Sentencia 2016-00001 de septiembre 29 de 2016

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN QUINTA

Radicación: 11001032800020160000100

11001032800020160000200

11001032800020160000600

Consejera Ponente:

Dra. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez

Actores: John Alexander Ramírez Vega

Hildebrando Ángel Bohórquez Cárdenas

Jesús David Torres Ávila

Demandado: Carlos Andrés Amaya Rodríguez (Gobernador departamento de Boyacá 2016-2019)

Sentencia - Única instancia

Nulidad electoral

Bogotá, D.C., veintinueve de septiembre de dos mil dieciséis.

EXTRACTOS: «Consideraciones de la Sala

1. Competencia.

De conformidad con lo dispuesto en el numeral 14 del artículo 149(8) de la Ley 1437 de 2011 Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y el artículo 13 del Acuerdo 58 del 15 de septiembre de 1999 —modificado por el artículo 1º del Acuerdo 55 de 5 de agosto de 2003—, la Sección Quinta del Consejo de Estado es competente para decidir en única instancia el presente proceso, toda vez que la demanda se incoó en ejercicio del medio de control de nulidad electoral contra el acto de elección de un gobernador departamental, para el cual debe acudirse a la cláusula de la competencia residual.

2. Prueba del acto acusado.

La elección del señor Carlos Andrés Amaya Rodríguez, como Gobernador del departamento de Boyacá (2016-2019), se demostró con copia autenticada del E-26GOB de 4 de noviembre de 2015, expedido por la comisión escrutadora departamental del Boyacá (fls. 14 y 15 cdno. ppal. exp. 2).

3. Problema jurídico.

Para la Sala, se trata de determinar si es nula la elección del Gobernador de Boyacá (2016-2019) que recayó sobre el señor Carlos Andrés Amaya Rodríguez, conforme consta en el E-26GOB de 4 de noviembre de 2015 de la comisión escrutadora departamental, que reposa en copia autenticada (fls. 14 y 15, cdno. ppal. 1, exp. 2016-002).

Para dilucidar el asunto y, conforme a la fijación del litigio —transcrita en los antecedentes— se desarrollarán los siguientes derroteros: 3.1) el otorgamiento del aval y de la inscripción de la candidatura de cara a los estatutos del Partido Liberal; 3.2) las generalidades de las inhabilidades; 3.3) la inhabilidad del numeral 3º del artículo 30 de la Ley 617 de 2000; 3.4) la inhabilidad del numeral 4º del artículo 30 de la Ley 617 de 2000, todo de cara a las circunstancias fácticas y modales que rodearon el caso concreto.

3.1. El otorgamiento del aval y de la inscripción de la candidatura. Violación de los artículos 7º de la Ley 130 de 1994, 28 de la Ley 1475 de 2011 y de los artículos 95, 97 y 98 de los estatutos del partido del año 2000.

La parte actora indicó que existieron vicios en el acuerdo de coalición de los partidos Liberal Colombiano y Alianza Verde para otorgar el aval al candidato por parte de la coalición, que vician la inscripción, incurriendo en la violación de las normas invocadas y, en particular, de los artículos 95, 97 y 98 de la Resolución 658 de 2002 (estatutos del Partido Liberal de 2002, puede consultarse a folios 262 a 313 vto. cdno. ppal. 2. Exp. 2016-001 acum.).

Huelga aclarar, antes de proceder al estudio de fondo que ese particular tema, requiere de la Sala, la determinación de la norma estatutaria vigente para el momento de los hechos, dada la situación sui generis, generada por la declaratoria de ilegalidad de los estatutos del Partido de 2011 (Res. 2895/2011, fls. 314 a 343 cdno. ppal. 2. Exp. 2016-001 acum.) a partir de la sentencia modulada en sus efectos de 5 de marzo de 2015(9), proferida por la Sección Tercera del Consejo de Estado.

Justamente se retoman las consideraciones del reciente pronunciamiento de la Sala Electoral proferido el 1º de septiembre de 2016(10), en el que se definió la vigencia de las normas estatutarias del Partido Liberal Colombiano, de cara a la decisión en acción popular(11), las cuales resultan ilustrativas y definitorias para el caso que se analiza, al indicarse, en forma clara, cómo entender el tránsito de la norma propia de esa colectividad, que se generó ante la ilegalidad de los estatutos expedidos en el año 2011 y en la que se determinó que los efectos del fallo se extendían en el tiempo, siendo evidente que los estatutos aplicables para las actuaciones anteriores al 5 de agosto de 2015, eran los de 2011. Como se lee en la literalidad del siguiente aparte de la sentencia de nulidad electoral:

“(...) Efectos de la sentencia de 5 de marzo de 2015 de la Sección Tercera del Consejo de Estado con número de radicado 25000-23-1-000-2013-00194-01 dentro del medio de control de la acción popular.

Ahora bien, en el presente caso una de las discusiones centrales es precisamente cuáles eran los estatutos vigentes al momento en que se concedió el aval, pues de ello depende en cabeza de quién, al interior del Partido Liberal, tenía la potestad para otorgar los avales.

La duda sobre los estatutos aplicables surge debido a que la sentencia de 5 de marzo de 2015 de la Sección Tercera del Consejo de Estado con número de radicado 25000-23-41-000-2013-00194-01 declaró nulos los estatutos del Partido Liberal que se expidieron en el 2011, contenidos en la Resolución 2895 y, ordenó que:

“2) El Partido Liberal Colombiano dará estricto cumplimiento a la decisión (...) que declaró ilegal la Resolución 2895 de 2011 y, en consecuencia, en un término máximo de un (1) mes, contado desde la ejecutoria de esta sentencia, adoptará todas las medidas que sean necesarias para i) dejar de aplicar los estatutos adoptados con esa resolución y, posteriormente, aprobados por la asamblea liberal constituyente convocada y elegida unilateralmente por la dirección nacional liberal, adelantada el 10 de diciembre de 2011, incluso con los ajustes introducidos en esa oportunidad y ii) regirse en un todo por los estatutos vigentes a la entrada en vigencia de la Ley 1475 de 2011, de conformidad con las exigencias del ordenamiento, en especial de las disposiciones de los artículos 107 y 108 constitucionales y 7º de la Ley 130 de 1994.

3) El Partido Liberal Colombiano procederá a cumplir el deber legal de ajustar los estatutos vigentes al momento de entrar a regir la Ley 1475 de 2011, en el término máximo de un (1) año, contado desde la fecha de ejecutoria de esta sentencia.

(...).

4) Dentro del mes siguiente a la fecha de ejecutoria de esta sentencia, el Consejo Nacional Electoral adoptará todas las medidas que sean necesarias para dejar sin efectos las decisiones relativas al registro de los estatutos del Partido Liberal adoptadas con posterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 1475 de 2011, dando cuenta expresa de las razones señaladas en esta sentencia y de los deberes que le impone el ordenamiento a ese órgano electoral de garantizar el “... cumplimiento de las normas sobre partidos y movimientos políticos” y la eficacia de “... los derechos de la oposición, de las minorías (...) y de participación política de los ciudadanos” (subrayas fuera de texto).

Como se observa, la Sección Tercera del Consejo de Estado en su sentencia proferida dentro de la acción popular, otorgó un mes desde la ejecutoria de la misma tanto al Partido Liberal, para dejar de aplicar los estatutos de 2011 y regirse por los anteriores, como al Consejo Nacional Electoral, para tomar todas las medidas para dejar sin efecto el registro de esos estatutos declarados ilegales.

Cabe resaltar que en el expediente obra un certificado de la secretaría de la Sección Tercera(12) del Consejo de Estado en la que se indica que la sentencia de 7 de marzo de 2015 cobró ejecutoria el 8 de julio de 2015, por lo que de conformidad con lo anterior a partir de esta fecha se debía contar un mes para dejar de aplicar los estatutos anulados.

En efecto, en la Resolución 3544 de 13 de julio de 2015 el Partido Liberal manifestó que la ejecutoria de la sentencia es el 8 de julio, por lo que tendría entonces hasta el 8 de agosto de 2015 para que ambas entidades cumplieran la orden, es decir, para que dejaran de aplicarse los estatutos anulados y los estatutos anteriores recobraran vigencia.

El Partido Liberal, en la resolución arriba referida adoptó las acciones respectivas para cumplir la sentencia, como por ejemplo, la conformación del comité que presentaría la propuesta de ajustes a los estatutos, pero en lo que respecta a la vigencia de los estatutos señaló que esperaba a que el Consejo Nacional Electoral tomara las medidas necesarias para que los estatutos anteriores recobraran su vigencia.

El 5 de agosto de 2015, el Consejo Nacional Electoral emitió la Resolución 1655, mediante la cual acató la referida sentencia judicial, por lo que dejó sin efecto las decisiones relativas al registro de los estatutos del Partido Liberal, así como las atinentes al registro de las directivas del Partido Liberal adoptadas con posterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 1475 de 2011.

De lo anterior es posible colegir que es entonces el 5 de agosto de 2015, la fecha en que los estatutos del Partido Liberal de 2002 retomaron su vigencia, por lo que las actuaciones anteriores a la misma, se regían con los estatutos de 2011, acorde con la modulación que sobre los efectos de la sentencia hiciera el operador jurídico de la acción popular (...)”. Negrilla y subrayas concurrentes fuera de texto.

Descendiendo al caso que ocupa en esta oportunidad la atención de la Sala, se evidencia del acervo probatorio, que el otorgamiento del aval y la inscripción de la candidatura de la coalición, frente al Partido Liberal Colombiano se regenta por los estatutos del partido del 2011, contenidos en la Resolución 2895 de 7 de octubre de 2011, por cuanto siguiendo los derroteros de la sentencia pretranscrita, la inscripción del demandado aconteció el 17 de julio de 2015, es decir, antes del 5 de agosto de 2015.

