SENTENCIA 2015-04138 DE NOVIEMBRE 3 DE 2016

 

Sentencia 2015-04138 de noviembre 3 de 2016

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Consejero ponente:

Dr. Roberto Augusto Serrato Valdés

Rad: 25000-23-42-000-2015-04138-01

Medio de control: Pérdida de investidura

Actor: Faber Mauricio Camacho Zambrano

Demandado: Robinson Ramos Castillo

Bogotá, D.C., tres de noviembre de dos mil dieciséis.

«Extractos: Consideraciones de la Sala.

2.1. Procedibilidad de la acción pérdida de investidura.

Para acreditar que el demandado ostentaba la condición de concejal del municipio de Guaduas (Cundinamarca) para el período 2008-2011, se allegaron los siguientes documentos:

1. Copia del acta del escrutinio de los votos para el concejo municipal de Guaduas (Cundinamarca), formato E-26 CO, en la que se declara la elección de los concejales de aquel municipio, entre los que se encuentra el ciudadano Robinson Ramos Castillo, para el período 2008-2011(1);

2. Copia de la credencial otorgada por la Registraduría Nacional del Estado Civil al ciudadano Robinson Ramos Castillo, como concejal del municipio del municipio de Guaduas (Cundinamarca) para el período 2008-2011(2);

3. Copia del acta de la sesión ordinaria del concejo del municipio de Guaduas (Cundinamarca) realizada el 5 de enero de 2008, en la cual tomó posesión el demandado como concejal de dicho ente territorial(3);

4. Certificación expedida por el concejo del municipio de Guaduas (Cundinamarca), en la cual se indica que el concejal Robinson Ramos Castillo ejerció dicha dignidad desde el 1 de enero de 2008 hasta el 31 de diciembre de 2011(4).

Acreditada la condición señalada, es claro que el demandado es sujeto pasivo de la presente acción de pérdida de investidura.

2.2. Problema jurídico.

Corresponde establecer a la Sala si el demandado, Robinson Ramos Castillo, incurrió en la incompatibilidad prevista en el artículo 8 de la Ley 1368 de 2009 y el artículo 29 de la Ley 1123 de 2007, la cual se erige como causal de pérdida de investidura de los concejales, según el demandante, por virtud del numeral 2 del artículo 55 de la Ley 136 de 1994 y de los numerales 1 y 6 del artículo 48 de la Ley 617 de 2000, por haber ejercido, paralelamente con su condición de concejal del municipio de Guaduas (Cundinamarca) para el período 2008-2011, su profesión de abogado en el proceso penal 11001600070620098003300, como representante de los intereses de la señora Doris Acero de Vera, a quien se le imputó el delito de celebración de contrato sin el lleno de los requisitos legales, y en el que el municipio de Guaduas fungía como víctima.

2.3. Las disposiciones legales que regulan la causal de pérdida de investidura invocada por la parte demandante.

El demandante afirma que el concejal enjuiciado ha incurrido en la violación del régimen de incompatibilidades, causal de pérdida de investidura por virtud del numeral 2 del artículo 55 de la Ley 136 de 1994 y de los numerales 1 y 6 del artículo 48 de la Ley 617 de 2000, que al tenor señalan:

Ley 136 de 1994.

ART. 55—pérdida de la investidura de concejal. Los concejales perderán su investidura por:

(…)

2. Por violación del régimen de inhabilidades, incompatibilidades o de conflicto de intereses.

Ley 617 de 2000.

«ART. 48—perdida de investidura de diputados, concejales municipales y distritales y de miembros de juntas administradoras locales. Los diputados y concejales municipales y distritales y miembros de juntas administradoras locales perderán su investidura:

1. Por violación del régimen de incompatibilidades o del de conflicto de intereses. No existirá conflicto de intereses cuando se trate de considerar asuntos que afecten al concejal o diputado en igualdad de condiciones a las de la ciudadanía en general.

(…)

6. Por las demás causales expresamente previstas en la ley»

La incompatibilidad que se le endilga al demandado se encuentra prevista, de acuerdo con el demandante, en los artículos 8 de la Ley 1368 de 2009 y 29 de la Ley 1123 de 2007, normas cuyo contenido es el siguiente:

Ley 1368 de 2009.

