Sentencia 2015-02451 de julio 21 de 2016

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION QUINTA

Rad.: 05001-23-33-000-2015-02451-01

Consejera Ponente:

Dra. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez

Actor: Ramiro Humberto Giraldo Naranjo

Demandado: Nelson Acevedo Vargas - concejal electo del municipio de Itagüí - período 2016-2019

Fallo que resuelve apelación - Confirma sentencia de primera instancia que negó pretensiones de la demanda

Bogotá, D. C., veintiuno de julio de dos mil dieciséis.

EXTRACTOS: «Consideraciones de la Sala

1. Competencia.

La Sección Quinta del Consejo de Estado es competente para conocer del recurso de apelación interpuesto contra la sentencia dictada el 11 de mayo de 2016 por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Segunda de Decisión Oral, porque así lo autoriza el artículo 150 del CPACA, modificado por el artículo 615 de la Ley 1564 de 2012.(1)

2. Prueba del acto acusado.

La elección del señor Nelson Acevedo Vargas como concejal del municipio de Itagüí, período constitucional 2016-2019, se acreditó con copia auténtica del formulario E-26 CON generado el 25 de octubre de 2015(2).

3. Problema jurídico.

Para la Sala, se trata de determinar si la decisión del Tribunal a quo de negar las pretensiones de la demanda es correcta en su motivación y, si hay lugar a confirmarla o, en su lugar, a revocarla. Para ello, debe establecer si el demandado incurrió en doble militancia al haber sido elegido en representación del grupo significativo de ciudadanos llamado “unidos hacemos más por Itagüí” como concejal del municipio para el período 2012 - 2015 y posteriormente haber sido avalado y elegido para el mismo cargo por el Partido Verde para el período 2016 - 2019.

Para dilucidar el asunto y, conforme a los límites planteados en la impugnación, se abordarán los siguientes temas: i) la prohibición de doble militancia; ii) los grupos significativos de ciudadanos; iii) la coalición; y iv) caso concreto.

4. La prohibición de doble militancia(3). 

Tal como ha sido señalado por esta corporación en múltiples pronunciamientos(4), la prohibición de doble militancia fue instituida en nuestro ordenamiento jurídico por la reforma política del año 2003, reiterada en la reforma de 2009, como un instrumento para contrarrestar prácticas antidemocráticas, como la proliferación de partidos y caudillismos.

Dicha prohibición fue adoptada como una medida que, junto con (i) requisitos más exigentes para la creación de partidos, (ii) la inclusión de la figura del umbral electoral, (iii) la limitación del derecho de postulación y (iv) la posibilidad para el legislador de imponer requisitos para la inscripción de candidaturas o listas, propendían por partidos estables, organizados, disciplinados, con mecanismos de democracia interna que les permitieran aumentar su capacidad de convocatoria.

La prohibición de doble militancia enfocada al fortalecimiento de los partidos políticos y por ende con la finalidad de otorgarle legitimidad al sistema político en general “tiene como corolario la sanción del “transfuguismo político”(5), “entendido, en términos amplios, como una deslealtad democrática. En efecto, dicho fenómeno perverso, constante en partidos políticos latinoamericanos y que ha conducido a aquello que la doctrina denomina ‘electoral volatility’, denota en el elegido una falta de firmeza ideológica, debilidad de convicciones, exceso de pragmatismo y anteposición de intereses personales y egoístas sobre aquellos programas e ideario del partido político que lo llevó a ocupar un cargo de representación popular, y por supuesto, un fraude a los electores”(6).

A su turno, la Corte Constitucional ha definido la doble militancia como una “limitación, de raigambre constitucional, al derecho político de los ciudadanos a formar libremente parte de partidos, movimientos y agrupaciones políticas (art. 40-3 C.P.). Ello en el entendido que dicha libertad debe armonizarse con la obligatoriedad constitucional del principio democrático representativo, que exige que la confianza depositada por el elector en determinado plan de acción política, no resulte frustrada por la decisión personalista del elegido de abandonar la agrupación política mediante la cual accedió a la corporación pública o cargo de elección popular”.(7)

Aunque en principio, esta corporación no consideró que dicha prohibición por sí sola fuera causal de nulidad electoral(8), actualmente no hay lugar a disertación alguna, puesto que, el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo en el artículo 275 numeral octavo así lo establece y la Ley 1475 de 2011 en su artículo 2º la señala como causal de revocatoria de la inscripción.

Actualmente la doble militancia comporta 5 modalidades(9), así:

• En el Acto Legislativo 01 de 2009

La doble militancia según la norma constitucional vigente, se materializa en tres situaciones:

La primera, una prohibición dirigida a los ciudadanos de manera general “En ningún caso se permitirá a los ciudadanos pertenecer simultáneamente a más de un partido o movimiento político con personería jurídica”.

La segunda, que no está dirigida a los ciudadanos de manera general sino a quienes participen en consultas de partidos o movimientos políticos o en consultas interpartidistas “Quien participe en las consultas de un partido o movimiento político o en consultas interpartidistas, no podrá inscribirse por otro en el mismo proceso electoral”.

La tercera prevista en el último inciso del artículo 107 en los siguientes términos. “Quien siendo miembro de una corporación pública decida presentarse a la siguiente elección, por un partido distinto, deberá renunciar a la curul al menos doce (12) meses antes del primer día de inscripciones.

• En la Ley 1475 de 2011

En el artículo 2º de la Ley 1475 de 2011 que definió la doble militancia, se adicionaron otras dos conductas prohibitivas para los directivos de los partidos y movimientos políticos y, finalmente, se previó la forma como sería sancionada la transgresión de la norma.

