Sentencia 2016-00047 de noviembre 17 de 2016

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN QUINTA

Radicación: 7000123330002016-00047-01

Consejera Ponente:

Dr. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez

Actor: Edison Bioscar Ruiz Valencia

Demandado: Roger Vergara Chadid (Concejal de Sincelejo)

Nulidad electoral - Segunda instancia.

Bogotá, D.C., diecisiete de noviembre de dos mil dieciséis.

EXTRACTOS: «Consideraciones de la Sala

1. Competencia.

De conformidad con lo establecido en el numeral 150, 152.8 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y en el artículo 13 del Acuerdo 58 de 1999 proferido por la Sala Plena del Consejo de Estado, esta Sección es competente para conocer en segunda instancia del proceso de la referencia, toda vez que, la demanda ataca la legalidad del acto que declaró la elección del señor ROGER VERGARA CHADID como Concejal del Municipio de Sincelejo para el período 2016-2019.

Lo anterior teniendo en cuenta que según el artículo 152.8 Ibídem los Tribunales Administrativos conocerán en primera instancia de la nulidad del acto de elección de los “(…) miembros de corporaciones públicas de los municipios y distritos y demás autoridades municipales con setenta mil (70.000) o más habitantes, o que sean capital de departamento” (resaltado fuera del texto original).

Así, atendiendo a que el municipio de Sincelejo es la capital del departamento de Sucre, corresponde al Consejo de Estado decidir, en segunda instancia, el recurso de apelación presentado por la parte actora.

2. Cuestión previa.

Para la Sala resulta importante indicar, desde ya, que con la apelación el demandante formuló nuevos cargos. Esto, porque con la demanda refirió que i) el señor MARIO ALBERTO FERNÁNDEZ ALCOCER “…al momento de otorgar el aval e inscribir la lista…” de candidatos por el Partido Liberal Colombiano, “…no aportó el documento contentivo de la delegación…” para otorgar avales; y, ii) consecuencia de la decisión de la Sección Tercera del Consejo de Estado, la Resolución 2895 de 2011, Estatutos del Partido Liberal, es nula y, por ende, de acuerdo con los artículos 46 y 95 de los anteriores estatutos del Partido Liberal, contenidos en la Resolución 658 de 2002, la competencia para otorgar los avales le corresponde a los directorios departamentales y municipales, por lo que ni el secretario general del partido, ni el señor Fernández Alcocer podían concederlos, pues ninguno hacía parte de dichos organismos.

Así las cosas, mal podría entenderse que como con la demanda se alegó la violación del numeral 5º del artículo 275 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo(4), que se refiere al cumplimiento de calidades del demandado, a lo cual se ciñó el tribunal a la hora de fijar el litigio; entonces ello también incluye analizar si quien otorgó el aval al demandado actuó mediante “delegación de delegación”, como lo afirmó el apelante.

En este sentido, tal como ocurrió en el proceso 2015-0513-01, donde se dictó sentencia del 14 de julio de 2016(5), la Sala encuentra que se trata de “…un cargo nuevo que no fue incluido en la demanda y por lo mismo tampoco fue objeto de análisis y decisión por el Tribunal Administrativo, [por ende] no hará pronunciamiento sobre el particular…”.

Conforme a lo anterior, el estudio que corresponde a la Sala estará limitado al asunto relacionado con que la inscripción del demandado no se realizó en debida forma y con que, en virtud de los efectos de la sentencia proferida por la Sección Tercera del Consejo de Estado, el aval del demandado debió otorgarlo el directorio municipales y no el secretario general del partido, o el Presidente del Comité de Acción Liberal de Sucre.

3. El problema jurídico.

La Sala debe determinar si la decisión del Tribunal Administrativo de Sucre de denegar las pretensiones de la demanda fue correcta en su motivación y, si hay lugar a confirmarla o, en su lugar, a revocarla.

Para ello, es imperante determinar por razones metodológicas, en primer lugar, los efectos de la sentencia de 5 de marzo de 2015 de la Sección Tercera del Consejo de Estado con número de radicado 25000-23-41-000-2013-00194-01; y segundo, los requisitos para la inscripción de candidaturas.

3.1. Efectos de la sentencia de 5 de marzo de 2015 de la Sección Tercera del Consejo de Estado con número de radicado 25000-23-1-000-2013-00194-01 dentro del medio de control de la acción popular.

Ahora bien, en el presente caso una de las discusiones centrales es precisamente cuáles eran los estatutos vigentes al momento en que se concedió el aval, pues de ello depende en cabeza de quién, al interior del Partido Liberal, estaba la potestad para otorgar los avales.

El debate gira en torno a la sentencia de 5 de marzo de 2015 de la Sección Tercera del Consejo de Estado, proferida dentro del radicado 25000-23-41-000-2013-00194-01, pues con ella fueron declarados nulos los estatutos del Partido Liberal que se expidieron en el 2011, contenidos en la Resolución 2895. También y porque en tal decisión se ordenó que:

“(…).

2) El Partido Liberal Colombiano dará estricto cumplimiento a la decisión del Tribunal Nacional de Garantías que declaró ilegal la Resolución 2895 de 2011 y, en consecuencia, en un término máximo de un (1) mes, contado desde la ejecutoria de esta sentencia, adoptará todas las medidas que sean necesarias para i) dejar de aplicar los estatutos adoptados con esa resolución y, posteriormente, aprobados por la Asamblea Liberal Constituyente convocada y elegida unilateralmente por la Dirección Nacional Liberal, adelantada el 10 de diciembre de 2011, incluso con los ajustes introducidos en esa oportunidad y ii) regirse en un todo por los estatutos vigentes a la entrada en vigencia de la Ley 1475 de 2011, de conformidad con las exigencias del ordenamiento, en especial de las disposiciones de los artículos 107 y 108 constitucionales y 7º de la Ley 130 de 1994.