«ART. 8º—Ejercicio de la profesión u oficio. Los Concejales podrán ejercer su profesión u oficio, siempre y cuando con ello no se interfieran las funciones que ejercen como tales, ni se trate de asuntos en los cuales el municipio o sus entidades descentralizadas sean parte.»

Ley 1123 de 2007.

«ART. 29—Incompatibilidades. No pueden ejercer la abogacía, aunque se hallen inscritos:

1. Los servidores públicos, aun en uso de licencia, salvo cuando deban hacerlo en función de su cargo o cuando el respectivo contrato se los permita. Pero en ningún caso los abogados contratados o vinculados podrán litigar contra la Nación, el departamento, el distrito o el municipio, según la esfera administrativa a que pertenezca la entidad o establecimiento al cual presten sus servicios, excepto en causa propia y los abogados de pobres en las actuaciones que deban adelantar en ejercicio de sus funciones.

PAR.—<Aparte subrayado condicionalmente exequible> Los abogados titulados e inscritos que se desempeñen como profesores de universidades oficiales podrán ejercer la profesión de la abogacía, siempre que su ejercicio no interfiera las funciones del docente. Así mismo, los miembros de las Corporaciones de elección popular, en los casos señalados en la Constitución y la ley».

La disposición contenida en el artículo 29 de la Ley 1123 de 2007 contempla una prohibición general para que los servidores públicos ejerzan la profesión de abogado, excepto cuando lo deban hacer en función de su cargo o el respectivo contrato se los permita.

Señala el parágrafo de dicho artículo que los miembros de las corporaciones de elección popular pueden ejercer la profesión de abogado, en los casos señalados en la Constitución y la Ley.

La ley invocada por el demandante para fundamentar su acusación es la Ley 1368 de 2009, que establece que los concejales, miembros de corporaciones de elección popular, pueden ejercer, en forma general, su profesión u oficio, entre ellos la abogacía, siempre y cuando no se interfiera el ejercicio de las funciones a su cargo y no se trate de asunto en los cuales el municipio o sus entidades descentralizadas sean parte.

2.4. Las pruebas que acreditan la participación del demandado, como apoderado de la indiciada y luego acusada en el proceso penal número 110016000706200980033.

Para efectos del análisis de la incompatibilidad que se le endilga al demandado, al presente proceso fue allegado un disco compacto(5) por parte del Juzgado Penal del Circuito de Villeta (Cundinamarca)(6), en el cual se encuentran dos archivos de audio que dan cuenta de la audiencia preliminar de formulación de cargos en la investigación 110016000706200980033, realizada por el Juzgado Primero Promiscuo Municipal de Guaduas con función de control de garantías.

En dicha audiencia, el Juzgado Primero Promiscuo Municipal de Guaduas le reconoció personería para actuar, en favor de la procesada Doris Acero de Vera, al doctor Robinson Ramos Castillo, identificado con la cédula de ciudadanía 79.005.802 y portador de la tarjeta profesional de abogado 193.004. En dicho proceso la Fiscalía General de la Nación le imputó a la señora Acero de Vera, el delito de contrato sin observancia de requisitos legales como autora y a título de dolo.

Así mismo con el mencionado oficio(7), el citado juzgado envió un disco compacto(8) con 4 archivos de audio, en los que se dá cuenta de la audiencia de formulación de acusación realizada por el Juzgado Único Penal del Circuito de Villeta (Cundinamarca) el día 8 de junio de 2011. En dicha audiencia, el ciudadano Robinson Ramos Castillo se identificó como abogado de la acusada Doris Acero de Vera.

Cabe resaltar que la Procuraduría Provincial de Honda envió copia del proceso disciplinario que por los mismos hechos que aquí se juzgan, fue tramitado por dicho despacho en contra del concejal Robinson Ramos Castillo(9).

Dentro de los documentos que se encuentran en dicho expediente y que reafirman que el demandado fungió como apoderado de la procesada y luego acusada en el proceso judicial 110016000706200980033, se encuentran:

1. Acta de la audiencia preliminar de formulación de cargos, realizada el 1 de abril de 2011. En esta acta expedida por la secretaria de dicha audiencia, señora Claudia Alexandra Pérez Vergara, consta que fungió como «Defensa (…) Robinson Ramos Castillo (…) C.C. 79.005.802 T.P. 193004 del CSJ (…) carrera 8 # 2-44 piso 2 de Guaduas (…)»(10).

