SENTENCIA 2015-02495 DE SEPTIEMBRE 29 DE 2016

 

Sentencia 2015-02495 de septiembre 29 de 2016

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN QUINTA

Radicación: 05001-23-33-000-2015-02495-02

Consejera Ponente:

Dra. Rocío Araújo Oñate

Accionante: Iván Darío Mejía Molina.

Accionado: Acto de elección de José Efraín Echeverry Gil como concejal del municipio de Envigado.

Naturaleza: Nulidad electoral.

Apelación de sentencia —Niega las pretensiones de la demanda— reitera posición doble militancia en grupos significativo de ciudadanos.

Bogotá, D.C., veintinueve de septiembre de dos mil dieciséis.

EXTRACTOS: «II. Consideraciones

1. Competencia

La competencia de la Sección Quinta del Consejo de Estado para conocer del recurso de apelación presentado por el demandante, contra el fallo del 24 de junio de 2016, proferido por el Tribunal Administrativo de Antioquia, está fijada en los artículos 150 y 152.8 de la Ley 1437 de 2011; al igual que por lo normado en el Acuerdo 55 de 2003, expedido por la Sala Plena de esta corporación.

2. Problema jurídico.

Le corresponde a esta corporación resolver si hay lugar a confirmar, modificar o revocar la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, en cuanto a si el acto de elección del señor José Efraín Echeverry Gil como concejal del municipio de Envigado —Antioquia—, está viciado de nulidad por haber incurrido en la prohibición de doble militancia, según lo expuesto por el demandante en el recurso de apelación.

3. Caso concreto.

El apoderado judicial del demandante sustentó sus pretensiones en el hecho de que el señor José Efraín Echeverry Gil se encuentra incurso en la prohibición de doble militancia, por haber sido elegido como concejal del municipio de Envigado para el período 2012-2015, por el grupo significativo de ciudadanos por ti Envigado y no obstante lo cual se inscribió como candidato al mismo Concejo municipal para las elecciones del 25 de octubre de 2015 por el Partido Liberal Colombiano, sin que mediara renuncia a dicho grupo significativo de ciudadanos con doce (12) meses de anticipación o a la corporación pública en la cual resultó nuevamente electo.

Teniendo en cuenta lo precedente corresponde a la Sala analizar cada uno de los argumentos de apelación presentados por el demandante, a saber: i) la presunta contradicción del fallo proferido por el a quo con las sentencias T-469 de 1992 y C-490 de 2011, ii) diferencias entre partidos, movimientos políticos y grupos significativos de ciudadanos y iii) la vigencia del grupo significativo de ciudadanos (disolución y liquidación).

3.1. De la interpretación errónea hecha por el a quo en cuanto a la definición de grupo significativo de ciudadanos.

Siendo que uno de los argumentos de impugnación consiste en que el a quo malinterpretó en su fallo lo que es un grupo significativo de ciudadanos, contraviniendo con ello las sentencias de la Corte Constitucional T-469 de 1992 y C-490 de 2011, se hace necesario, en primer lugar, realizar un estudio de las providencias en mención para luego determinar su aplicación al caso en concreto. Luego de ello, conforme con la ley y la jurisprudencia constitucional, corresponde determinar qué es un grupo significativo de ciudadanos y su diferencia con las demás agrupaciones políticas.

3.1.1. De la Sentencia T-469 de 1992 de la Corte Constitucional.

En esta sentencia la Corte Constitucional hizo el estudio del fenómeno de trashumancia ocurrido en un municipio del departamento del Meta, más concretamente estudió la decisión del Consejo Nacional Electoral de dejar sin efecto algunas cédulas de ciudadanía por encontrar inusual el aumento de ciudadanos inscritos allí.

Basó su estudio en los principios fundantes de la Constitución Política como el de la democracia expansiva, el derecho que tiene todo ciudadano de participar en la conformación del poder político (art. 40), el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, el artículo 23,1), (b) de la Convención Americana de Derechos Humanos (ratificados estos por Colombia mediante la L. 74/68), para señalar la importancia de la participación ciudadana en las elecciones de autoridades locales.

Concluyó la Corte en esta sentencia que la Constitución y la ley establecieron los requisitos para poder ejercer el derecho al sufragio, en ellos el de que en la escogencia de autoridades locales sólo podrán participar los ciudadanos residentes en el respectivo municipio. Finalizó la Corte Constitucional declarando improcedente el amparo por tener los accionantes otro mecanismo de defensa.