Ello se demuestra con el E-6 (solicitud para la inscripción de listas de candidatos y constancias de aceptación de candidatura presentada por la coalición de organizaciones políticas) fue radicado por la coalición entre el Partido Alianza Verde y Partido Liberal Colombiano el 17 de julio de 2015, como consta en la página 2 del E-6 remitido por la RNEC obrante de folios 1 a 3 (cdno. ppal. 2 exps. acumulados).

Al respecto, se constata que el Partido Liberal Colombiano, al responder al requerimiento del Consejo de Estado para que aportara los estatutos vigentes para la época del otorgamiento de los avales para las elecciones de 25 de octubre de 2015 indicó que eran los contenidos en la Resolución 2895 de 7 de octubre de 2011. Así mismo informó que ya conocía la sentencia proferida dentro de la acción popular 2013-00194 que “ordenó volver a la vigencia de los estatutos del año 2002 (Res. 658, abr. 9/2002), conforme consta en comunicación de 7 de junio de 2016 (obrante a fl. 344, cdno. ppal. 2 acum.).

Además, reposa la Resolución 1711 de 21 de agosto de 2015 expedida por el CNE, en la que se indica que mediante Resolución 1655 de 5 de agosto de 2015, dentro del plazo concedido por el Consejo de Estado como juez de la acción popular, acató la decisión de 5 de marzo de 2015, dejando sin efectos todas las decisiones relativas a los registros de los estatutos del Partido Liberal Colombiano y de las directivas de dicha colectividad adoptadas con posterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 1475 de 2011 (fls. 94 a 97, cdno. ppal. 1º acum.).

Así las cosas, en estricto sentido, y de cara al concepto de violación, la carga argumentativa de quien pretende quebrar la presunción de legalidad del acto electoral, se debe basar en los dispositivos vigentes al momento de expedir el acto que se impugna.

En este caso, se evidencia que el demandante invocó como normas violadas las de índole estatutaria no vigentes, es decir, los artículos 95, 97 y 98 del estatuto del Partido Liberal del año 2002(13) (Res. 658, abr. 9/2002), lo que para la Sala es suficiente para declarar no próspera la censura que se basa en la supuesta irregularidad en la expedición del aval para la inscripción con la que pretendía incidir en el acto definitivo declaratorio de la elección.

No obstante, en este punto, dos temas que se indicaron en la audiencia inicial al negar la excepción de falta de agotamiento del procedimiento administrativo frente a la revocatoria de la inscripción y la falta de encuadramiento de este supuesto fáctico en la causal de nulidad electoral del artículo 275 numeral 5º del CPACA, serán complementados en su estudio en el aparte que excede a la temática de los argumentos exceptivos ya resueltos.

3.1.2. La impugnación de la inscripción de la candidatura previamente a acudir a la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

Conforme al contenido del artículo 7º de la Ley 130 de 23 de marzo de 1994 “Por la cual se dicta el estatuto básico de los partidos y movimientos políticos, se dictan normas sobre su financiación y la de las campañas electorales y se dictan otras disposiciones”, cuyo texto se trascribe a continuación, no contiene la perentoriedad ni impone la obligación procesal de la solicitud previa como antesala para poder acudir a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, como se extracta de la exégesis de la norma:

“ART. 7º—Obligatoriedad de los estatutos. La organización y el funcionamiento de los partidos y movimientos se regirán por lo establecido en sus propios estatutos. Cualquier ciudadano, dentro de los veinte días siguientes a la adopción de la respectiva decisión, podrá impugnar ante el Consejo Nacional Electoral las cláusulas estatutarias contrarias a la Constitución, a la ley o a las disposiciones del Consejo Nacional Electoral, o las decisiones de las autoridades de los partidos y movimientos tomadas contraviniendo las mismas normas.

Los partidos y movimientos inscribirán ante el Consejo Nacional Electoral los nombres de las personas que, de acuerdo con sus estatutos, hayan sido designados para dirigirlos y para integrar sus órganos de gobierno y administración, dentro de los veinte (20) días siguientes a la fecha de la respectiva designación. El Consejo Nacional Electoral podrá, de oficio o a solicitud de cualquier persona, exigir que se verifique la respectiva inscripción y aun realizarla si dispone de la prueba correspondiente. Cualquier ciudadano podrá impugnar ante el Consejo Nacional Electoral la designación de esas directivas dentro de los quince (15) días siguientes a la misma, por violación grave de los estatutos del partido o movimiento. Para todos los efectos, el Consejo Nacional Electoral solo reconocerá como autoridades de los partidos y movimientos a las personas debidamente inscritas ante él” (subrayas y negrillas de la Sala).

Del texto pretranscrito, se advierte que la norma emplea el sentido facultativo o voluntario al utilizar la inflexión verbal “podrá”, de ahí la consideración de que el legislador no pretendió imponer al ciudadano un deber ni coartar el ingreso a la jurisdicción de lo contencioso administrativo y menos hacer depender el ejercicio de la competencia del operador jurídico de la nulidad electoral a un requisito previo que deba agotarse ante la autoridad administrativa electoral.

En este punto tampoco el actual ordenamiento procesal contencioso administrativo o Ley 1437 de 2011 prevé dentro de sus requisitos de procedibilidad legislados, este evento; como sí se observa —en contraste— con el presupuesto procesal de agotamiento del requisito de procedibilidad o el agotamiento de la vía gubernativa (C.P., art. 237 par. y CPACA, art. 166).

Huelga recordar que las normas redactadas en términos permisivos o facultativos dejan a la voluntariedad del interesado optar o no por la postulación respectiva, a diferencia de las normas coercitivas que conllevan un deber, una obligación o una imposición, y, que por regla general, si no se cumplen conllevan consecuencias adversas para quien debía observar la carga jurídica. Sin embargo, la norma redactada en inflexiones verbales facultativas puede generar, rara vez, un efecto o consecuencia, salvo que el mismo dispositivo, así lo prevea. Mientras tal previsión expresa no exista, en principio, el operador jurídico no podrá ir más allá en cuanto a imponer consecuencias no previstas por el legislador.

Sin perjuicio de lo anterior, y como se ha decantado por la jurisprudencia, es claro que la adopción de una decisión administrativa que se pronuncie de fondo sobre el asunto afectando la decisión del partido, en este caso, que incida en la inscripción de la candidatura, debe ser impugnada y su inclusión en el concepto de violación, visto como acto de trámite o preparatorio(14), si lo que se pretende es enervar el acto electoral definitivo, en este caso el acto de elección.

Ello acontece porque la causa petendi se vería incompleta o presentaría un vacío si judicializando el tema de las posibles irregularidades en la inscripción no se incluyera, en el proceso, un punto focal y medular como sería la decisión administrativa adoptada al respecto; pero en modo alguno, ello se traduce en que indefectiblemente el ciudadano deba agotar dicho trámite ante la autoridad administrativa electoral, so pena de ser sancionado con la imposibilidad del acceso a la administración de justicia, por cuanto, se reitera, ese no fue el sentido del legislador de cara a la forma gramatical empleada por la norma en estudio.

Lo que sí obra en el expediente son las resoluciones 2797 de 24 de septiembre de 2015 y su confirmatoria 3434 de 25 septiembre de 2015 del Consejo Nacional Electoral (fls. 70 a 76 y 77 a 81 cdno. ppal. 1 exp. 2016-002), en las que negó la solicitud de revocatoria de inscripción del demandado como candidato a la Gobernación de Boyacá; solo que visto el contenido, estas versan sobre la inhabilidad por intervención en la celebración de contrato y el ejercicio de autoridad con jurisdicción, supuestos que también están judicializados y que se analizan más adelante. Pero no incluyen, porque no se postuló en tal sentido las supuestas irregularidades en la legitimación del otorgamiento del aval.

Así las cosas, lo cierto es la supuesta irregularidad de la inscripción atribuida por la parte demandante a los vicios en la expedición del aval por parte de la coalición, no era necesario agotarlo mediante postulación previa ante la autoridad administrativa electoral, precisamente porque se reitera, no existe imposición e(sic) ley generadora de consecuencia procesal frente al ejercicio del medio de control.

Aunado a lo anterior, debe aclararse que la competencia otorgada al CNE, en materia de revocatoria de la inscripción de candidaturas, se circunscribe a los eventos constitutivos de inhabilidad, no a los requisitos de inelegiblidad, conforme las voces del artículo 108 superior cuando dice: “Toda inscripción de candidato incurso en causal de inhabilidad será revocada por el CNE, con respeto al debido proceso”.

3.1.3. El supuesto fáctico alegado y su adecuación a la causal de nulidad electoral del artículo 275 numeral 5º del CPACA.

Para la Sala es claro que el abanico de conductas que se contiene en el artículo 275 numeral 5º del CPACA es incluyente frente a los presupuestos que recaen sobre la persona individualmente considerada, desde: a) las calidades constitucionales y legales de elegibilidad, pasando por b) los requisitos constitucionales y legales de elegibilidad y, c) terminando en las causales de inhabilidad.

Pues bien, conforme al ordenamiento jurídico, en materia de elección popular, la aptitud para ser elegido se adiciona con el requisito de elegibilidad de estirpe legal, de ser avalados por un partido o movimiento político con personería jurídica, o bien, a través de un grupo significativo de ciudadanos por el respaldo de firmas, y que constituye —conforme al artículo 108 constitucional— requisito para la inscripción de la candidatura, siendo parte integrante en el trámite pre electoral necesario, para concurrir a las justas y de los cuales se predica la condición de requisitos legales de elegibilidad para las elecciones por voto popular.

Por contera, las irregularidades que se glosen al respecto y siempre que incidan en el acto de elección, sí encuadran dentro del supuesto normativo que prevé el artículo 275 numeral 5º del CPACA.