2. Acta de la audiencia de acusación realizada el día 8 de junio de 2011. En esta acta expedida por el secretario del despacho judicial, señor Jaime Ignacio Baquero Villalba, se indica que «(…) Defensor (…) Apellidos: Ramos Castillo Nombre: Doris (…) Dirección: Carrera 8 # 2-44 Guaduas (Cundinamarca) (…) el Defensor solicita que los hechos son contrarios al delito por el cual hoy se acusa, en cuanto tiene que ver con requisitos esenciales puesto que no constituyen un requisito de la esencia del contrato»(11)

Dentro de esos mismos documentos, se encuentra el escrito que dirigió el señor Robinson Ramos Castillo a la procesada, Doris Acero de Vera, fechado el 30 de junio de 2011, con sello de radicación en el Centro de Servicios Judiciales de Villeta del 5 de julio de 2011(12), en el cual le comunicó:

«Robinson Ramos Castillo, mayor de edad, vecino de Guaduas Cundinamarca, abogado en ejercicio (…) en mi calidad de apoderado suyo dentro de la Causa Penal que el Honorable Juzgado Penal del Circuito de Villeta Cundinamarca adelanta en su contra por el Punible de Contrato Sin Cumplimiento de Requisitos Legales, consagrado en el artículo 410 del código penal, le manifiesto que presento mi Renuncia a la Defensa Técnica que venía ejerciendo por razones estrictamente personales»

Lo anterior obligó a la indiciada a solicitar el aplazamiento de la audiencia preparatoria programada para el miércoles 6 de julio de 2011, para efectos de que pudiera designar a otro abogado que ejerciera su defensa técnica. Dicho documento tiene fecha de radicación en el Centro de Servicios Judiciales de Villeta del 5 de julio de 2011(13).

2.5. La configuración de la incompatibilidad prevista en la Ley 1368 de 2009.

Como se indicó líneas atrás, el artículo 8 de la Ley 1368 de 2009 permitió que los concejales municipales ejercieran su profesión u oficio, siempre que no interfieran con el ejercicio de sus funciones y que no se trate de asuntos en los cuales el municipio o sus entidades descentralizadas sean parte.

De acuerdo con el Diccionario de la Real Academia de la Lengua Española, por la palabra «asunto» de entenderse como: «(…) 1. m. Materia de que se trata. (…) 2. m. Tema o argumento de una obra literaria o artística (…) 3. m. Negocio, ocupación, quehacer (…)»(14), por lo que la incompatibilidad cobija todo negocio, ocupación o quehacer en los que el municipio sea parte.

Ahora bien, el concepto de parte debe ser evaluado en consideración al asunto de que se trate. Por ello, se debe evaluar si en el contexto del proceso penal 110016000706200980033, el municipio de Guaduas (Cundinamarca) fungió como parte en el mismo.

2.5.1. La calidad en la que actuaba el Municipio de Guaduas (Cundinamarca) en el proceso penal 110016000706200980033.

Conforme lo ha indicado la jurisprudencia de la Corte Constitucional, para acreditar la condición de víctima se requiere «que haya un daño real, concreto, y específico cualquiera que sea la naturaleza de éste, que legitime la participación de la víctima o de los perjudicados en el proceso penal para buscar la verdad y la justicia, el cual ha de ser apreciado por las autoridades judiciales en cada caso»(15).

La Sala encuentra que el municipio de Guaduas (Cundinamarca) puede ser identificado como víctima del delito en la medida en que recibió un daño real, concreto y específico.

De las piezas del proceso penal 110016000706200980033, se puede constatar que la procesada señora Acero de Vera, en su condición de alcaldesa del municipio de Guaduas y en desarrollo de sus funciones constitucionales, tramitó el contrato de consultoría 016 de 2007 con dineros del erario, por valor de $ 54.000.000, dinero que fue cancelado al contratista, sin que se verificara el cumplimiento de los requisitos precontractuales, contractuales y pos contractuales previstos en la ley, incurriendo en el delito de celebración de contrato sin cumplimiento de los requisitos legales.

De acuerdo con lo expuesto, es menester mencionar que dentro del proceso penal señalado, al municipio de Guaduas (Cundinamarca) efectivamente se le reconoció su condición de víctima.