Del análisis de la sentencia de tutela invocada por el actor se tiene que no es aplicable al presente caso toda vez que su sustento fáctico en nada se asemeja al litigio aquí planteado. Si bien se debe tener en cuenta en ella se plasman principios fundantes de nuestra democracia, hasta ahora en la decisión cuestionada por el impugnante no se observa que los mismos hayan sido infringidos de manera alguna.

3.1.2. De la Sentencia C-490 de 2011 de la Corte Constitucional.

Alega el actor que el a quo en el pronunciamiento objeto de impugnación contraviene lo decidido por la Corte Constitucional en la Sentencia C-490 de 2011 al sostener que “los grupos significativos de ciudadanos, al igual que los movimientos políticos, son modalidades constitucionalmente reconocidas de representación democrática, siendo los primeros una manifestación política coyuntural que recoge una voluntad popular cualitativamente importante para unas determinadas contiendas electorales. Estos movimientos políticos tienen un fin específico, y es lograr la participación, en un proceso electoral apoyando, a un candidato, por lo tanto este grupo tiene una duración determinada, la función principal de estas agrupaciones políticas es la de simple intermediación entre los electores y las corporaciones públicas a las que postulan candidatos.

De lo anterior se puede concluir que estos grupos de ciudadanos tienen una duración y un fin específico, esto es alcanzar la inscripción de un candidato a una corporación pública, por lo tanto no requieren ser disueltos, pues estos no tienen personería jurídica ni un programa político o plataforma ideológica, su existencia es coyuntural…”.

En la Sentencia C-490 de 2011 la Corte Constitucional realizó la revisión del Proyecto de Ley Estatutaria 190/10 Senado - 092/10 Cámara “por la cual se adoptan reglas de organización y funcionamiento de los partidos y movimientos políticos, de los procesos electorales y se dictan otras disposiciones”, y, entre otras cosas, plasmó un estudio sobre partidos, movimientos políticos y grupos significativos de ciudadanos, sus funciones, deberes, derechos, prohibiciones y demás reglas de juego para su participación en los comicios electorales.

Por tanto, para determinar si existe contraposición alguna entre la sentencia del 24 de junio de 2016 proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia y la Sentencia C-490 de 2011, se hace necesario establecer lo que se entiende por grupo significativo de ciudadanos, su diferencia con las demás agrupaciones políticas y, en particular, si se puede predicar que aquella sea una organización coyuntural.

Pues bien, según el contenido de la Constitución Política de 1991 el derecho a elegir y ser elegido no se limitó a la pertenencia de los ciudadanos a un partido político; la Carta de Derechos aceptó la pluralidad de manifestaciones, como la de los movimientos o los grupos significativos de ciudadanos. En palabras de la misma Corte Constitucional(28) “el Constituyente /…/ no quiso limitar los beneficios del reconocimiento institucional a las manifestaciones políticas depositarias de una clara estructura organizativa. La manifestación popular espontánea y depositaria de una voluntad social significativa también fue tenida en cuenta. La idea de incluir los grupos sociales significativos refleja esta intención de proteger el derecho a la participación política, incluso en aquellos niveles en los cuales su manifestación carece de una clara organización que le asegure su institucionalidad y permanencia” (resaltado fuera del texto).

Desde una órbita constitucional se protege la participación ciudadana en el ámbito de elección popular porque se reconocen y garantizan las manifestaciones políticas que tienen expresión a través de organizaciones con personería jurídica o desde movimientos que cuenten con una voluntad social significativa, por cuanto lo que se busca es que cada vez más los ciudadanos participen y accedan al ejercicio del poder político, protegiendo con ello a quienes no cuentan con el potencial para alcanzar su personería jurídica o, aún, ha sido su voluntad mantenerse como asociaciones.

Precisó la Corte: “Los partidos políticos, al igual que los movimientos políticos y los grupos significativos de ciudadanos, son modalidades de representación democrática constitucionalmente reconocidas, cuyo papel es de carácter complejo, pues de un lado, tienen una función instrumental, esto es, expresan los intereses y exigencias de inserción en la agenda pública de determinados grupos sociales, faceta que los inserta decididamente en el ámbito de la representación política, siendo medios de expresión a lo largo del proceso de democratización de la política, y cumplen el papel de canalizar la voluntad pública de forma que inciden inclusive en el contenido concreto de la pluralidad de intenciones, usualmente contradictorias y yuxtapuestas, de los ciudadanos(29)”.

