Sentencia 2015-02529/57380 de agosto 19 de 2016

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

Consejero Ponente:

Dr. Jaime Orlando Santofimio Gamboa

Rad.: 25000233600020150252901 (57380)

Actor: Cuellar Serrano Gómez S.A.

Demandado: Instituto Distrital para la Recreación y el Deporte, IDRD.

Medio de control: Reparación directa.

Bogotá D.C., diecinueve de agosto de dos mil dieciséis.

EXTRACTOS: «Consideraciones

1. La Sala es competente para conocer del recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra el auto del 20 de abril de 2016, como quiera que el presente proceso tiene vocación de doble instancia en razón a la cuantía, pues el valor estimado para los perjuicios materiales asciende a la suma de $2.413.675.008 equivalente a 3.745,90 salarios mínimos mensuales legales vigentes de 2015, año de presentación de la demanda, a razón de $644.350 el salario mínimo legal mensual vigente, ello de conformidad con los artículos 125 y 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

Además el auto que rechaza la demanda es susceptible del recurso de apelación por encontrarse enlistado en el numeral 1 del artículo 243 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

2. El recurso de apelación interpuesto por el demandante se concreta en determinar la procedencia del mecanismo de control de reparación directa para obtener la indemnización de los perjuicios causados como consecuencia de la expedición de la comunicación Nº 20131010100041 del 22 de agosto de 2013 mediante el cual decidió dejar sin efectos la Resolución 214 del 22 de abril de la misma anualidad mediante el cual había sido declarado la prefactibilidad del proyecto y señaló que la propuesta presentada por Cusego había perdido interés (esto es un año antes de la fecha en la cual se le había dado como plazo para acreditar la capacidad financiera), al igual que establecer si el mismo fue instaurado en la oportunidad debida.

3. Para dilucidar el anterior problema jurídico el despacho estudiara los siguientes criterios: 3.1. Del acceso a la administración de justicia, 3.2. De la facultad del juez para interpretar las pretensiones de la demanda, 3.3. Del medio de control reparación directa, 3.4. De la caducidad del medio de control y 3.5. El caso concreto.

3.1. El derecho al acceso a la administración de justicia.

Siguiendo para el efecto el criterio jurisprudencial de esta Sección sobre el particular14, la Sala señala que a fin de extraer los contenidos normativos que emanan de las normas procesales, debe tenerse siempre en consideración la teleología objetiva que se persigue, la cual consiste en permitir la realización, en la mayor medida fáctica y jurídica posible, del derecho de todo ciudadano de acceder a la administración de justicia, en sentido material.

A este planteamiento se llega si se tiene en cuenta que el derecho en cuestión tiene en el ordenamiento jurídico un peso o importancia mayor que el derivado de su consideración como una simple regla15 determinadora del accionar de la justicia y sus agentes o, visto desde otra perspectiva, se le tiene, en consecuencia, como un claro e inobjetable mandato de optimización, que implica que lo prescrito en su estructuración normativa o postulación debe ser observado en la mayor medida de las circunstancias fácticas y jurídicas posibles16.

En todo caso, se trata de un cierto tipo de normas que no llevan aparejada dentro de su estructura normativa un claro supuesto de hecho, así como tampoco la indicación de una consecuencia jurídica precisa, por lo tanto, se trata de normas jurídicas con un espectro de aplicación fáctico y jurídico ciertamente más amplio que las reglas, siendo esto una cuestión de grado, en cuanto que la tutela judicial efectiva pasa a ser en consecuencia criterio de interpretación adecuada del universo de reglas referidas y aplicables a la administración de justicia y a la actividad de sus agentes1718.

El marco sustancial convencional deviene de los artículos 1.1, 2, 8.1, 10 y 25 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos que consagran la tutela del derecho de acceso a la justicia. Se destaca, a este respecto, que la Corte Interamericana de Derechos Humanos ha sostenido que la exigencia de garantías judiciales en un proceso se materializa siempre que “se observen todos los requisitos que “sirv[a]n para proteger, asegurar o hacer valer la titularidad o el ejercicio de un derecho”, es decir, las “condiciones que deben cumplirse para asegurar la adecuada defensa de aquéllos cuyos derechos u obligaciones están bajo consideración judicial” [Opinión consultiva OC-9/87 de 6 de octubre de 1987].