Lo anterior toda vez que dentro de los documentos enviados por la Procuraduría Provincial de Honda, correspondientes al proceso disciplinario que dicho despacho tramitó por los mismos hechos que aquí se juzgan(16), se encuentra que el municipio de Guaduas (Cundinamarca) fue considerado como víctima.

Así, en la solicitud de audiencia preliminar presentada por la Fiscalía General de la Nación, se señala como víctima: «(…) Víctima (…) José Raúl Pinilla Martínez (…) Alcalde Municipal de Guaduas, Cundinamarca (…) Edf. Palacio Municipal Tel. 091-8466100 / 796 (…) Guaduas, Cundinamarca (…)»(17).

En el escrito de acusación presentado por la Fiscalía General de la Nación, se indica: «(…) representante de la víctima (…) municipio Guaduas (…) Alcalde: José Raúl Pinilla Martínez (…)».

Reposa igualmente poder otorgado por el señor José Raúl Pinilla Martínez, alcalde municipal de Guaduas (Cundinamarca), al doctor Armando Salcedo Ospina, con fecha de presentación personal ante la Notaría Única del Circulo de Guaduas del 3 de Agosto de 2011, para efectos de que «(…) presente incidente de reparación integral de los daños causados con la conducta una vez se declare la responsabilidad penal de la acusada». En dicho escrito se manifiesta que aquel municipio es «(…) perjudicado dentro del proceso de la referencia (…)»(18).

En el acta de la audiencia preparatoria realizada el día 22 de agosto de 2011, la cual fue aplazada por la no presencia del apoderado de la indiciada, se resuelve «(…) Por otra parte, se presenta el doctor Armando Salcedo Ospina en calidad de apoderado de la parte civil, con domicilio en la Carrera 15 # 75-23 Oficina 201 Bogotá, a quien se le reconoce personería para actuar»(19).

Dentro de los documentos que fueron remitidos por el Juzgado Penal del Circuito de Villeta (Cundinamarca), se encuentra certificación presentada por dicho despacho y requerida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca en la que indicó:

«(…) En relación con el apoderado de víctimas (Municipio de Guaduas) contamos con la siguiente información: (…) El entonces alcalde José Raúl Pinilla Martínez otorgó poder el 03 de agosto de 2011 a Armando Salcedo Ospina quien allegó dicho acto el 22 de siguiente a esta secretaría(20), no obstante hasta el momento de correrse traslado a los sujetos no recurrentes (casación) siempre estuvo presente la Contraloría de Cundinamarca a través del doctor Modesto Amarillo Buitrago (…) No obstante, Jorge Enrique Sabogal Lara, alcalde de Guaduas otorgó poder a Fernando Humberto Gómez Rodríguez 28-05-2013, reconocido mediante auto del 13 de junio de 2013 por el H.M. Javier Zapata Ortiz de la Sala de casación penal de la Corte Suprema de Justicia (sic)(21) (…) El alcalde Jorge Enrique Sabogal Lara, alcalde de Guaduas otorgó poder a Diana Paola Ariza Reyes el 23-04-2014(22) (…) El alcalde Jorge Enrique Sabogal Lara, alcalde de Guaduas otorgó poder a Marco Tulio Triana Osorio el 19-06-2014.(23) (…) A pesar de contar con sucesivos apoderados del municipio la petición final fue extemporánea»(24).

Igualmente se tiene que dicho despacho judicial remitió el escrito presentado por el alcalde encargado del municipio de Guaduas (Cundinamarca), señor Jorge Enrique Sabogal Lara, en el cual solicita que se realice «audiencia de reparación integral de conformidad al artículo 103 modificado por la Ley 1395 del 2010 C.P.P., dentro del proceso 1100160000706201080243 (…)»(25). El documento fue radicado el día 10 de junio de 2014(26). Mediante contacto telefónico realizado con el citado servidor público, el Centro de Servicios Judiciales del municipio de Villeta aclaró que esta solicitud correspondía al Exp. 110016000706200980033.