La cuarta prevista en la ley estatutaria relacionada con la doble militancia consagrada como: “Quienes se desempeñen en cargos de dirección, gobierno, administración o control, dentro de los partidos y movimientos políticos, o hayan sido o aspiren ser elegidos en cargos o corporaciones de elección popular, no podrán apoyar candidatos distintos a los inscritos por el partido o movimiento político al cual se encuentren afiliados. Los candidatos que resulten electos, siempre que fueren inscritos por un partido o movimiento político, deberán pertenecer al que los inscribió mientras ostenten la investidura o cargo, y si deciden presentarse a la siguiente elección por un partido o movimiento político distinto, deberán renunciar a la curul al menos doce (12) meses antes del primer día de inscripciones”.

Y una quinta situación relacionada también con los directivos así: “Los directivos de los partidos y movimientos políticos que aspiren ser elegidos en cargos o corporaciones de elección popular por otro partido o movimientos políticos o grupo significativo de ciudadanos, o formar parte de los órganos de dirección de estas, deben renunciar al cargo doce (12) meses antes de postularse o aceptar la nueva designación o ser inscritos como candidatos”.

5. Los grupos significativos de ciudadanos.

Los grupos significativos de ciudadanos de conformidad con el artículo 108 de la Constitución Política podrán inscribir candidatos y adquirir la personería jurídica si alcanzan el 3% de los votos emitidos válidamente en el territorio nacional en elecciones de Cámara de Representantes o Senado.

La Ley 130 de 1994, por la cual se dictó el estatuto básico de los partidos y movimientos políticos, no efectúa una definición exhaustiva de los grupos significativos de ciudadanos, más del artículo 9(10) de esta normativa es posible inferir que estos grupos se conforman a partir de la recolección de firmas necesarias establecidas en la ley para poder presentar candidatos a las elecciones.

En efecto, la Corte Constitucional consiente de la dificultad de realizar una definición de este tipo de organización política a partir de la Ley 130 de 1994 en su jurisprudencia inicial manifestó que:

“La referencia constitucional a una serie de manifestaciones sociales cuyas fronteras no son precisas, dificulta la tarea de definición y, en todo caso, pone en tela de juicio su propia utilidad. Es por eso que el sentido de la tipología hay que encontrarlo por fuera de la pretensión conceptual. Cuando la Constitución menciona esta serie de manifestaciones sociales con alcances políticos, lo hace con el propósito de mostrar un conjunto de posibilidades dentro de las cuales puede tener aplicación el ejercicio de un derecho ciudadano. Se describen posibilidades fácticas con el objeto de señalar facultades y de indicar el campo de ejercicio de un derecho, más que de prescribir o regular un comportamiento.

Las entidades y fuerzas políticas que se manifiestan en la sociedad son clasificadas por el texto constitucional con base en el criterio de organización política. Si por organización se entiende un conjunto humano ordenado y jerarquizado que asegura la cooperación y la coordinación de sus miembros con el objeto de alcanzar los fines propuestos, la enumeración de entidades hecha por la Constitución posee dos polos opuestos: el partido político, de un lado, y el grupo significativo de ciudadanos, del otro. El primero tiene una clara estructura consolidada, con jerarquías permanentes y claramente diferenciadas, valores, tradiciones y códigos disciplinarios. El grupo significativo de ciudadanos, en cambio, es una manifestación política coyuntural que recoge una voluntad popular cualitativamente importante. El término significativo sólo puede ser sopesado en términos sociológicos y teniendo en cuenta la importancia de la manifestación política del grupo dentro de unas circunstancias específicas”(11).

Posteriormente, el Tribunal Constitucional consideró necesario diferenciar a los partidos y movimientos políticos de los grupos significativos de personal al establecer que:

“los partidos políticos [tienen] vocación de permanencia, el propósito declarado de acceder al poder y a los cargos de elección popular para influir en las decisiones políticas y democráticas de la nación, y el propósito de ser organizaciones que “simbolizan el pluralismo político, promueven y encauzan la participación de los ciudadanos y contribuyen en la formación y manifestación de la voluntad popular”.

Los movimientos políticos, por su parte, son asociaciones de ciudadanos constituidas libremente que se proponen influir en la formación de la voluntad política y/o participar en las elecciones. Los movimientos políticos comparten con los partidos políticos una cualidad que los diferencia de las demás organizaciones avaladas por la normatividad: la posibilidad de ostentar personería jurídica.

La característica esencial que identifica y asimila a los partidos políticos y a los movimientos políticos, de acuerdo con los acercamientos conceptuales hechos por la ley y por la sentencia de la Corte, es el rasgo de organización que ambos comparten.

No ocurre lo mismo con las demás agrupaciones a las que se refieren la Constitución y la Ley Estatutaria. Las organizaciones sociales, los movimientos sociales y los grupos significativos de ciudadanos, no tienen vocación de permanencia desde el punto de vista del activismo político. Su propósito central en el escenario público no es el de participar en la contienda electoral de manera continua, sino el de obtener resultados concretos de orden social y/o económico. No obstante, advierte la Corte, la falta de estructura organizativa no ha sido óbice para extender a favor de estas agrupaciones, el reconocimiento de ciertos beneficios conferidos a las manifestaciones políticas que sí la poseen. La Corte enfatiza esta apreciación diciendo que “[l]a manifestación popular espontánea y depositaria de una voluntad social significativa también fue tenida en cuenta. La idea de incluir los grupos sociales significativos refleja esta intención de proteger el derecho a la participación política, incluso en aquellos niveles en los cuales su manifestación carece de una clara organización que le asegure su institucionalidad y permanencia”(12).

