Sentencia 2015-02251 de octubre 6 de 2017

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Radicación: 05001-23-33-000-2015-02251-01(AP)

Consejera Ponente:

Dra. María Elizabeth García González

Actor: Clara Esther Duque Gómez e Inés Aranzazu de Villegas

Demandado: Ministerio de Defensa - Ejército Nacional y el municipio de Medellín

Bogotá, D.C., seis de octubre de dos mil diecisiete.

La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por el municipio de Medellín (Antioquia) contra la sentencia de 24 de enero de 2017, proferida por la Sala Primera de Oralidad del Tribunal Administrativo de Antioquia(1), que accedió al amparo de los derechos colectivos invocados por los actores como vulnerados.

I. Antecedentes

I.1. La demanda

Las señoras Clara Esther Duque Gómez e Inés Aranzazu de Villegas, en nombre propio, presentaron acción popular contra la Nación - Ministerio de Defensa - Ejército Nacional y el municipio de Medellín (Antioquia), en defensa de los derechos colectivos a la seguridad, al goce del espacio público, al goce de un ambiente sano y a la utilización y defensa de los bienes de uso público.

I.2. Hechos

Manifestaron que, el sector comprendido entre la carrera 77C con calles 51, 52 y 53, del municipio de Medellín(2), ha sido convertido en parqueadero público por parte de la cuarta brigada del Ejército Nacional, pues es ocupado habitualmente por toda clase de vehículos que trabajan en dicha unidad, entre ellos, bicicletas, motos, carros particulares, camiones, carro tanques, buses y patrullas del Inpec.

Indicaron que, tal situación conlleva a que se estacionen en el espacio público, irrespetando las señales de no parqueo, el paso de peatones y las entradas a las viviendas de los habitantes de dicho sector.

Señalaron que, el tramo comprendido entre la carrera 77B con calles 50 y 51, desde hace más de 10 años fue cerrado por la institución castrense, apropiándose del espacio público y restringiendo el acceso a los transeúntes y habitantes de la zona.

Aseguraron que, en reiteradas oportunidades han solicitado a tal división la apertura del tramo referido, puesto que es una vía principal y de fácil acceso para los habitantes que residen en el sector; sin embargo, las respuestas han sido desfavorables.

Sostuvieron que, en algunas ocasiones los militares lavan sus vehículos en ese espacio, llevan a cabo reuniones y también se ha convertido en una sala de espera para los familiares de los uniformados que prestan el servicio militar, lo que genera inseguridad, intranquilidad, desorden y propicia el comercio informal y el detrimento patrimonial de las propiedades.

Adujeron que, no hay presencia de alguna autoridad de tránsito que controle la referida situación, por el contrario, solo acuden cuando son citados por los oficiales.

I.3. Pretensiones

Las actoras solicitaron lo siguiente:

“(...) Mediante el ejercicio de la presente acción, solicitamos que el ejército de la cuarta brigada (distrito 48) y la Alcaldía de Medellín (Secretaría de Movilidad y Espacio Público), cesen la vulneración, el agravio y el daño a los derechos e intereses colectivos de la comunidad, causados por:

— La invasión del espacio público comprendido en la carrera 77C con calles 51, 52 y 53, convirtiendo este sector en parqueadero público por parte de la cuarta brigada distrito 48, y que se le ordene a esta institución y a la Alcaldía de Medellín (Secretaría de Movilidad y Espacio Público) restituir el espacio público en las direcciones descritas en los hechos en que se fundamenta esta acción. Esto con el fin de que este espacio pueda ser destinado al cómodo tránsito y goce de los peatones, ejerciendo así los derechos vulnerados al goce del espacio público, al derecho a la seguridad, tranquilidad, prevención de daños y a la digna convivencia.