Así las cosas, tanto los documentos que fueron enviados por la Procuraduría Provincial de Honda (fls. 110-251, Cdno 1 y fls. 173-305, Cdno. 2), como lo enviados por el Juzgado Penal del Circuito de Villeta (Cundinamarca) (fls. 1-171, Cdno 2), correspondientes a copias del proceso penal 110016000706200980033, permiten evidenciar que el municipio de Guaduas (Cundinamarca) ostentaba la condición de víctima en dicho proceso judicial.

2.5.2. La calidad de víctima del municipio del municipio de Guaduas no le otorga la condición de parte dentro del proceso penal 110016000706200980033

La jurisprudencia de la Corte Constitucional, con sustento en la Carta Política, en especial en los artículos 1, 2, 15, 21, 93, 229 y 250, y en los avances del derecho internacional de los derechos humanos, ha desarrollado en forma abundante y consistente de los derechos de las víctimas de los delitos.

Los derechos de las víctimas gozan de una concepción amplia, no restringida a una reparación económica, que incluyen las garantías a la verdad, a la justicia y a la reparación de los daños sufridos, siendo considerados como intervinientes especialmente protegidos(27). La Corporación ha señalado:

«(ii) No se observa una razón objetiva y suficiente que justifique la exclusión de la víctima de la facultad de intervención en los preacuerdos y las negociaciones, como quiera que se trata de actuaciones que se desarrollan en una fase previa al juicio oral, justamente con el propósito de evitar esa etapa mediante una sentencia anticipada que debe ser, en lo posible, satisfactoria para todos los actores involucrados en el conflicto. La garantía de intervención de la víctima en la fase de negociación no tiene entonces la potencialidad de alterar los rasgos estructurales del sistema adversarial, ni modifica la calidad de la víctima como interviniente especialmente protegido. Con la intervención de la víctima en esta fase no se auspicia una acusación privada paralela a la del fiscal, dado que el acuerdo se basa en el consenso, el cual debe ser construido tomando en cuenta el punto de vista de la víctima»(28).

Nuevamente la Corte Constitucional, en la Sentencia C-250 de 2011, se refirió al papel de las víctimas en el proceso penal acusatorio, para afirmar:

«(…) 4.3. Los derechos de las víctimas en la jurisprudencia constitucional e internacional

4.3.1. El Acto Legislativo 03 de 2002, al establecer el nuevo sistema penal en Colombia de tendencia marcadamente acusatoria, definió por una parte sus rasgos estructurales y determinó claramente el papel que las diversas partes e intervinientes deben desempeñar dentro del mismo. En cuanto al papel de las víctimas dentro del proceso penal, esta Corporación ha resaltado que del análisis del numeral 7 del artículo 250 Superior, se puede establecer: (i) su carácter de interviniente dentro del proceso penal; (ii) facultad de intervención independiente y autónoma de las funciones del fiscal; (iii) la potestad de configuración legislativa para la determinación de la forma como las víctimas harán el ejercicio de ese derecho a “intervenir” en el proceso penal; (iv) la atribución que la víctima tiene de actuar en cualquier etapa del proceso penal y no en una etapa especifica.

(…)

4.3.2. Frente al diseño del procedimiento penal que le sirve de marco de actuación a la víctima, cabe reiterar que el proceso acusatorio tiene un carácter adversarial entre la parte acusatoria y la parte acusada. Considerar la posibilidad de la participación de la víctima como acusador adicional y distinto del Fiscal, generaría una desigualdad de armas y una desfiguración de lo que identifica el sistema adversarial en la etapa del juicio.(29) Sin embargo, esto no implica que la víctima no tenga el derecho a acudir y participar en forma directa dentro del proceso, sin desplazar a la Fiscalía. Como lo establece el artículo 250.7 de la CP, por tratarse de intervinientes especiales, su facultad de intervención varía según la etapa en que se encuentre el proceso, siendo mayor la posibilidad de hacerlo directamente en las fases previas o posteriores al juicio, y menor durante el juzgamiento

En la Sentencia C- 260 de 2011, la Corte Constitucional indicó claramente que las víctimas no son parte en estricto sentido en el proceso penal acusatorio:

«La identificación de los diferentes actores en el proceso penal ha permitido diferenciar aquellos que en estricto sentido son “partes”, esto es, el imputado y el Fiscal, de quienes no tiene esa calidad y, por lo tanto, han sido llamados genéricamente “intervinientes” o “intervinientes especiales”, como ocurre con el Ministerio Público o la víctima. Teniendo en cuenta que en esta oportunidad el debate se centra en las atribuciones de la víctima, la Sala considera necesario examinar con detalle sus derechos en el proceso penal.

