Sentencia 2015-02495 de marzo 3 de 2016

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN QUINTA

Consejera Ponente:

Rocío Araújo Oñate

Bogotá, D.C., tres (03) de marzo de dos mil dieciséis (2016).

Rad.: 05001-23-33-000-2015-02495-01

Accionante: Iván Darío Mejía Molina

Accionado: José Efraín Echeverry Gil concejal del municipio de Envigado

Naturaleza: Recurso de apelación. Electoral

Procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto a través de apoderado judicial por el señor José Efraín Echeverry Gil, contra la decisión adoptada en audiencia de 8 de febrero de 2016 por medio de la cual el Tribunal Administrativo de Antioquia negó la excepción previa de caducidad.

I. ANTECEDENTES

1. La demanda.

El señor Iván Darío Mejía Molina a través de apoderado judicial presentó demanda en ejercicio del medio de control contenido en el artículo 139 del CPACA, en la cual elevó las siguientes pretensiones:

1.1. Pretensiones.

1.1.1. Se decrete la nulidad del acto declarativo de la elección del concejal de Envigado, José Efraín Echeverry Gil, por el PARTIDO LIBERAL COLOMBIANO, para el período constitucional 2016-2019, contenido en el acta general de escrutinios —formulario Electoral E-26 CON— expedida por la Comisión Escrutadora Municipal de Envigado del día 31 de octubre de 2015.

1.1.2. Se ordene la cancelación de la credencial como concejal de Envigado al demandado.

1.1.3 En cuanto a la vacancia absoluta se le solicite a la autoridad electoral competente que adopte las medidas para ser ocupada por los candidatos no elegidos en la misma lista.

1.1.4 Se informe de la nulidad del acto electoral al señor Registrador Nacional del Estado Civil y sus funcionarios en Envigado para lo que legalmente corresponda.

1.2. Hechos.

1.2.1. El señor José Efraín Echeverry Gil, se inscribió como candidato al Concejo Municipal de Envigado por el grupo significativo de ciudadanos POR TI ENVIGADO, para el período 2012-2015, tal como consta en los formularios E-6 CO(1) y E-8 CO(2).

1.2.2. El demandado resultó electo concejal del Municipio de Envigado, para el período 2012-2015, por el grupo significativo de ciudadanos POR TI ENVIGADO(3).

1.2.3. El señor José Efraín Echeverry Gil no presentó renuncia a la curul de concejal del Municipio de Envigado, antes del 25 de octubre de 2014, no obstante lo anterior, se inscribió nuevamente como candidato al mismo Concejo Municipal ahora por el PARTIDO LIBERAL COLOMBIANO, tal como consta en los formularios E-6 CO(4) y E-8(5) de la Registraduría Nacional del Estado Civil.

1.2.4. Según consta en el acta general de escrutinios expedida por la Comisión Escrutadora Municipal de Envigado el día 31 de octubre de 2015 —formulario Electoral E-26 CON(6)—, el señor Echeverry Gil, resultó electo concejal del Municipio de Envigado para el período 2016-2019.

1.2.5. El señor Echeverry Gil desde el 1º de enero de 2012 hasta la fecha de presentación de la demanda, actuó como concejal del Municipio de Envigado en representación del grupo significativo POR TI ENVIGADO, sin que obre prueba de su renuncia con doce meses de anticipación a éste o al concejo municipal, con lo cual hubiera podido inscribirse y aspirar sin incurrir en doble militancia por el PARTIDO LIBERAL COLOMBIANO al concejo para el período 2016-2019.

1.2.6. El señor Echeverry Gil, el día 3 de noviembre de 2015, le fue entregada su credencial como concejal del Municipio de Envigado para el período 2016-2019 por el PARTIDO LIBERAL COLOMBIANO(7).

2. Actuaciones procesales.

2.1. De la admisión de la demanda y decreto de medida cautelar.

Por auto de 2 de diciembre de 2015, el Tribunal Administrativo de Antioquia (i) admitió la demanda de nulidad electoral instaurada por el señor Iván Darío Mejía Molina, contra la elección, como concejal del Municipio de Envigado —Antioquia—, del señor José Efraín Echeverry Gil y (ii) resolvió la solicitud de suspensión provisional.