La coexistencia de multiplicidad de agrupaciones políticas no implica, entonces, que todas deban funcionar de la misma manera, ni que puedan asimilarse unas a otras como si fueran un mismo género; por el contrario, lo que se pretende es que conforme con la pluralidad de pensamientos y frente el concepto de democracia expansiva, se permitan y, sobretodo, se protejan las diferentes manifestaciones que políticamente puedan existir.

Establecido así que nuestro ordenamiento constitucional reconoce y garantiza la existencia de múltiples modalidades de organizaciones políticas, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional y la normativa vigente corresponde entrar ahora a determinar qué se entiende por cada una de ellas. Pues bien, el artículo 2º de la Ley 130 de 1994 consagra la definición de partidos y movimientos políticos, así:

“Los partidos son instituciones permanentes que reflejan el pluralismo político, promueven y encauzan la participación de los ciudadanos y contribuyen a la formación y manifestación de la voluntad popular, con el objeto de acceder al poder, a los cargos de elección popular y de influir en las decisiones políticas y democráticas de la Nación.

Los movimientos políticos son asociaciones de ciudadanos constituidas libremente para influir en la formación de la voluntad política o para participar en las elecciones”.

La Corte Constitucional, en Sentencia C-089 de 1994, frente a la constitucionalidad del artículo en cita, señaló:

La definición de partido que consagra el artículo 2º recoge, en lo esencial, las funciones sumariamente descritas, como quiera que la anterior relación de funciones, equivale a postular que en aquél se refleja el pluralismo político y, por su conducto, se promueve y encauza la participación de los ciudadanos y la formación y manifestación de la voluntad popular, con el objeto de acceder al poder, a los cargos de elección popular y de influir en las decisiones políticas. Con la constitucionalización de los partidos se pretende, entonces, establecer reglas de juego que permitan mejorar las condiciones de competencia pluralista, fundamento del sistema democrático, y con ello develar y controlar una actividad en la que se determina lo esencial del poder político y de la función pública.

(…).

El movimiento de tipo político, por su grado de organización y permanencia, está llamado a convertirse eventualmente en partido. La organización social, en cambio, mantiene sus propósitos políticos como objetivos que adquieren importancia coyuntural en la consecución de los fines de tipo social que posee la institución. El movimiento social no tiene el grado de organización del partido o de la organización social. Sus objetivos también son circunstanciales, pero su evolución puede derivar en un movimiento político. Resaltado fuera de texto.

En lo que se refiere a grupos significativos de ciudadanos, la Corte Constitucional(30) indicó:

“Las organizaciones sociales, los movimientos sociales y los grupos significativos de ciudadanos, no tienen vocación de permanencia desde el punto de vista del activismo político. Su propósito central en el escenario público no es el de participar en la contienda electoral de manera continua, sino el de obtener resultados concretos de orden social y/o económico. No obstante, advierte la Corte, la falta de estructura organizativa no ha sido óbice para extender a favor de estas agrupaciones, el reconocimiento de ciertos beneficios conferidos a las manifestaciones políticas que sí la poseen. La Corte enfatiza esta apreciación diciendo que “[l]a manifestación popular espontánea y depositaria de una voluntad social significativa también fue tenida en cuenta. La idea de incluir los grupos sociales significativos refleja esta intención de proteger el derecho a la participación política, incluso en aquellos niveles en los cuales su manifestación carece de una clara organización que le asegure su institucionalidad y permanencia”. Resaltado propio.

Finalmente, respecto de la diferencia entre ‘grupos significativos de ciudadanos’ y ‘partidos políticos’, dijo(31):

“Las entidades y fuerzas políticas que se manifiestan en la sociedad son clasificadas por el texto constitucional con base en el criterio de organización política. Si por organización se entiende un conjunto humano ordenado y jerarquizado que asegura la cooperación y la coordinación de sus miembros con el objeto de alcanzar los fines propuestos, la enumeración de entidades hecha por la Constitución posee dos polos opuestos: el partido político, de un lado, y el grupo significativo de ciudadanos, del otro. El primero tiene una clara estructura consolidada, con jerarquías permanentes y claramente diferenciadas, valores, tradiciones y códigos disciplinarios. El grupo significativo de ciudadanos, en cambio, es una manifestación política coyuntural que recoge una voluntad popular cualitativamente importante. El término significativo sólo puede ser sopesado en términos sociológicos y teniendo en cuenta la importancia de la manifestación política del grupo dentro de unas circunstancias específicas…”. resaltado y subrayas fuera de texto.