(…)

6.2. En este apartado es necesario hacer referencia detallada a la Sentencia C-209 de 2007, cuyos fundamentos cobran especial relevancia para el análisis que ahora ocupa la atención de la Sala. En aquella oportunidad la Corte examinó varias normas que no contemplaban la intervención directa de las víctimas en diferentes instancias del proceso y limitaban su actividad probatoria, en especial durante el juicio. El demandante planteó un cargo de inconstitucionalidad por omisión legislativa relativa aduciendo que restringían injustificadamente los derechos de las víctimas.

(…)

Seguidamente la Sala se refirió a las especificidades del sistema penal colombiano, destacando que la víctima no tiene la condición de “parte” sino de “interviniente especial”. Con tal premisa explicó que sus atribuciones son también diferentes, en particular durante la etapa del juicio, donde la facultad de participación directa se reduce debido a su carácter adversarial:

“Se pregunta entonces la Corte Constitucional, si dado que nuestro sistema penal tiene elementos distintivos tan particulares y propios, la participación de la víctima en cada una de las etapas procesales debe tener las características de un interviniente especial o la de una parte procesal como alega el accionante.

En primer lugar, considera esta Corporación que si bien la Constitución previó la participación de la víctima en el proceso penal, no le otorgó la condición de parte, sino de interviniente especial. La asignación de este rol particular determina, entonces, que la víctima no tiene las mismas facultades del procesado ni de la Fiscalía, pero si tiene algunas capacidades especiales que le permiten intervenir activamente en el proceso penal.»

Reiterando los planteamientos anteriores, en la Sentencia C-616 de 2014, la Corporación resaltó:

«La Corte Constitucional ha señalado en reiterada jurisprudencia la importancia de los derechos de las víctimas en el sistema acusatorio y ha delimitado su intervención a través de facultades específicas que garantizan su participación como interviniente especial y la tutela de sus derechos a la verdad, a la justicia, a la reparación y a la no repetición:»

La Corte Constitucional ha subrayado que existe una obligación constitucional de reconocer a las víctimas extendidas posibilidades jurídicas en el proceso penal que le permitan materializar sus derechos, la cual es exigible al legislador. Sin embargo, esa facultad del legislador no puede desconocer, entre otras situaciones, la forma en que está diseñado el proceso penal en la Carta Política.

Esa restricción que la Corte Constitucional impone al legislador consistente en no desfigurar la estructura del proceso penal fijada en la Constitución Política, no le permite, entonces, alterar la calidad de la víctima como interviniente especialmente protegido. La Corporación indicó:

«Tales premisas implican, tal y como lo evidencia la práctica interpretativa de la Corte, que existe una obligación constitucional de reconocer a las víctimas un extendido haz de posiciones jurídicas en el proceso penal que hagan posible materializar sus derechos. Tal obligación es exigible del legislador a menos que su cumplimiento (a) se oponga a una prohibición constitucional expresa, (b) desconozca competencias, facultades o derechos exclusivos de los otros sujetos o (c) resulte incompatible con la estructura constitucional del proceso penal.

La última de tales restricciones a la obligación legislativa, tiene lugar cuando el reconocimiento de una facultad o derecho a la víctima supone (c.1) la modificación de los rasgos estructurales del sistema penal con tendencia acusatoria, (c.2) la alteración de la igualdad de armas, o (c.3) la variación de la calidad de la víctima como interviniente especialmente protegido. Para efectos de determinar la incompatibilidad con la estructura constitucional del proceso penal (c.4) deberá considerarse la etapa procesal de la que se trata —no son lo mismo las etapas previas al juicio, que el juicio mismo—, el tipo de intervención debatida —no es lo mismo hacer una solicitud probatoria que presentar la teoría del caso— así como el grado de interferencia que puede tener en las funciones o facultades de los otros sujetos procesales —es diferente solicitar al juez ser oído al momento de aprobar un acuerdo, a pretender sustituir al fiscal en la formulación de la acusación—.»(30)

Siguiendo los planteamientos de la Corte Constitucional, los cuales se fundamentan en la configuración que la Constitución Política le ha otorgado al proceso penal acusatorio, especialmente en el artículo 250 de la Constitución Política(31), es dable colegir que las víctimas no son parte del proceso penal acusatorio.