Así, la diferencia principal entre los partidos y movimientos políticos con las organizaciones sociales, los movimientos sociales y los grupos significativos de ciudadanos, radica principalmente en su vocación de permanencia, y en que aquéllos están amparados en toda su actuación por el reconocimiento de la personería jurídica.

6. La coalición y la fusión.

Durante el proceso el actor ha alegado que el grupo significativo de ciudadanos “Unidos hacemos más por Itagüí” tomó la decisión de “adherirse” al Partido Conservador para las elecciones en el municipio correspondientes al período 2016 a 2019. Si bien el actor y las partes se han referido a dicha decisión como una “adhesión”, en la normatividad relacionada con las posibilidades que tienen los grupos significativos de ciudadanos para participar y desenvolverse como tales, dicha figura específica solo existe, como posibilidad de respaldar candidatos de otros partidos a cargos uninominales –cuando no participan en la coalición-.(13)

En virtud de lo anterior, de acuerdo con la normativa aplicable, esta Sala de Decisión considera pertinente exponer algunas consideraciones respecto a las figuras de coalición y fusión, establecidas como posibilidades para las organizaciones políticas.

En el ordenamiento jurídico colombiano a pesar de no estar definido el concepto como tal de coalición, existe mención de la figura en la legislación desde la promulgación de la Ley 130 de 1994 “Por la cual se dicta el estatuto básico de los partidos y movimientos políticos, se dictan normas sobre su financiación y la de las campañas electorales y se dictan otras disposiciones”, que en cuanto a las reglas de financiación estatal de campañas, establece que para las coaliciones de partidos o movimientos se debe determinar previamente la forma de distribución de los aportes estatales a la campaña, y en su literalidad señala:

Art. 13 (…) los partidos y movimientos que concurran a las elecciones formando coaliciones determinarán previamente la forma de distribución de los aportes estatales a la campaña. De lo contrario, perderán el derecho a la reposición estatal de gastos.

Así mismo la jurisprudencia de esta Sección entendió como la definición de coalición, la consagrada, aunque no explícitamente, en el artículo 9º de la misma Ley 130 de 1994, cuando se refiere a las asociaciones de todo orden y textualmente al resolver sobre el reemplazo de un alcalde elegido por una coalición indicó:

“Cuando varios partidos o movimientos políticos o sociales se unen para obtener mayores ventajas electorales, conformando las comúnmente denominadas coaliciones, estaremos en presencia de las “ asociaciones de todo orden “ que resuelvan constituirse en movimientos políticos, las cuales están autorizadas a presentar candidatos, de conformidad con el inciso tercero del artículo 9º de la Ley 130 de 1994, que dispone al efecto: “Las asociaciones de todo orden, (incluidos los partidos y movimientos políticos, como parece obvio ) que por decisión de su asamblea general resuelvan constituirse en movimientos u organismos sociales, y los grupos de ciudadanos … también podrán postular candidatos. “…” Para la Sala la norma transcrita regula, en forma más o menos explícita, el fenómeno de las coaliciones, por lo menos en cuanto a su conformación”(14) (Resaltado fuera de texto).

Posteriormente, la Ley 996 de 2005 “por medio de la cual se reglamenta la elección de Presidente de la República, de conformidad con el artículo 152 literal f) de la Constitución Política de Colombia, y de acuerdo con lo establecido en el Acto Legislativo 02 de 2004, y se dictan otras disposiciones”, señala en el artículo 7º la posibilidad de establecer alianzas para la inscripción de candidatos a Presidente de la República, y estableció:

Artículo 7º. Derecho de inscripción de candidatos a la Presidencia de la República. Los partidos y movimientos políticos con personería jurídica, podrán inscribir, individualmente o en alianzas, candidato a la Presidencia de la República. La inscripción deberá ser avalada para los mismos efectos, por el respectivo representante legal del partido o movimiento.

Luego, en sentencia del 11 de julio de 2011, previo a la promulgación de la Ley 1475 de 2011, esta Sección frente a la posibilidad de acuerdos entre partidos, indicó que los candidatos que no obtuvieron las dos más altas votaciones en la primera vuelta presidencial, y apoyen en la segunda vuelta a quienes sí las obtuvieron no implica per se que dejen de pertenecer al partido o movimiento que los inscribió:

“El hecho de que ninguno de los candidatos obtenga la mitad más uno de los votos ‘que, de manera secreta y directa, depositen los ciudadanos en la fecha y con las formalidades que determine la ley’ (lo que se denomina primera vuelta), forzando la celebración de ‘una nueva votación que tendrá lugar tres semanas más tarde’ (que se conoce como segunda vuelta) y que para esas segundas elecciones algunos de los que no obtuvieron las dos más altas votaciones apoyen otro candidato, no implica, per se, que dejen de pertenecer al partido o movimiento político que los inscribió”(15).

El 14 de julio de 2011, con la expedición de la Ley 1475 de 2011 “Por la cual se adoptan reglas de organización y funcionamiento de los partidos y movimientos políticos, de los procesos electorales y se dictan otras disposiciones” se establece explícitamente en la legislación la posibilidad de inscribir candidatos por coalición y se dictan normas específicas sobre los aspectos que deben contener los acuerdos, el carácter vinculante de los mismos, y la forma de proceder en caso de faltas absolutas de candidatos elegidos por coaliciones, así:

Artículo 29. Candidatos de coalición. Los partidos y movimientos políticos con personería jurídica coaligados entre sí y/o con grupos significativos de ciudadanos, podrán inscribir candidatos de coalición para cargos uninominales. El candidato de coalición será el candidato único de los partidos, movimientos y grupos significativos de ciudadanos que participen en ella. Igualmente será el candidato único de los partidos y movimientos con personería jurídica que aunque no participen en la coalición decidan adherir o apoyar al candidato de la coalición.