— La apropiación del espacio público comprendido en la carrera 77B con calles 50 y 51, convirtiendo este sector en parqueadero particular para uso exclusivo de los militares de la cuarta brigada (distrito 48) y sus familias y que se le ordene a esta institución y a la Alcaldía de Medellín (Secretaría de Movilidad y Espacio Público) que restituyan este espacio público, de la comunidad, en los hechos en los que se fundamenta esta acción; con el fin de que pueda ser destinado para el cómodo tránsito, no solo de los peatones, sino también de los vehículos ejerciendo así los derechos colectivos vulnerados como el goce del espacio público, el derecho a la seguridad, comodidad, tranquilidad, prevención a daños y digna convivencia; pues según el artículo 82 de la Constitución Política de Colombia, es deber del Estado velar por la protección de la integridad del espacio público y por su destinación al uso común, el cual prevalece sobre el interés particular.

Además solicitamos:

— Que el ejército de la cuarta brigada, distrito 48, estacione todos sus vehículos, incluyendo las jaulas NPR, dentro de las instalaciones de la institución, o en su defecto, en zonas especiales para ellos.

— Reubicar la atención a los usuarios de las dependencias de la cuarta brigada (distrito 48) mencionadas anteriormente, abriendo por la calle 53 una entrada a sus instalaciones y cerrar el servicio al público por este sector, mejorando así el problema del personal flotante. Recordemos que este sector es considerado anillo de seguridad y como tal debe funcionar, además está conformado por personas, en su mayoría, adultos mayores y pensionados, quienes merecen más respeto y consideración.

— Que el reclutamiento y entrega de los jóvenes se realice en sitios adecuados para esto, como la Macarena, el estadio, etc.

— Mediante pedagogía, concientizar a los usuarios de la cuarta brigada (distrito 48) a que utilicen el transporte público para sus diligencias en esta institución, o en su defecto, utilizar parqueaderos públicos como hacemos todos los usuarios de las instituciones gubernamentales (DIAN, alcaldía, gobernación, etc.), prohibir el parqueo en nuestro barrio y vigilar que esto sea acatado por los usuarios.

— Humanizar el reclutamiento y entrega de los jóvenes que van a prestar el servicio militar, ya sea ésta voluntaria u obligatoria.

(...).

También, solicitamos que estas medidas que se tomen sean permanentes y tengan continuidad, ya que las autoridades militares son cambiadas cada dos años.

(...)”.

I.4. Defensa

El Ejército Nacional solicitó que se denieguen las súplicas incoadas en la acción constitucional de la referencia.

Indicó que, la zona donde está ubicada la referida división se conoce como barrio batallón cuarta brigada, el cual tiene tratamiento de intervención urbanística ZA-API-47, lo que encuadra en una categoría denominada “Áreas de preservación de infraestructura y del sistema público y colectivo API, definida en el artículo 23 del plan de ordenamiento territorial, POT, lo que implica que tal zona es un equipamiento de interés general que hace parte del soporte del sistema estructurante de la ciudad”.

Manifestó que, no hay apoderamiento del espacio público sino un uso legítimo acorde con la importancia de las operaciones que se desarrollan en el municipio consignadas en el POT, lo que significa que, los cerramientos de las vías en calles tienen como función mitigar riesgos, inclusive de aquellos que puedan afectar la seguridad de la población que habita en el sector.

Señaló que, la única autoridad encargada de realizar demarcaciones de parqueaderos en la entidad territorial, es la Secretaría de Tránsito y Movilidad, razón por la que si en el sector objeto de controversia se parquean vehículos, es previa autorización de la misma.

Indicó que, los cerramientos que se llevan a cabo en los alrededores de la cuarta brigada son legítimos, teniendo en cuenta la situación de orden público que se vive en el casco urbano, por lo que, en su sentir, prima el derecho colectivo de la seguridad de la población ante los intereses de algunos particulares.

Por último, manifestó que los uniformados en ningún momento han restringido el acceso de los habitantes del sector a sus residencias.

El municipio solicitó que se le desvincule de la presente acción, comoquiera que carece de legitimación en la causa por pasiva.

Señaló que, dentro del plenario no se advierte responsabilidad alguna por parte de la administración municipal.

Indicó que, se ha encargado de recuperar el espacio público a través de múltiples diligencias adelantadas con ocasión de las quejas presentadas por los habitantes que residen en el sector objeto de controversia.