Ahora bien, descendiendo a los argumentos del recurso de apelación, inicialmente debe tenerse en cuenta que la institución de la pérdida de investidura tiene un evidente carácter sancionatorio y entraña consecuencias de mucha gravedad. De una parte, se le priva al demandado de la calidad que tenía y es separado de las funciones que ejercía y, de otra parte, acarrea una inhabilidad permanente consistente en que el afectado no puede, en el futuro, ejercer cargos de elección popular.

Lo anterior impone la necesidad de que la interpretación de las disposiciones de carácter legal que ameritan la imposición de la sanción no se realice en forma extensiva ni analógica. Al respecto ha indicado la Sala que:

«Las inhabilidades cuya violación da lugar a la pérdida de investidura conforme a lo señalado en el artículo 55 de la Ley 136 de 1994, son pues aquellas circunstancias creadas por la Constitución o la ley que impiden o imposibilitan que una persona sea elegida, o designada para un cargo público y, en ciertos casos, impiden que la persona que ya viene vinculada al servicio público continúe en él.

Por tratarse de una restricción al derecho a elegir y ser elegido, tanto las inhabilidades como las incompatibilidades y las causales de pérdida de investidura deben ser taxativas y no admiten interpretaciones extensivas o analógicas por plausibles que estas sean»(32)

Como se indicó líneas atrás, para efectos de la aplicación de la incompatibilidad prevista en el artículo 8 de la Ley 1368 de 2009, la condición de parte debe evaluarse a la luz del asunto que se trate.

Por ello, el asunto que se estudia es la participación del municipio de Guaduas (Cundinamarca) como víctima en un proceso penal y por ello debe determinarse, en el contexto de esta clase de juicios, si el ente territorial es considerado parte y no, como lo sugiere el actor, «desde su significado literal, para que dicha expresión sea conforme al sujeto destinatario de la norma, esto es, los concejales que ejerzan cualesquiera profesión u oficio».

Si bien le asistiría razón al apelante al considerar que el proceso penal colombiano tiene un claro propósito de garantizar a las víctimas una participación activa dentro de este tipo de juicios en búsqueda de la verdad, la justicia y la reparación integral, lo cierto es que dentro de su estructura, las víctimas son considerados intervinientes especialmente protegidos y no partes.

Así las cosas, el municipio de Guaduas (Cundinamarca), víctima del delito de celebración de contrato sin cumplimiento de requisitos legales cometido por Doris Acero de Vera, el cual fue investigado y juzgado en el proceso penal 110016000706200980033, no fungió como parte en el mismo, siguiendo para el efecto la reiterada posición de la Corte Constitucional.

La interpretación sugerida por el demandante, entonces, desconoce dicha posición reiterada de la Corte Constitucional y, además, constituye una interpretación extensiva de la disposición legal que contempla la incompatibilidad, la cual, por más plausible que sea, está proscrita por tratarse de una restricción al derecho a elegir y ser elegido.

Conforme a lo expuesto, la Sala considera que los argumentos del recurso de apelación presentado en contra de la sentencia de primera no tienen vocación de prosperidad y, en consecuencia, se procederá a confirmar la dicha decisión.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,

FALLA:

1. CONFIRMAR la Sentencia de 18 de enero de 2016 proferida por la Sala Plena del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante la cual se negaron las pretensiones de la demanda de pérdida de investidura, por los argumentos expuestos en la parte motiva de esta providencia judicial.

2. En firme esta providencia, remítase el expediente al Tribunal de origen.

Cópiese, Notifíquese, Comuníquese y Cúmplase».