Precisamente, por la connotación de obligatoriedad de la norma estatutaria es que la Sala recaba en que el demandante se basó en el estatuto no vigente, como ya se explicó, lo cual imposibilita al juez de la nulidad electoral asumir el estudio, en atención a los siguientes derroteros, a saber: i) el acto electoral está cobijado por la presunción de legalidad, así que es al interesado en quebrarla para proteger el ordenamiento objetivo electoral y democrático el llamado a desplegar toda la argumentación que integra en un todo con las normas transgredidas y el concepto de la violación; ii) el acto se juzga conforme a las normas vigentes al momento de su expedición, en tanto al materialización del debido proceso de cara al acto es la norma preexistente al momento de su génesis, y iii) a la característica de rogada de la jurisdicción de lo contencioso administrativo frente a los actos, que imponen al actor postular en forma correcta su argumentación, a fin de dar las herramientas al operador del acto para realizar el análisis de la legalidad del acto frente a su normativa superior.

En consecuencia, la Sala se relevada de asumir el estudio de la censura de nulidad electoral basada en el indebido otorgamiento del aval y de la inscripción con cargo a la actuación del Partido Liberal Colombiano debido ante el yerro argumentativo de la parte actora y procede con el estudio de las restantes censuras atinentes a las inhabilidades del artículo 30 numerales 3º y 4º de la Ley 617 de 2000.

4. Las generalidades de las inhabilidades.

La inhabilidad constituye un impedimento para obtener un empleo u oficio o para continuar en su ejercicio cuando aquella deviene en la modalidad de sobreviniente. Supone que existen con antelación a la elección o a la inscripción, según se trate conforme a la norma. Aluden a circunstancias subjetivas que limitan el derecho de acceso a cargos públicos, en tanto tienen como propósito garantizar la prevalencia del interés general a través del mantenimiento del equilibrio en la contienda electoral (aspecto positivo), cuya contra cara, es impedir a los aventajados que ejerzan presiones e influencias que impliquen prebendas que les den la delantera frente a los demás contendientes de las justas electorales (aspecto negativo).

Ese aspecto negativo, se materializa en la imposición de una restricción al derecho a participar en la conformación del poder político, en pro del interés general democrático de cara a la comunidad como ser político, pero al limitar el ejercicio del derecho político a ser elegido, es razonable que el cumplimiento de sus presupuestos sea estricto y su interpretación sea restrictiva, sin visos de extensión o de analogía(15).

En atención al límite de la formulación de la censura, interesa a la Sala, las causales previstas en el numeral 4º y 3º del artículo 40 de la Ley 617 de 2000 porque es propia y particularizada a los diputados de las dumas, evento que se analiza en este caso.

5. La inhabilidad por intervención en la celebración de contratos.

Esta inhabilidad cuenta con un fundamento filosófico anterior al año 2000, como se evidencia de su homóloga, prevista en la Constitución Política para el cargo de congresista. En efecto, de interés resulta la motivación que la Asamblea Nacional Constituyente dejó en evidencia al consagrar una causal similar de la estudiada en este caso, frente a los congresistas, como se lee en la ponencia para primer debate llevado a cabo el 16 de abril de 1991, precisamente refiriéndose al ámbito de la inhabilidad ante la gestión cuando se utilizan relaciones a factores de poder:

“Inhabilidades. 1.1. Objeto: evitar que se utilicen los factores de poder del Estado con fines electorales e impedir que personas indignas puedan llegar al Congreso.

(...).

Por otra parte, quien mantiene relaciones particulares y específicas con el gobierno, como contratista o gestor ante las autoridades públicas, debe ser objeto de una norma especial, puesto que si en el régimen de incompatibilidades se establece la prohibición de contratar con el Estado y hacer gestiones en nombre de terceros, una persona que fuere elegida mientras mantiene la condición de contratista o de gestor quedaría por el solo hecho de la elección incurso en la causal de incompatibilidad y sometido a la pérdida de investidura. Conviene, además, establecer un tiempo antecedente durante el cual opera la inhabilidad para evitar que ocurran sustituciones de última hora con las que se pretenda burlar la inhabilidad, y que la misma candidatura a una corporación sirva para obtener ventajas adicionales...”(16).

Es evidente, entonces, que desde el constituyente de 1991, afloraba el entendimiento de que el contratar con entidades públicas, generaba un desequilibrio por suponer que de ello emergen ventajas para quien gozaba de esa posibilidad de los acuerdos negociales con determinados actores del sector público.

Esos parámetros del constituyente, fueron seguidos por el legislador del año 2000, en la Ley 617, para el caso concreto de los gobernadores, al consagrar en forma textual:

“ART. 30.—De las inhabilidades de los gobernadores. No podrá ser inscrito como candidato, elegido o designado como gobernador:

4. Quien dentro del año anterior a la elección haya intervenido en la gestión de negocios ante entidades públicas del nivel departamental o en la celebración de contratos con entidades públicas de cualquier nivel en interés propio o de terceros, siempre que los contratos deban ejecutarse o cumplirse en el respectivo departamento. Así mismo, quien dentro del año anterior haya sido representante legal de entidades que administren tributos, tasas o contribuciones, o de las entidades que presten servicios públicos domiciliarios o de seguridad social de salud en el régimen subsidiado en el respectivo departamento”.

(...)”.

Esta norma, pretranscrita, contiene un nutrido texto en el que campean cuatro situaciones distintas impeditivas para ejercer la calidad de candidato a la gobernación, a quien:

a) Intervenga en la gestión de negocios del contrato ante cualquier entidad pública del nivel departamental, en interés propio o de terceros.

b) Intervenga en la celebración de contratos con entidades públicas de cualquier nivel, en interés propio o en el de terceros, que deban cumplirse en el respectivo departamento.

c) Represente legalmente a entidades que administren tributos, tasas o contribuciones parafiscales y,

d) Represente legalmente a entidades que presten servicios públicos domiciliarios o de seguridad social de salud en el régimen subsidiado en el respectivo departamento.

Pues bien, la Sala considera adecuado y pertinente indicar en forma temprana, que dado el carácter restrictivo y estricto de las inhabilidades, no es dable transpolar requisitos, ni presupuestos ni principios hermenéuticos de una causal a otra, ni siquiera dentro del mismo grupo de las conductas que materializan la inhabilidad, precisamente porque el aspecto negativo de impedir o restringir el derecho político a ser elegido hace que su tratamiento y aplicación sea riguroso(17). No pueden extenderse los efectos o hacerse aplicaciones analógicas.

Menos aún, pueden alterase los presupuestos sine qua non de cada conducta inhabilitante, ni siquiera bajo la égida de la aplicación del efecto útil de la norma, cuando la previsión de la norma no ha dado margen para ello, en atención a la claridad de su texto, como acontece en la causal que se analiza.

Converge en esta consideración de la Sala, dos principios de interpretación de la ley, el primero atinente a la prohibición para el intérprete de la norma cuando el texto sea claro y el segundo la aplicación prevalente de la norma especial que regula la consecuencia jurídica a la que se adapta el supuesto fáctico que se prueba.

Así las cosas, la Sala estudiará el caso concreto, exclusivamente desde los presupuestos previstos por el legislador en la norma precitada frente a la intervención en la celebración de contratos, prevista en el numeral 4º del artículo 30 de la Ley 617 de 2000.

5.1. Generalidades de la intervención en celebración de contratos conforme a la Ley 617 de 2000.

Esta inhabilidad de características preventivas y proteccionistas de la igualdad de los aspirantes a las justas electorales, tiene como propósito precaver vicios en la relación del candidato con las entidades públicas que implique la indebida utilización de esa condición de candidato en las actividades que adelante ante aquellas y, evitar, vicios de mayor trascendencia, como es que, el candidato utilice sus vínculos y relaciones con las entidades públicas en beneficio de sus intenciones electorales o que el electorado asocie, deduzca o concluya que verlo en tratativas con las entidades públicas le aventaja y con ello acreditarse ante los electores para obtener los votos(18).

La norma que contiene la inhabilidad que se analiza, evidencia cuáles son los presupuestos ineluctables que deben tenerse por demostrados, para efectos de que prospere la conducta constitutiva de inhabilidad de intervención en la celebración de contratos. Son estos:

a) La inscripción, la elección o la designación del gobernador, cuya elección se demanda.

b) Que el demandado haya intervenido en la celebración de contrato - cualquiera sea su modalidad, salvo cuando la “administración ofrece, en igualdad de condiciones, a todos los ciudadanos y personas, un determinado bien o servicio, en desarrollo de funciones constitucionales y legales, tal y como sucede con la prestación de los servicios públicos, pues en tal caso la inhabilidad sería totalmente irrazonable”(19), sin importar su objeto ni su precio, pues el legislador lo dejó en términos amplios, sin especificar o excepcionar circunstancias modales diferentes e incluso sin diferenciar cuantía o monto, no importa si es valiosos monetariamente hablando o irrisorio, gratuito u oneroso.

De interés resulta en este aspecto de la causal, destacar los esfuerzos de la jurisprudencia, para determinar el estrecho margen diferencial entre las conductas de intervención en la gestión de negocios con la intervención en la gestión de celebración del contrato con la celebración del mismo. La primera sentencia en cita, dilucida cuando se está frente a supuestos fácticos de intervención en gestión de celebración de contratos con la suscripción del acuerdo de voluntades en sí y, las dos restantes, fueron perentorias en determinar que una vez celebrado el contrato debía pasarse a los campos de la intervención en la celebración del contrato, en tanto la gestión, para el momento en que ya se suscribe el acuerdo de voluntades, es un estadio superado.

“La intervención en la celebración de contratos implica la ejecución de conductas que revelen una participación personal y activa en actos previos a la celebración de un contrato oen la celebración o suscripción del mismo.

(...) se configura cuando el elegido, dentro del año anterior a los comicios, ha desplegado alguna actividad dentro de una operación contractual enderezada a la celebración de un contrato o ha suscrito el respectivo acuerdo de voluntades, por lo mismo, es plausible considerar que se trata de actividades desarrolladas una vez la entidad pública contratante ha manifestado a los particulares - contratistas, su deseo de contar con su colaboración, previo un acuerdo de voluntades,para el cumplimiento de sus cometidos específicos y, finalmente, de los del Estado. De esta forma no configuran intervención en la celebración de contratos aquellas actividades efectuadas antes de que inicie la operación contractual, ni aquellas que se verifiquen luego de que se haya suscrito el respectivo negocio jurídico(20) (negrillas fuera de texto).