Aseguró que, no ha incurrido en omisión alguna respecto de las funciones legales que le corresponden, pues en el sub lite le compete al Ejército Nacional adoptar las medidas necesarias para cesar la presunta vulneración de los derechos colectivos e intereses de las actoras.

I.5. Pacto de cumplimiento

El 12 de abril de 2016 se llevó a cabo la audiencia de pacto de cumplimiento, la cual se declaró fallida por ausencia de ánimo conciliatorio.

II. Fundamentos de la sentencia impugnada

El tribunal, mediante sentencia de 24 de enero de 2017, accedió al amparo de los derechos colectivos invocados como vulnerados por las actoras.

Al efecto, resolvió lo siguiente:

“(...).

2. DECLARAR que los derechos colectivos al espacio público y a la seguridad pública son vulnerados por el Ministerio de Defensa - Ejército Nacional - Cuarta brigada y cuarta zona de reclutamiento; conforme a las consideraciones expuestas en los apartes precedentes.

3. Como consecuencia de lo anterior, SE ORDENA al Ejército Nacional - Cuarta brigada y cuarta zona de reclutamiento, disponer lugares para el parqueo de sus vehículos y evitar demoras en el cargue y descargue de vehículos en la vía pública; en el sector comprendido en la carrera 77 entre las calles 51, 52 y 53 de la ciudad de Medellín. Para tal efecto, dentro de los treinta días siguientes a la ejecutoria de la presente providencia deberá elaborar un plan en el que establezcan las medidas a adoptar y la periodicidad de los controles de tal manera que permita no solo proteger el espacio público sino que también dé cuenta de los comparendos y sanciones adoptadas en cada caso. Los planes deberán tener elementos claramente verificables por el comité que se construirá para el efecto.

4. Se ordena igualmente controlar el número de acompañantes de los usuarios de los servicios de la institución y disponer lugares para la espera, a fin de evitar las aglomeraciones alrededor, que puedan generar inseguridad a los residentes del lugar.

5. SE ORDENA AL MUNICIPIO DE MEDELLÍN, garantizar el derecho colectivo al espacio público, ejerciendo permanentemente los controles que como autoridad de tránsito le competen en el sector comprendido en la carrera 77 entre las calles 51, 52 y 53 de la ciudad de Medellín. Para tal efecto, dentro de los treinta (30) días siguientes a la ejecutoria de la presente providencia deberá elaborar un plan en el que se establezcan las medidas a adoptar y la periodicidad de los controles a ejercer, de tal manera que permita no solo proteger el espacio público sino que también dé cuenta de los comparendos y sanciones adoptadas en cada caso. Los planes deberán tener elementos claramente verificables por el comité que se constituirá para el efecto.

6. INTEGRAR el comité de que trata el artículo 34 de la Ley 472 de 1998 (...)”.

Indicó que, de las pruebas allegadas al expediente consta que en el sector alegado en la demanda se presenta una invasión del espacio público por parte del personal militar de la cuarta brigada del Ejército Nacional y de los civiles que laboran en las dependencias que la conforman, tales como, el Hospital Militar, Indumil y la Armada Nacional, pues al no tener parqueaderos suficientes, sitúan sus vehículos en la vía pública.

Manifestó que, en relación con los cerramientos de las vías alegadas por la parte actora, el Consejo de Estado ha señalado que el interés general a la seguridad nacional y los derechos fundamentales a la vida y a la integridad, priman sobre el derecho colectivo al espacio público y, en tales condiciones, se justifica la colocación de elementos de seguridad y protección, atendiendo a sus especiales condiciones; aunque estas deban guardar proporción con el grado de peligro real en que se encuentren.

Señaló que, en el presente caso la institución castrense vulneró los derechos colectivos invocados, solamente por la circunstancia de parquear sus vehículos de uso institucional y particular en el espacio objeto de debate, al igual que el municipio al no ejercer los controles de tránsito de manera permanente respecto de los vehículos oficiales.

