Sentencia 2015-02994 de abril 25 de 2016

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Rad.: 11001-03-15-000-2015-02994-01

Referencia: Acción de Tutela

Fallo de segunda instancia

Actor: E.S.E. Hospital Santa Ana de Muzo

Consejera Ponente:

Dra. Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez.

Bogotá, D.C., veinticinco de abril de dos mil dieciséis.

Decide la Sala la impugnación presentada por la entidad accionante contra la sentencia de 10 de diciembre de 2015, proferida por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, que resolvió:

DENIÉGASE la solicitud de tutela que impetró la ESE Hospital Santa Ana de Muzo contra el Tribunal Administrativo de Boyacá”.

Antecedentes

1. Hechos.

El Hospital demandante relató que la señora Ana Delfina Benítez Cañón instauró acción de nulidad y restablecimiento del derecho en su contra, con la pretensión de que se declarara nula la Resolución 272 de 27 de junio de 2007, por medio de la cual se le comunicó la terminación de su nombramiento en provisionalidad en el cargo de Técnico Operativo, código 401 y que, a título de restablecimiento solicitó que se le reintegrara al cargo que venía desempeñando o, en su defecto, a otro de igual o superior jerarquía dentro de la planta de personal de la entidad, así como el pago de los salarios, prestaciones sociales, indemnizaciones y demás derechos laborales que le correspondieran.

Señaló que el proceso le correspondió al Juzgado Tercero Administrativo de Descongestión del Circuito Judicial de Tunja que, mediante sentencia de 14 de septiembre de 2012, declaró nula la referida resolución y ordenó el reintegro de la demandante, sin solución de continuidad, al cargo que ocupaba al momento del retiro, así como el reconocimiento y pago de los salarios y prestaciones sociales dejados de percibir y el pago de los aportes en salud y pensión desde el momento de su desvinculación —28 de junio de 2007— hasta la fecha en que se produjera su reincorporación efectiva.

Inconforme con esa decisión, interpuso recurso de apelación del que conoció la Sala de Decisión 12B de Descongestión del Tribunal Administrativo de Boyacá que, mediante sentencia de 27 de noviembre de 2014, revocó el numeral 2º de la misma y, en su lugar, dispuso ‘NEGAR el reintegro al cargo desempeñado por la demandante al momento de la terminación del nombramiento en provisionalidad, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia’. También modificó el numeral tercero y ordenó el reconocimiento y pago a la demandante de los salarios y prestaciones sociales que dejó de percibir y el pago de aportes en salud y pensión desde el momento de su desvinculación y por los seis meses siguientes.

Refirió que el Tribunal demandado incurrió en un error tipográfico en el parágrafo tercero del numeral segundo de la parte resolutiva de la sentencia, al señalar que para todos los efectos se debía tener en cuenta que no existió solución de continuidad en la prestación de los servicios por parte del señor ‘Nelson Eliécer Rivera Espinosa’, persona totalmente ajena a la relación jurídica procesal, yerro que dio origen a la solicitud de aclaración y/o complementación del fallo por el apoderado de la demandante, quien además, pidió que ‘el pago de salarios, prestaciones e indemnizaciones dejadas de pagar a la demandante sean desde el momento de la desvinculación y hasta cuando se materialice el reintegro, en razón a que el cargo en el que prestaba sus servicios mi mandante aún no se encuentra vinculado legalmente’.

Narró que, en consecuencia, el tribunal profirió providencia complementaria de 30 de abril de 2015, en cuyo numeral primero corrigió la sentencia de 27 de noviembre de 2014, en el sentido de que el nombre de la demandante es Ana Delfina Benítez Cañón; sin embargo, en el numeral segundo, más que aclarar el fallo de 27 de noviembre, lo modificó, es decir, revocó su propia decisión y ordenó el reintegro de la demandante, de modo que no se produjo en estricto rigor jurídico una aclaración o complementación del mismo, sino su modificación o reforma, lo cual no está permitido por la ley.