En síntesis, la diferencia que existe entre partidos, movimientos políticos y grupos significativos de ciudadanos se encuentra en los fines fundantes de los mismos, en cuanto son completamente diferentes entre sí; en el caso de los partidos políticos estos buscan acceder al poder, a los cargos de elección popular e influir en las decisiones políticas y democráticas de la Nación, mientras que los movimientos políticos buscan influir en la formación de la voluntad política o participar en las elecciones; por su parte los grupos significativos de ciudadanos recogen una manifestación política coyuntural.

Del pronunciamiento de constitucionalidad objeto de análisis se concluye que la Corte Constitucional hizo una interpretación sistemática de las normas que regulan la materia y, basada en las realidades sociales y políticas, ha identificado las diferencias entre las clases de agrupaciones políticas, reconociendo a los grupos significativos de ciudadanos como una colectividad carente de una clara organización que le asegure su institucionalidad y permanencia(32).

De cara a lo anterior no se encuentra contradicción alguna entre la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia el 24 de junio de 2016, cuando señaló que los grupos significativos de ciudadanos son coyunturales, con lo expresado en la Sentencia C-490 de 2011, puesto que si bien la Corte reconoció allí los derechos de esa clase de agrupaciones, también corroboró su definición ajustada a un carácter transitorio.

3.2. El señor Echeverry Gil resultó electo concejal de Envigado por el Partido Liberal Colombiano mientras ya fungía como tal en representación del grupo significativo de ciudadanos, sin que mediara renuncia previa a su curul.

Antes de resolver el planteamiento hecho por el actor respecto de la posible incursión del demandado en la causal de nulidad de la elección consagrada en el artículo 275.8 de la Ley 1437 de 2011, es necesario poner de presente que esta Sala ha establecido de tiempo atrás que los candidatos electos por un grupo significativo de ciudadanos pueden ser sujetos activos de la prohibición de doble militancia, según las normas pertinentes y la interpretación que de ellas hizo la Corte Constitucional en la Sentencia C-490 de 2011.

En reciente pronunciamiento señaló esta Corporación(33):

“…el contenido normativo consagrado en el artículo 2º de la Ley 1475 de 2011 limita como sujeto activo de la prohibición de incurrir en doble militancia a los miembros de los partidos y movimientos políticos, ampliando el ámbito de aplicación inclusive a quienes no ostenten personería jurídica, pero, dejando de lado nuevamente a los grupos significativos de ciudadanos, lo que conllevaría a que quedara resulto el sub-problema jurídico planteado.

Estos preceptos así concebidos parecerían desconocer la realidad actual de la democracia colombiana, pues, sólo reconocerían como sujeto de deberes y de las políticas de fortalecimiento implementadas por la Constitución y la Ley a los Partidos y Movimientos Políticos, lo cual a todas luces resultaría ser discriminatorio.

Ante tal situación, la Corte Constitucional al hacer el examen de constitucionalidad de la Ley 1475 de 2011 estableció que(34): “…El artículo 2º de la iniciativa extiende la prohibición de la doble militancia. En efecto, el inciso primero de esta disposición indica una prohibición genérica respecto de todo partido o movimiento político. Idéntica formulación es utilizada en el inciso segundo, cuando prevé que la prohibición de apoyar candidatos distintos se aplica a los directivos, candidatos o elegidos de los partidos y movimientos políticos, sin distinguir entre aquellos con personería jurídica o sin ella. Esta interpretación se confirma por el hecho de que el inciso tercero de la misma norma señala una restricción para cambio de partido aplicable a los directivos de partidos, movimientos y grupos significativos de ciudadanos.

(…).

Según lo expuesto, la Corte advierte que los destinatarios de la prohibición de la doble militancia son los ciudadanos que pertenezcan a (i) los partidos, movimientos políticos o grupos significativos de ciudadanos que han adquirido personería jurídica, en los términos y condiciones previstos en el inciso primero del artículo 108 C.P., esto es, que hayan obtenido una votación no inferior al tres por ciento (3%) de los votos emitidos válidamente en el territorio nacional en elecciones de Cámara o Senado, exceptuándose el régimen particular previsto en la ley para las circunscripciones de minorías étnicas o políticas, caso en el que bastará acreditar representación parlamentaria; y (ii) las mismas agrupaciones políticas, sin personería jurídica”.

De cara a lo anterior, forzoso se torna en concluir que la figura de doble militancia cobija a todas las agrupaciones políticas sin importar que de ellas se predique que posean o no personería jurídica” (resaltado fuera del texto).