En su jurisprudencia la Corte Interamericana de Derechos Humanos desde los casos Velásquez Rodríguez19 y Godínez Cruz20 considera que la eficacia de las garantías judiciales consagradas en el artículo 25 no se limitan a existencia de los recursos judiciales, sino que por virtud de los artículos 1.1 y 2 de la Convención Americana de Derechos Humanos estos deben ser efectivos21, estos, adecuarse y dotarse de la eficacia para la finalidad de justicia material para los que fueron concebidos, de manera que pueda resolver la situación jurídica de cada persona con las plenas garantías democráticas. Lo anterior significa que en el marco de todos los procedimientos, jurisdiccionales o no, que se adelanten por las autoridades estatales es deber indiscutible la preservación de las garantías procesales, de orden material, que permitan, en la mayor medida de las posibilidades fácticas y jurídicas, la defensa de las posiciones jurídicas particulares de quienes se han involucrado en uno de tales procedimientos22.

Al respecto ha dicho la Corte Interamericana que el “acceso a la justicia constituye una norma imperativa de Derecho Internacional y, como tal, genera obligaciones erga omnes para los Estados”23, pues lo contrario sería tanto como considerar a las cartas de derechos humanos o fundamentales como proclamas retóricas carentes de vincularidad jurídica que dejarían inerme a su titular cuando sus derechos le sean conculcados, algo inaceptable en el marco de un Estado Social y Democrático de Derecho.

3.2. Facultad del juez para interpretar las pretensiones de la demanda.

El juez en el marco de su autonomía funcional y siendo garante del acceso efectivo a la administración de justicia, debe interpretar de manera integral, y como un todo, el escrito de demanda24 extrayendo el verdadero sentido y alcance de la protección judicial deprecada por quien acude a la jurisdicción25.

Así, corresponde a la judicatura adentrarse en el estudio de los extremos fácticos que circunscriben la causa petendi y los razonamientos jurídicos de manera armónica con lo pretendido, de modo tal que más que aferrarse a la literalidad de los términos expuestos interesa desentrañar el sentido del problema litigioso puesto a su consideración26, eso sí, sin desquiciar los ejes basilares de la misma demanda.

Siendo esto así, de la lectura integral del libelo demandatorio, particularmente la causa petendi27 y los fundamentos jurídicos28 en el sub judice se verifica que lo verdaderamente pretendido por la accionante no es que se analice la legalidad o ilegadidad de un acto administrativo29, sino que se determine si procede o no el reconocimiento de una indemnización por el actuar antijurídico por parte del Instituto de Recreación y Deporte, IDRD, por la violación al principio de buena fe en la “etapa precontractual”, al terminar de manera injustificada el proceso de elaboración de la propuesta de la Asociación Público Privada la cual consagra la Ley 1508 de 2012.

3.3. Del medio de control de reparación directa.

Sobre el particular es de anotar que el medio de control de reparación directa es una acción de naturaleza subjetiva, individual, temporal y desistible, orientada a indemnizar integralmente el perjuicio ocasionado a las personas en razón de un hecho, una omisión, una operación administrativa o la ocupación temporal o permanente de un inmueble por causa de trabajos públicos o por cualquier otra causa imputable a una entidad pública o a un particular que haya obrado siguiendo una expresa instrucción de la misma.

El artículo 140 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo ha establecido las diferentes situaciones para la procedencia del medio de control de reparación directa, en los siguientes términos:

“En los términos del artículo 90 de la Constitución Política, la persona interesada podrá demandar directamente la reparación del daño antijurídico producido por la acción u omisión de los agentes del Estado.

De conformidad con el inciso anterior, el Estado responderá, entre otras, cuando la causa del daño sea un hecho, una omisión, una operación administrativa o la ocupación temporal o permanente de inmueble por causa de trabajos públicos o por cualquiera otra causa imputable a una entidad pública o a un particular que haya obrado siguiendo una expresa instrucción de la misma.

Las entidades públicas deberán promover la misma pretensión cuando resulten perjudicadas por la actuación de un particular o de otra entidad pública.

En todos los casos en los que en la causación del daño estén involucrados particulares y entidades públicas, en la sentencia se determinará la proporción por la cual debe responder cada una de ellas, teniendo en cuenta la influencia causal del hecho o la omisión en la ocurrencia del daño”. (negrita fuera del texto)

Así las cosas, es pertinente precisar que en el caso bajo estudio la parte actora no pretende que se estudie la legalidad o ilegalidad de un acto administrativo, sino sí se produjo o no un daño antijurídico por parte del IDRD por lo expuesto es claro que el medio de control procedente es la reparación directa.