Sostuvo que la orden que impartió el a quo en el numeral segundo, esto es, la de reintegrar a la demandante al cargo que ocupaba al momento de su retiro del servicio o a uno similar o equivalente, por el término de seis meses, con la posibilidad de prórroga, conforme con el parágrafo transitorio del artículo 8º del Decreto 1227 de 2005, se revocó en la sentencia de segunda instancia; sin embargo, por virtud de la reforma del numeral tercero que se efectuó en la providencia de corrección y/o aclaración de 30 de abril de 2015, se condenó al Hospital a reincorporar a la señora Benítez Cañón, sin solución de continuidad para todos los efectos legales y en condición de provisionalidad, lo que terminó en la confirmación de la providencia de primer grado, que ya había sido revocada en ese punto.

Por lo anterior, solicitó que se tutelaran sus derechos al debido proceso y a la seguridad jurídica, que estima vulnerados por la Sala de Decisión 12B del Tribunal Administrativo de Boyacá, pues incurrió en una “vía de hecho” al dictar la sentencia complementaria de 30 de abril de 2015 dentro del proceso de nulidad y restablecimiento con radicación 2007-0227, que en su contra promovió la señora Ana Delfina Benítez Cañón y, consecuentemente, que se deje sin efecto esa decisión.

2. Oposición.

El Tribunal Administrativo de Boyacá guardó silencio.

3. Providencia Impugnada.

El Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, en sentencia de 10 de diciembre de 2015, negó el amparo solicitado al considerar que, tal como lo narró, al Tribunal demandado le resultaba dable conocer en forma íntegra la providencia SU 556 de 2014 de la Corte Constitucional —expedida con posterioridad al fallo de 27 de noviembre de 2014— sentencia conforme con la cual efectuó el examen del caso, “sin que ello implicara en manera alguna una aclaración, menos la complementación o adición sobre el asunto de fondo, las motivaciones de la misma”, conforme a los lineamientos que trazó la Corte en dicha providencia.

En este sentido, estimó que el Tribunal se limitó a “adecuar la orden que adoptó para el restablecimiento del derecho de la señora Benítez Cañón según los parámetros que estableció la sentencia de unificación”.

Concluyó que las alegaciones del actor constituían una discrepancia con la decisión que adoptó el operador jurídico, sin que tales motivos configuraran, como lo adujo, la vulneración de su derecho fundamental al debido proceso.

4. Impugnación.

La entidad accionante impugnó la decisión de primera instancia con el argumento de que el cambio de jurisprudencia posterior a la fecha en que se profiere un fallo no puede ser excusa para que el juez revoque o reforme sus decisiones, como opina que ocurrió.

Reitera que en el caso se configuró la confirmación del fallo del Juzgado Tercero Administrativo de Tunja, a través de una providencia adicional, pese a que el mismo ya había sido revocado en la sentencia del Tribunal Administrativo de Boyacá.

Acusa a la providencia de 30 de abril de 2015 de violatoria del artículo 311 del Código de Procedimiento Civil, ya que “dicha norma no consagra la posibilidad de alterar decisiones ya adoptadas en sede de sentencia, dicha norma permite complementar las decisiones cuando en ellas se haya omitido resolver cualquier punto que fuera objeto de debate o por disposición legal”.

Consideraciones de la Sala

De la acción de tutela contra providencias judiciales

La acción de tutela, consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política, faculta a toda persona para reclamar ante los jueces, mediante un procedimiento preferente y sumario, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando estos resulten vulnerados o amenazados por acción u omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos en que así se autoriza. Dada su naturaleza subsidiaria, sólo procede cuando no existen otros medios de defensa judicial o, en su defecto, siempre que ello sea necesario para evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable, caso en el cual procederá como mecanismo transitorio de protección.

En cuanto a la acción de tutela contra providencias judiciales, esta Sección ha considerado en forma reiterada, a partir de la sentencia proferida el 28 de enero de 2010(1), que sólo procede en casos excepcionalísimos, en los que se evidencie fehacientemente que con su expedición se vulneran derechos fundamentales.

Lo anterior, porque los jueces, al igual que las demás autoridades públicas con poder de decisión, no están exentos de equivocarse y, por ende, de amenazar o vulnerar derechos constitucionales fundamentales, circunstancia que, de acuerdo con el artículo 86 Superior, permite la intervención del juez constitucional con las restricciones y en los precisos términos de la norma en cita.