No existe entonces duda de que los denominados grupos significativos de ciudadanos son sujetos activos de la prohibición constitucional y legal de doble militancia, y, por lo tanto, corresponde entrar a estudiar la causal imputada al demandado, esto es, la de haberse inscrito y resultar electo concejal del Municipio de Envigado para el período 2016-2019 por el Partido Liberal Colombiano, sin que hubiera renunciado con al menos 12 meses de anterioridad al cargo de elección popular que obtuvo en representación del grupo significativo de ciudadanos por ti Envigado.

Para comprender de mejor manera la figura de la doble militancia y los eventos que la configuran, es pertinente consultar lo que ha venido sosteniendo esta Sección en los siguientes términos(35):

La figura de la doble militancia tiene ahora, no tres, sino cinco modalidades, a saber:

i) Los ciudadanos: “En ningún caso se permitirá a los ciudadanos pertenecer simultáneamente a más de un partido o movimiento político” (L. 1475/2011, art. 2º, inc. 1º).

ii) Quienes participen en consultas: “Quien participe en las consultas de un partido o movimiento político o en consultas interpartidistas, no podrá inscribirse por otro en el mismo proceso electoral” (C.P., art. 107, inc. 5º).

iii) Miembros de una corporación pública: “Quien siendo miembro de una corporación pública decida presentarse a la siguiente elección, por un partido distinto, deberá renunciar a la curul al menos doce (12) meses antes del primer día de inscripciones” (C.P., art. 107, inc. 12 y L. 1475/2011, art. 2º, inc. 2º).

iv) Miembros de organizaciones políticas para apoyar candidatos de otra organización: “Quienes se desempeñen en cargos de dirección, gobierno, administración o control, dentro de los partidos y movimientos políticos, o hayan sido o aspiren ser elegidos en cargos o corporaciones de elección popular, no podrán apoyar candidatos distintos a los inscritos por el partido o movimiento político al cual se encuentren afiliados. Los candidatos que resulten electos, siempre que fueren inscritos por un partido o movimiento político, deberán pertenecer al que los inscribió mientras ostenten la investidura o cargo, y si deciden presentarse a la siguiente elección por un partido o movimiento político distinto, deberán renunciar a la curul al menos doce (12) meses antes del primer día de inscripciones” (L. 1475/2011, art. 2º, inc. 2º).

v) Directivos de organizaciones políticas: “Los directivos de los partidos y movimientos políticos que aspiren ser elegidos en cargos o corporaciones de elección popular por otro partido o movimientos políticos o grupo significativo de ciudadanos, o formar parte de los órganos de dirección de estas, deben renunciar al cargo doce (12) meses antes de postularse o aceptar la nueva designación o ser inscritos como candidatos” (L. 1475/2011, art. 2º, inc. 3º)”.

En el caso concreto, se le endilga al señor Echeverry Gil la incursión en la causal de doble militancia por haber sido miembro de una corporación pública y presentarse a la siguiente elección por un partido distinto, sin que mediara renuncia a la curul al menos 12 meses antes del primer día de inscripciones (C.P., art. 107, inc. 12 y L. 1475/2011, art. 2º, inc. 2º).

3.2.1. De la doble militancia en el caso concreto.

Señaló el accionante que el señor Echeverry Gil ejerció para el período 2012-2015 como concejal de Envigado en representación del grupo significativo de ciudadanos por ti Envigado, tal y como consta en la certificación que para ello expidió la Secretaria General de dicho grupo(36), sin que mediara renuncia a su cargo con al menos 12 meses de antelación a su inscripción por otra colectividad.

Desde la contestación de la demanda se encuentra como argumento de defensa que, de conformidad con la excepción consagrada en el parágrafo del artículo 2º de la Ley 1475 de 2011, tal prohibición no es imputable al concejal Echeverry Gil por cuanto el grupo significativo de ciudadanos por ti Envigado fue disuelto a través del acta 001 del 17 de junio de 2015(37).

Por tanto, corresponde analizar la norma invocada por el demandado para determinar si se encuentra cobijado por esa única excepción que existe en materia de doble militancia, a saber:

“ART. 2º—Prohibición de doble militancia.

/…/.

PAR.—Las restricciones previstas en esta disposición no se aplicarán a los miembros de los partidos y movimientos políticos que sean disueltos por decisión de sus miembros o pierdan la personería jurídica por causas distintas a las sanciones previstas en esta ley, casos en los cuales podrán inscribirse en uno distinto con personería jurídica sin incurrir en doble militancia”.