Finalmente, en relación con la condena en costas y agencias en derecho, consideró que no eran procedentes, toda vez que la parte actora no demostró haber sufragado gastos necesarios al interior del proceso.

III. Fundamentos del recurso de apelación

El municipio solicitó que se revoque la decisión de primer grado, solamente en lo que respecta a la orden que le fue impuesta.

Sostuvo que, en el sub lite es obligación de la Cuarta Brigada del Ejército Nacional ordenar a sus funcionarios y visitantes para que no obstaculicen las vías situando sus vehículos de manera irregular en las zonas que están prohibidas y, además, ofrecer soluciones de parqueo al interior de su división.

Indicó que, en la zona objeto de controversia, la Secretaría de Movilidad y Tránsito ha mantenido un servicio regular de agentes para el control y la regulación del flujo vehicular, garantizando una movilidad segura, sin embargo, se requiere un mayor compromiso de la institución castrense y de su personal para que no se presente un uso indebido del espacio público que genere indisciplinas y desorden al interior del sector.

IV. Concepto del Ministerio Público

El Ministerio Público indicó estar de acuerdo con las medidas adoptadas pues el municipio es la autoridad encargada de vigilar, recuperar y restituir el espacio público dentro de su jurisdicción.

Solicitó que, se confirme el numeral quinto de la parte resolutiva de la sentencia apelada, toda vez que la orden allí impuesta está dirigida a ejercer los controles que, como autoridad de tránsito le corresponden a la autoridad territorial accionada, con el fin de garantizar los derechos colectivos invocados como transgredidos.

V. Consideraciones de la Sala

La acción popular prevista en el artículo 88 de la Constitución Política y desarrollada por la Ley 472 de 5 de agosto de 1998(3), tiene como finalidad la protección de los derechos e intereses colectivos, cuando estos resulten amenazados o vulnerados, exista peligro o agravio o un daño contingente, por la acción o la omisión de las autoridades públicas o de los particulares que cumplan funciones administrativas. El objetivo de esta acción es dotar a la comunidad afectada de un mecanismo jurídico expedito y sencillo para la protección de sus derechos.

Caso concreto

La Sala entrará a estudiar el objeto del recurso de apelación, que no es otro que determinar si dentro de las competencias del municipio y las asignadas a las autoridades de tránsito del ente territorial, se encuentra la de adoptar las medidas ordenadas en el numeral quinto de la parte resolutiva de la sentencia de primer grado, frente a lo cual, conviene precisar lo siguiente:

En el ámbito municipal, la Sala encuentra que la ley le otorgó funciones específicas en materia de movilidad y tránsito a los alcaldes y a las secretarías de tránsito dentro de la respectiva entidad territorial, de la siguiente manera:

El artículo 3º de la Ley 769 de 6 de agosto de 2002(4), modificado por la Ley 1383 de 16 de marzo de 2010(5), enlista de manera taxativa las autoridades de tránsito, así:

“ART. 3º—Autoridades de tránsito. Para los efectos de la presente ley entiéndase que son autoridades de tránsito, en su orden, las siguientes:

El Ministro de Transporte.

Los gobernadores y los alcaldes.

Los organismos de tránsito de carácter departamental, municipal o distrital.

La Policía Nacional a través de la dirección de tránsito y transporte.

Los inspectores de policía, los inspectores de tránsito, corregidores o quien haga sus veces en cada ente territorial.

La Superintendencia General de Puertos y Transporte.

Las Fuerzas Militares para cumplir exclusivamente lo dispuesto en el parágrafo 5º de este artículo.

Los agentes de tránsito y transporte.

(...)” (negrillas fuera del texto original).

Por su parte, el artículo 6º, ibídem, indica quiénes conforman los organismos de tránsito de cada ente territorial, así:

“ART. 6º—Organismos de tránsito. Serán organismos de tránsito en su respectiva jurisdicción:

a) Los departamentos administrativos, institutos distritales y/o municipales de tránsito;

b) Los designados por la autoridad local única y exclusivamente en los municipios donde no hay autoridad de tránsito;

c) Las secretarías municipales de tránsito dentro del área urbana de su respectivo municipio y los corregimientos;

d) Las secretarías distritales de tránsito dentro del área urbana de los distritos especiales;

e) Las secretarías departamentales de tránsito o el organismo designado por la autoridad, única y exclusivamente en los municipios donde no haya autoridad de tránsito.