3.4. La caducidad del medio de control contencioso administrativo.

La caducidad del medio de control contencioso administrativo como instituto procesal obtiene soporte y fundamento en el artículo 228 de la Constitución Política. Dicho fundamento constitucional determina la aplicación de los términos procesales en el ordenamiento jurídico, buscando ante todo la protección material de los derechos y la resolución definitiva de los conflictos que surgen a diario en el complejo tejido social3031.

Conforme a la estructuración conceptual de nuestra legislación, la figura de la caducidad de los medios de control es de estricto orden público y de obligatorio cumplimiento, innegociable e irrenunciable en cuanto implica el reconocimiento normativo de un lapso habilitador para el ejercicio de ciertas acciones judiciales32. En esta perspectiva el legislador ha considerado que la no materialización del término límite establecido para la correspondiente caducidad constituye otro de los presupuestos para el debido ejercicio de las acciones contencioso administrativas que estuvieren condicionadas para estos efectos por el elemento temporal33.

Desde este punto de vista, la caducidad se institucionaliza como un concepto temporal, perentorio y preclusivo de orden, estabilidad, interés general y seguridad jurídica para los asociados y la administración desde la perspectiva procesal, generando certidumbre en cuanto a los tiempos de las personas para hacer valer sus derechos ante las autoridades judiciales34. En este sentido, las consecuencias del acaecimiento de la condición temporal que es manifiesta en toda caducidad implica la pérdida de oportunidad para reclamar por la vía judicial los derechos que se consideren vulnerados por causa de la actividad de la administración pública35.

De manera concreta, en relación con la caducidad del medio de control de reparación directa dispone el literal i) del artículo 164 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo que “Cuando se pretenda la reparación directa, la demanda deberá presentarse dentro del término de dos (2) años, contados a partir del día siguiente al de la ocurrencia de la acción u omisión causante del daño, o de cuando el demandante tuvo o debió tener conocimiento del mismo si fue en fecha posterior y siempre que pruebe la imposibilidad de haberlo conocido en la fecha de su ocurrencia”. De modo que, para que se declare al Estado responsable por un daño antijurídico imputable a la acción u omisión de sus agentes, el término de dos años para demandar inicia al día siguiente, contando a partir de la ocurrencia del daño o del momento en que el demandante tuvo conocimiento del mismo.

3.5. El caso en concreto.

En el caso bajo estudio es pertinente recalcar que el juez de primera instancia transgredió el derecho fundamental a la tutela judicial efectiva y del acceso a la administración de justicia de la sociedad demandante pues omitió cumplir con uno de los deberes del juez como es interpretar la demanda de manera que permita decidir el asunto de fondo, no es de recibo que se haya ordenado su inadmisión cuando la misma es clara, pues del escrito demandatorio se concluye que lo que se pretende es la reparación del supuesto daño que le ocasionó el IDRD con sus actuaciones antijurídicas las cuales se generaron dentro del proceso que se adelantaba con la demandante bajo la figura de la Asociación Público Privada.

Lo anterior se sustenta en lo expuesto por la parte actora en el escrito de la demanda inicial así:

El daño causado por la administración como consecuencia de su actuar antijurídico.

19. Para la elaboración de la propuesta de la Asociación Público Privada “Centro Especializado Pedagógico y Social de Deporte, Recreación y Cultura el Campín” Cusego y su grupo de trabajo invirtieron unas sumas de dinero importantes con el fin de presentar un proyecto conveniente y viable para la ciudad de Bogotá, partiendo de la base de que la administración pública actuaria de buena fe y sobre todo que su proceder estaría acorde con las leyes. Evidentemente Cusego sabía que existía un riesgo que debía asumir pues el hecho de presentar la propuesta de asociación público privada no implicaba perse que posteriormente se fuera a suscribir un contrato de concesión con base en la propuesta presentada. No obstante, el riesgo de Cusego y su grupo de trabajo no estaba ni está llamado a soportar es aquel en virtud del cual la administración pública actúa de manera antijurídica, despojándolo no sólo del derecho a presentar los documentos correspondientes a la etapa de Factibilidad, sino también, haciéndole perder el dinero y el tiempo invertido en la elaboración de los documentos de Prefactibilidad y el desarrollo de la factibilidad.