En el auto en mención señaló el a quo:

“La solicitud de suspensión provisional se afinca en la doble militancia ejercida por el señor Echeverry Gil, por su parte, las normas superiores frente a las cuales existe supuesta contradicción, son el artículo 107 de la Constitución Política, y los incisos primero, segundo, tercero y cuarto del artículo 2º de la Ley 1475 de 2011. 

(...) 

Se encuentra demostrado que el señor José Efraín Echeverry Gil fue elegido como concejal del Municipio de Envigado por el Partido Liberal Colombiano, para el período 2016-2019, tal como se puede verificar con la fotocopia del formulario E-26 CON, mediante el cual se declaró la elección. 

También se encuentra acreditado que José Efraín Echeverry Gil, para el 25 de octubre de 2015, fecha en la cual se realizó la elección de concejales, no había presentado renuncia a su curul en el Concejo Municipal de Envigado, elegido para el período 2012-2015 por el movimiento político POR TI ENVIGADO. 

(...) 

De acuerdo con lo anterior, para la Sala es notable que el señor José Efraín Echeverry Gil, cuando realizó su inscripción, 24 de julio de 2015 y, más aún, cuando se llevó a cabo su elección al Concejo de Envigado por el Partido Liberal Colombiano, se encontraba dentro del ámbito temporal de la prohibición consagrada en el artículo 107 de la Constitución y el artículo 2º de la Ley 1475 de 2011, incurriendo entonces en doble militancia y, como consecuencia de ello, con mérito suficiente para decretar la medida cautelar solicitada....

2.2. De la solicitud de revocatoria de la medida de suspensión provisional.

Mediante escrito de 3 de diciembre de 2015, el apoderado judicial del señor José Efraín Echeverry Gil solicitó la revocatoria de la medida cautelar de conformidad con el artículo 235 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, por cuanto, entre otras cosas, el grupo significativo de ciudadanos POR TI ENVIGADO, fue disuelto el 17 de junio de 2015, fecha anterior a la inscripción de las listas de candidatos.

2.3. Auto que resolvió la solicitud de levantamiento de suspensión provisional.

Mediante auto de 15 de diciembre de 2015 el Tribunal Administrativo de Antioquia, decidió revocar la suspensión provisional decretada, al considerar que para esa instancia no era clara la doble militancia de la cual se acusa al demandado, puesto que con la disolución del grupos significativo de ciudadanos existe la duda de la obligación de renunciar 12 meses antes del inicio del periodo de inscripción de candidaturas, como lo ordena el artículo 2º de la Ley 1475 de 2011.

2.4. De la decisión recurrida.

En audiencia inicial(8) celebrada el 8 de febrero de 2016, el Magistrado, doctor Jairo Jiménez Aristizábal luego de constatar la presencia de las partes procedió a dar inicio.

El apoderado judicial de la parte demandada propuso la excepción mixta de caducidad del medio de control de nulidad electoral al considerar que de conformidad con la sentencia de la Corte Constitucional C-334 de 2014, se dejó claro que para los candidatos miembros de corporaciones públicas de elección popular se configura la doble militancia desde la inscripción formal como tal, razón por la cual, es desde ese momento en que debe empezar a contarse el término en que opera la caducidad.

El magistrado ponente despachó desfavorablemente la excepción previa propuesta, al considerar que el acto de inscripción no es el que declara la elección, por lo tanto no es demandable de conformidad con el artículo 139 del CPACA, “... ya que el acto que expresa la voluntad popular no es la inscripción y por lo mismo fácilmente se concluye que este no es el llamado a ser demandado.

De ahí la claridad del artículo 164, numeral 2º literal a), en el sentido de que el término se computa (sic) a partir del día siguiente al de la audiencia de que (sic) declara la elección, sin que en ningún caso la norma permita computar los plazos desde antes de la elección como lo propone el apoderado de la parte demandada”. 

