Sentencia 2015-02347 de diciembre 7 de 2016

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN QUINTA

Rad.: 25000-23-41-000-2015-02347-01

Consejero Ponente:

Dr. Carlos Enrique Moreno Rubio

Actor: Óscar Rodríguez Ortiz

Demandado: José Martín Peñuela Beltrán (concejal de Soacha)

Asunto: Nulidad electoral – fallo de segunda instancia

Bogotá, D. C., siete de diciembre de dos mil dieciséis.

Procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por el actor contra la sentencia dictada el veintiséis (26) de agosto de dos mil dieciséis (2016) por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, mediante la cual fueron negadas las pretensiones de la demanda.

EXTRACTOS: «II. Consideraciones

1. Competencia.

Según el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, modificado por el artículo 615 de la Ley 1564 de 2012, la Sección Quinta es competente para conocer la apelación interpuesta por el actor contra la sentencia del veintiséis (26) de agosto de dos mil dieciséis (2016) proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A.

2. Oportunidad del recurso.

El fallo fue notificado mediante edicto desfijado el trece (13) de septiembre del presente año y el memorial de apelación fue radicado en la misma fecha, por lo cual puede concluirse que se presentó dentro de la oportunidad establecida en el artículo 292 de la Ley 1437 de 2011. (ff. 402 a 423 cdno. 1).

3. El acto demandado.

Es el acto contenido en el formulario E-26 CON de octubre treinta (30) de dos mil quince (2015), expedido por la Comisión Escrutadora de Soacha, mediante el cual declaró la elección de los concejales de dicho municipio para el periodo 2016-2019(1).

4. Problema jurídico.

Corresponde a esta corporación resolver si confirma, revoca o modifica la sentencia de veintiséis (26) de agosto de dos mil dieciséis (2016), dictada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, que negó las pretensiones de la demanda contra la elección del señor José Martín Peñuela Beltrán como concejal de Soacha para el periodo 2016-2019.

5. El caso concreto.

En el fallo apelado, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca concluyó que el señor José Martín Peñuela Beltrán no incurrió en doble militancia porque no acompañó presencialmente, ni en su discurso, al candidato a la Alcaldía de Soacha por el movimiento político Juntos Podemos, señor Eléazar González Casas.

Agregó que el material probatorio obrante en el proceso tampoco demostró que el concejal demandado haya llevado a cabo actos de apoyo al citado aspirante durante la campaña para las elecciones de octubre de 2015.

En la apelación, el actor aseguró que la doble militancia admite diferentes variables de interpretación, por lo cual dicha figura contempló no solamente “(...) una prohibición legal de apoyo POSITIVO, VERIFICABLE E INEQUÍVOCO a otro candidato diferente al partido al que se pertenece como lo sostiene el A-quo sino que tenemos también con igual rigor y eficacia jurídica UN DEBER LEGAL DE APOYAR AL CANDIDATO INSCRITO POR EL PARTIDO AL QUE SE PERTENECE (...)”. (Mayúsculas del texto original).

Reiteró que la omisión de apoyo al candidato inscrito por el partido conservador significó una actitud pasiva del demandado frente al aspirante de su colectividad, pues no realizó ningún acto de campaña ni despliegue electoral a su favor y permitió que sus seguidores respaldaran a un candidato distinto al de la citada organización política.

Advirtió que “(...) el demandado no amonestó ni exigió a sus “huestes electorales”, amigos, líderes políticos, simpatizantes, votar por el candidato del partido conservador al cual pertenecía y por el contrario “dejó en libertad a sus electores” incumpliendo su deber legal de apoyar a su candidato a la alcaldía de Soacha”.

Observa la Sala que al manifestar su desacuerdo con la decisión del a quo, el actor varió la posición asumida sobre la doble militancia dado que consideró que ahora no obedece al supuesto respaldo dado por el demandado al candidato González Casas del movimiento Juntos Podemos, como lo expuso en la demanda, sino a la ausencia de apoyo al aspirante a la Alcaldía inscrito por el partido conservador, al que pertenece el señor Peñuela Beltrán y por el cual fue elegido concejal de Soacha.