En efecto, no se puede perder de vista que esta acción es, ante todo, un mecanismo de protección que tiene carácter residual y subsidiario frente a las acciones y los medios de defensa previstos en el ordenamiento jurídico para que los interesados hagan efectivos sus derechos, ordenamiento jurídico que, en su conjunto, está precisamente diseñado para garantizar los derechos constitucionales fundamentales. Ello es tan cierto que todos los procesos contemplan recursos ordinarios y, algunos, los extraordinarios, para controvertir las decisiones de los jueces y tribunales y, en caso de que estas presenten falencias, remediarlas.

No obstante, el reconocimiento de los procesos ordinarios como escenarios por excelencia para materializar la garantía de los derechos constitucionales fundamentales (C.P., art. 228), la autonomía e independencia judicial (C.P., art. 230), el atributo de la cosa juzgada que se predica de los fallos dictados por los jueces y la vigencia del principio de seguridad jurídica no contravienen la necesidad de asegurar la justicia material en el Estado Social de Derecho.

De ahí que, con el único objetivo de proteger derechos constitucionales fundamentales, con base en el artículo 86 de la Constitución Política, procedería la tutela de forma excepcionalísima contra las providencias judiciales.

Esta posición ha sido ratificada por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de la corporación, en sentencia del 31 de julio de 2012, en la que rectificó la tesis de la improcedencia absoluta de esta acción contra decisiones judiciales que mayoritariamente había sostenido para, en su lugar, admitirla y acometer el estudio de fondo del asunto, siempre que se esté en presencia de la violación de garantías fundamentales y observando los parámetros jurisprudenciales fijados para el efecto(2).

Si bien en criterio de la ponente de la presente decisión, la procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales no se extendía a las dictadas por el Consejo de Estado, la Corte Suprema de Justicia y la Corte Constitucional, quienes son órganos de cierre en sus respectivas jurisdicciones (C.P. arts. 237, 234, 241 y 243); en virtud de la sentencia de unificación de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, del 5 de agosto de 2014, proferida en el radicado 2012-02201-01, se acoge la nueva postura jurídica y en su lugar, acorde con lo resuelto en esa providencia, se admite la procedencia excepcional de la tutela contra las decisiones judiciales proferidas por el Consejo de Estado como órgano de cierre.

Establecida entonces la procedencia excepcionalísima de la tutela contra providencias judiciales, la Sala adoptará la metodología aplicada por el Juez Constitucional para estudiar si una decisión judicial debe o no ser tutelada, pues, constituye un valioso mecanismo para resolver el asunto y facilita el análisis de este complejo tema.

En efecto, la doctrina constitucional vigente acepta la procedencia de la tutela contra providencias judiciales, siempre que se verifique el cumplimiento de los requisitos generales o causales genéricas de procedibilidad enunciadas en la Sentencia C-590 de 2005, así:

I. Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional;

II. Que se hayan agotado todos los medios ordinarios y extraordinarios de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable;

III. Que se cumpla con el requisito de la inmediatez;

IV. Cuando se trate de una irregularidad procesal esta debe tener un efecto determinante en la sentencia que se impugna y afectar los derechos fundamentales de la parte actora;

V. Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos que se transgredieron y que tal vulneración hubiere sido alegada en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible y

VI. Que no se trate de sentencias de tutela.

De la solicitud de tutela se puede deducir que el Hospital demandante considera que la providencia de 30 de abril de 2015 incurre en: i) defecto sustantivo por interpretación y aplicación de la normativa contraria a los criterios básicos de juridicidad y razonabilidad que orientan al sistema jurídico, ii) defecto procedimental por el uso inadecuado de las oportunidades procesales por parte del Tribunal demandado y, iii) violación directa de la Constitución por desconocimiento del artículo 29 superior, el cual dicta que nadie podrá ser juzgado sino conforme a leyes preexistentes al acto que se le imputa.

Del defecto sustantivo.

Como primera medida cabe señalar que el defecto material o sustantivo tiene lugar cuando una providencia desconoce normas aplicables al caso, cuando realiza una interpretación de la normativa que contraría los postulados mínimos de la razonabilidad jurídica y cuando omite la aplicación de una regla definida por una sentencia con efecto erga omnes. En suma, el defecto sustantivo se configura cuando la interpretación y aplicación de la normativa al caso concreto resulta contraria a los criterios básicos de juridicidad y razonabilidad que orientan al sistema jurídico.