Las ratios sobre la materialización del contrato como límite para quedarse en la intervención por gestión negocial se aprecian en los siguientes apartes:

“(...) debe hacerse claridad sobre que si de la celebración de contratos estatales se trata, las etapas coetáneas y subsiguientes tales como la celebración, su ejecución y liquidación, no configuran la inhabilidad por intervención en gestión de negocios, precisamente porque el fin de la negociación, que era el contrato, ya se obtuvo, y ante la materialidad misma del contrato estatal la inhabilidad podría tipificarse únicamente por la celebración de contratos en interés propio o de terceros, pues por principio de especialidad de la celebración del contrato estatal en adelante la gestión de negocios, como factor inhabilitante, no puede ser invocada con éxito(21)(22).

“(...) se advierten dos conductas inhabilitantes para la elección de Congresista, por una parte, la intervención en la gestión de negocios ante entidades públicas, y por otra, la intervención en la celebración de contratos estatales. Sobre estas dos formas de intervención la jurisprudencia del Consejo de Estado ha establecido que en materia de inhabilidades electorales cada una de estas formas de intervención es autónoma y “abiertamente distinta”. Así, la gestión debe ser referente a negocios y pretende un lucro o el logro de un fin cualquiera, por ello tiene mayor amplitud; mientras que la celebración de contratos solo atiende a la participación del candidato en la celebración del respectivo contrato, hecho que por expresa voluntad de la ley resulta ser en este caso el constitutivo de inhabilidad siempre que se trate de contratación estatal (...).

Señala la jurisprudencia que cuando la gestión de negocios ante entidades públicas concluye en la celebración de un contrato, esta causal solo podrá ser examinada como intervención en la celebración de contratos. Por el contrario, si la gestión tendiente a la realización de un contrato no tiene éxito, entonces la causal se analiza solo como gestión de negocios propiamente dicha(23).

Asimismo, cuando se trata de celebración de contratos estatales, las etapas subsiguientes tales como su ejecución y liquidación no se tornan ni configuran inhabilidad por intervención en gestión de negocios, precisamente porque el fin de la negociación que era el contrato ya se obtuvo, y ante la materialidad misma del contrato estatal la inhabilidad únicamente podría tipificarse por la celebración de contratos en interés propio o de terceros(24)(25).

c) La intervención en la celebración del contrato y/o la celebración del contrato se produzcan dentro del año anterior a la elección.

En este punto, huelga recordar que la exigencia del legislador al consagrar la inhabilidad pende en forma directa y exclusiva de la celebración del contrato, razón por la cual, la jurisprudencia, en forma unívoca y de cara al carácter restrictivo de las inhabilidades, ha comprendido que se refiere a la suscripción del acuerdo de voluntades, lo cual implica que no ha sido de recibo predicar esta inhabilidad si lo que acontece durante ese año o el período inhabilitante de que se trate, son las actividades pos contractuales de cumplimiento o ejecución o de liquidación o terminación del contrato, como se advierte también en apartes de los pronunciamientos jurisprudenciales pretranscritos.

d) La otra parte contratante debe ser entidad pública de cualquier nivel, es decir, nacional, departamental, distrital, o municipal. El presupuesto es que el negocio sea celebrado con entidad pública.

e) El interés en intervenir en la celebración del contrato puede darse en interés propio o de terceros.

f) La ejecución o cumplimiento debe acontecer en el respectivo departamento, para el caso del cargo de gobernador. Este elemento, a diferencia del conductual propio de la causal que es la celebración, como ya se explicó, es determinante como complemento consecuencial del supuesto previsto en la norma, pero se escinde del presupuesto del literal b) que se basa en la conducta de la suscripción.

Huelga recordar que algunos eventos sentenciados han anulado el acto electoral, cuando habiéndose celebrado el contrato con entidad pública de cualquier nivel, aquel se debe cumplir o ejecutar, en la territorialidad para la cual el demandado se inscribió o resultó elegido, como aconteció en el caso del contrato de arrendamiento que el entonces candidato a la Alcaldía de Magangué, celebrara durante el término de la inhabilidad con la Nación (Consejo Superior de la Judicatura) sobre un inmueble ubicado en el municipio de Magangué(26), situación que lo llevó a quedar incurso en la inhabilidad de celebración de contrato con entidad pública de cualquier nivel (nivel nacional), para ser cumplido y ejecutado en el lugar para el cual resultó elegido burgomaestre y que llevó a la Sala a confirmar la declaratoria de nulidad de la elección proferida por el tribunal a quo.

5.2. La intervención en la celebración del contrato conforme a las pruebas del proceso.

La parte actora, para efectos de soportar la causal de inhabilidad, atribuyó al demandado la celebración de un contrato con el Ministerio de Educación Nacional.

Probatoriamente, en los procesos acumulados, se encuentran los siguientes medios de convicción:

5.2.1. En versión pdf los documentos que integran la carpeta maestra digital del contrato 775 de 24 de octubre de 2014 que remitió el Ministerio de Educación Nacional y que proviene de sus archivos. En esta se observa el escrito intitulado “insumo de contratación” de la subdirección de contratación adiada el 24 de octubre de 2014, en el que se indica que el objeto es la prestación de servicios profesionales para asesorar al viceministro de educación prescolar, básica y media en la definición de líneas estratégicas en el marco del Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 para el Programa Colombia Libre de Analfabetismo. En el capítulo de “descripción de la necesidad a satisfacer” se indica que la política nacional de 2011-2014 nominada “Educación de calidad, el camino para la prosperidad” concibe a la educación como elemento de primer orden para conseguir los propósitos de equidad, inclusión, movilidad social y fortalecimiento de la productividad y competitividad.

Por ello, la entidad ministerial considera necesario, dentro del programa de analfabetismo, atender 800 mil jóvenes y adultos iletrados, “(...) contratar un profesional idóneo que tenga a cargo la planeación y puesta en marcha del Programa Colombia Libre de Analfabetismo, para que asesore al viceministro de educación prescolar básica y media, en la definición de líneas estratégicas que garanticen la implementación continua del mismo a través de las políticas públicas y la creación de alianzas multisectoriales a nivel nacional y regional” (oficio 2016-ER-094230 adiado el 20 de junio de 2016, en respuesta al requerimiento probatorio de esta corporación con anexo en cd, fls. 588 y 589 y ss. y págs. 1 y 2 del cd fl. 589 cdno. ppal. 3 acum.).

5.2.2. También reposa el contrato 775 de 2015, a folios 40 y ss. del cd (fl. 589 ib.), con el que se probó que el demandado celebró contrato de prestación de servicios con el Ministerio de Educación Nacional, a través del viceministro de educación prescolar, básica y media. En su texto se observa que fue suscrito el 24 de octubre de 2014 (que coincide con el perfeccionamiento conforme a la cláusula 24 contractual). En su cláusula primera se describe el objeto contractual, en perfecta coincidencia con el documento de insumo, en los términos de: “prestación de servicios profesionales para asesorar al viceministerio de educación prescolar, básica y media en la definición de líneas estratégicas en el marco del Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 para el Programa Colombia Libre de Analfabetismo” (pág. 40 del cd).

En la cláusula vigésima tercera se pactó como lugar de desarrollo del contrato y de domicilio contractual, la ciudad de Bogotá D.C.; en la cláusula vigésima cuarta se acordó el tema del perfeccionamiento y de la ejecución, en los siguientes términos: “Este contrato requiere para su perfeccionamiento de las firmas de las partes. Para su ejecución requiere de registro presupuestal”. Sobre este último aspecto el reporte del compromiso presupuestal de 27 de octubre de 2014 y el certificado de disponibilidad presupuestal, informan que la fuente de afectación del gasto es el presupuesto de la Nación (págs. 55 y 56 ib.).

5.2.3. Obra certificación de 13 de junio de 2016 de la subdirectora de contratación del Ministerio de Educación, en la que responde al requerimiento probatorio, en los siguientes términos: “(...) revisando los documentos que reposan en la carpeta del contrato, no se encontró prueba alguna que indique que el contratista desarrolló actividades en el departamento de Boyacá o en alguno de los municipios que integran esa entidad territorial” (fl. 588, dando respuesta al oficio 2016-435 de esta corporación, cdno. ppal. 3).

De esos medios probatorios, la Sala Electoral evidencia que el contrato versa sobre estrategias y recomendaciones para el Ministerio de Educación (viceministerio de educación prescolar básica y media) dentro de un programa general tendiente a la política pública nacional de educación, pues dentro de las funciones específicas y generales derivadas del contrato, se advierten atribuciones de política pública marco, sin que se enfoque hacia una entidad territorial en específico. Si bien una de las obligaciones contractuales pactadas fue formular recomendaciones al ministerio sobre los puntos de vista expuestos en las mesas de trabajo sectoriales y/o regionales a las que asista y, en varios de los documentos, se mencionan a las secretarías de educación —en general— como sujetos actores de la implementación de las estrategias del programa, lo cierto es que no aparece demostrado que en dicha entidad territorial o en los municipios que la integran ello haya acontecido (págs. 70 y 71 del cd). Es más, la única mención que se hace de una entidad territorial determinada es para documentar el caso de “Valledupar-Córdoba” (pág. 67 del cd) y, en oposición a la afirmación de la parte actora, se observa la certificación de la subdirectora de contratación del Ministerio de Educación —atrás referida— que informa que el contrato no se cumplió ni ejecutó en el departamento de Boyacá ni en los municipios que lo integran.

Es más dentro del acta de entrega de documentos a los que se comprometió el demandado, fechada el 22 de diciembre de 2014, la entidad contratante dijo recibir de su contratista: a) documento de líneas estratégicas de acción; b) documento de recomendaciones que sirvan de insumo para la construcción de la política de educación de adultos 2014-2018 y c) documento de recomendación de estrategias de interlocución con diferentes actores que contribuyan en la implementación de acciones que impacten en el mejoramiento del programa Colombia Libre de Analfabetismo (pág. 57 del cd), con lo cual se corrobora aún más la generalidad del objeto del acuerdo contractual en cuanto a sus fines y propósitos de líneas marco de estrategias dentro de la política pública nacional de educación.