1. Folio 12, cuaderno. principal.

2. Folio 13, 97 y 105, cuaderno. principal.

3. Folio 14-17, 98-102 y 106-109, cuaderno. principal.

4. Folio 104, cuaderno. principal.

5. El disco se identifica así: «(…) 11001600000020098003300 (…) Jdo 1° Pco Mpal Guaduas (…) Abril 1 de 2011 (…) Doris acero de Vera (…) Contrato sin cumplimiento de requisitos legales (…) imputación (…) 273»

6. Oficio No. 0849 de 3 de septiembre de 2015, respuesta del Juzgado Penal del Circuito de Villeta (Cundinamarca) al «(…) Oficio SG-1458 de 2015 Proceso 25000 23 42 000 2015 04138 00 Pérdida de investidura contra Robinson Ramos Castillo (…)»

7. Oficio No. 0849 de 3 de septiembre de 2015, respuesta del Juzgado Penal del Circuito de Villeta (Cundinamarca) al «(…) Oficio SG-1458 de 2015 Proceso 25000 23 42 000 2015 04138 00 Pérdida de investidura contra Robinson Ramos Castillo (…)»

8. El disco se identifica así: «(…) 11001600000020098003300 (…) Jdo Penal del Circuito de Villeta (…) 8 de junio de 2011 (…) Doris acero de Vera (…) Contrato sin cumplimiento de requisitos legales (…) formulación de la acusación (…) 273».

9. Folios 110 – 251, cuaderno principal. Folios 173-305, cuaderno número 2.

10. Folio 182, cuaderno. 2.

11. Folio 206-207, cuaderno.2.

12. Folio 209, cuaderno. 2.

13. Folio 208, cuaderno. 2.

14. http://dle.rae.es/?id=47o1RC8

15. Corte Constitucional, Sentencia C-516 de 2007.

16. Folios 110 – 251, cuaderno principal. Folios 173-305, cuaderno número 2.

17. Folio. 117, cuaderno principal. Folio 178, Cuaderno. 2.

18. Folio. 136, 137, 215, 226 y 227, cuaderno. Los folios. 136 y 137 del cuaderno. 2 corresponde a los documentos enviados por el Juzgado Penal del Circuito de Villeta (Cundinamarca). Los demás folios enunciados corresponden a los documentos enviados por la Procuraduría Provincial de Honda

19. Folio 231, cuaderno. 2.

20. Folio 136, cuaderno número 2.

21. Reposa en el folio 155, cuaderno número 2.

22. Reposa en el folio 159, cuaderno número 2.

23. Reposa en el folio 151, cuaderno número 2.

24. Folio 166, cuaderno número 2.

25. Folio 141, cuaderno número 2.

26. Folio 142, cuaderno número 2.

27. Corte Constitucional, Sentencia C-516 de 2007.

28. Corte Constitucional, Sentencia C-516 de 2007

29. Sentencia C- 209 de 2007.

30. Corte Constitucional, Sentencia C-471 de 2016.

31. «ART. 250—<Artículo modificado por el artículo 2 del Acto Legislativo No. 3 de 2002. El nuevo texto es el siguiente:> La Fiscalía General de la Nación está obligada a adelantar el ejercicio de la acción penal y realizar la investigación de los hechos que revistan las características de un delito que lleguen a su conocimiento por medio de denuncia, petición especial, querella o de oficio, siempre y cuando medien suficientes motivos y circunstancias fácticas que indiquen la posible existencia del mismo. No podrá, en consecuencia, suspender, interrumpir, ni renunciar a la persecución penal, salvo en los casos que establezca la ley para la aplicación del principio de oportunidad regulado dentro del marco de la política criminal del Estado, el cual estará sometido al control de legalidad por parte del juez que ejerza las funciones de control de garantías. Se exceptúan los delitos cometidos por Miembros de la Fuerza Pública en servicio activo y en relación con el mismo servicio.
En ejercicio de sus funciones la Fiscalía General de la Nación, deberá:
(…)
7. Velar por la protección de las víctimas, los jurados, los testigos y demás intervinientes en el proceso penal, la ley fijará los términos en que podrán intervenir las víctimas en el proceso penal y los mecanismos de justicia restaurativa.»

32. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Consejero Ponente: Marco Antonio Velilla Moreno, Bogotá, D.C., trece (13) de febrero de dos mil catorce (2014), Radicación número: 05001-23-31-000-2012-00280-01(PI), Actor: Haicer Racero Bay, Demandado: Jose Ángel Agudelo Franco, Albeiro De Jesús Rivera Montoya, Martha Oliva Calderon, Gustavo Esteban Aguilar Hernández y Jesús Osvilio Zuluaga Ríos, Referencia: Apelación Sentencia – Perdida de Investidura