La Corte Constitucional, en Sentencia T-769 de 2008, precisó que este defecto se presenta, entre otras situaciones:

 “(i) cuando la decisión impugnada se funda en una disposición indiscutiblemente no aplicable al caso, ‘es decir, por ejemplo, la norma empleada no se ajusta al caso o es claramente impertinente’[17]. También puede fundarse en la ‘aplicación indebida’ por el funcionario judicial de la preceptiva concerniente, (ii) ‘cuando la aplicación o interpretación que se hace de la norma en el asunto concreto desconoce sentencias con efectos erga omnes que han definido su alcance’; (iii) ‘cuando la interpretación de la norma se hace sin tener en cuenta otras disposiciones aplicables al caso y que son necesarias para efectuar una interpretación sistemática, (iv) cuando la norma aplicable al caso concreto es desatendida y por ende inaplicada, o (v) porque a pesar de que la norma en cuestión está vigente y es constitucional, no se adecua a la situación fáctica a la cual se aplicó, porque la norma aplicada, por ejemplo, se le reconocen efectos distintos a los expresamente señalados por el legislador”.

Así mismo, en sentencia de 27 de marzo de 2009(3), señaló:

“…la procedencia de un defecto sustantivo fundado en un grave error en la interpretación, es realmente excepcional, en la medida en que se requiere demostrar de manera incontrovertible, que la decisión judicial es manifiestamente irrazonable y contraria al orden jurídico. No es suficiente entonces que se discrepe de la posición de un tribunal en un aspecto, o que se piense que la norma tiene un contenido distinto al que se valoró, o que se prefiera una interpretación diferente a la acogida en la providencia cuestionada, sino que se requiere que sea evidente la orientación arbitraria del juez en la causa, que se sale del razonable margen de interpretación autónoma que la Constitución le ha confiado. En ese orden de ideas, el defecto alegado no prospera” (Subrayas fuera de texto).

Del defecto procedimental.

El defecto procedimental se presenta cuando el operador judicial se aparta de manera abierta de las normas procesales que regulan el caso. Debe tratarse de una irregularidad trascendente que afecte de forma grave el debido proceso y que tenga incidencia directa en la decisión judicial impugnada o de la participación de una de las partes en el mismo y, tal deficiencia no puede ser atribuida al afectado. Este defecto se puede configurar, entre otros supuestos: (i) cuando se deja de notificar una decisión judicial y, por ello, la parte pierde arbitrariamente la oportunidad de controvertirla. No obstante, si tal omisión no tiene efectos procesales importantes, si se origina de un error del afectado, o si la misma no produjo un efecto real -cuando el afectado tuvo la oportunidad de conocer el acto por otros medios-, no procederá la tutela; (ii) dilación injustificada tanto en la adopción de decisiones, como en el cumplimiento de las mismas por parte del funcionario judicial; (iii) cuando la autoridad judicial omite recibir y debatir pruebas cuya práctica había sido ordenada previamente y, (iv) por exceso ritual manifiesto.

De la naturaleza de la solicitud de aclaración y/o corrección de sentencias 

Excepcionalmente se admite la procedencia de solicitudes de aclaración de sentencias, siempre y cuando se satisfagan los supuestos previstos para el efecto en el artículo 93 del Código General del Proceso, norma cuyo contenido es materialmente idéntico al del artículo 309 del Código de Procedimiento Civil, que se aplica al caso objeto de controversia y cuyo texto es el siguiente:

 “ART. 309.—Modificado. D.E. 2282/89, art. 1º, num. 139. Aclaración. La sentencia no es revocable ni reformable por el juez que la pronunció. Con todo, dentro del término de la ejecutoria, de oficio o a solicitud de parte, podrán aclararse en auto complementario los conceptos o frases que ofrezcan verdadero motivo de duda, siempre que estén contenidas en la parte resolutiva de la sentencia o que influyan en ella.

 La aclaración de auto procederá de oficio dentro del término de su ejecutoria, o a petición de parte presentada dentro del mismo término.

 El auto que resuelva sobre la aclaración no tiene recursos”.

Al interpretar este precepto y justificar su aplicación a los procesos de constitucionalidad y tutela, la Corte Constitucional señaló, en Auto 004 de enero 26 de 2000:

“… se aclara lo que ofrece duda, lo que es ambiguo, lo que es susceptible de ocasionar perplejidad en su intelección y, solamente respecto de la parte resolutiva de los fallos o cuando lo expuesto en la parte motiva influye en aquella. Es decir, mientras esa hipótesis no se encuentre establecida a plenitud, se mantiene incólume la prohibición al juzgador de pronunciarse de nuevo sobre la sentencia ya proferida, pues, se repite, ella es intangible para el juez que la hubiere dictado, a quien le está vedado revocarla o reformarla, aún a pretexto de aclararla”.