Así las cosas uno de los presupuestos de la causal, impiden predicar del demandado su incursión en la inhabilidad en estudio —que es un elemento que incluso tiene claro y reconoce la parte actora— y es el atinente a que la celebración del contrato no quedó incluida dentro del año inhabilitante previsto en la norma, plazo que se cuenta en retroceso a partir de la fecha de elección (oct. 25/2015), por cuanto fue suscrito el 24 de octubre de 2014, es decir, un día antes de que iniciara el término prohibitivo que cursó entre el 25 de octubre de 2014 al 25 de octubre de 2015.

La parte actora, dentro de su interpretación, aboga por la aplicación del efecto útil de la norma y el propósito del legislador al consagrar las conductas inhabilitantes, para efectos de que se deduzca que si el contrato se celebró un día antes de dar inicio el plazo prohibitivo, es claro que su ejecución y cumplimiento deben ser suficientes para encuadrar la situación del demandado en la previsión del numeral 4º del artículo 30 de la Ley 617 de 2000.

Para la Sala Electoral, la interpretación del artículo 30 numeral 4º de la Ley 617 de 2000 debe ser restrictiva y, como se vio, en los antecedentes jurisprudenciales, no se ha extendido por el operador jurídico a las actividades pos contractuales, porque el legislador redactó la norma en forma clara, no siendo viable para el intérprete, utilizar los principios generales, porque precisamente estos se emplean y resultan muy útiles dentro del marco de la legalidad, que se reitera conforme a la norma en cita es del tenor de: “Quien dentro del año anterior a la elección haya intervenido en la celebración de contratos”, sin incluir las actuaciones posteriores que pretende el actor se validen para darle a la norma un efecto que ella no contiene y lograr así la nulidad de la elección.

Es claro para la Sala que para que se configure la causal alegada se deben cumplir absolutamente todos los requisitos exigidos en la norma prohibitiva, y en este caso no se acreditó el factor temporal de la inhabilidad previsto en la norma desde su celebración, así que del análisis realizado se impone indiscutiblemente, que la causal de inhabilidad endilgada no se halla estructurada, no encuentra prosperidad la censura y, por ende, no incide en el acto declaratorio de elección demandado.

El Consejo de Estado abordará enseguida el cargo restante que se basa en el siguiente supuesto:

6. Inhabilidad del demandado al haber fungido en empleo público con ejercicio de autoridad.

La segunda imputación de inhabilidad que la parte actora endilga al demandado Carlos Andrés Amaya, la sustentó en el numeral 3º de la Ley 617 de 2000, que en su texto reza:

“ART. 30.—De las inhabilidades de los gobernadores. No podrá ser inscrito como candidato, elegido o designado como gobernador:

3. Quien dentro de los doce (12) meses anteriores a la fecha de la elección haya ejercido como empleado público, jurisdicción o autoridad política, civil, administrativa o militar, en el respectivo departamento, o quien como empleado público del orden nacional, departamental o municipal, haya intervenido como ordenador de gasto en la ejecución de recursos de inversión o celebración de contratos, que deban ejecutarse o cumplirse en el respectivo departamento.

Acusa la parte actora que el ejercicio del demandado como representante del Presidente de la República(27), en los consejos directivos de entes autónomos universitarios, concretamente en la UNAD y la UPTC.

Las condiciones de representación están acreditadas en el proceso mediante los decretos de nombramiento y las aceptaciones de renuncia, como se advierte del Decreto 2407 de 28 de noviembre de 2014, en el que el Presidente de la República designa al demandado como miembro del Consejo Superior de la UNAD (fl. 185, cdno. ppal. exp. 002); cargo al que renunció mediante comunicación de 13 de abril de 2015 (fl. 183, ib.), la cual fue aceptada a través del Decreto 1197 de 2 de junio de 2015 (fl. 188, ib.). Similar situación acontece con la Universidad Pedagógica y Tecnológica, al haber sido nombrado miembro del Consejo Superior de esa universidad por el presidente, mediante Decreto 2125 de 24 de octubre de 2015 (fl. 186, ib.) y a cuya membresía renunció mediante comunicación de 22 de abril de 2015 (fl. 182, ib.).

Lo primero que advierte la Sala es que a diferencia de lo afirmado por la parte actora, el demandado no fungió como delegado del Ministerio de Educación Nacional, como lo deja entrever en sus planteamientos demandatorios, sino como designado del Presidente de la República, membresía que es independiente a la delegación en cabeza del referido ministerio. Ello se corrobora, con los epígrafes de los decretos de nombramiento en los que el Presidente de la República invoca el artículo 64 literal c) de la Ley 30 de 1992, que prevé:

“ART. 64.—El consejo superior universitario es el máximo órgano de dirección y gobierno de la universidad y estará integrado por:

a) El Ministro de Educación Nacional o su delegado, quien lo presidirá en el caso de las instituciones de orden nacional;

b) (...).

c) Un miembro designado por el Presidente de la República, que haya tenido vínculos con el sector universitario;

(...)”.

Así mismo en las actas de las sesiones de los consejos superiores universitarios de ambos entes autónomos se corrobora que el demandado Carlos Andrés Amaya Rodríguez actuó como designado del Presidente de la República, mientras la delegada del Ministerio de Educación en la UPTC fue Kelly Johanna Sterling Plazas (véase acta 8 de 19 de noviembre de 2014, fls. 530 a 554, cdno. ppal. 1 exp. 002) y ante la UNAD el delegado de dicha cartera fue Carlos Eusebio Lugo Silva (véanse actas 20 y 21 de diciembre de 2014 y acta 1 de 2 de febrero de 2015, fls. 600 a 605 vto., 606 a 613 y 594 a 599 cdno. ppal. 1 exp. 002).

Al no tratarse de delegación, es inane para la Sala asumir el estudio planteado bajo ese concepto, razón por la cual la consideración se limitará al supuesto fáctico de la norma frente al miembro designado por el Presidente de la República, pues fue esa la calidad que tuvo el demandado al tomar asiento en el consejo superior de la UNAD y UPTC.

Normativamente, encuentra la Sala que regulaciones generales como la Ley 30 de 1992(28), en sus artículos 67 y 79, focalizan la temática en los empleados públicos, dirigiéndola hacia los integrantes “(...) que tuvieren la calidad de empleados públicos y el rector...”, estatus que se supone traen con ellos y ostentan previamente al momento de tomar asiento en dicho cuerpo colegiado por una vinculación legal y reglamentaria o de otra clase que les dio esa calidad en forma antelada, pero mal podrían adquirirlo tan solo por la membrecía en el consejo superior universitario(29).

La Sala Electoral recuerda que la temática en discusión no es nueva dentro de los asuntos de nulidad electoral que ha fallado, como se evidencia en el antecedente jurisprudencial que se transcribe en su aparte pertinente, en el que con base en la misma causal de inhabilidad, se conoció de la nulidad electoral contra el Gobernador de Nariño, devenida en su fundamento fáctico de que el entonces candidato presentaba una doble connotación, por una parte, docente de tiempo completo de la universidad y, por otra, miembro del consejo superior universitario designado por el Presidente de la República. En efecto, en sentencia de 24 de agosto de 2005(30), se consideró lo siguiente:

“El señor (...), en su doble condición de docente de tiempo completo de la Universidad de Nariño, y como tal empleado público, y de miembro del consejo superior universitario de esa universidad designado por el Presidente de la República, ejerció jurisdicción o autoridad administrativa y por tanto, incurrió en la inhabilidad establecida en el numeral 3º del artículo 30 de la Ley 617 de 2000.

Debe, pues, la Sala entrar a examinar si en este caso respecto del gobernador demandado y elegido, se reúnen los mencionados elementos para luego deducir si se configura la mencionada inhabilidad.

En relación con el primer elemento, esto es el objetivo, teniendo en cuenta la causa petendi de la demanda, se debe definir si el ejercicio de funciones como miembro del consejo superior universitario de una universidad estatal u oficial constituye inhabilidad en el evento de que ese miembro tenga la calidad de empleado público y haya sido designado por el Presidente de la Repúblicacomo su representante en ese organismo.

Visto el recuento normativo, se concluye que, el ejercicio de funciones como miembro del consejo superior universitario no conlleva el desempeño de un empleo público ni la vinculación de aquel como empleado público. Y para ser el representante del Presidente de la República en esos organismos no se requiere ser empleado público.

Por consiguiente, el ejercicio de funciones como miembro de un consejo superior universitario no significa que esa persona haya desempeñado un cargo público que le la categoría de empleado público y que como tal haya ejercido autoridad administrativa.

La inhabilidad de que trata el numeral 3º del artículo 30 de la Ley 617 de 2000 se configura en el evento de que el candidato o la persona elegida haya desempeñado un empleo que le dé el carácter de empleado público y que en ejercicio de las funciones correspondientes a ese empleo haya ejercido jurisdicción o autoridad política, civil, administrativa o militar.

Esto descarta, en consecuencia, la posibilidad de que se estructure la inhabilidad en el evento de que un empleado público en desarrollo de funciones distintas a las propias del empleo que desempeña, ejerza jurisdicción o autoridad, es decir cuando las funciones que se consideran inhabilitantes no se ejercen por razón de ese empleo.  

Según el artículo 72 de la Ley 30 de 1992, los profesores de dedicación exclusiva, tiempo completo y medio tiempo son empleados públicos. El señor Zúñiga Erazo, dentro del año anterior a la fecha de su elección como Gobernador del departamento de Nariño, ejerció simultáneamente funciones de profesor de tiempo completo y director ejecutivo de la unidad de televisión de la Universidad de Nariño, es decir como empleado público, y de miembro del consejo superior de esa universidad, en representación del Presidente de la República. Sin embargo, conforme se desprende de lo analizado anteriormente, el señor Zúñiga Erazo no ejerció sus funciones de miembro del consejo superior universitario en su condición de empleado público. De modo que unas son las funciones que desempeñó como empleado público y otras distintas, separadas e independientes, las que ejerció como miembro del consejo superior universitario de la Universidad de Nariño, las cuales no le daban la categoría de empleado público. En consecuencia, no se configura la inhabilidad planteada por el demandante” (negrillas y subrayas fuera de texto).