2.5. Del recurso interpuesto.

La parte demandada ante la anterior decisión se mostró en desacuerdo, razón por la cual interpuso y sustentó el recurso de apelación en la misma audiencia.

Adujo que el artículo 275 original del CPACA, estableció una causal autónoma de nulidad electoral para los candidatos que incurran en doble militancia, sin embargo con la sentencia de la Corte Constitucional C-334 de 2014 ésta fue modificada para establecer que dicha figura se materializa desde la inscripción de la candidatura y no desde el momento de la elección.

II. CONSIDERACIONES

1. Competencia.

En los términos de los artículos 150, 152.8 y 180.6 por remisión del artículo 296 del CPACA, corresponde a la Sala decidir la apelación interpuesta a través de apoderado judicial por el señor José Efraín Echeverry Gil, contra la decisión adoptada en audiencia de 8 de febrero de 2016 por medio de la cual el Tribunal Administrativo de Antioquia negó la excepción previa de caducidad.

2. Oportunidad del recurso.

El artículo 244 del CPACA, dispuso el trámite que debe surtirse para la interposición y sustentación del recurso de apelación de autos. El numeral 1º de esta normativa señaló que si aquel se profiere en audiencia el recurso debe interponerse y sustentarse oralmente en el transcurso de la misma.

En el caso objeto de estudio, la audiencia se llevó a cabo el 8 de febrero de 2016 y, el accionado en la misma interpuso y sustentó el recurso(9), es decir, fue oportunamente propuesto.

3. Problemas jurídicos.

Le corresponde a la Sala determinar si: i) las excepciones mixtas son compatibles con el proceso electoral y de serlo ii) la etapa procesal en que deben decidirse, esto con el fin de poder determinar si el A-quo desató la excepción propuesta en la etapa correspondiente.

Decantado lo anterior y si el procedimiento de primera instancia se adecua a la Ley iii) determinar si de conformidad con el fallo de la Corte Constitucional, Sentencia C-334 de 2014, el término para contar la caducidad del medio de control de nulidad electoral, cuando éste se instaure por la causal contemplada en el artículo 275.8 del CPACA, esto es si debe contarse no desde la declaratoria de elección sino desde el momento de la inscripción de la candidatura.

4. Del caso en concreto.

4.1. Las excepciones mixtas y el medio de control de nulidad electoral.

El título VIII de la parte segunda del CPACA contempla las disposiciones especiales para el trámite y decisión de las pretensiones de contenido electoral —artículos 275 a 296—; dentro de esta regulación no se previó de manera expresa la resolución de excepciones mixtas.

De cara a lo anterior corresponde a esta Instancia determinar si conforme al artículo 296(10) del CPACA se pueden aplicar las disposiciones del proceso ordinario que reglamentan la figura de la decisión de las excepciones previas en tanto sean compatibles con la naturaleza del proceso electoral.

Al respecto el artículo 180.6 del CPACA señaló que en la audiencia inicial el juez o magistrado según sea el caso resolverá de oficio o a petición de parte las excepciones previas así como también la de caducidad(11).

Esta función interpretativa del Juez encuentra su sustento en la Sentencia C-836 de 2001(12), de la Corte Constitucional que señaló: “...Esta función creadora del juez en su jurisprudencia se realiza mediante la construcción y ponderación de principios de derecho, que dan sentido a las instituciones jurídicas a partir de su labor de interpretación e integración del ordenamiento positivo. Ello supone un grado de abstracción o de concreción respecto de normas particulares, para darle integridad al conjunto del ordenamiento jurídico y atribuirle al texto de la ley un significado concreto, coherente y útil, permitiendo encausar este ordenamiento hacia la realización de los fines constitucionales...” Negrilla propia.

Siendo así las cosas se debe proceder a determinar qué son las excepciones mixtas —caducidad—, para así establecer si son compatibles con el medio de control de nulidad electoral; al respecto encontramos que las excepciones mixtas son: i) en esencia perentorias, ii) pueden proponerse y tramitarse como excepciones previas; iii) el auto que las declara probadas tiene fuerza de sentencia, pone fin al proceso y permite alegar posteriormente la excepción de cosa juzgada; iv) el auto que las declara no probadas no impide que posteriormente se puedan estructurar y reconocer en la sentencia; v) el juez las puede declarar probadas de oficio en la sentencia, por su naturaleza de perentorias, pero si no se alegan por el demandado como previas, sólo las puede reconocer en la sentencia(13).