Sobre el particular, la prohibición de doble militancia política fue establecida en el artículo 107 de la Constitución, modificado por el Acto Legislativo 1 de 2009, el cual señaló que “En ningún caso se permitirá a los ciudadanos pertenecer simultáneamente a más de un partido o movimiento político con personería jurídica”. (Negrillas fuera del texto).

Esta preceptiva superior debe entenderse en concordancia con la regulación contenida en la Ley Estatutaria 1475 de 2011, por la cual fueron adoptadas las reglas de la organización y el funcionamiento de los partidos y movimientos políticos y de los procesos electorales.

En el artículo 2º, la norma dispuso lo siguiente:

“ART. 2º—Prohibición de doble militancia. En ningún caso se permitirá a los ciudadanos pertenecer simultáneamente a más de un partido o movimiento político. La militancia o pertenencia a un partido o movimiento político, se establecerá con la inscripción que haga el ciudadano ante la respectiva organización política, según el sistema de identificación y registro que se adopte para tal efecto el cual deberá establecerse conforme a las leyes existentes en materia de protección de datos.

Quienes se desempeñen en cargos de dirección, gobierno, administración o control, dentro de los partidos y movimientos políticos, o hayan sido o aspiren ser elegidos en cargos o corporaciones de elección popular, no podrán apoyar candidatos distintos a los inscritos por el partido o movimiento político al cual se encuentren afiliados. Los candidatos que resulten electos, siempre que fueren inscritos por un partido o movimiento político, deberán pertenecer al que los inscribió mientras ostenten la investidura o cargo, y si deciden presentarse a la siguiente elección por un partido o movimiento político distinto, deberán renunciar a la curul al menos doce (12) meses antes del primer día de inscripciones.

Los directivos de los partidos y movimientos políticos que aspiren ser elegidos en cargos o corporaciones de elección popular por otro partido o movimientos políticos o grupo significativo de ciudadanos, o formar parte de los órganos de dirección de estas, deben renunciar al cargo doce (12) meses antes de postularse o aceptar la nueva designación o ser inscritos como candidatos.

El incumplimiento de estas reglas constituye doble militancia, que será sancionada de conformidad con los estatutos, y en el caso de los candidatos será causal para la revocatoria de la inscripción (...)”. (Negrillas fuera del texto).

La modalidad de doble militancia imputada por el demandante al concejal Peñuela Beltrán es la descrita en el inciso 1º del artículo 2º de la Ley 1475 de 2011(2), según la cual como miembro en ejercicio y aspirante a una corporación de elección popular, como el Concejo de Soacha, no podía apoyar a candidatos distintos a los inscritos por el partido político al cual se encontraba afiliado, en este caso el partido conservador.

A partir del texto de la citada disposición, advierte la Sala que la prohibición legal impide el respaldo a los aspirantes diferentes de aquellos inscritos por la organización política a la cual esté afiliada la persona que tenga la condición de elegido o aspire a cargos o corporaciones de elección popular, lo cual resulta aplicable al señor Peñuela Beltrán porque en 2015 ostentaba la investidura de concejal de Soacha por el partido conservador y además buscaba repetir en el periodo 2016-2019.

La Sala considera que la estructuración de la referida causal de doble militancia exige necesariamente la ejecución de actos positivos y concretos de apoyo en beneficio del candidato diferente del que fue inscrito por el correspondiente partido político.

Dicho respaldo debe quedar materializado a través de diversas manifestaciones como por ejemplo el acompañamiento en la aspiración política, la ayuda prestada en la actividad política, la asistencia en varias modalidades y cualquier otra conducta que pueda favorecer los intereses del otro candidato en el debate electoral(3).

Esta circunstancia hace que la doble militancia no pueda surgir por otro tipo de conductas que no constituyen manifestaciones de apoyo, como el hecho de no compartir escenarios de campaña con el aspirante del propio partido, pues incluso dentro de la disciplina de partido el desarrollo de la actividad política hace parte de la autonomía de cada aspirante.

Desde este punto de vista, la Sala no comparte el argumento expuesto por el actor según el cual la prohibición legal tiene un carácter ambivalente que permite entenderla en diferentes sentidos, al punto de configurar la doble militancia por la omisión del deber de respaldar al candidato inscrito por el propio partido político.