20. Es un hecho que Cusego como originador de un proyecto en etapa de PREFACTIBILIDAD, que cumplió con todos los requisitos de ley y además cumplió igualmente a cabalidad con lo acordado con el IDRD durante la etapa de FACTIBILIDAD, en cuanto al cronograma de trabajos y entregas. En efecto, conforme a lo establecido en la Ley 1508, en la etapa de PREFACTIBILIDAD se deben expresar entre otros, el interés, el costo estimado y la fuente de financiación para el proyecto objeto de la iniciativa público privada, hechos que sin duda se cumplieron a cabalidad con los documentos y manifestaciones de interés presentados al IDRD, tal y como se evidencia en los siguientes apartes de la Resolución 2014 del 22 de abril de 2013:

(...).

21. En lo referente a la Etapa de FACTIBILIDAD, el IDRD “argumentó” de manera falaz que el proyecto ya no era de su interés pues Cusego no había certificado el compromiso del cierre financiero. Ese argumento utilizado por la administración viola la Ley 1508 así como las decisiones tomadas de común acuerdo entre la entidad y Cusego (...).

La Ley 1508 establece que en la fase de FACTIBILIDAD, una vez se desarrollen los estudios y análisis necesarios para poder estructurar el “Cierre Financiero del Proyecto”, se debe materializar el compromiso expreso e irrevocable del inversionista, o de los inversionistas, para asumir la inversión y otorgar el respaldo financiero para la ejecución del proyecto. Nótese que no habiéndose realizado aún el cierre financiero del proyecto, mal podía la administración exigirle a Cusego una certificación sobre el compromiso de financiación. Por otro lado, las partes de común acuerdo habían fijado unos cronogramas de trabajo los cuales fueron cumplidos a cabalidad por Cusego. De hecho, tal como se evidencia en la comunicación Nº 20131010074031 suscrita por el IDRD la acreditación del cierre financiero no debía presentarse sino hasta el 22 de agosto de 2014, es decir un año después a la fecha en la cual la administración expidió comunicación en la cual manifestó que ya había interés en la APP del Campín, presentado por Cusego.

(...)”.

Asimismo, en el escrito de corrección de la demanda recalcó la sociedad actora que el medio de control pertinente es el de reparación directa pues lo que pretenden es la reparación de un supuesto daño causado por el IDRD con su proceder antijurídico, sin embargo, accedió a corregir la demanda invocando unas declaraciones de nulidad como lo solicitó el juez a quo en el auto que inadmitió la demanda, para cumplir con los deberes y responsabilidades de las partes36.

Por otra parte en el recurso de apelación indicó Cusego que no procuran la nulidad de un acto administrativo, si no la reparación de un daño antijurídico supuestamente ocasionado por el IDRD.

Con base en lo expuesto, es claro, para el despacho que el juez a quo desconoció que la demanda cumplía los requisitos establecidos en el numeral 2 del artículo 162 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo que reza que: “Toda demanda deberá dirigirse a quien sea competente y contendrá: (...) Lo que se pretenda, expresado con precisión y claridad (...)”, situación que así se presentó en el caso bajo estudio, pues la sociedad demandante fue clara desde un inició en que el medio de control que incoaban era el de reparación directa y las pretensiones eran afines a él.

Bajo estas consideraciones, se resalta que el juez ordinario se debe limitar a lo pretendido por las partes y al medio de control incoado, cuando estos sean claros e idóneos, no puede ordenar la corrección de las pretensiones pues si estas ofrecen claridad, como en el caso bajo estudio, no entiende el despacho porque se inadmite una demanda para que se adecuen las pretensiones.

Por lo tanto el despacho tendrá en cuenta las pretensiones radicadas con la demanda inicial, así como el medio de control de reparación directa toda vez que es el procedente, tal como lo advirtió la sociedad actora en su petitium, se itera, que lo que busca Cusego es que se le indemnice los perjuicios causados, como consecuencia del actuar antijurídico del IDRD al violar el principio de buena fe en la etapa “precontractual” al terminar de manera injustificada el proceso de elaboración de la propuesta de Asociación Público Privada.

El artículo 140 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo establece que la persona interesada podrá demandar directamente la reparación de un daño antijurídico producido por la acción de los agentes del Estado, en el presente asunto el hecho imputable al IDRD cuya reparación se pretende, pues el IDRD violó el principio de buena fe en la “etapa precontractual” al terminar de manera injustificada el proceso de elaboración de la propuesta de la Asociación Público Privada.

Por lo expuesto, es claro que el medio de control de reparación directa es el idóneo para definir el litigio esbozado por la sociedad demandante, porque en el caso bajo estudio no se encuentra que los demandantes estén cuestionando la legalidad o ilegalidad de un acto administrativo, asimismo, no están solicitando la nulidad del mismo, lo que se pretende es que se estudien los supuestos perjuicios ocasionados por el presunto actuar antijurídico del IDRD al violar los principios de buena fe en la “etapa precontractual” al terminar de manera injustificada el proceso de elaboración de la propuesta de la Asociación Público Privada.