En el caso de las campañas presidenciales también formarán parte de la coalición los partidos y movimientos políticos que públicamente manifiesten su apoyo al candidato.

En el formulario de inscripción se indicarán los partidos y movimientos que integran la coalición y la filiación política de los candidatos.

PARÁGRAFO 1º. Antes de la inscripción del candidato, la coalición debe haber determinado los siguientes aspectos; mecanismo mediante el cual se efectúa la designación del candidato, el programa que va a presentar el candidato a gobernador o alcalde, el mecanismo mediante el cual se financiará la campaña y cómo se distribuirá entre los distintos partidos y movimientos que conforman la coalición la reposición estatal de los gastos, así como los sistemas de publicidad y auditoría interna. Igualmente deberán determinar el mecanismo mediante el cual formarán la terna en los casos en que hubiere lugar a reemplazar al elegido.

PARAGRAFO 2º. La suscripción del acuerdo de coalición tiene carácter vinculante y por tanto, los partidos y movimientos políticos y sus directivos, y los promotores de los grupos significativos de ciudadanos no podrán inscribir, ni apoyar candidato distinto al que fue designado por la coalición. La inobservancia de este precepto, será causal de nulidad o revocatoria de la inscripción del candidato que se apoye, diferente al designado en la coalición.

PARÁGRAFO 3º. “Parágrafo CONDICIONALMENTE exequible” En caso de faltas absolutas de gobernadores o alcaldes, el Presidente de la República o el gobernador, según el caso, dentro de los dos (2) días siguientes a la ocurrencia de la causal, solicitará al partido, movimiento o coalición que inscribió al candidato una terna integrada por ciudadanos pertenecientes al respectivo partido, movimiento o coalición. Si dentro de los diez (10) días hábiles siguientes al de recibo de la solicitud no presentaren la terna, el nominador designará a un ciudadano respetando el partido, movimiento o coalición que inscribió al candidato.

No podrán ser encargados o designados como gobernadores o alcaldes para proveer vacantes temporales o absolutas en tales cargos, quienes se encuentren en cualquiera de las inhabilidades a que se refieren los numerales 1º, 2º, 5º y 6º del artículo 30 y 1º, 4º y 5º del artículo 37 de la Ley 617 de 2000.

Ningún régimen de inhabilidades e incompatibilidades para los servidores públicos de elección popular será superior al establecido para los congresistas en la Constitución Política.

En cuanto a las coaliciones, la Corte Constitucional encontró el texto del artículo 29 ajustado a la Constitución y señaló en la Sentencia C-490/11 “Revisión de constitucionalidad del Proyecto de Ley Estatutaria Nº 190/10 Senado - 092/10 Cámara ‘por la cual se adoptan reglas de organización y funcionamiento de los partidos y movimientos políticos, de los procesos electorales y se dictan otras disposiciones’” lo siguiente:

“A partir de los parámetros constitucionales y jurisprudenciales así establecidos para el análisis del contenido del artículo 29 de la Ley Estatutaria objeto de revisión, encuentra la Corte que su contenido es compatible con la Constitución. De una parte, encuentra la Corte que las coaliciones constituyen mecanismos estratégicos que cuentan con el aval constitucional, para ser aplicados en los procesos de escogencia de candidatos (art. 107 C.P.), comoquiera que constituyen una expresión del libre ejercicio del derecho de participación y de postulación política.

De otra parte, la norma bajo examen reitera la exigencia constitucional de listas únicas en procesos de elección popular, en este caso para cargos uninominales provistos mediante este mecanismo, con la que se propende por garantizar mayor legitimidad a través del más amplio respaldo popular al candidato que resulte elegido en la contienda electoral.

El establecimiento de unos acuerdos básicos entre los partidos y movimientos políticos concurrentes, sobre aspectos fundamentales de la asociación estratégica establecida, constituye un desarrollo de la libertad organizativa interna de los partidos y movimientos políticos en el marco de la autonomía que les reconoce la Constitución; constituyen así mismo elementos fundamentales de los procesos democráticos, y un factor que propende por la transparencia, la objetividad y la equidad en la administración de la empresa electoral conjunta” (resaltado fuera de texto)

Ya en vigencia de la Ley 1475 de 2011, esta Sección señaló el concepto de coalición como la decisión libremente adoptada por las organizaciones políticas de juntar esfuerzos para lograr un fin común en el campo de lo político e indicó que de conformidad con la Constitución Política, específicamente con las reformas establecidas en los Actos legislativos 01 de 2003 y 2009, estas pueden darse antes o después de las elecciones, como en el caso de la designación de magistrados del Consejo Nacional Electoral, así:

“La definición que comúnmente se emplea para la coalición es la “Unión transitoria de personas, grupos políticos o países con un interés determinado”, y la expresión con la que de ordinario se le equipara –alianza-, se concibe como “Acción de aliarse dos o más naciones, gobiernos o personas. Pacto o convención”. En uno u otro terreno lo que subyace es la suma de esfuerzos, la repartición de tareas y la existencia de un propósito común, que puede llegar a ser pre-electoral y post-electoral. En la doctrina especializada se suelen distinguir esas actividades, que ubica cada una en un momento distinto de la actividad política, pues concibe la alianza como la unión temporal para asistir a la contienda electoral, en tanto que le otorga vocación de mayor permanencia a la coalición, con origen posterior a las elecciones para fines de gobierno. En el contexto colombiano la decisión libremente adoptada por las organizaciones políticas de juntar esfuerzos para lograr un fin común en el campo de lo político, bien puede calificarse como coalición o como alianza… desde el punto de vista cronológico esas formas de asociación pueden ocurrir con antelación a las elecciones, con miras a juntar fuerzas electorales para alzarse con el poder político, como así lo pone de presente el artículo 107 Superior (Mod. A.L. 01/09 art. 1º), al precisar que esos colectivos están autorizados a presentar “… candidatos propios o por coalición,…”, para lo cual pueden acudir a instrumentos como las consultas populares o internas o interpartidistas. Las alianzas o coaliciones también tienen lugar cuando ya se han cumplido las elecciones, con fines distintos al de conquistar cargos unipersonales o escaños en corporaciones públicas. Uno de esos casos es el señalado en el artículo 264 constitucional (Mod. A.L. 01/03 art. 14), que prevé la coalición para que mediante el sistema de cifra repartidora los partidos o movimientos políticos con asiento en el Congreso de la República puedan designar los integrantes del Consejo Nacional Electoral. Además, esas asociaciones que surgen en el escenario político pueden acordar coaliciones o alianzas en torno a gobiernos o programas de gobierno, con lo que la adhesión se encamina hacia la realización de políticas públicas o el establecimiento de un gobierno con el suficiente respaldo político en el congreso para sacar avante las reformas requeridas para patentizar ese proyecto político. Las coaliciones o alianzas surgen de la manifestación libre y voluntaria de las organizaciones políticas, llámense partidos o movimientos políticos, o asociaciones o grupos significativos de ciudadanos; que se pueden pactar antes de las elecciones y con el propósito de conquistar el poder político en las urnas, y que también se pueden dar esos acuerdos con fines programáticos o de gobierno, posteriores a la jornada electoral”(16).

Es así como, la jurisprudencia de esta Sección ha concluido, en cuanto a coaliciones, que:

“(…) (i) las coaliciones y alianzas se toman como equivalentes en el ordenamiento jurídico interno, (ii) las mismas se pueden realizar con fines pre-electorales y post-electorales, (iii) el requisito fundamental es el acuerdo de voluntades entre las organizaciones políticas, (iv) se requiere que la inscripción sea avalada si la coalición o alianza se surte únicamente entre partidos y movimientos políticos con personería jurídica, pero si de la misma participa un movimiento social o grupo significativo de ciudadanos es viable que la inscripción se haga por firmas con la garantía de seriedad, y (v) ninguno de los coaligados puede inscribir, por separado, otra lista o candidato para el mismo certamen electoral”(17).

En lo que tiene que ver con la fusión, que existe como una posibilidad para los partidos y movimientos políticos, el legislador estatutario no hace referencia alguna (en el artículo 14 de la Ley 1475 de 2011, disposición que desarrolla las figuras de la disolución, liquidación, fusión y escisión de los partidos y movimientos políticos), a los grupos significativos de ciudadanos, lo que permite concluir que dicho derecho no fue adjudicado a estos últimos, puesto que el tratamiento legislativo otorgado a estos se caracteriza por ser diferencial y sus derechos y obligaciones no son equiparables a aquellos de los partidos y movimientos políticos, tal como se desprende del inciso segundo, del parágrafo único del artículo 3º de la Ley 1475 de 2011(18).

Así mismo, de la lectura del articulado de la mencionada ley estatutaria que, cuando ha sido voluntad del legislador conceder facultades a los grupos significativos de ciudadanos, lo hace de manera expresa, verbi gracia, el artículo 5º de la mencionada ley, en el cual se da vía libre a estas formaciones políticas para acceder a los mecanismos de consulta y se les confiere la posibilidad de concretar coaliciones con otros partidos o movimientos políticos, o adherir o apoyar candidatos.

También, esta idea se refuerza aún más si se examina el numeral 18 del artículo 4º de la comentada ley, que dispone que los estatutos de los partidos y movimiento políticos deben contener como mínimo, los siguientes asuntos: “reglas de disolución, fusión con otros partidos o movimientos políticos, o escisión y liquidación”.

Lo anterior denota que la titularidad del derecho de fusión se encuentra exclusivamente en cabeza de los partidos y movimientos políticos, siendo estos, al mismo tiempo los únicos sujetos facultados para acudir a ella. La exclusión de los grupos significativos de ciudadanos de la posibilidad de fusionarse, parece a todas luces razonable, puesto que al no contar con personería jurídica su existencia no se encuentra asegurada, lo cual impide que realice actos que requieran de una existencia formal.

Y por último, partiendo de la base de que los grupos significativos de ciudadanos no poseen una vocación de permanecía, que contrasta con la estabilidad(19) de los partidos y movimientos políticos, la posibilidad de acceder a esta, -a diferencia de la coalición- les está vedada.

Aunado a esto, es relevante rescatar las manifestaciones de la voluntad que en varias oportunidades expresó el elegido respecto a que no deseaba ser parte del Partido Conservador, como en el escrito de 25 de marzo 2015(20).

7. Caso concreto.

Teniendo en cuenta los estándares reseñados anteriormente, la Sala procede a determinar: i) si es aplicable la excepción establecida en el artículo 2º de la Ley 1475 de 2011 a la situación del elegido, y ii) si es posible concluir que al “adherirse” el grupo significativo de personas por el cual resultó elegido el demandado al Partido Conservador, y luego inscribirse y resultar elegido por otro partido incurrió en doble militancia.

a) Excepción del artículo 2º de la Ley 1475 de 2011.