(...).

Los alcaldes dentro de su respectiva jurisdicción deberán expedir las normas y tomarán las medidas necesarias para el mejor ordenamiento del tránsito de personas, animales y vehículos por las vías públicas con sujeción a las disposiciones del presente código.

(...)” (negrillas fuera del texto original).

Finalmente, el artículo 7º, ibídem, señala su campo de aplicación, de la siguiente manera:

“ART. 7º—Cumplimiento régimen normativo. Las autoridades de tránsito velarán por la seguridad de las personas y las cosas en la vía pública y privadas abiertas al público. Sus funciones serán de carácter regulatorio y sancionatorio y sus acciones deben ser orientadas a la prevención y la asistencia técnica y humana a los usuarios de las vías.

(...)” (negrillas fuera del texto original).

Se observa entonces que: i) está en cabeza de los mandatarios locales ejercer la autoridad de tránsito dentro del respectivo municipio, ii) las secretarías de tránsito conforman a su vez el organismo de tránsito dentro del casco urbano y rural de la entidad territorial y; iii) les corresponde con la ayuda de sus agentes la seguridad de las personas y las cosas en las vías tanto públicas como privadas abiertas al público y, tienen funciones de carácter regulatorio, preventivo y sancionatorio.

Así las cosas, la Sala observa que en materia de gestión de tránsito y movilidad, a quien le corresponde expedir las normas y llevar a cabo las actividades y gestiones tendientes a garantizar el mejoramiento de la circulación es, principalmente, al municipio en cabeza de su alcalde y de la secretaría de tránsito, razón por la que no es de recibo que se excuse de su deber bajo el argumento de que le corresponde a la cuarta brigada del Ejército Nacional garantizar e instruir a su personal militar y civil para que no obstaculicen las vías contiguas de dicha división situando sus vehículos de manera irregular en las zonas que están demarcadas como prohibidas, pues están en la obligación de llevar a cabo actividades preventivas y ejercer controles de carácter sancionatorio dentro de su jurisdicción, en aras de garantizar la libre movilización de los transeúntes y salvaguardar el derecho colectivo del goce del espacio público y su utilización.

Esta Sala en sentencia de 16 de julio de 2015(6), con ponencia del señor consejero Guillermo Vargas Ayala, sostuvo lo siguiente:

“(...) De conformidad con lo establecido en la legislación nacional, las autoridades municipales, y en particular el alcalde, gozan de plenas facultades para regular lo atinente al tránsito en el ámbito de su jurisdicción. En este sentido, la garantía constitucional de la libertad de locomoción por el territorio nacional en manera alguna excluye, sino que por el contrario presupone y exige el reconocimiento de este poder de ordenación en cabeza de los niveles administrativos más próximos al ciudadano y al territorio (...).

La legislación municipal reitera las responsabilidades que asisten a los alcaldes en relación con la ordenación del tráfico local y la construcción y mantenimiento de condiciones adecuadas de convivencia, por lo cual tanto la Ley 136 de 1994 como la Ley 1551 de 2012 han recalcado como una de sus funciones con respecto al orden público la de restringir y vigilar la circulación de las personas por vías y lugares públicos para el mantenimiento del orden público o su restablecimiento de conformidad con la ley, si fuera del caso (art. 91, lit. B nro. 2 a) de la Ley 136 de 1994 y de la Ley 1151 de 2012).

(...)”.

Por tanto, la orden impuesta al municipio para precaver la amenaza en el caso concreto, se encuentra ajustada a derecho, pues no excede sus competencias, toda vez que si bien es cierto que la invasión alegada del espacio público comprendido entre la carrera 77C y las calles 51, 52 y 53, es imputable a la institución castrense, también lo es que la administración municipal y sus agentes de tránsito(7) están en la obligación de proteger el espacio público de dicho sector y, por ende, deberá adoptar las medidas que resulten adecuadas.