Corresponde a esta Sala establecer si el Tribunal Administrativo de Boyacá incurrió en los defectos que se le endilgan al resolver sobre la aclaración de la sentencia de segunda instancia que profirió el 27 de noviembre de 2014.

Caso concreto.

Del análisis de los elementos anteriormente expuestos se vislumbra que la providencia complementaria del Tribunal Administrativo de Boyacá, que motivó la presente acción, no solo contraría el sentido del fallo que emitió al resolver el recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia proferida dentro de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho que Ana Delfina Benítez Cañón promovió contra el hospital aquí actor, sino que, además, lo hace mediante la utilización —temeraria— de una oportunidad procesal extraordinaria, como lo es la solicitud de aclaración y corrección de la sentencia, para incluir una modificación que no solo no fue solicitada por las partes, sino que incurre en defecto procedimental, al incluir tesis jurisprudenciales desarrolladas con posterioridad a la fecha de emisión de su providencia.

En efecto, ello es así, porque para justificar la modificación sustancial del fallo de 27 de noviembre de 2014, el Tribunal Administrativo de Boyacá señaló que en el periodo comprendido entre la expedición de este y la del fallo complementario que se dictó con ocasión de la solicitud de aclaración, conoció en integridad el sentido de la Sentencia SU-053 de 2011 de la Corte Constitucional, motivo por el cual decidió ajustar su decisión a lo planteado en ese fallo de unificación.

Para la Sala no es de recibo este argumento que pretende explicar la actuación cuestionada bajo el entendido de acoger dicho precedente judicial, sino que, por el contrario, es prueba de la violación de principios como el contenido en el artículo 309 del Código de Procedimiento Civil, que prohíbe a los jueces de la república reformar o revocar las sentencias que emitan, así como del defecto procedimental en que incurrió el Tribunal al modificar un fallo de segunda instancia sin que mediara petición de alguna de las partes en ese sentido, a través del uso inadecuado de oportunidades procesales instituidas con fines distintos a aquel y conforme a desarrollo jurisprudencial que no existía al momento de proferir su decisión.

En consecuencia, la Sala amparará el derecho fundamental al debido proceso de la entidad actora, para lo cual dejará sin efecto la providencia de 30 de abril de 2015, incursa en los defectos endilgados en el escrito de tutela y ordenará al Tribunal Administrativo de Boyacá que dicte una nueva decisión conforme con las consideraciones precedentes.

Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA

1. REVÓCASE la sentencia impugnada, proferida el 10 de diciembre de 2015 por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “A” dentro de la acción de tutela promovida por la ESE Hospital Santa Ana de Muzo contra la Sala de Decisión 12 B del Tribunal Administrativo de Boyacá. En su lugar, AMPÁRASE el derecho al debido proceso del mencionado hospital para lo cual se dispone lo siguiente:

2. SE DEJAN sin efectos los numerales segundo y tercero de la providencia de 30 de abril de 2015 proferida por la Sala de Decisión 12B del Tribunal Administrativo de Boyacá y, en su lugar, se ordena a esa corporación que dicta una nueva decisión en la que se atenga a lo decidido en el fallo de 27 de noviembre de 2015 respecto del reintegro e indemnización frente a quien fue demandante.

3. NOTIFÍQUESE la presente decisión por el medio más expedito y eficaz que asegure su cumplimiento.

4. ENVÍESE el expediente a la Corte Constitucional para lo de su cargo.

Cópiese, notifíquese, cúmplase.

La anterior providencia fue considerada y aprobada en la sesión de la fecha.

Magistrados: Martha Teresa Briceño de Valencia—Hugo Fernando Bastidas Bárcenas—Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez—Jorge Octavio Ramírez Ramírez.

1 Expediente núm. 2009-00778, C.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas.

2 Importancia Jurídica, Expediente núm. 2009-01328 01, Actor: Nery Germania Álvarez Bello, C.P. María Elizabeth García González.

3 C.C. T-204-2009, M.P. Jorge Iván Palacio.