En este caso, lo que se debe estudiar es sí se configura o no la responsabilidad por parte del IDRD cuando los proponentes o la administración pública sufre un daño antijurídico como consecuencia de una acción o una omisión atribuible a la otra parte durante la etapa de la formación de la voluntad, que determina la posibilidad de verificar si la propuesta es de interés y cumple con todos los elementos para inferir su viabilidad, así como en su evaluación, aceptación o rechazo.

Es pertinente precisar que la Ley 1508 de 2012 en el artículo 4º estableció que los esquemas de asociación publico privada le son aplicables los principios de la función administrativa, de contratación y los criterios de responsabilidad fiscal, por otra parte el artículo 1º ibídem, señala que estas asociaciones son un instrumento de vinculación de capital privado, que se materializan en un contrato entre una entidad estatal y una persona natural o jurídica privada para la provisión de bienes públicos y de sus servicios relacionados.

Con base en lo expuesto es claro que dentro del proceso que se adelante con base en el régimen jurídico de las asociaciones público privada, en cualquiera de sus etapas como lo son de prefactibilidad y factibilidad las partes deben obrar de buena y de conformidad con las exigencias éticas del ordenamiento positivo.

La jurisprudencia de esta corporación37, ha señalado lo siguiente:

“En el ámbito del derecho administrativo la imputación de responsabilidad por los daños causados en la etapa precontractual no se hace con fundamento en la culpa, ni en el riesgo ni en el enriquecimiento injusto, o la reciprocidad de prestaciones del contrato bilateral, sino en los principios de la buena fe y de legalidad”.

Hechas las anteriores precisiones, se itera, que el medio de control procedente es el de reparación directa, ahora bien, es pertinente analizar si el mismo fue instaurado dentro del término que señala el literal i) del artículo 164 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, este es, antes de los 2 años a partir del día siguiente de la ocurrencia de la acción u omisión causante del daño, o de cuando se tuvo conocimiento del mismo.

Al respecto se encuentra probado que el IDRD el 22 de agosto de 2013 el IDRD profirió comunicación con Radicado IDRD 201310101010041 mediante la cual decidió dejar sin efectos la Resolución 214 del 22 de abril de 2013 en consideración a que la propuesta presentada por Cusego había dejado de ser de interés público para esa entidad38, contra esta decisión la sociedad demandante radicó escrito el 27 de agosto de 2013 Cusego en el que manifestó que no comprendían la actuación de la administración y que se le estaba transgrediendo el debido proceso39y el 4 de septiembre de 2013 Cusego radicó oficio contentivo del recurso de reposición en subsidio de apelación el cual quedó radicado bajo el Nº 2013210016737240, los cuales fueron contestados el 30 de octubre de 2013 por el IDRD mediante comunicación Nº 20131010131291 en la que manifestó que la Resolución 214 del 22 de abril de 2013 que dio vía libre a la prefactibilidad no era un acto administrativo sino un concepto con base en lo establecido en el artículo 15 de la Ley 1508 de 2012, y que por ese motivo, la comunicación que la deja sin efectos no era susceptible de recurso alguno41.

Aunado, a lo anterior Cusego radicó petición el 15 de enero de 2014 en la cual solicitó información relacionada con la actuación administrativa de iniciativa privada —Asociación Público Privada para el Centro Especializado, Pedagógico, y Social de Deporte, Recreación y Cultural el Campín—, la cual no fue contestada por el IDRD sino hasta el 10 de julio de 2015 en cumplimiento de una orden judicial.

El 18 de agosto de 2015 Cuellar Serrano Gómez S.A, Idecon SAS, Martín Sánchez Palma y Augusto Acuña presentaron solicitud de conciliación extrajudicial, convocando al Instituto para la Recreación y el Deporte, IDRD, audiencia que se llevó el 5 de noviembre de 2015 la cual se declaró fallida ante la imposibilidad de llegar a un acuerdo, por no existir ánimo conciliatorio entre las partes en la misma precisó el Agente del Ministerio Público “que será el juez de la contención el que determine el medio de control que procede frente al presente asunto y si este fue ejercido dentro del término de caducidad previsto en el artículo 164 de la Ley 1437 de 2011”42.