De igual forma, resulta pertinente la orden dictada por el tribunal referente a que el municipio, dentro del marco de sus competencias, elabore un plan en el que se establezcan las medidas a adoptar y la periodicidad de los controles a ejercer en la citada zona, pues con ellas se previene el uso indebido del espacio público y se garantiza su utilización por parte tanto de los habitantes que residen en ella como de los que laboran en la unidad militar accionada.

Siendo ello así, y de conformidad con las consideraciones expuestas, la Sala confirmará el fallo apelado.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley

FALLA:

1. CONFÍRMASE la sentencia apelada.

2. Devuélvase, ejecutoriada esta providencia, el expediente al tribunal de origen.

3. Remítase copia del presente fallo a la Defensoría del Pueblo para los efectos del artículo 80 de la Ley 472 de 1998.

Cópiese, notifíquese, comuníquese y cúmplase.

Se deja constancia de que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala, en la sesión del día 6 de octubre de 2017.

Magistrados: Roberto Augusto Serrato Valdés—María Elizabeth García González—Oswaldo Giraldo López.

(1) En adelante el tribunal.

(2) En adelante municipio.

(3) “Por la cual se desarrolla el artículo 88 de la Constitución Política de Colombia en relación con el ejercicio de las acciones populares y de grupo y se dictan otras disposiciones”.

(4) “Por la cual se expide el Código Nacional de Tránsito Terrestre y se dictan otras disposiciones”.

(5) “Por la cual se reforma la Ley 769 de 2002 - Código Nacional de Tránsito, y se dictan otras disposiciones”.

(6) Expediente 2009-00844-01, actor: Rodrigo Pombo Cajiao.

(7) Ley 1310 de 26 de junio de 2009, “Mediante la cual se unifican normas sobre agentes de tránsito y transporte y grupos de control vial de las entidades territoriales y se dictan otras disposiciones.
(...).
ART. 4º—Jurisdicción. Sin perjuicio de la colaboración que deben prestar las distintas autoridades de tránsito, cada una de ellas ejercerá sus funciones en el territorio de su jurisdicción, de la siguiente manera: La policía de carreteras de la Policía Nacional en las carreteras nacionales; los agentes de tránsito de los organismos departamentales en aquellos municipios donde no hayan organismos de tránsito; los agentes de tránsito municipales o distritales en el perímetro urbano y rural de sus municipios.
Cada organismo de tránsito contará con un solo cuerpo especializado de agentes de tránsito y transporte, que actuará únicamente en su respectiva jurisdicción (o bajo convenios con otros municipios), los cuales por su rango de autoridad y tener funciones de policía judicial no podrán ser objeto de delegación o contratar con particulares.
ART. 5º—Funciones generales. Los cuerpos de agentes de tránsito y transporte de las entidades territoriales están instituidos para velar por el cumplimiento del régimen normativo del tránsito y transporte y garantizar la libre locomoción de todos los ciudadanos y ejercer de manera permanente, las funciones de:
1. Policía judicial. Respecto a los hechos punibles de competencia de las autoridades de tránsito de acuerdo al Código de Procedimiento Penal y Código Nacional de Tránsito.
2. Educativa. A través de orientar, capacitar y crear cultura en la comunidad respecto a las normas de tránsito y transporte.
3. Preventiva. De la comisión de infracciones o contravenciones, regulando la circulación vehicular y peatonal, vigilando, controlando e interviniendo en el cumplimiento de los procedimientos técnicos, misionales y jurídicos de las normas de tránsito.
4. Solidaridad. Entre los cuerpos de agentes de tránsito y transporte, la comunidad y demás autoridades.
5. Vigilancia cívica. De protección de los recursos naturales relacionados con la calidad del medio ambiente y la ecología, en los ámbitos urbanos y rural contenidos en las actuales normas ambientales y de tránsito y transporte” (negrillas fuera del texto original).