De cara con lo anterior, tenemos que la figura jurídica de las excepciones mixtas en nada se contrapone con el procedimiento especial de nulidad electoral ni con sus principios esenciales de eficiencia y agilidad, dado que buscan desde el inicio del mismo sanear el litigio.

Surge entonces el siguiente cuestionamiento y es en qué etapa del proceso de nulidad electoral deben proponerse.

4.2. Etapa procesal en que deben proponerse.

El artículo 283 del CPACA contempla la audiencia inicial en materia de procesos de nulidad electoral, la cual tiene por objeto proveer el saneamiento, fijar el litigio y decretar pruebas.

Siendo así las cosas y teniendo en cuenta la definición que de las excepciones se hizo en precedencia, se encuentra que las mismas deben ser resueltas por el Juez electoral en la audiencia inicial tal y como ocurre en el proceso ordinario(14).

En cuanto al traslado que debió darse de las mismas ninguna de las partes en la audiencia inicial alegó tal circunstancia declarando el magistrado ponente saneado el proceso(15).

Teniendo en cuenta lo anterior, se procederá a analizar la solicitud de caducidad elevada por el apoderado judicial del demandado en la audiencia inicial.

4.3. De la caducidad del medio de control de nulidad electoral cuando se sustente en el artículo 275.8 del CPACA.

Alegó el apoderado judicial del demandado, que con la Sentencia C-334 de 2014, la Corte Constitucional al declarar inexequible la expresión: “al momento de la elección”, contenida en el numeral 8º del artículo 275, por encontrar que aquella se materializa al momento de la inscripción, generó, que sea desde esta última actuación que deba empezar a contarse el plazo contemplado en el artículo 164 numeral 2º literal a) del CPACA.

Sobre el particular se procederá a hacer un análisis sistemático de la normatividad existente en la materia, lo anterior con el fin de establecer las razones por las cuales el término de caducidad del medio de control de nulidad electoral no fue modificado por la sentencia de constitucionalidad C-334 de 2014.

4.3.1. De la función de autocontrol que debe irradiar la actividad de las agrupaciones políticas:

El artículo 4º de la Ley 1475 de 2011 señaló que en los estatutos de los partidos y movimientos políticos deberán contener cláusulas o disposiciones que ilustren los principios consagrados en la Constitución —artículo 107— y en la ley.

De la misma manera les exigió a las agrupaciones políticas que sus estatutos deberían contener entre otras un: “... régimen disciplinario interno, en el que se adopten mecanismos para sancionar la doble militancia, así como para separar del cargo a sus directivos cuandoquiera que no desempeñen sus funciones conforme a la Constitución, la ley y los estatutos.

Esto quiere decir que dentro del grado de autonomía que la Constitución reconoce a partidos, movimientos y demás formas de representación política, es que deben ser garantes ante sus electores del cumplimiento de las leyes y del fortalecimiento de la democracia, razón por la cual se constituyen en el primer bastión para evitar las malas prácticas electorales.

En esta medida, en cabeza de las diferentes agrupaciones políticas se encuentra la función de ejercer de manera preventiva control y, de constatarse la incursión de alguno de sus miembros en malas prácticas electorales, proceder conforme lo indiquen sus estatutos con el fin de materializar el fortalecimiento de éstos así como la disciplina que se predica de las organizaciones políticas.

Entonces como primera medida se debe tener que son los partidos, movimientos políticos con o sin personería jurídica, grupo significativos de ciudadanos y demás agrupaciones las llamadas a ejercer un primer control frente al fenómeno de doble militancia.

4.3.2. Del Consejo Nacional Electoral:

Sin embargo si estas medidas se tornan insuficientes, el legislador previó en el parágrafo del artículo 2º de la Ley Estatutaria 1475 de 2011 que: “el incumplimiento de estas reglas(16) constituye doble militancia, que será sancionada de conformidad con los estatutos, y en el caso de los candidatos será causal para la revocatoria de la inscripción”. Negrilla propia.