De lo expuesto es claro que Cusego conoció de la actuación definitiva hasta el 30 de octubre de 2013, es por eso que tenían para radicar la demanda desde el 31 de octubre de 2013 al 31 de octubre de 2015, sin embargo, radicó solicitud de conciliación prejudicial el 18 de agosto de 2015 y hasta el 5 de noviembre de la misma anualidad la procuraduría judicial expidió constancia de no conciliación, la demanda fue radicada el 6 de noviembre de 2015, como durante el tiempo que se tramitó la conciliación prejudicial se suspendieron los términos, encuentra el Despacho que la misma fue radicada a tiempo.

Así las cosas, se revocara la decisión del 20 de abril de 2016 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección B y en su lugar, se ordena tramitar este proceso bajo los lineamentos expuestos, esto es, que el medio de control idóneo es el de reparación directa y por lo tanto no ha operado la caducidad.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera,

RESUELVE:

1. REVÓCASE el auto del veinte (20) de abril de dos mil dieciséis (2016), proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección B, mediante el cual se rechazó la demanda por haber operado el fenómeno de caducidad de la acción, y en su lugar, se dispone continuar con el trámite del medio de control de reparación directa.

2. Ejecutoriado este auto, devuélvase el expediente al Tribunal de origen.

Notifíquese y cúmplase».

14 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Pleno de Sección Tercera. Auto de 17 de octubre de 2013, Exp. 45679.

15 Dworkin, Ronald. Los derechos en serio. Barcelona, Ariel. 1984, pp.72, 75, 77. Dworkin entiende al principio como un “estándar que ha de ser observado, no porque favorezca o asegure una situación económica, política o social que se considere deseable, sino porque es una exigencia de la justicia, la equidad o alguna dimensión de la moralidad”. La diferencia, para dicho autor entre los principios y las normas jurídicas se centra en el hecho de que estas últimas “son aplicables a la manera de disyuntivas”, esto es, su observancia depende únicamente de si se ha presentado el estado de cosas señalado en la regla, de manera que “la respuestas que da debe ser aceptada, o bien no lo es, y entonces no aporta nada a la decisión.”; mientras que en el caso de los principios la cuestión es tal que “los funcionarios deben tenerlo en cuenta, si viene al caso, como criterio que les determine a inclinarse en uno u otro sentido”.

16 Alexy, Robert. El concepto y la validez del derecho. Barcelona, Gedisa. 2º edición, 2004, p.162. “El punto decisivo para la distinción entre reglas y principios es que los principios son mandatos de optimización mientras que las reglas tienen el carácter de mandatos definitivos. En tanto mandatos de optimización, los principios son normas que ordenan que algo sea realizado en la mayor medida posible, de acuerdo con las posibilidades jurídicas y fácticas. Esto significa que pueden ser satisfechos en grados diferentes y que la medida ordenada de su satisfacción depende no sólo de las posibilidades fácticas sino jurídicas, que están determinadas no sólo por reglas sino también, esencialmente, por los principios opuestos. Esto último implica que los principios son susceptibles de ponderación y, además, la necesitan”.

17 Guastini, Riccardo. “Principios de derecho y discrecionalidad judicial”, en Revista Jueces para la Democracia. Información y debate. Nº 34. Marzo, 1999, págs. 38-46, especialmente 44. Guastini señala el rol de los principios en este tipo de interpretación: “Los principios influyen en la interpretación de las restantes disposiciones (las que no son principios) alejando a los jueces de la interpretación literal —la más cierta y previsible— y propiciando una interpretación adecuadora [sic]”. Sobre esto es importante resaltar que la denominada interpretación adecuadora hace referencia a la adecuación de un significado de una disposición conforme a los postulados bien de una norma jerárquicamente superior o de un principio general del derecho. En ambas situaciones esta interpretación se lleva a cabo al entenderse que el legislador respeta la Constitución como los principios generales del derecho. Para esto véase: Guastini, Riccardo. Estudios sobre la interpretación jurídica. México, Universidad Nacional Autónoma de México. 1999, págs. 47-48.

18 Naturalmente este criterio lleva implícita la distinción entre disposición y norma jurídica, para decir que la primera hace referencia al enunciado consagrado positivamente mientras que la segunda alude a las múltiples lecturas que de ésta pueden hacer los operadores jurídicos en ejercicio de la labor interpretativa.