Al regular la modalidad específica, el inciso 1º del artículo 2º de la Ley 1475 de 2011 fue clara y expresa al manifestar que la prohibición radica en apoyar a candidatos distintos de los inscritos por el partido al cual se encuentre afiliado quien aspire al cargo o corporación pública.

En sus precisos términos, la norma ofrece un sentido concreto y específico sobre la conducta exigida para la ocurrencia de la causal de doble militancia, consistente en el respaldo brindado al aspirante del partido político distinto del cual es integrante una determinada persona.

Entonces no resulta procedente extender sus alcances a otras situaciones no contempladas en la norma, diferentes de los actos de apoyo, como la decisión de llevar a cabo actos políticos sin el acompañamiento del candidato del partido, en este caso a la alcaldía, como señaló el actor.

Un entendimiento de la causal de doble militancia con espectro ambivalente, como lo propuso el actor, implicaría aplicar la figura a supuestos no previstos en la Constitución ni en la Ley 1475 de 2011, cuyo ámbito está claramente circunscrito a los actos positivos de apoyo.

La Sala tampoco comparte el alcance jurídico amplio y extensivo que el actor busca darle a la prohibición legal para justificar la inclusión del incumplimiento de posibles deberes partidistas de acción, como causal de doble militancia por apoyo a candidatos diferentes.

Es indiscutible que la doble militancia es un mecanismo que tiene notable incidencia en el ejercicio del derecho fundamental a la participación política previsto en el artículo 40 de la Constitución, particularmente en la posibilidad que tiene el ciudadano de ser elegido.

Adicionalmente, la configuración de la doble militancia tiene como consecuencia una sanción que en el caso de quienes son elegidos es la nulidad de la elección(4), según lo dispuesto en el numeral 8º del artículo 275 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

Esta especial naturaleza que la vincula al ámbito sancionatorio hace que la interpretación de la prohibición tenga alcances restrictivos, que descartan su aplicación a hechos, situaciones y supuestos no incluidos en las normas que regulan la prohibición legal.

En consecuencia, estima la Sala que el alegado incumplimiento del deber ordinario de respaldo al candidato del mismo partido no puede tenerse como razón para estructurar la doble militancia que el actor imputó al concejal demandado como integrante del partido conservador.

La interpretación restrictiva acogida para establecer los alcances de la prohibición no resulta contraria al objetivo fijado por la Ley 1475 de 2011 para esta modalidad, que consiste en el apoyo dado a candidatos distintos a los inscritos por el partido al cual está afiliado.

El actor también cuestionó que el señor Peñuela Beltrán no haya amonestado ni exigido a sus “huestes electorales”, amigos, líderes políticos y simpatizantes que votaran por el candidato del partido conservador a la Alcaldía de Soacha, lo que igualmente significó el incumplimiento del deber de apoyar al aspirante de dicha colectividad.

Insiste la Sala en que la causal invocada por el demandante con base en la regulación prevista en Ley 1475 de 2011 no incluyó esas posibles conductas de abstención como elementos para estructurar la doble militancia.

Lo que exige el texto de la norma es precisamente lo contrario: la ejecución de actos positivos de apoyo a un candidato diferente de aquel inscrito por el partido al cual pertenece el concejal demandado.

En este sentido, la Sala comparte la conclusión a la cual llegó el a quo según la cual la declaración de los testigos que acudieron al proceso no prueba la doble militancia, ya que se trata de terceros que apoyaron la aspiración política del señor Peñuela Beltrán pero manifestaron la opción libre de respaldar al candidato a la alcaldía del movimiento juntos podemos.

En el expediente no obra prueba que tales personas tuvieran la condición de miembros de la campaña del concejal Peñuela Beltrán ni de integrantes del partido conservador, por lo cual no podía exigirles que obligatoriamente apoyaran al aspirante de dicha organización política, ni que pudieran ser sometidos a los deberes estatutarios.

Además, considera la Sala que la conducta que puedan desplegar los simpatizantes del candidato en relación con el ejercicio de su actividad política, en virtud de la autonomía personal, genera una responsabilidad individual que no puede ser trasladada al demandado.