Es así como se materializa en este caso en concreto la función del Consejo Nacional Electoral de vigilar y controlar toda la actividad electoral de los partidos y movimientos políticos, de los grupos significativos de ciudadanos, de sus representantes legales, directivos y candidatos, garantizando el cumplimiento de los principios y deberes que a ellos corresponden(17).

De esta forma y en ejercicio de sus funciones como autoridad administrativa que debe velar por el cumplimiento de los cometidos democráticos, es que la Constitución Política le confirió la potestad en sede administrativa de revocar las inscripciones de candidatos cuando(18) exista plena prueba de que aquellos están incursos en causal de inhabilidad prevista en la Constitución y la ley. En ningún caso podrá declarar la elección de dichos candidatos.

Por su parte, el artículo 31 de la Ley 1475 de 2011 señaló que habrá lugar a la revocatoria de la inscripción de las candidaturas por causas constitucionales o legales, siendo la doble militancia una causa concreta de procedencia de la revocatoria de la inscripción por mandato expreso del artículo 2º ídem.

Entonces corresponde al Consejo Nacional Electoral, en sede administrativa, mediante procedimientos que garanticen el derecho de defensa de los candidatos, adoptar las decisiones correspondientes ante la materialización de la doble militancia ya sea revocándola o absteniéndose de declarar la elección de quien se encuentre inmerso en ella.

Emana claro que para este caso en concreto que el máximo Juez Constitucional, al momento de decidir sobre la declaratoria de inexequibilidad de la expresión contendida en el artículo 278.8 del CPACA(19) en lo referente al “momento de la elección”, entendiendo por este “al momento de la inscripción”, lo que hizo fue un análisis sistemático de las normas que regulan la materia decantando así que este fenómeno se materializa con la inscripción de la candidatura y, a su vez, llenando de contenido los preceptos anteriormente señalados en cuanto a las funciones que cumplen las organizaciones políticas y el Consejo Nacional Electoral de prevenir en algunos casos esta mala práctica y, en otros, de sancionarla.

Es así como dentro de la función integradora del juez debe considerarse que la interpretación de las normas referentes a la doble militancia corresponde a la búsqueda del operador judicial de su efecto útil, esto es, dar primacía a las interpretaciones que materializan la eficacia de los principios y valores superiores, con el fin que a la contienda electoral se llegue con la menor incidencia de malas prácticas que atenten contra el derecho fundamental de participación ciudadana.

4.3.3. Decisión en el caso concreto.

Sea lo primero señalar que la Corte Constitucional en la Sentencia C-334 de 2014 no modificó el plazo legal establecido por el literal a) del numeral 2º del artículo 164 de la Ley 1437 de 2011; entonces para presentar la acción de nulidad electoral: “...cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo electoral, el término será de treinta (30) días. Si la elección se declara en audiencia pública, el término se contará a partir del día siguiente;...”.

De cara a lo anterior, para determinar si en el presente caso operó la caducidad del medio de control de nulidad electoral, se tiene que la elección el Concejo Municipal de Envigado fue declarada el 31 de octubre de 2015, tal y como consta en el formulario E-26CON y la demandad fue presentada el 27 de noviembre de 2015, esto es dentro del plazo legal, teniendo con ello que el presente caso no ha operado el fenómeno jurídico de la caducidad

Igualmente, debe tenerse en cuenta que la inscripción de candidaturas es un acto preparatorio, que no pone fin a la actuación administrativa, así como tampoco decide sobre el fondo del asunto, por el contrario, lo que permite es que la actuación continúe, razón por la cual no es pasible de ser controvertida ente la jurisdicción.