19 Corte Interamericana de Derechos Humanos, Caso Velásquez Rodríguez vs. Honduras, sentencia de 29 de julio de 1988.

20 Corte Interamericana de Derechos Humanos, Caso Godínez Cruz, sentencia de 20 de enero de 1989.

21 Corte Interamericana de Derechos Humanos, Caso Cantos, sentencia de 28 de noviembre de 2002, párrafo 52. La garantía de un recurso efectivo “constituye uno de los pilares básicos, no solo de la Convención Americana, sino del propio Estado de Derecho en una sociedad democrática en el sentido de la Convención”.

22 Puede verse: Corte Interamericana de Derechos Humanos, Caso Caso Hilaire, Constantine y Benjamin y otros Vs Trinidad y Tobago. Sentencia de 21 de junio de 2002. Puede verse: Corte Interamericana de Derechos Humanos, Caso Castillo Páez vs Perú, sentencia de 3 de noviembre de 1997.

23 Corte Interamericana de Derechos Humanos, Caso Goiburú y otros c. Paraguay, sentencia de 22 de septiembre de 2006.

24 Véase: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C. Sentencias de 19 de agosto de 2011 (20144) y 13 de febrero de 2013 (24612).

25 Código General del Proceso, “ART. 42.—Deberes del juez. Son deberes del juez:

(...).

1. Dirigir el proceso, velar por su rápida solución, presidir las audiencias, adoptar las medidas conducentes para impedir la paralización y dilación del proceso y procurar la mayor economía procesal.

(...)

5. Adoptar las medidas autorizadas en este código para sanear los vicios de procedimiento o precaverlos, integrar el litisconsorcio necesario e interpretar la demanda de manera que permita decidir el fondo del asunto. Esta interpretación debe respetar el derecho de contradicción y el principio de congruencia.

6. Decidir aunque no haya ley exactamente aplicable al caso controvertido, o aquella sea oscura o incompleta, para lo cual aplicará las leyes que regulen situaciones o materias semejantes, y en su defecto la doctrina constitucional, la jurisprudencia, la costumbre y los principios generales del derecho sustancial y procesal.

(...)”.

26 Compendio de derecho procesal. Teoría General del Proceso. Tomo I. Hernando Devis Echandía. Biblioteca Jurídica Dike. Duodécima edición, pág. 436.

27 Cfr. Folios 20-22, cdno. 1.

28 Donde el actor se refiere a la teoría del enriquecimiento sin causa. Cfr. Folios 22-25, cdno. 1.

29 Cfr. El hecho 2 del escrito de demanda. Folio 20, cdno. 1.

30 Corte Constitucional, SC-165 de 1993. “Desde esta perspectiva, es claro que la justicia, entendida como la resultante de la efectiva y recta mediación y resolución con carácter definitivo de los conflictos surgidos en el transcurso del devenir social, se mide en términos del referente social y no de uno de sus miembros”.

31 Corte Constitucional, SC-351 de 1994. “El derecho de acceso a la administración de justicia, sufriría grave distorsión en su verdadero significado si, como lo desean los demandantes, este pudiera concebirse como una posibilidad ilimitada, abierta a los ciudadanos sin condicionamientos de ninguna especie. Semejante concepción conduciría a la parálisis absoluta del aparato encargado de administrar justicia. Implícitamente supondría además la exoneración del individuo de toda ética de compromiso con la buena marcha de la justicia, y con su prestación recta y eficaz. Y, en fín (sic), el sacrificio de la colectividad, al prevalecer el interés particular sobre el general. En suma, esa concepción impediría su funcionamiento eficaz, y conduciría a la imposibilidad de que el Estado brindara a los ciudadanos reales posibilidades de resolución de sus conflictos. Todo lo cual sí resultaría francamente contrario a la Carta”.

32 Corte Constitucional. Sentencia C-832 del 8 de agosto de 2001, M.P. Rodrigo Escobar Gil: “La caducidad es una institución jurídico procesal a través del cual el legislador, en uso de su potestad de configuración normativa, limita en el tiempo el derecho que tiene toda persona de acceder a la jurisdicción con el fin de obtener pronta y cumplida justicia. Su fundamento se halla en la necesidad por parte del conglomerado social de obtener seguridad jurídica, para evitar la paralización del tráfico jurídico. En esta medida, la caducidad no concede derechos subjetivos, sino que por el contrario apunta a la protección de un interés general. La caducidad impide el ejercicio de la acción, por lo cual cuando se ha configurado no puede iniciarse válidamente el proceso. Esta es una figura de orden público, lo que explica su carácter irrenunciable, y la posibilidad de ser declarada de oficio por parte del juez, cuando se verifique su ocurrencia”.