Como se puede ver, este parágrafo constituye una verdadera excepción al régimen de la doble militancia al prever que, en los casos en que la agrupación política sea disuelta o pierda la personería jurídica, se deja en libertad a los ciudadanos que hayan pertenecido a ella y quieran hacer parte de otra, sin incurrir en doble militancia.

Debe aclararse que si bien esta excepción se refiere específicamente a partidos y movimientos políticos, ha de entenderse que también se aplica a los grupos significativos de ciudadanos de conformidad con la interpretación extensiva que la Corte Constitucional acogió en aquella Sentencia C-490 de 2011(38), cuando señaló: “ante la inexistencia del partido o movimiento político de origen, configuraría una carga desproporcionada impedir que sus miembros pudieran optar por pertenecer a otra agrupación política, pues ello restaría toda eficacia al derecho político previsto en el artículo 40-3 C.P. Además, la excepción planteada no afecta la estabilidad ni la disciplina del sistema de partidos, puesto que en sentido estricto no puede concluirse la existencia de doble militancia cuando una de las agrupaciones políticas ha perdido vigencia y, por ende, su programa de acción política no puede ser jurídicamente representado” (resaltado fuera de texto).

Denota lo anterior que para que se estructure la excepción del parágrafo del artículo 2º de la Ley 1437 de 2011 ha de tenerse en cuenta la pérdida de vigencia de la agrupación política, porque en esas condiciones no es viable la representación de su programa de acción, rompiéndose con ello la vocación de permanencia.

En el caso concreto, el señor José Efraín Echeverry Gil, en escrito del 1º de diciembre de 2015, remitió al a quo copia auténtica el acta 001 expedida el 17 de junio de 2015(39), por medio de la cual quienes inscribieron el Comité Promotor del grupo significativo de ciudadanos por ti Envigado y quienes resultaron electos en representación de dicha colectividad decidieron su disolución.

Del análisis del material probatorio se tiene entonces que el grupo significativo de ciudadanos perdió así su vigencia por la voluntad de quienes hacían parte de esa agrupación política, como se demostró con el acta disolutoria, que nos permite deducir con toda claridad que quienes lo constituyeron no tienen el deseo de continuar, determinación que confirma su carencia de vocación de permanencia.

No se puede entender, como lo plantea el demandante en su impugnación, que la disolución era una maniobra del señor Echeverry Gil para eludir la prohibición de doble militancia sobre la base supuesta de que la figura de la disolución es exclusiva de los partidos y movimientos políticos con personería jurídica, puesto que, como se dejó explicado con fundamento en la decisión de constitucionalidad analizada, cabe extender la figura a los grupos significativos de ciudadanos que, como en este caso ocurrió, hicieron una manifestación inequívoca de disolución que tiene validez para la aplicación de la excepción estudiada.

Extender en este caso en concreto la existencia del grupo significativo de ciudadanos hasta la fecha precisa de su “disolución” entendiendo esta figura en sentido estricto, sería condenar a quienes hicieron parte de él a una carga desproporcionada que vaciaría de contenido el artículo 40.3 de la Constitución Política al restarle eficacia al derecho político allí previsto(40), más aún —se itera— cuando quienes integraron el comité promotor manifestaron su intención de disolver el grupo significativo.

Lo discurrido por la Sala permite inferir que el señor Echeverry Gil no se encontraba en la obligación de renunciar a la curul de concejal del municipio de Envigado para el período 2012-2015, debido a que estaba cobijado por la excepción prevista en el parágrafo del artículo 2º de la Ley 1437 de 2011.

Al respecto, en un primer acercamiento a la figura de doble militancia y la aplicación de su excepción, la Sala sentó las siguientes bases teóricas(41):

“…, forzoso se torna en concluir que la figura de doble militancia cobija a todas las agrupaciones políticas sin importar que de ellas se predique que poseen o no personería jurídica.

Sin embargo esta afirmación no es absoluta, dado que el artículo 2º de la Ley 1475 de 2011 contempla en su parágrafo una excepción en materia de doble militancia que es aplicable a cualquiera de los eventos en que ésta pueda presentarse, al respecto encontramos: “Las restricciones previstas en esta disposición no se aplicarán a los miembros de los partidos y movimientos políticos que sean disueltos por decisión de sus miembros o pierdan la personería jurídica por causas distintas a las sanciones previstas en esta ley, casos en los cuales podrán inscribirse en uno distinto con personería jurídica sin incurrir en doble militancia”. Resaltado propio.