Una visión más contundente que la anterior, se dio en la sentencia de 4 de marzo de 2011(31), en el que se diferenció desde el papel de la representación que ejercen los miembros, entre las competencias de los consejos superiores como entes corporativos de dirección y sus integrantes individualmente considerados, para armonizar que el ejercicio del servicio público que las personas naturales prestan en esas membrecías, su responsabilidad en las decisiones que adopten son viables dentro las función pública que ejerce el consejo universitario, sin que ello implique que sean empleados públicos. Y la ratio fue la siguiente: “De igual forma, dicho representante(32) tampoco puede tomarse como un empleado público, en atención a que lo ejercido no es un empleo sino una representación, y como tal no es un empleo o cargo que tenga asignadas unas funciones, las cuales, por cierto, son inherentes al consejo y no a cada uno de sus integrantes”.

Así mismo, para la Corte Constitucional, ha sido un tema que analiza de años atrás, como se observa en la Sentencia C-589 de 13 de noviembre de 1997(33), en la que fue acusaba de violación del principio de autonomía, independencia y autodeterminación de las universidades públicas, por la participación del Estado a través de los miembros del consejo que el artículo 64 de la Ley 30 de 1992, le permitió al gobierno y a otras autoridades administrativas públicas, acusación que la Corte no encontró de recibo, desde el derrotero de que la autonomía no es un principio absoluto que les permita a los entes universitarios aislarse del Estado, en tanto desarrollan la fundamental temática de la educación superior que es un servicio público a por el que el Estado debe velar. En concreto los planteamientos fueron los siguientes:

“La participación del Estado en el Consejo Superior de las universidades estatales es una forma de colaboración armónica y coordinación de actuaciones, necesaria para el adecuado cumplimiento de las funciones que tales instituciones de educación están llamadas a cumplir. Lo cual ha sido reiterado por la Corte, al señalar que:

“La esencia misma de la universidad exige pues que se le reconozca el derecho a su autonomía; pero lo anterior no equivale a desconocer la presencia necesaria del Estado, que debe garantizar la calidad de los estudios e investigaciones, así como las labores de extensión, que se imparten en las diversas entidades universitarias”(34).

En otros términos, si bien es cierto que las autoridades públicas no están facultadas para determinar el destino de las universidades, ello no significa que estas pueden aislarse del Estado que las provee de recursos y que tiene el deber de velar por la prestación del servicio de educación, máxime en el caso de las universidades oficiales. Así se deduce claramente de lo consagrado en el inciso final del artículo 67 de la Constitución, que dice: “La Nación y las entidades territoriales participarán en la dirección, financiación y administración de los servicios educativos estatales, en los términos que señalen la Constitución y la ley”.

Tan cierto es que el nombramiento gubernamental de algunos miembros que integran el consejo superior universitario no vulnera el derecho que les asiste a estos entes para autorregularse, en forma distinta de los demás organismos definidos en la Constitución como autónomos: el Consejo Nacional de Televisión y la Junta Directiva del Banco de la República, una parte de sus miembros son nombrados por el gobierno, según el mandato constitucional. Así, en el caso de la junta directiva de la Comisión Nacional de Televisión, el Gobierno Nacional designa dos de sus cinco miembros (C.P., art. 77), y de la Junta Directiva del Banco de la República, que se integra con siete miembros: cinco de ellos son nombrados por el Presidente de la República, los otros dos son el Ministro de Hacienda y el gerente, que es elegido por la misma junta (art. 372). No obstante, la Corte ha reconocido que se trata en verdad de entidades autónomas ajenas a la interferencia del poder central.

(...).

En conclusión, aspirar a que el Estado no tenga ninguna representación en los órganos de dirección de las universidades estatales, para que estas se manejen como células aisladas, rompería con el concepto de unidad que identifica la organización política colombiana (C.P., art. 1º), pues con esta participación se pretende articular la universidad con el Estado y, por tanto, no puede entenderse como un control de tutela.

(...).

La participación de tales funcionarios no tiene por objeto imponer la política de sus gobiernos en el desarrollo de la educación, sino coordinar las políticas nacionales o territoriales con las que fije el órgano de dirección universitario, a fin de que esta se integre al sistema general; no hay que olvidar que tanto la Nación como las entidades territoriales, en los términos del artículo 67 de la Constitución, tienen el deber de participar en la dirección, financiación y administración de los servicios educativos estatales, en los términos que señalen la Constitución y la ley” (negrillas y subrayas fuera de texto).

La Corte Constitucional decanta y devela la teleología subyacente frente a los entes autónomos oficiales, de cara a la ley de educación superior, más allá de la mera disquisición de la vinculación legal o reglamentaria o contractual de los miembros del consejo superior universitario y que permite reforzar las razones por las cuales no es de recibo que se presuma el status de “empleado público” frente todos los miembros del consejo superior universitario, por el solo hecho de pertenecer a este.

Ahora bien, se reitera que en la normativa general, Ley 30 de 1992, al disponer en su artículo 67, que “Los integrantes de los consejos superiores o de los consejos directivos, según el caso, que tuvieren la calidad de empleados públicos y el rector, estarán sujetos a los impedimentos, inhabilidades e incompatibilidades establecidas por la ley y los estatutos, así como las disposiciones aplicables a los miembros de juntas o consejos directivos de las instituciones estatales u oficiales. Todos los integrantes del consejo superior universitario o de los consejos directivos, en razón de las funciones públicas que desempeñan, serán responsables de las decisiones que se adopten”, evidencia desde la norma positivisada que no es la pertenencia al consejo superior universitario lo que otorga dicha calidad.

Tampoco las normas estatutarias de las instituciones universitarias en cita (UNAD y UPTC), que reposan en el expediente, dan cuenta de ello, pues por el contrario, varios de los dispositivos propios, son indicativos de lo contrario, como en efecto se evidencia, con respecto a la UNAD(35), en el artículo 10 del Acuerdo 014 de 27 de septiembre de 2007(36), en el que expresamente consagra refiriéndose a los derechos, obligaciones, inhabilidades e incompatibilidades de los miembros del consejo, que no adquieren la calidad de empleados públicos por su membrecía y, deja entrever, que quienes tengan ese estatus es porque ya lo tienen al momento de tomar asiento en ese corporativo: “(...) así se llamen representantes o delegados, están en la obligación de actuar y decidir en beneficio de la universidad y en función exclusiva del bienestar y del progreso de la misma; aunque ejercen funciones públicas no adquieren por este solo hecho el carácter de empleados públicos; aquellos que tengan esta calidad están sujetos a las inhabilidades, incompatibilidades e impedimentos establecidos por la ley, los estatutos y las disposiciones aplicables a los miembros de las juntas o de los consejos directivos de las instituciones estatales. Todos los integrantes del consejo superior, en razón de las funciones públicas que desempeñan, son responsables de las decisiones que adopten”.

Así también, el artículo 15 del Acuerdo 07 de 6 de agosto de 2015(37), prevé que para efectos del régimen de inhabilidades e incompatibilidades están sometidos al de los servidores públicos, espectro que es mucho más amplio que aquel que corresponde al calificativo de “empleado público”, pues ser servidor público tampoco da certeza de que se tiene aquella calidad, que es la que perentoriamente exige la inhabilidad del numeral 3º del artículo 30 de la Ley 617 de 2000 para el candidato o elegido para el cargo de gobernador.

En coherencia con las normas estatutarias vistas, se lee el artículo 19 del Acuerdo 10 de 25 de junio de 2010(38), en el que expresamente prevé que en materia de pago del servicio prestado, los miembros del consejo reciben honorarios —en contraste a la inclusión en nómina que caracteriza al empleo público—. En efecto, esa norma estatutaria indica: “Los miembros del consejo superior universitario tendrán derecho a percibir honorarios de conformidad con los estatutos y reglamentos de la universidad, para lo cual la secretaría general deberá certificar e informar a la gerencia administrativa y financiera de la asistencia a cada sesión”.

Ahora bien, respecto a la UPTC(39), en el artículo 27 del Acuerdo 066 de 25 de octubre de 2005, se consagra que los integrantes de los consejos quienes tengan la calidad de empleados públicos: el rector, el vicerrector y demás funcionarios públicos, además de los deberes e inhabilidades e incompatibilidades previstas en la Constitución y la ley, se sujetan a lo previsto en los estatutos. Esta redacción es indicativa de que no es la pertenencia al consejo superior, al igual que se vio con su homóloga la UNAD, la que les otorga a los miembros integrantes de este la calidad de empleado público.

Aunado a lo anterior, el artículo 15 del Acuerdo 019 de 10 de mayo de 2011(40), consagra en forma sucinta y perentoria que los miembros del consejo superior “aunque ejerzan funciones públicas, no adquirirán por este solo hecho, la calidad de empleados públicos.

Otra prueba, apoya el tema en los términos planteados, la Sala se refiere a la constancia que expidió la UPTC adiada el 25 de septiembre de 2015, en la que se informa que el demandado Carlos Andrés Amaya Rodríguez, en su calidad de miembro del consejo superior universitario por designación del Presidente de la República “no hace nombramientos ni celebra contratos y que su participación, como designado del presidente, está establecida en el numeral b) del artículo 8º del Acuerdo 06 de 2005, estatuto general de la UPTC. En consecuencia, sus intervenciones estuvieron relacionadas con decisiones frente a los temas presentados a discusión de la corporación” (fl. 244, cdno. ppal. 2 acum.).