33 Corte Constitucional, SC-351 de 1994. “Para nadie es desconocido que la sociedad entera tiene interés en que los procesos y controversias se cierren definitivamente, y que atendiendo ese propósito, se adoptan instituciones y mecanismos que pongan término a la posibilidad de realizar intemporal o indefinidamente actuaciones ante la administración de justicia, para que las partes actuen (sic) dentro de ciertos plazos y condiciones, desde luego, con observancia plena de las garantías constitucionales que aseguren amplias y plenas oportunidades de defensa y de contradicción del derecho en litigio”.

34 Corte Constitucional. Sentencia C-781 del 13 de octubre de 1999, M.P. Carlos Gaviria Díaz: “De otro lado, resulta necesario dotar de firmeza a las determinaciones oficiales estableciendo un momento a partir del cual ya no es posible controvertir algunas actuaciones. De lo contrario, el sistema jurídico se vería avocado a un estado de permanente latencia en donde la incertidumbre e imprecisión que rodearían el quehacer estatal entorpecerían el desarrollo de las funciones públicas. Ha dicho la Corte: ‘La caducidad es la extinción del derecho a la acción por cualquier causa, como el transcurso del tiempo, de manera que si el actor deja transcurrir los plazos fijados por la ley en forma objetiva, sin presentar la demanda, el mencionado derecho fenece inexorablemente, sin que pueda alegarse excusas algunas para revivirlos. Dichos plazos constituyen entonces una garantía para la seguridad jurídica y el interés general. Y es que la caducidad representa el límite dentro del cual el ciudadano debe reclamar del Estado determinado derecho; por ende, la actitud negligente de quien estuvo legitimado en la causa no puede ser objeto de protección, pues es un hecho cierto que quien dentro de las oportunidades procesales fijadas por la ley ejerce sus derechos, no se verá expuesto a perderlos por la ocurrencia del fenómeno indicado’. Ahora bien: los términos de caducidad no pueden interpretarse como una forma de negar el acceso a la justicia, precisamente porque la limitación de plazo para impugnar ciertos actos –y es algo en lo que se debe insistir– está sustentada en el principio de seguridad jurídica y crea una carga proporcionada en cabeza de los ciudadanos para que se interesen y participen prontamente en el control de actos que vulneran el ordenamiento jurídico. Ha añadido la Corte: ‘El derecho de acceso a la administración de justicia sufriría grave distorsión en su verdadero significado si, como lo desean los demandantes, éste pudiera concebirse como una posibilidad ilimitada, abierta a los ciudadanos sin condicionamientos de ninguna especie. Semejante concepción conduciría a la parálisis absoluta del aparato encargado de administrar justicia. Implícitamente supondría además la exoneración del individuo de toda ética de compromiso con la buena marcha de la justicia, y con su prestación recta y eficaz. Y, en fin, el sacrificio de la colectividad, al prevalecer el interés particular sobre el general. En suma, esa concepción impediría su funcionamiento eficaz, y conduciría a la imposibilidad de que el Estado brindara a los ciudadanos reales posibilidades de resolución de sus conflictos. Todo lo cual sí resultaría francamente contrario a la Carta’”.

35 Corte Constitucional. Sentencia C-115 de 1998, M.P. Hernando Herrera Vergara: “La ley establece un término para el ejercicio de las acciones contencioso administrativas (art. 136 CCA), de manera que al no promoverse la acción dentro del mismo, se produce la caducidad. Ello surge a causa de la inactividad de los interesados para obtener por los medios judiciales requeridos la defensa y el reconocimiento de los daños antijurídicos imputables al Estado. Dichos plazos constituyen entonces una garantía para la seguridad jurídica y el interés general. Y es que la caducidad representa el límite dentro del cual el ciudadano debe reclamar del Estado determinado derecho; por ende, la actitud negligente de quien estuvo legitimado en la causa no puede ser objeto de protección, pues es un hecho cierto que quien dentro de las oportunidades procesales fijadas por la ley ejerce sus derechos, no se verá expuesto a perderlos por la ocurrencia del fenómeno indicado”.

36 Código General del Proceso, artículo 78.

37 Consejo de Estado, Sección Tercera, Sentencia del 7 de junio de 2001, Exp. 13.405. 37 Consejo de Estado, Sección Tercera, Sentencia del 7 de junio de 2001, Exp. 13.405.

38 Folios 101-108 cdno. 2

39 Folios 127-134 cdno. 2

40 Folios 135-142 cdno. 2

41 Folios 143-157 cdno. 2

42 Folio 356 cdno. 2