro de la presentación del recurso de apelación, los recurrentes solicitaron (i) el concepto de la Defensoría del Pueblo Delegada para la Mujer para que presentara el reporte sobre el caso de Claudia Yurley Quintero y (ii) el informe de atención psicosocial realizado por el Equipo Psicosocial de la Unidad para las Víctimas, sobre los actores. No obstante la anterior petición de pruebas, estas serán negadas debido a que la Sala considera que el acervo probatorio encontrado en el expediente es suficiente para poder llegar a una decisión de fondo(6).

3.3. Problema jurídico.

La Sala deberá determinar si la UNP vulneró los derechos fundamentales de los actores al asignar un solo escolta para los dos, así como al omitir el giro de los recursos correspondientes a la medida de protección de apoyo de transporte que les fuera reconocida.

3.4. Análisis del caso.

Dar respuesta a estos interrogantes supone examinar por separado las dos cuestiones planteadas por los demandantes. De esta manera, se analizará en primer lugar lo concerniente a la falta de asignación de un escolta personal para cada uno de ellos (1) y enseguida lo relativo al no pago del auxilio de transporte (2). Frente a cada una de estas pretensiones se deberá examinar tanto la procedencia de la solicitud de amparo, como, de ser el caso, los fundamentos de la vulneración de los derechos fundamentales invocados.

Por último, y en caso de ser procedente la acción de tutela sobre uno de los anteriores puntos, se analizará si la falta de disponibilidad presupuestal puede ser excusa para dejar de proteger derechos fundamentales.

3.4.1. La pretensión de asignación de un escolta individual.

a) Procedencia de la acción de tutela.

El artículo 86 de la C.P. establece que todas las personas podrán solicitar el amparo de sus derechos fundamentales mediante la acción de tutela. De igual manera, establece que “[e]sta acción solo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable”.

Esta norma constitucional consagra el carácter subsidiario de la acción de tutela, el cual fue desarrollado por el legislador mediante el numeral 1º del artículo 6º del Decreto 2591 de 1991, el cual dispone:

“ART. 6º—Causales de improcedencia de la tutela. La acción de tutela no procederá:

1. Cuando existan otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo que aquélla se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. La existencia de dichos medios será apreciada en concreto, en cuanto a su eficacia, atendiendo las circunstancias en que se encuentra el solicitante”.

La Corte Constitucional, atendiendo al anterior marco normativo, ha señalado que la acción de tutela es procedente cuando (i) no existen otros mecanismos de defensa judicial, o que de existir no son idóneos y eficaces para la protección de los derechos fundamentales, así como cuando (ii) la acción constitucional es interpuesta como mecanismo transitorio para evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable, o (iii) la solicitud de amparo de tutela es presentada por un sujeto de especial protección, por lo cual se flexibiliza la exigencia de agotar los demás mecanismos de defensa(7). Con base en estas consideraciones la Sala deberá examinar la procedencia de la presente acción en el caso concreto.

b) Los medios ordinarios para la solicitud de modificación de las medidas de protección a las víctimas.

Con respecto a la pretensión de que la UNP les asigne un escolta más, el parágrafo segundo del artículo 40 del Decreto 4912 de 2011 establece dos causales para modificar las medidas de protección ya otorgadas: (i) el transcurso de un año contado desde su implementación y (ii) la ocurrencia de hechos nuevos que puedan alterar el nivel de riesgo de la persona(8).

En concordancia con lo anterior, el numeral 17 del artículo 48 del Decreto 4912 de 2011 establece a cargo del beneficiario del programa del protección la obligación de informar a la UNP sobre “los hechos por los cuales teme por su vida, integridad, libertad y seguridad”. Para esto, el interesado debe iniciar el procedimiento ordinario establecido en el artículo 40 Ibídem, que en su numeral primero dispone que esa actuación administrativa iniciará con la presentación de una “solicitud de protección” y el diligenciamiento del “formato de caracterización inicial del solicitante”.

La Sala observa que en el expediente no consta que los actores hayan presentado una nueva petición de protección con posterioridad a la expedición de la Resolución 266 de 26 de diciembre de 2014, mediante la cual la entidad accionada dispuso la implementación de un medio de comunicación y un chaleco antibalas como medidas de protección para cada uno de los actores y la asignación de un escolta como medida colectiva.

La evidencia de lo anterior permite afirmar que la UNP no vulneró los derechos fundamentales invocados por los actores teniendo en cuenta que éstos nunca le dieron a conocer la existencia de nuevos hechos que pudieran alterar el nivel de riesgo en que se encuentran. Así pues, tenían un mecanismo idóneo y eficaz para garantizar la efectividad de sus derechos fundamentales diferente a la acción de tutela, consistente en la presentación de una nueva solicitud para obtener la implementación de medidas de protección. Incluso, en caso de que se encontrara ante un peligro inminente, han podido solicitar una medida de protección provisional de emergencia dispuesta en el artículo 9 del Decreto 4912 de 2011, en concordancia con el artículo 20 del CPACA(9), el cual señala que:

“ART. 9º—Medidas de Emergencia. En casos de riesgo inminente y excepcional, el Director de la Unidad Nacional de Protección podrá adoptar, sin necesidad de la evaluación del riesgo, contemplando un enfoque diferencial, medidas provisionales de protección para los usuarios del Programa e informará de las mismas al Comité de Evaluación de Riesgo y Recomendación de Medidas – Cerrem en la siguiente sesión, con el fin de que este recomiende las medidas definitivas, si es del caso.