Las manifestaciones hechas por el demandante en la apelación sobre la amistad existente entre los testigos y el concejal demandado no desvirtúan la calidad de simples simpatizantes que ofrecieron su apoyo a la aspiración sin estar formalmente vinculados al partido conservador.

Al quedar descartada la doble militancia a partir de la interpretación extensiva del inciso 1º del artículo 2º de la Ley 1475 de 2011, hecha por el actor en el recurso de apelación, la decisión del a quo será confirmada.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley

FALLA:

1. Confírmase la providencia apelada, esto es la sentencia de agosto veintiséis (26) del presente año dictada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, según lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.

2. En firme esta providencia, devuélvase el expediente al tribunal de origen.

Notifíquese y cúmplase».

1 La versión completa del acto contenido en el citado formulario E-26 CON de octubre treinta (30) de 2015 puede consultarse en el siguiente link: elecciones.registraduria.gov.co//esc_elec_2015/doc5_divulgación/15/247/CON1/E26_CON_2_15_247_XXX_XX_XX_XXX_X_XXX.pdf.

2 Según el criterio adoptado por esta corporación y reiterado, entre otras, en la sentencia de septiembre veintinueve (29) del presente año, dentro del expediente 73001-23-33-000-2015-00806-01, M.P. Alberto Yepes Barreiro, actualmente existen cinco (5) modalidades de doble militancia así:
“i) Los ciudadanos: “En ningún caso se permitirá a los ciudadanos pertenecer simultáneamente a más de un partido o movimiento político.” (Inciso 1º del artículo 2º de la Ley 1475 de 2011).
ii) Quienes participen en consultas: “Quien participe en las consultas de un partido o movimiento político o en consultas interpartidistas, no podrá inscribirse por otro en el mismo proceso electoral”. (Inciso 5º del artículo 107 de la Constitución Política).
iii) Miembros de una corporación pública: “Quien siendo miembro de una corporación pública decida presentarse a la siguiente elección, por un partido distinto, deberá renunciar a la curul al menos doce (12) meses antes del primer día de inscripciones”. (Inciso 12 del artículo 107 de la Constitución Política e inciso 2º del artículo 2º de la Ley 1475 de 2011).
iv) Miembros de organizaciones políticas para apoyar candidatos de otra organización: “Quienes se desempeñen en cargos de dirección, gobierno, administración o control, dentro de los partidos y movimientos políticos, o hayan sido o aspiren ser elegidos en cargos o corporaciones de elección popular, no podrán apoyar candidatos distintos a los inscritos por el partido o movimiento político al cual se encuentren afiliados. Los candidatos que resulten electos, siempre que fueren inscritos por un partido o movimiento político, deberán pertenecer al que los inscribió mientras ostenten la investidura o cargo, y si deciden presentarse a la siguiente elección por un partido o movimiento político distinto, deberán renunciar a la curul al menos doce (12) meses antes del primer día de inscripciones”. (Inciso 2º del artículo 2º de la Ley 1475 de 2011).
v) Directivos de organizaciones políticas: “Los directivos de los partidos y movimientos políticos que aspiren ser elegidos en cargos o corporaciones de elección popular por otro partido o movimientos políticos o grupo significativo de ciudadanos, o formar parte de los órganos de dirección de estas, deben renunciar al cargo doce (12) meses antes de postularse o aceptar la nueva designación o ser inscritos como candidatos” (Inciso 3º del artículo 2º de la Ley 1475 de 2011)”.

3 Así lo entendió esta corporación al definir los elementos de la conducta prohibitiva establecida en el artículo 2º de la Ley 1475 de 2011 para la configuración de la doble militancia. Al respecto puede verse, entre otras, sentencia de septiembre veintinueve (29) de 2016, expediente 73001- 23-33-000-2015-00806-01, C.P. Alberto Yepes Barreiro.

4 En las etapas previas a la elección y en virtud del inciso 4º de la Ley 1475 de 2011, la doble militancia también puede ser sancionada de acuerdo con lo dispuesto en los estatutos de la respectiva organización política y respecto de los candidatos es causal de revocatoria de la inscripción.