Sobre el primer punto, como se mencionó anteriormente, el artículo 2º de la Ley 1475 de 2011, norma que se considera vulnerada en el presente caso, establece una de las modalidades de la prohibición de doble militancia. Sin embargo, dicho artículo consagra una excepción en su parágrafo único al indicar que:

“PARÁGRAFO. Las restricciones previstas en esta disposición no se aplicarán a los miembros de los partidos y movimientos políticos que sean disueltos por decisión de sus miembros o pierdan la personería jurídica por causas distintas a las sanciones previstas en esta ley, casos en los cuales podrán inscribirse en uno distinto con personería jurídica sin incurrir en doble militancia”.

La Corte Constitucional al estudiar la constitucionalidad de esta norma resaltó que:

“el parágrafo del artículo 2º ofrece una regla exceptiva a la prohibición de la doble militancia, consistente en que en aquellos eventos en que el partido o movimiento político sea disuelto por decisión de sus miembros o que pierdan su personería jurídica, sus miembros podrán inscribirse en uno distinto, sin violar la mencionada prohibición. Esta regulación es razonable y armónica con las previsiones constitucionales sobre doble militancia. Es claro que ante la inexistencia del partido o movimiento político de origen, configuraría una carga desproporcionada impedir que sus miembros pudieran optar por pertenecer a otra agrupación política, pues ello restaría toda eficacia al derecho político previsto en el artículo 40-3 C.P. Además, la excepción planteada no afecta la estabilidad ni la disciplina del sistema de partidos, puesto que en sentido estricto no puede concluirse la existencia de doble militancia cuando una de las agrupaciones políticas ha perdido vigencia y, por ende, su programa de acción política no puede ser jurídicamente representado”.

El Tribunal Administrativo de Antioquia al estudiar este cargo indicó que en el expediente obra prueba de que el grupo significativo de ciudadanos “Unidos hacemos más por Itagüí” fue conformado con el objetivo de “apoyar la elección del señor Carlos Andrés Trujillo González como Alcalde de tal entidad territorial, para el mismo período para el cual resultó electo el demandado”(21) (2012-2015) y señalaron la posibilidad de inscribir candidatos a las corporaciones públicas de elección popular tales como Asamblea Departamental, Concejo Municipal y Juntas Administradoras Locales, para esa misma elección (30 de octubre de 2011).

De otro lado, se aportó al expediente el oficio de 12 de junio de 2015 de la Registraduría Nacional, mediante el cual se dejó constancia de que el grupo significativo de ciudadanos “Unidos hacemos más por Itagüí” no presentó candidaturas para las elecciones de 2015(22).

De manera que era claro que el grupo significativo fue creado por un lapso de tiempo específico, lo cual concuerda con la naturaleza de estos grupos.

Entonces, al tener una vocación temporal se entiende que el grupo significativo de personas se disolvía y el demandado quedaba autorizado para inscribirse en otro partido o movimiento político.

En el sub judice, teniendo en cuenta la falta de vocación de permanencia, que además de la naturaleza de la figura del “Grupo Significativo de Ciudadanos” se reafirma con el hecho de que no presentó candidatos para las elecciones realizadas en octubre de 2015 y algunos de sus miembros optaron por inscribirse en otros partidos, los hechos se enmarcan dentro de la excepción consagrada en el parágrafo del artículo 2º de la ley 1475 de 2011, así definido en anterior ocasión por esta Sala de Decisión así:

“Por manera que, al contrastar el parágrafo del artículo 2º de la ley 1475 de 2011 con el hecho que el grupo significativo de ciudadanos se encuentre vigente hasta el 31 de diciembre de 2015, denota la falta de vocación de permanencia del mismo dado que su razón de ser desaparecerá con el vencimiento del período del señor Molina Pérez”(23).

Por lo anterior, la Sala concluye que no considera que el demandado haya incurrido en doble militancia, pues el grupo significativo al que pertenecía se disolvió.

b) “Adhesión” del grupo significativo al partido Conservador.

El argumento del actor según el cual se habría dado una “adhesión” entre el grupo significativo y el Partido Conservador, la cual conllevaría que el demandado hubiese pasado a ser miembro de ese partido, y por ende, incurrió en doble militancia al resultar elegido por el partido Alianza Verde, no es de recibo por diversas razones.

La primera es que en la normativa electoral la figura de la “adhesión” entre organizaciones políticas, solo existe para apoyar candidatos a cargos uninominales. Si bien, los grupos significativos de ciudadanos, los partidos o movimientos políticos utilizan el término como estrategia política o de campaña, dicha figura, en este caso, no tiene relevancia jurídica.

De conformidad con las pruebas obrantes en el expediente, del intercambio de notas entre el partido Conservador y las decisiones que se tomaron en la Asamblea General del grupo significativo, “Unidos hacemos más por Itagüí” se tiene que, la voluntad de los fundadores y creadores, de este último, es la “adhesión” de forma absoluta y definitiva al Partido Conservador Colombiano, para hacer parte del partido mencionado como una sola bancada, por lo que considera pertinente esta Sala de decisión acotar que, de conformidad con la normativa vigente, esta “adhesión”, como tal, no existe en nuestra legislación, por ende no tiene relevancia jurídica.

La segunda razón es que, en la reglamentación colombiana, aparece como única posibilidad de asociación para los grupos significativos de ciudadanos las coaliciones como acuerdos de voluntades entre partidos, movimientos o grupos significativos de ciudadanos con la finalidad de avalar conjuntamente candidatos a cargos de elección popular uninominales (o la adhesión o apoyo, con la misma finalidad), puesto que las fusiones solo están permitidas para partidos o movimientos políticos.