(…)”

Por lo expuesto, la Sala evidencia que no se ha cumplido con el requisito de subsidiariedad de la acción de tutela en cuanto que los actores pudieron presentar la solicitud de protección directamente ante la UNP y obtener el amparo de sus derechos fundamentales. Por este motivo, este Juez de Tutela debe rechazar por improcedente esta pretensión.

3.4.2. La pretensión de pago del auxilio de transporte.

Asimismo, los actores solicitaron el amparo de sus derechos fundamentales por considerar que la UNP, al calificar su riesgo como extraordinario y ser beneficiarios de medidas de protección, no estaban obligados a sufragar los gastos del apoyo de transporte.

Los demandantes fueron objeto de un estudio de seguridad por parte de la UNP, entidad que calificó su riesgo como extraordinario y por ende los hace pertenecer al “Programa de Prevención y Protección de los derechos a la vida, la libertad, la integridad y la seguridad de personas, grupos y comunidades” que organiza el Decreto 2591 de 1991. La UNP les asignó como medida de protección un apoyo de transporte en cuantía de tres salarios mínimos (3 SMMLV), ayuda económica que en un principio fue pagada, pero que conforme fueron pasando los meses dejó de consignarse por falta de disponibilidad presupuestal(10).

La Sala analizará la procedencia de la acción de tutela a partir de dos situaciones que se dan en distintos lapsos de tiempo. La primera de ellas es una situación que se encuentra consolidada, como lo es la acreencia que tienen los actores con respecto a la UNP, con motivo del pago que realizaron al prestador del servicio de transporte por los meses de abril y marzo de 2015, crédito que valga la pena reiterar, los actores pretenden les sea reembolsada a través de la presente acción de tutela. La otra situación que es futura y no consolidada, tiene que ver con el pago del auxilio de transporte a los accionantes a partir del fallo de esta sentencia.

3.4.2.1. La pretensión de pago del auxilio de transporte por los meses de marzo y abril de 2015.

El haber pagado el transporte particular por los meses de marzo y abril del año 2015(11), que en principio le correspondía a la UNP, hizo convertir a los actores en acreedores de la entidad demandada. De esta manera, nos encontramos frente a una pretensión de carácter meramente económico, cuyo pago no se puede reclamar vía acción de tutela ya que cuenta con mecanismos idóneos y pertinentes a los cuales los demandantes pueden acudir.

La función del juez de tutela es otorgar protección inmediata a los derechos fundamentales que se consideran vulnerados, y en la presente pretensión no hay de por sí una conducta que atente contra los derechos fundamentales invocados por los actores.

Por lo anterior, se declarará la improcedencia de la acción de tutela con respecto a este punto.

3.4.2.2. La pretensión de pago del auxilio de transporte a partir de la notificación del fallo.

La segunda situación es diferente, pues esta es futura y no se ha consolidado. En este punto, hay que recordar que a raíz del no pago del servicio de transporte, el contratista se vio obligado a suspender la prestación del servicio, forzando a los actores a movilizarse en medios de transporte público, circunstancia que hace correr un peligro inminente a la vida e integridad personal de los demandantes. Lo anterior, debido a que ellos se dedican a la defensa de los derechos humanos y a que trabajan en un área bastante conflictiva. Asimismo, al seguirse transportando por medio de buses, podrían dar lugar a la consumación de un perjuicio irremediable consistente en un atentado contra su vida.

Con respecto al perjuicio irremediable, la jurisprudencia constitucional ha definido los cuatro elementos que configuran lo configuran, estos son: (i) que el perjuicio debe ser inminente, es decir que está por suceder; (ii) que las medidas para conjurar el perjuicio han de ser urgentes; (iii) que el perjuicio sea grave, entendido como una gran intensidad del menoscabo sufrido por la persona; y (iv) que la urgencia y gravedad del perjuicio hagan que la interposición de la acción de tutela sea impostergable(12).

En el caso sub judice, el lleno de estos requisitos ya se encuentra establecido, pues de antemano el riesgo de los actores fue calificado como extraordinario, lo que en su momento implicó una serie de obligaciones de la UNP en favor de los mismos.

En vista de lo anterior, la Sala estima que debe haber una protección inmediata y de manera preventiva con respecto a estos derechos, en aras de evitar un perjuicio irremediable, por lo que se ordenará el pago de este apoyo económico con un efecto general inmediato, es decir a partir de la notificación del fallo.

3.4.3. La falta de disponibilidad presupuestal no es excusa para dejar de proteger derechos fundamentales.

La UNP ha dicho que no se ha efectuado el pago del auxilio de transporte por falta de disponibilidad presupuestal. Al respecto, la Corte Constitucional y el Consejo de Estado han manifestado que esto no es excusa para dejar de proteger tanto derechos colectivos como derechos fundamentales.