Frente a esta figura la Corte Constitucional señaló(42): “…, la jurisprudencia constitucional ha indicado que es un instrumento indispensable de garantía de la representatividad democrática de los elegidos, a partir de la vocación de permanencia con determinada colectividad política y, por ende, con un programa de acción política también definido. La prohibición de doble militancia, a su vez, está estrechamente vinculada con la instauración del régimen de bancadas, también previsto por el Acto Legislativo en comento. De acuerdo con ese sistema, los integrantes de un partido o movimiento que obtienen escaños en corporaciones públicas están sometidos a las decisiones que adopte su bancada, a través de mecanismos democráticos y participativos. Esto lleva a que se refuerce la vigencia del programa de acción antes citado, como también a racionalizar la actividad legislativa, al hacerse definidas y estables las diferentes opciones ideológicas presentes en la deliberación. Este régimen es complementado, a su vez, con la determinación de los asuntos de conciencia exceptuados de la disciplina de bancada y la fijación, en los estatutos de partidos y movimientos, de las sanciones aplicables a quienes se apartan injustificadamente de esa disciplina”.

/…/.

Por manera que, al contrastar el parágrafo del artículo 2º de la Ley 1475 de 2011 con el hecho que el grupo significativo de ciudadanos se encuentre vigente hasta el 31 de diciembre de 2015, denota la falta de vocación de permanencia(43) del mismo dado que su razón de ser desaparecerá con el vencimiento del período del señor Molina Pérez.

Esta excepción no contempla límite temporal, razón por la cual no puede alegarse la existencia del grupo significativo de ciudadanos al momento de la inscripción de la candidatura del señor Molina Pérez por un partido político con personería jurídica dado que, al momento en que esta ocurrió ya obraba manifestación de quien integró el comité promotor de estar vigentes hasta el 31 de diciembre de 2015”.

Con posterioridad, en el mismo sentido y citando expresamente la decisión anterior, la Sala señaló(44):

“De otro lado, se aportó al expediente el oficio de 12 de junio de 2015 de la Registraduría Nacional, mediante el cual se dejó constancia de que el grupo significativo de ciudadanos “UNIDOS HACEMOS MÁS POR ITAGÜÍ” no presentó candidaturas para las elecciones de 2015(45).

De manera que era claro que el grupo significativo fue creado por un lapso de tiempo específico, lo cual concuerda con la naturaleza de estos grupos.

Entonces, al tener una vocación temporal se entiende que el grupo significativo de personas se disolvía y el demandado quedaba autorizado para inscribirse en otro partido o movimiento político.

En el sub judice, teniendo en cuenta la falta de vocación de permanencia, que además de la naturaleza de la figura del “Grupo Significativo de Ciudadanos” se reafirma con el hecho de que no presentó candidatos para las elecciones realizadas en octubre de 2015 y algunos de sus miembros optaron por inscribirse en otros partidos, los hechos se enmarcan dentro de la excepción consagrada en el parágrafo del artículo 2º de la Ley 1475 de 2011, así definido en anterior ocasión por esta Sala de Decisión así:

“Por manera que, al contrastar el parágrafo del artículo 2º de la Ley 1475 de 2011 con el hecho que el grupo significativo de ciudadanos se encuentre vigente hasta el 31 de diciembre de 2015, denota la falta de vocación de permanencia del mismo dado que su razón de ser desaparecerá con el vencimiento del período del señor Molina Pérez”(46).

Por lo anterior, la Sala concluye que no considera que el demandado haya incurrido en doble militancia, pues el grupo significativo al que pertenecía se disolvió”.

Luego, en igual sentido reiteró esta Sección(47):

“… No se demostró que “Ciudadanos por Villavicencio” tuviera vocación de permanencia más allá del periodo 2012-2015, pues ninguna de las pruebas aportadas hace referencia a su duración ni se allegó el documento de conformación de manera que se pudiera establecer dicho aspecto.

Al no haberse probado que el grupo significativo de ciudadanos se extendería al periodo siguiente para el cual fue conformado, es decir, que se prolongaría al periodo 2016-2019, y teniendo en cuenta que la naturaleza de dicha organización le imprime un carácter coyuntural, se impone concluir que su carácter fue temporal, circunscrito al periodo 2012-2015.

Lo anterior implica que, a partir de lo dispuesto en el parágrafo del artículo 2º de la Ley 1475 de 2011, la vigencia de “Ciudadanos por Villavicencio” se extendió hasta el 31 de diciembre de 2015, lo que evidencia su falta de vocación de permanencia dado que su razón de ser desapareció con la culminación del periodo del señor Bobadilla Piedrahita.