Por contera, de las normas generales y estatutarias no se evidencia que el miembro designado por el Presidente de la República para que tome asiento en el consejo superior de los entes universitarios referidos, tenga por ese solo hecho de la membrecía, la calidad de empleado público, así que a diferencia de la aseveración de la parte actora, la causal de inhabilidad de ejercicio de empleo público con autoridad administrativa, civil o militar no cumple con el primero de los presupuestos de la causal, esto es, con la calidad de empleado público, razón por la cual para la Sección Quinta no encuentra prosperidad desde la base sustancial del supuesto normativo y, por ende, tampoco la pretendida violación de la Ley 734 de 2002(41), la Ley 1474 de 2011(42), el artículo 79(43) de la Ley 489 de 1998 y los respectivos acuerdos universitarios.

Ese híbrido que caracteriza a los entes autónomos, tampoco puede permitir dar alcances que ni siquiera el legislador ha previsto, la Sala se refiere en específico que mientras la norma estatutaria y la ley de educación solo tuvieron como filosofía transpolar el régimen de inhabilidades e incompatibilidades a los empleados públicos que fueran parte integrante del consejo superior universitario, en este caso de la UNAD y de la UPTC, se pretenda ahora hacerlo extensivo a los particulares que integran dicho consejo, bajo la presunción de que todos los miembros son empleados públicos, en franca contrariedad a las normas propias de la universidad y de la regulación general de la materia de educación superior, que como se analizó han diferenciado la naturaleza jurídica de los cargos, para proceder a aplicar la regulación respectiva.

Finalmente, resta tan solo abordar un tema que fue planteado en forma un poco vedada, dentro del argumento que nutrió esta censura y es el sentir de la parte actora de que el demandado Carlos Andrés Amaya Rodríguez, tuvo la calidad de empleado público al suscribir el contrato de prestación de servicios 775 de 24 de octubre de 2014 con el Ministerio de Educación Nacional.

Para la Sala este argumento no es de recibo porque precisamente el contenido de dicho contrato arroja toda la información necesaria para concluir que se trata de un contrato estatal sin vinculación acorde al empleo público o legal y reglamentaria alguna, es decir, sin connotaciones laborales públicas. En efecto, de lo pactado por las partes contratantes se evidencia que está sometido a la regulación de la Ley 80 de 1993 y 1150 de 2007, que está sujeto a cláusulas excepcionales de caducidad, interpretación, modificación y terminación unilateral (cláusulas 11 y 9, véanse fls. 157 a 168, cdno. ppal. 1 exp. 002), liquidable potestativamente por la entidad pública (cláusula 21). Tampoco se deriva del texto contractual ni o de otra prueba que así lo haya evidenciado, que la relación entidad contratante-contratista estuviera sometida a los presupuestos de subordinación propios de una vinculación legal y reglamentaria y/o laboral pública. Ha de recordarse que la modalidad contractual de prestación de servicio no siempre genera relaciones laborales o de empleo público.

Razón por la cual invocaciones normativas de la parte actora como las referidas al artículo 5º(44) del Decreto 3135 de 1968 y su reglamentario Decreto 1848 de 1969, en el artículo 2º(45); el artículo 3º(46) del Decreto 1950 de 1973, 1º(47) de la Ley 909 de 2004, no pueden ser descontextualizadas, sin armonizarlas con el alcance que se ha analizado de tiempo atrás de que el contrato de prestación de servicios, per se, no genera vinculación con la administración pública en el estatus de empleado público.

Así las cosas, al no encontrar probada la calidad de empleado público derivado del citado contrato, es claro que tampoco el supuesto atribuido al demandado encuadra en la causal del numeral 3º artículo 30 de la Ley 617 de 2000.

En consecuencia, por todas las razones anteriores, la Sala considera que las censuras en la forma como fueron planteadas por la pluralidad de la parte actora de los procesos acumulados, no encuentran prosperidad y conllevan a denegar las súplicas de la demanda.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

1. NEGAR las pretensiones de las demandas acumuladas dentro del medio de control de nulidad electoral contra el acto de elección del señor Carlos Andrés Amaya Rodríguez, en calidad de Gobernador del departamento de Boyacá (2016-2019), contenido en el E-26GOB de 4 de noviembre de 2015.

2. Contra lo resuelto no procede recurso.

Cópiese, notifíquese y cúmplase».

8 ART. 149.—Competencia del Consejo de Estado en única instancia: “El Consejo de Estado, en Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, por intermedio de sus secciones, subsecciones o salas especiales, con arreglo a la distribución de trabajo que la Sala disponga, conocerá en única instancia de los siguientes asuntos (...) 14. De todos los demás de carácter contencioso administrativo para los cuales no exista regla especial de competencia”.

9 Sección Tercera. Sentencia de 5 de marzo de 2015. Expediente 250002301000201300194-01, C.P. Stella Conto Díaz del Castillo.

10 Expediente 70001233300020150051601. Actor: Edison Bioscar Ruiz Valencia. Demandado: Lisset Paola González Oviedo (Concejal de Sincelejo - Sucre), C.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez.

11 Ibídem Nota al pie 9.

12 Folio 228.

13 Los referidos artículos que corresponden a los estatutos de 2002, en sus textos establecen:
“ART. 95.—Competencia. Los avales los expedirá única y exclusivamente, la dirección nacional liberal, para el candidato a la Presidencia de la República y los candidatos al Congreso de la República.
Del mismo modo, única y exclusivamente, los directorios departamentales, municipales y del Distrito Capital, expedirán los avales para los otros cargos de elección popular que se escojan en su respectiva circunscripción”.
“ART. 97.—Alianzas y acuerdos. El Partido Liberal Colombiano podrá realizar alianzas, coaliciones electorales y acuerdos programáticos con otros partidos o movimientos independientes para luchar por objetivos comunes, lo mismo que para participar en procesos electorales. Las alianzas, coaliciones y acuerdos deberán ser aprobados por las correspondientes instancias o autoridades partidistas y en ningún caso podrán ser pactados por grupos o individuos”.
“ART. 98.—Autorización. El partido solo autorizará coaliciones a través del Congreso Nacional, las asambleas departamentales, municipales o del Distrito Capital de la colectividad, según corresponda, para la Presidencia de la República, las gobernaciones y las alcaldías.
El partido podrá autorizar, a través de sus directivas territoriales, la conformación de coaliciones con otros movimientos o partidos con personería jurídica, para las elecciones de corporaciones públicas, siempre y cuando la lista sea inscrita con el aval del partido y sea expresa la mención del mismo, de tal manera que siempre aparezca su nombre en la tarjeta electoral”.

14 Ha de recordarse que esa fue la razón por la cual en el auto admisorio de la demanda 2016-001 proferido el 15 de enero de 2016 (fls. 41 a 45, cdno. ppal. 1) se indicó que frente a la pretensión de nulidad del acto de inscripción de la candidatura debía tenerse presente que los actos preparatorios o de trámite, como el acto de inscripción de la candidatura, se estudian si tuvieron incidencia en el acto final de elección (fl. 43 ib.).

15 Sentencia Sección Quinta de 10 de septiembre de 2015, C.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez, Exp. 11001-03-28-000-2014-00028-00 y Sentencia Sección Quinta de 17 de julio de 1989, C.P. Amado Gutiérrez Velásquez, Exp. 0202-0213.

16 Gaceta Constitucional 51 del 16 de abril de 1991.

17 Cfr. entre otras, sentencias de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de 10 de diciembre de 2002, Exp. 2002 1027 (PI-055), C.P. Germán Ayala Mantilla; de 13 de julio de 2004, Exp. PI-2004-0454, C.P. Ana Margarita Olaya Forero.

18 En sesión de la comisión 3, de abril 29 de 1991 de la Asamblea Nacional Constituyente, se indicó: “En cuanto al tema de porqué la gestión de negocios inhabilita para presentarse como candidato y para ser elegido, es un tema que muchos de los presentes han tratado y algunos no entienden la razón de ser, básicamente tiene dos cuestiones, uno es el hecho de evitar que una persona con dineros del Estado, si es contratista, haga las labores de la campaña o a través de hacer la obra en una comunidad que se siente beneficiada, adquiera la influencia necesaria para ser elegida, (...); adicionalmente, no hay duda de que la eventualidad de ser elegido a una corporación crea una situación de ventaja frente a la entidad o empleado público ante la cual una persona está gestionando (...)”. Presidencia de la República consejería para el desarrollo de la Constitución. Asamblea Nacional Constituyente 1991. 20 Ene. 1994, página 18.

19 Sentencia C-618 de 1997.

20 Sección Quinta. 18 de febrero de 2010. Expediente 50001233100020070112901. Actor: Román Felipe Acosta Guzmán y otros. Demandado: Concejales del municipio de Villavicencio. C.P. Filemón Jiménez Ochoa.

21 [Nota al pie en el original: “En el mismo sentido ver sentencia de julio 15 de 2004 proferida por esta Sección dentro de la acción electoral radicada bajo el Nº 760012331000200304288-01 (3379). Actor: Jesús Hernán Posso Castro. Demandado: Concejal del municipio de Pradera - Valle”].

22 Sentencia de 10 de marzo de 2005. Expediente 25000232400020030113301 (3451). Actor: William Alfonso Sánchez Rojas. Demandado: Alcalde del municipio de Tausa.

23 [Nota al pie en el original: “Sentencia del 13 de marzo de 1996, expediente AC-3311. Sentencia del 15 de julio de 2004, expediente 3379. Sentencia del 10 de marzo de 2005, expediente 3451. Sentencia del 9 de septiembre de 2005, expediente 3671. Sentencia del 30 de septiembre de 2005, expediente 3656. Sentencia del 10 de noviembre de 2005, expedientes acumulados 3174, 3175 y 3180. Sentencia del 11 de noviembre de 2005, expedientes acumulados 3177, 3176, 3178, 3183, 3184 y 3238”].