Al respecto oportuno es señalar que esta Sección en sentencia de 10 de septiembre de 201520, frente a la inscripción de candidaturas señaló: “Ahora bien, aunque la inscripción de las listas de candidatos corresponde a una actuación preparatoria o de trámite que no tiene la virtualidad de impedir el certamen electoral, esta Sección en reiteradas oportunidades ha sostenido que los vicios que se aleguen en el trámite del procedimiento electoral como fundamento del acto demandado (incluidos los correspondientes a la inscripción) y que hayan sido expuestos como cargo en la demanda o como soporte del concepto de violación, podrán ser revisados por el juez electoral, siempre que correspondan a un vicio sustancial. En otras palabras, la inscripción de los candidatos es un acto de trámite que viabiliza la configuración del acto administrativo definitivo que corresponde al que declara la elección. Por tanto, la inscripción no puede ser atacada de forma directa ante esta jurisdicción, lo que no es óbice, para que se expongan las irregularidades que en la misma se presentaron y que puedan afectar la legalidad de elección”. Negrilla y subrayas fuera de texto.

En síntesis forzoso se torna en concluir que la Sentencia C-334 de 2014, proferida por la Corte Constitucional no varió en nada el término inicial para contar la caducidad del medio de control de nulidad electoral, cuando éste se instaure por la causal contemplada en el artículo 275.8 del CPACA, pues debe entenderse que el mismo como la norma lo indica —artículo 164 numeral 2º literal a)—, empieza a correr al día siguiente de la declaratoria de la elección en audiencia pública y no desde la inscripción de la candidatura.

III. LA DECISIÓN

Con fundamento en lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, en uso de facultades constitucionales y legales,

RESUELVE:

1. CONFIRMAR la decisión adoptada dentro de la audiencia inicial de 8 de febrero de 2016 del Tribunal Administrativo de Antioquia mediante la cual negó la procedencia de la excepción previa de caducidad del presente medio de control de nulidad electoral, conforme la parte motiva de este proveído.

2. DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen para lo de su competencia.

3. ADVERTIR a los sujetos procesales que contra lo resuelto no procede recurso alguno.

Notifíquese y cúmplase.

Consejeros: Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez, presidente—Rocío Araújo Oñate—Carlos Enrique Moreno Rubio—Alberto Yepes Barreiro.

1 Fls. 43-44.

2 Fl. 37.

3 Fls. 27-28 formulario E-26 CO elecciones locales de 30 de octubre de 2011.

4 Fls. 30-35.

5 Fl. 38.

6 Fls. 39-42.

7 Fl. 105.

8 Artículo 283 del CPACA.

9 Fls. 293-297 Audiencia inicial y CD.

10 Aspectos no regulados. En lo no regulado en este título se aplicarán las disposiciones del proceso ordinario en tanto sean compatibles con la naturaleza del proceso electoral.

11 Tomado de http://www.icdp.org.co/revista/articulos/18-19/9-%20EXCEPCIONES%20DE%20MERITO%20QUE%20SE%20PUEDEN%20PROPONER%20COMO%20PREVIAS.pdf León José Jaramillo Zuleta, EXCEPCIONES DE MÉRITO QUE SE PUEDEN PROPONER COMO PREVIAS, Por su parte el Doctor Hernán Fabio López, quien trae un exhaustivo resumen y agudos interrogantes sobre el tema en su obra, precisa que se denominan excepciones “mixtas”, apoyado en Couture, pero sin desconocerles su carácter de excepciones perentorias: “Así se denominan ciertas excepciones que, siendo por su naturaleza estrictamente perentorias, se les dará el trámite de las excepciones previas: de ahí su nombre de mixtas.

12 Corte Constitucional M.P. Rodrigo Escobar Gil, 9 de agosto de 2001.

13 LÓPEZ BLANCO, Hernán Fabio. Instituciones de derecho procesal civil colombiano. Tomo I Editorial ABC, 1993.

14 Ver artículo 296 del CPACA, el cual señala que en lo no regulado en este título se aplicarán las disposiciones del proceso ordinario en tanto sean compatibles con la naturaleza del proceso electoral.

15 Ver artículo 175 parágrafo 2º del CPACA.

16 Hace referencia a las diferentes modalidades de doble militancia que contempla el mismo artículo.

17 Artículo 265 de la Constitución Política.

18 Ídem.

19 Sentencia C-334/2014.