En sentencia de 22 de enero de 2015, en el proceso radicado con el número 2011-00256-01 (AP), con ponencia del Magistrado Guillermo Vargas Ayala, se afirmó que:

“(…) la falta de disponibilidad presupuestal no enerva la acción ante la demostrada vulneración de los derechos colectivos para cuya protección se instauró. Cosa distinta es que ante esa situación lo procedente sea ordenar a las autoridades municipales que efectúen las gestiones administrativas y financieras necesarias para obtenerlos… la falta de recursos públicos no es óbice para proteger los derechos e intereses colectivos; la efectividad de los derechos colectivos garantizados por la Constitución y la ley demandan atención prioritaria de las autoridades administrativas, y si su actuación no colma las exigencias de protección impuestas por el ordenamiento jurídico, es deber del Juez Constitucional de Acción Popular velar porque dicha situación sea debidamente atendida”.

Por su parte, en Sentencia T-098 de 2004 la Corte Constitucional manifestó que:

“El accionante tenía derecho, con base en el artículo 23 de la Constitución, a que la Administración Judicial les resolviera sin demora, es decir, dentro de los términos legales, si tenía o no derecho al pago de sus cesantías parciales. La disponibilidad presupuestal vigente necesaria para pagarle de modo inmediato la prestación solicitada, es otro tema. Por lo tanto, la administración debió dar respuesta efectiva al peticionario, y no evadir su obligación, justificada en una falta de disponibilidad presupuestal, situación esta que es ajena al derecho mismo del peticionario”.

Visto lo anterior, la UNP no puede escudarse en la falta de disponibilidad presupuestal para el no pago de este apoyo de transporte, máxime cuando fue ella quien mediante su resolución asumió obligaciones a favor de los actores como beneficiarios del programa de protección.

En consecuencia, la Sala revocará la sentencia de primera instancia que negó el amparo de los derechos fundamentales y en su lugar tutelará los derechos a la dignidad humana, a la vida, a la integridad personal, a la libertad y al trabajo en lo relativo con el pago del apoyo económico que se tiene que realizar a partir de la notificación del fallo; y en lo concerniente con la solicitud de asignación de un escolta más y el pago del auxilio de transporte por los meses de marzo y abril, el Juez de Tutela declarará improcedente la acción de la referencia.

Por lo expuesto, el Consejo de Estado en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,

FALLA

1. REVOCAR la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 17 de marzo de 2015 mediante la cual fue negado integralmente el amparo de tutela y, en su lugar, CONCEDER el amparo de los derechos invocados únicamente en lo relativo al pago de los auxilios de transporte que se causen a partir del fallo.

2. ORDENAR que dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación de este fallo, la UNP la UNP pague el apoyo económico a los accionantes.

3. DECLARAR IMPROCEDENTE la acción de tutela para proteger los derechos invocados como vulnerados en lo referente a la solicitud de asignación de un escolta más para los actores y el pago del apoyo de transporte por los meses de abril y marzo a los actores.

4. NOTIFICAR a los interesados por el medio más expedito en los términos del artículo 16 del Decreto 2591 de 1991.

5. ORDENAR a la Secretaría que dentro del término de ley envíe el expediente a la Corte Constitucional para que se surta la eventual revisión.

Notifíquese y cúmplase.

La anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en su sesión de la fecha.

Magistrados: María Claudia Rojas Lasso, Presidenta —María Elizabeth García González—Guillermo Vargas Ayala—Marco Antonio Velilla Moreno

(1) Folio 2.

(2) Folios 42 a 46.

(3) Folios 50 a 52.

(4) Folios 17 y 18.

(5) Folios 57 y 58.

(6) Artículo 22 del Decreto 2591 de 1991.

(7) Sentencia T-072/11 proferida por la Corte Constitucional.

(8) “ART. 40.—Procedimiento ordinario del programa de protección. El procedimiento ordinario del programa de protección es el siguiente:
(…)
PAR. 2º—El nivel de riesgo de las personas que hacen parte del Programa de Protección será revaluado una vez al año, o antes si existen nuevos hechos que puedan generar una variación del riesgo”.

(9) “ART. 20.—Atención prioritaria de peticiones. Las autoridades darán atención prioritaria a las peticiones de reconocimiento de un derecho fundamental cuando deban ser resueltas para evitar un perjuicio irremediable al peticionario, quien deberá probar sumariamente la titularidad del derecho y el riesgo de perjuicio invocados.
Cuando por razones de salud o de seguridad personal esté en peligro inminente la vida o la integridad del destinatario de la medida solicitada, la autoridad deberá adoptar de inmediato las medidas de urgencia necesarias para conjurar dicho peligro, sin perjuicio del trámite que deba darse a la petición”.

(10) Folio 68.

(11) Según consta en los certificados y cuentas de cobro vistos a folios 70 a 75.

(12) Sentencia T-225 de 1993 proferida por la Corte Constitucional.