24 [Nota al pie en el original: “Pueden consultarse, entre otras, las siguientes sentencias: De la Sección Primera: del 5 de septiembre de 2002, expediente PI-7452; del 4 de febrero de 2005, expediente PI-00317; y del 26 de mayo de 2005, expediente PI-00908. De la Sección Quinta: del 12 de mayo de 1995, expedientes acumulados 1146, 1148 y 1149; del 21 de abril de 1995, expediente 1284; del 27 de julio de 1995, expediente 1333; del 12 de septiembre de 1995, expediente 1384; del 31 de octubre de 1995, expediente 1438; del 3 de noviembre de 1995, expediente 1428; del 18 de abril de 1996, expediente 1542; del 7 de octubre de 1996, expediente 1595; del 24 de agosto de 2001, expediente 2610; del 21 de septiembre de 2001, expediente 2602; del 5 de octubre de 2001, expediente 2651; del 9 de noviembre de 2001, expediente 2700; del 1º de febrero de 2002, expediente 2744; del 6 de marzo de 2003, expediente 3064; del 15 de julio de 2004, expediente 3379; del 10 de marzo de 2005, expediente 3451; del 11 de noviembre de 2005, expediente 3518; y del 18 de agosto de 2006, expediente 3934. De la Sala Plena: del 2 de agosto de 2005, expediente S-245].

25 Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. C.P. Mauricio Torres Cuervo. Sentencia de 18 de noviembre de 2008. Radicación 11001-03-15-000-2008-00316-00 (PI).

26 Sección Quinta. Sentencia de 19 de febrero de 2009. Expediente 13001233100020070070000. Actor: Willington Manuel Merlano Álvarez y otro. Demandado: Alcalde del municipio de Magangué. C.P. Susana Buitrago Valencia. Se recuerda que los salvamentos de voto no aluden a este tema sino al asunto de la revocatoria del mandato para celebrar el contrato de arrendamiento.

27 El artículo 64 literal c) de la Ley 30 de 1992 prevé: “El consejo superior universitario es el máximo órgano de dirección y gobierno de la universidad y estará integrado por: (...) c) Un miembro designado por el Presidente de la República, que haya tenido vínculos con el sector universitario”.

28 En el artículo 67 “Los integrantes de los consejos superiores o de los consejos directivos, según el caso, que tuvieren la calidad de empleados públicos y el rector, estarán sujetos a los impedimentos, inhabilidades e incompatibilidades establecidas por la ley y los estatutos así como las disposiciones aplicables a los miembros de juntas o consejos directivos de las instituciones estatales u oficiales. Todos los integrantes del consejo superior universitario o de los consejos directivos, en razón de las funciones públicas que desempeñan, serán responsables de las decisiones que se adopten” y el artículo 79 “El estatuto general de cada universidad estatal u oficial deberá contener como mínimo y de acuerdo con las normas vigentes sobre la materia, los derechos, obligaciones, inhabilidades, situaciones administrativas y régimen disciplinario del personal administrativo”.

29 De reciente pronunciamiento frente al tema de los miembros del consejo superior de universidades puede consultarse sentencia de 15 de septiembre de 2016. Radicación 11001-03-28-000-2016-00014-00. Actor: José Gabriel Flórez Barrera. Demandado: Jairo Miguel Torres Oviedo (Rector Universidad de Córdoba). C.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez.

30 Radicación 11001-03-28-000-2003-00041-01(3171). Actor: Jorge Enrique Ibáñez Najar. Demandado: Gobernador del Departamento de Nariño. C.P. Darío Quiñones Pinilla. Sobre el tema, puede también consultarse, auto de 3 de marzo de 2016. Expediente 11001-03-28-000-2015-00019-00. Actor: William Yesid Lasso. Demandado: Universidad Popular del Cesar. C.P. Alberto Yepes Barreiro.


31 Sección Quinta. Radicación 11001-03-28-000-2010-00040-00. Actor: Ana María Ángel Castaño. Demandado: Representante a la Cámara por el departamento de Boyacá, C.P. María Nohemí Hernández Pinzón.

32 En este punto la Sección Quinta hace claridad en que la delegación que el artículo 64 de la Ley 30 de 1992 es diferente a la representación, pues la primera indicada en forma expresa para el miembro delegado del Ministerio de Educación impondría que el designado sí fuera empleado público para efectos de que la relación de delegante-delegatario cobrara toda su importancia, pero si se trata de representación, como es la exigencia al miembro que elige el Presidente de la República y cuya exigencia es que haya pertenecido al sector universitario, no impone que sea un empleado público (en apoyo véase concepto de la Sala de Consulta y Servicio Civil de 11 de noviembre de 2014. Exp. 11001-03-06-000-2014-00218-00(2228). Actor: Ministerio de Educación Nacional. C.P. Álvaro Namén Vargas (E).

33 Expediente D-1683. Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 64 de la Ley 30 de 1992 y 11 del Decreto 1210 de 1993. Demandante: Evaristo Rafael Rodríguez Felizzola. M.P. Carlos Gaviria Díaz.

34 [Nota al pie en el original: “Sent. C-195 de 1994, antes citada”].

35 Conforme al artículo 1º del Acuerdo 15 de 30 de marzo de 2012 “por el cual se modifica el estatuto general de la UNAD” la naturaleza jurídica es ser un ente universitario autónomo del orden nacional, con régimen especial en los términos de la Ley 30 de 1992, personería jurídica, autonomía académica, administrativa y financiera, patrimonio independiente y capacidad para gobernarse, vinculado al Ministerio de Educación Nacional.

36 “Por el cual se expide la reglamentación para la elección de los miembros integrantes de los consejos superior, académico y de escuela de la UNAD” (fls. 233 a 236, cdno. ppal. 2 acum.).

37 “Por el cual se adopta el nuevo reglamento interno del consejo superior de la UNAD” (fls. 241 a 246, cdno. ppal. 2 acum.).

38 “Por el cual se adopta el reglamento interno del Consejo Superior de la Universidad Abierta y a Distancia, UNAD” (fls. 237 a 240, cdno. ppal. 2 acum.).

39 El Acuerdo 66 de 25 de octubre de 2005 “Por el cual se expide el estatuto general de la Universidad Pedagógica y Tecnológica” indica que es un ente universitario autónomo, de carácter nacional, estatal y público, democrático, de régimen especial vinculada al Ministerio de Educación Nacional en lo referente a las políticas y planeación del sector educativo, con sedes seccionales en Duitama, Sogamoso y Chiquinquirá, y con domicilio en Tunja” (fls. 346 a 360, cdno. ppal. 2 acum.).

40 “Por el cual se deroga el Acuerdo 12 de 2007 y se establece el reglamento interno del consejo superior de la Universidad Pedagógica y Tecnológica de Colombia” (fls. 361 a 362, cdno. ppal. 2 acum.).

41 “Por el cual de expide el Código Disciplinario Único”.

42 “Por la cual se dictan normas orientadas a fortalecer los mecanismos de prevención, investigación y sanción de actos de corrupción y la efectividad del control de la gestión pública”.

43 “ART. 79.—Régimen disciplinario de los miembros de los consejos y de los representantes legales de los establecimientos públicos. Además de lo dispuesto en la Constitución Política sobre inhabilidades de los congresistas, diputados y concejales, para ser miembro de los consejos directivos, director, gerente o presidente de los establecimientos públicos, se tendrán en cuenta las prohibiciones, incompatibilidades y sanciones previstas en el Decreto-Ley 128 de 1976, la Ley 80 de 1993 y demás normas concordantes que las modifiquen o sustituyan”.

44 Decreto 3135 de 26 de diciembre de 1968 “por el cual se prevé la integración de la seguridad social entre el sector público y el privado y se regula el régimen prestacional de los empleados públicos y trabajadores oficiales” “ART. 5º—Empleados públicos y trabajadores oficiales. Las personas que prestan sus servicios en los ministerios; departamentos administrativos, superintendencias y establecimientos públicos son empleados públicos; sin embargo, los trabajadores de la construcción y sostenimiento de obras públicas son trabajadores oficiales. Las personas que prestan sus servicios en las empresas industriales y comerciales del Estado son trabajadores oficiales; sin embargo, los estatutos de dichas empresas precisarán qué actividades de dirección o confianza deban ser desempeñadas por personas que tengan la calidad de empleados públicos”.

45 Decreto 1848 de 4 de noviembre de 1969 “por el cual se reglamenta el Decreto 3135 de 1968” “ART. 2º—Empleados públicos. 1. Las personas que prestan sus servicios en los ministerios, departamentos administrativos, superintendencias, establecimientos públicos y unidades administrativas especiales, son empleados públicos”.

46 Decreto 1950 de 24 de septiembre de 1973 “por el cual se reglamentan los decretos-leyes 2400 y 3074 de 1968 y otras normas sobre administración del personal civil” (...) “ART. 3º—Las personas que presten sus servicios en los ministerios, departamentos administrativos, superintendencias y establecimientos públicos, son empleados públicos; sin embargo los trabajadores de la construcción y sostenimiento de obras públicas son trabajadores oficiales. En los estatutos de los establecimientos públicos se precisará qué actividades pueden ser desempeñadas por personas vinculadas mediante contrato de trabajo.
Las personas que prestan sus servicios en las empresas industriales y comerciales del Estado son trabajadores oficiales; sin embargo, los estatutos de dichas empresas precisarán qué actividades de dirección o confianza deben ser desempeñadas por personas que tengan calidad de empleados públicos”.

47 Ley 909 de 23 de septiembre de 2004 “por la cual se expiden normas que regulan el empleo público, la carrera administrativa, gerencia pública y se dictan otras disposiciones” (...) “ART. 1º—Objeto de la ley. La presente ley tiene por objeto la regulación del sistema de empleo público y el establecimiento de los principios básicos que deben regular el ejercicio de la gerencia pública.
Quienes prestan servicios personales remunerados, con vinculación legal y reglamentaria, en los organismos y entidades de la administración pública, conforman la función pública. En desarrollo de sus funciones y en el cumplimiento de sus diferentes cometidos, la función pública asegurará la atención y satisfacción de los intereses generales de la comunidad.
De acuerdo con lo previsto en la Constitución Política y la ley, hacen parte de la función pública los siguientes empleos públicos:
a) Empleos públicos de carrera;
b) Empleos públicos de libre nombramiento y remoción;
c) Empleos de período fijo;
d) Empleos temporales”.