Ahora bien, como la excepción contemplada en dicha norma no fija un límite temporal, no puede alegarse la existencia del grupo significativo de ciudadanos al momento en el que el señor Bobadilla Piedrahita se inscribió por el Partido Alianza Verde —partido con personería jurídica—, puesto que aquél se extinguiría el 31 de diciembre de 2015”.

Ahora bien, cabe agregar que a la fecha no obra prueba de que el grupo significativo de ciudadanos por ti Envigado hubiera postulado candidatos con miras al proceso electoral de 2015 y al existir acta disolutoria 001 del 17 de junio de 2015 puede decirse que no existió vocación de permanencia del grupo significativo de ciudadanos, razón por la cual al momento de la inscripción de la candidatura del señor José Efraín Echeverry Gil con el aval de una agrupación política distinta, éste se encontraba relevado de la obligación de dimitir de su cargo de concejal con 12 meses de antelación por estar amparado por la excepción consagrada en el parágrafo del artículo 2º de la Ley 1475 de 2011.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,

III. RESUELVE:

1. CONFIRMAR la decisión adoptada por el Tribunal Administrativo de Antioquia mediante sentencia del 24 de junio de 2016, por medio de la cual negó las pretensiones de la demanda, conforme la parte motiva de este proveído.

2. DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen para lo de su competencia.

3. ADVERTIR a los sujetos procesales que contra lo resuelto no procede recurso alguno.

Notifíquese y cúmplase.»

28 Corte Constitucional, Sentencia C-089 del 3 de marzo de 1994, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.

29 Corte Constitucional, Sentencia C-490 del 23 de junio de 2011, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. Expediente PE-031 Revisión de constitucionalidad del Proyecto de Ley Estatutaria 190/10 Senado - 092/10 Cámara “por la cual se adoptan reglas de organización y funcionamiento de los partidos y movimientos políticos, de los procesos electorales y se dictan otras disposiciones”.

30 Corte Constitucional, Sentencia C-955 del 6 de septiembre de 2001, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.

31 Corte Constitucional, Sentencia C-089 del 3 de marzo de 1994, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.

32 Corte Constitucional, Sentencia C-955 del 6 de septiembre de 2001, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.

33 Consejo de Estado Sección Quinta, Auto del 11 de febrero de 2016, C.P. Rocío Araújo Oñate, radicado 050012333000201502379 01.

34 Corte Constitucional, Sentencia C-490 del 23 de junio de 2011, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.

35 Consejo de Estado Sección Quinta Sentencia del 07 de septiembre de 2015, C.P. Alberto Yepes Barreiro, radicado 11001-03-28-000-2014-00023-00 acumulado.

36 Folio 47, cuaderno 1.

37 Folios 97 a 98, cuaderno 1.

38 Corte Constitucional. Sentencia C-490 del 23 de junio de 2011, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.

39 Folios 97 a 98, cuaderno 1.

40 Corte Constitucional. Sentencia C-490 del 23 de junio de 2011, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.

41 Consejo de Estado Sección Quinta, Auto del 11 de febrero de 2016, C.P. Rocío Araújo Oñate, radicado 050012333000201502379 01. Esta posición fue reiterada en la sentencia del 1º de septiembre de 2016, C.P. Rocío Araújo Oñate, radicado 2015-02379-02.

42 Corte Constitucional. Sentencia C-490 del 23 de junio de 2011, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.

43 Si bien puede pensarse que el contenido de la decisión del Consejo de Estado, C.P. Ruth Stella Correa Palacio el 17 de enero de 2012, con radicado 110010315000201100708-00, podría tenerse como una decisión indicativa para entrar a resolver el asunto sub judice, éste no se aplica al caso en concreto debido a que sus supuestos fácticos y jurídicos están dirigidos a regular un ámbito de participación de orden nacional, al paso que la situación objeto de debate corresponde al ámbito local.

44 Consejo de Estado Sección Quinta, Sentencia del 21 de julio de 2016, C.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez, radicado 05001-23-33-000-2015-02451-01.

45 Folio 171.

46 Consejo de Estado Sección Quinta, Auto del 11 de febrero de 2016, C.P. Rocío Araújo Oñate, radicación 050012333000201502379 01.

47 Consejo de Estado, Sección Quinta. Sentencia del 19 de agosto de 2016, C.P. Alberto Yepes Barreiro, radicado 50001-23-33-000-2015-00653-01.