De las pruebas obrantes en las diligencias se tiene que el demandado no hizo parte de las asambleas generales en las que los fundadores del grupo significativo de personas tomaron la decisión de “adherirse” al Partido Conservador como consta en el expediente(24), por lo que tampoco le es atribuible alguna manifestación de la voluntad por este tema, necesaria por tratarse de un Grupo Significativo de Ciudadanos y no un de un Partido Político que si cuenta con unos estatutos en los que se establecen mecanismos claros y precisos para este tipo de situaciones y que han sido aceptadas con anterioridad por el miembro o candidato cuando decidió pertenecer a dicha organización.

Por ello, en el presente caso no es posible concluir que el demandado haya pasado a ser parte de la bancada del Partido Conservador, pues como se indicó estas organizaciones políticas no se fusionaron(25) y lo que ocurrió es que algunos miembros del grupo significativo disuelto decidieron apoyar al mencionado partido, sin que ello comprometiera la voluntad o representación del elegido.

Por lo anterior, -que la fusión no es posible para los grupos significativos de ciudadanos- en términos jurídicos pareciera que lo que en su momento pretendió hacer alguno de los fundadores del grupo significativo de personas fue realizar una coalición (adhesión o apoyo) con el Partido Conservador.

Tal como fue explicado en el acápite anterior, las coaliciones (adhesiones o apoyos) son acuerdos entre organizaciones políticas que tienen como finalidad presentar conjuntamente candidatos a cargos de elección uninominal, que aunque es una posibilidad para los grupos significativos de ciudadanos, no implica de ninguna manera que estos grupos, movimientos o partidos coaligados se conviertan en una sola entidad, como lo pretende hacer ver el actor.

Así mismo, los acuerdos de coalición para la inscripción de candidatos tienen ciertos requisitos establecidos en el parágrafo del artículo 29 de la Ley 1475 de 2011(26) –ya referenciado- que de conformidad con los documentos allegados a las diligencias tampoco se cumplieron, pues no existe prueba de que el Partido Conservador y el Grupo Significativo de Ciudadanos hayan avalado candidatos a cargos de elección mediante un acuerdo de coalición, o haya existido una adhesión o apoyo con esta finalidad.

Así las cosas, en conclusión, la supuesta “adhesión”, en este caso, no puede considerarse jurídicamente una fusión, porque dicha figura no está permitida en la legislación para los Grupos Significativos de Ciudadanos, tal como fue expuesto, ni tampoco una coalición con el partido Conservador, porque no se avalaron candidatos mediante un acuerdo de coalición con el cumplimiento de los requisitos para ello, ni se efectuó adhesión para apoyar candidatos a una elección de cargo uninominal, por lo tanto el cargo de doble militancia contra el demandado no está llamado a prosperar, y por lo tanto se confirma la decisión del a quo.

De otro lado, la Sala considera que los argumentos presentados por el actor en el recurso de apelación que se señalan como posibles quebrantamientos a la democracia no son susceptibles de análisis jurídico, pues no plantean una controversia normativa, sino que se alegan circunstancias de coyuntura y conveniencia política que escapan el ámbito de competencia de esta Sala.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

1. CONFIRMAR la sentencia dictada el 11 de mayo de 2016 por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Segunda de Decisión Oral, dentro del proceso seguido contra la elección del señor Nelson Acevedo Vargas como concejal del municipio de Itagüí para período 2016-2019, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

2. Devuélvase el expediente al tribunal de origen.

Notifíquese y cúmplase».

1 El texto de la norma dice:
“Artículo 150. Competencia del Consejo de Estado en segunda instancia y cambio de radicación. El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación, así como de los recursos de queja cuando no se conceda el de apelación por parte de los tribunales, o se conceda en un efecto distinto del que corresponda, o no se concedan los extraordinarios de revisión o de unificación de jurisprudencia.
El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, conocerá de las peticiones de cambio de radicación de un proceso o actuación, que se podrá disponer excepcionalmente cuando en el lugar en donde se esté adelantando existan circunstancias que puedan afectar el orden público, la imparcialidad o la independencia de la administración de justicia, las garantías procesales o la seguridad o integridad de los intervinientes.
Adicionalmente, podrá ordenarse el cambio de radicación cuando se adviertan deficiencias de gestión y celeridad de los procesos, previo concepto de la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura.
Parágrafo.- En todas las jurisdicciones las solicitudes de cambio de radicación podrán ser formuladas por la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado”.

2 Folio 97.

3 Consejo de Estado Sección Quinta. Sentencia de 20 de noviembre de 2015. M.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez.

4 Consejo de Estado Sección Quinta. Sentencia de 20 de noviembre de 2015. M.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez. Asimismo: M.P. Filemón Jiménez Ochoa. Rad. 68001-23-15-000-2003-02787-01(3742). M.P. Mauricio Torres Cuervo Rad. 630012331000201100311 01. M.P. María Nohemí Hernández Pinzón Rad. 11001-03-28-000-2010-00062-00. M.P. Susana Buitrago Valencia.
Rad. 41001-23-31-000-2012-00052-01.

5 Corte Constitucional. Sentencia C-342 del 3 de mayo de 2006. M.P. Humberto Sierra Porto. Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 4º (parcial) de la Ley 974 de 2005, “Por la cual se reglamenta la actuación en bancadas de los miembros de las corporaciones públicas y se adecua el Reglamento del Congreso al Régimen de Bancadas”.

6 Ídem.

7 Corte Constitucional. Sentencia C-490 de 2011. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.

8 Consejo de Estado. Sección Quinta. Sentencia de 12 de septiembre de 2013. Rad. 250002331000201100775-02, M.P. Alberto Yepes Barreiro. Actor: Manuel Guillermo Suescún Basto “Inicialmente, esta Sección y la Sala Plena de la Corporación fueron del criterio según el cual la doble militancia, en caso de comprobarse, más allá de las sanciones que internamente pudiera imponer un partido político o movimiento representativo de ciudadanos, no tenía otra consecuencia jurídica, es decir, no daba origen a la nulidad de la respectiva elección.
La jurisprudencia de esta Sección no admitió la doble militancia como causal de nulidad, bajo el argumento según el cual estas son taxativas (numerus clausus) y, por tanto, no podía hacerse una interpretación analógica o extensiva para ampliar el catálogo de nulidades y derivar de ello efectos jurídicos que la ley no había previsto”.

9 Sentencia del 1º de noviembre de 2012. C.P. Mauricio Torres Cuervo, Exp. 2011-0311. Actor. Jesús Antonio González.

10 Artículo 9º. Designación y postulación de candidatos. Los partidos y movimientos políticos, con personería jurídica reconocida, podrán postular candidatos a cualquier cargo de elección popular sin requisito adicional alguno. La inscripción deberá ser avalada para los mismos efectos por el respectivo representante legal del partido o movimiento o por quien él delegue. Las asociaciones de todo orden, que por decisión de su asamblea general resuelvan constituirse en movimientos u organismos sociales, y los grupos de ciudadanos equivalentes al menos al veinte por ciento del resultado de dividir el número de ciudadanos aptos para votar entre el número de puestos por proveer, también podrán postular candidatos. En ningún caso se exigirán más de cincuenta mil firmas para permitir la inscripción de un candidato. Los candidatos no inscritos por partidos o por movimientos políticos deberán otorgar al momento de la inscripción una póliza de seriedad de la candidatura por la cuantía que fije el Consejo Nacional Electoral, la cual no podrá exceder el equivalente al uno por ciento del fondo que se constituya para financiar a los partidos y movimientos en el año correspondiente. Esta garantía se hará efectiva si el candidato o la lista de candidatos no obtiene al menos la votación requerida para tener derecho a la reposición de los gastos de la campaña de acuerdo con lo previsto en el artículo 13 de la presente ley. Estos candidatos deberán presentar para su inscripción el número de firmas al que se refiere el inciso anterior.

11 Sentencia C-089 de 1994. MP: Eduardo Cifuentes Muñoz.

12 C-955 de 2001 M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.

13 Artículo 29. Candidatos de coalición. Los partidos y movimientos políticos con personería jurídica coaligados entre sí y/o con grupos significativos de ciudadanos, podrán inscribir candidatos de coalición para cargos uninominales. El candidato de coalición será el candidato único de los partidos, movimientos y grupos significativos de ciudadanos que participen en ella. Igualmente será el candidato único de los partidos y movimientos con personería jurídica que aunque no participen en la coalición decidan adherir o apoyar al candidato de la coalición.

14 Consejo de Estado. Sección Quinta. Radicado 2406. M.P. Reynaldo Chavarro Buriticá. Actor: Carlos Luis Dávila Rosas. Sent. 4 de septiembre de 2000.

15 Consejo de Estado. Sección Quinta. M.P. Susana Buitrago Valencia. Rad. 11001-03-28-000-2010-00118-00. 11 de julio de 2011. Actor: Lenin Francisco Saavedra Saavedra.

16 Consejo de Estado. Sección Quinta. M.P. Susana Buitrago Valencia. 11001-03-28-000-2010-00033-00. Luis Jairo Ibarra Obando y Gladys Canacue Medina. Sent. 4 de agosto de 2011.

17 Consejo de Estado. Sección Quinta. M.P. Alberto Yepes Barreiro. Rad. 250002331000201100775-02. Actor: Manuel Guillermo Suescún Basto. Sent. 12 de septiembre de 2013.

18 En el acto de reconocimiento de personería jurídica el Consejo Nacional Electoral ordenará su inscripción en el Registro Único a que se refiere esta disposición, a partir de lo cual dichas agrupaciones políticas tendrán los mismos derechos y obligaciones de los partidos y movimientos políticos con personería jurídica y se someterán, en todo lo demás, a las mismas reglas de organización y funcionamiento.

19 Ley 130 de 1994. Artículo 2º. Definición. Los partidos son instituciones permanentes que reflejan el pluralismo político, promueven y encauzan la participación de los ciudadanos y contribuyen a la formación y manifestación de la voluntad popular, con el objeto de acceder al poder, a los cargos de elección popular y de influir en las decisiones políticas y democráticas de la Nación.

20 Folio 87.

21 Folio 308. En igual sentido, Marco de Constitución del grupo significativo de ciudadanos, folio 172.

22 Folio 171.

23 Consejo de Estado. Sección Quinta. Rad. 050012333000201502379 01. M.P. Rocío Araújo Oñate. Demandado: Sergio Osvaldo Molina Pérez. Auto de 11 de febrero de 2016.

24 Folios 196 a 221.

25 Aunque haya sido utilizada la “adehesión” como estrategia política o publicitaria, en este caso, no tienen relevancia jurídica.

26 Antes de la inscripción del candidato, la coalición debe haber determinado los siguientes aspectos; mecanismo mediante el cual se efectúa la designación del candidato, el programa que va a presentar el candidato a gobernador o alcalde, el mecanismo mediante el cual se financiará la campaña y cómo se distribuirá entre los distintos partidos y movimientos que conforman la coalición la reposición estatal de los gastos, así como los sistemas de publicidad y auditoría interna. Igualmente deberán determinar el mecanismo mediante el cual formarán la terna en los casos en que hubiere lugar a reemplazar al elegido.