3) El Partido Liberal Colombiano procederá a cumplir el deber legal de ajustar los estatutos vigentes al momento de entrar a regir la Ley 1475 de 2011, en el término máximo de un (1) año, contado desde la fecha de ejecutoria de esta sentencia. Para el efecto, el partido conformará un comité en que el deberá garantizarse la participación de por lo menos un representante de los órganos de dirección, de las bancadas, del Instituto de Pensamiento Liberal, de la secretaría general del partido, de cada una de las secretarías ejecutivas, de participación y temáticas, de los comités políticos nacional y territoriales, de las comisiones participación nacional, del consejo consultivo nacional, de los tribunales nacional y seccionales de garantías y disciplinarios, de la veeduría del partido y defensoría del afiliado de la comisión de control programático y de la auditoría Interna, que se encargará de identificar los asuntos de los estatutos que deben ser ajustados a la Ley 1475 de 2011, bien porque siendo parte del contenido mínimo no están tratados en los estatutos vigentes o porque estando tratados en esa normatividad, deben adecuarse a las disposiciones de la ley, por ser incompatibles con esta.

(...) El comité presentará al Partido Liberal la propuesta de ajuste o reforma de los estatutos dentro de los tres meses siguientes a la ejecutoria de esta sentencia y garantizará que todos los interesados puedan presentar observaciones, comentarios y sugerencias, las cuales analizará el comité y dará cuenta, en documento escrito, de las que fueron acogidas y las razones para acogerlas o descartarlas.

La propuesta final de ajuste o reforma a los estatutos será sometido a aprobación del órgano competente del partido, de conformidad con las disposiciones del artículo 4º de la Ley 1475 de 2011 y 119 de los estatutos vigentes cuando empezó a regir esa ley, con sujeción a las reglas que rigen la toma de decisiones por parte de ese órgano y en todo caso, con respeto del principio democrático.

4) Dentro del mes siguiente a la fecha de ejecutoria de esta sentencia, el Consejo Nacional Electoral adoptará todas las medidas que sean necesarias para dejar sin efectos las decisiones relativas al registro de los estatutos del partido liberal adoptadas con posterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 1475 de 2011, dando cuenta expresa de las razones señaladas en esta sentencia y de los deberes que le impone el ordenamiento a ese órgano electoral de garantizar el “…cumplimiento de las normas sobre partidos y movimientos políticos” y la eficacia de “…los derechos de la oposición, de las minorías (…) y de participación política de los ciudadanos” (resaltado fuera de texto).

Visto el contenido de la decisión de la Sección Tercera del Consejo de Estado, la Sala advierte que se otorgó un mes, contado desde la ejecutoria de la sentencia, para que: i) el Partido Liberal dejara de aplicar los estatutos de 2011 y empezara a regirse por los anteriores; y, ii) el Consejo Nacional Electoral adoptara las medidas para dejar sin efecto el registro de esos estatutos declarados ilegales.

Con el propósito de establecer la fecha de ejecutoria de dicha sentencia, la Sala encuentra que, primero, el fallo de 7 de marzo de 2015 cobró ejecutoria el 8 de julio de 2015(6), de manera que tendrían el Partido Liberal y el Consejo Nacional Electoral hasta el 8 de agosto de 2015 para dejar de aplicar los estatutos anulados y que recobraran su vigencia los anteriores estatutos.

El análisis ofrecido por la Sección permite concluir que solo desde el 5 de agosto de 2015 los estatutos del Partido Liberal de 2002 recobraron vigencia. Esto a su vez implica que las actuaciones anteriores a esa fecha se regían con los estatutos de 2011, pues ello es consecuencia de los efectos de la sentencia dispuestos por el Consejo de Estado, Sección Tercera.

De conformidad con lo expuesto, siendo que la inscripción del demandado como candidato al Concejo Municipal de Sincelejo ante la Registraduría Nacional del Estado Civil se produjo el 25 de julio de 2015, fecha anterior a la dispuesta para que surtiera efectos (ago. 8/2015) y se diera cumplimiento al fallo de la acción popular (ago. 5/2015), entonces, es posible determinar que el acto mediante el cual se le otorgó el aval es también previo al momento en que efectivamente recobraron vigencia los estatutos del 2002 del Partido Liberal.

En el caso del Partido Liberal, de cara a los estatutos del año 2011, (Res. 2895), la Sala encontró que en sus artículos 20(7) y 24(8), se establecía que “…la representación legal recae en la Dirección Nacional Liberal o su Director, quienes, además, tenían la función de expedir los correspondientes avales…”.

Así las cosas, una vez analizó varios actos del Partido Liberal y del Consejo Nacional Electoral, la Sala concluyó que mediante la Resolución 3186 de 10 de febrero de 2015, la Dirección Nacional hizo la delegación al secretario como representante legal del partido. No obstante, la Sala entendió que “…el alcance de dicho reconocimiento debe entenderse a partir de la solicitud que realizó el propio Partido cuando manifestó que el secretario ‘ejercerá sus funciones de conformidad con los artículos 24 y 25 de los estatutos de la colectividad, delegando la ordenación general del gasto, celebrando contratos y convenios a nombre de la Dirección Nacional Liberal del Partido Liberal Colombia’…”, con lo que concluyó que el propósito del partido político con esta delegación era circunscribirlo “…a la celebración de contratos y convenios, mas no de la función para otorgar el aval…”.

Pero ocurre que, previamente, mediante Resolución 2498 de 26 de septiembre de 2012(9), el Consejo Nacional Electoral registró la decisión del Partido Liberal Colombiano de “…deleg[ar] las funciones de representación legal del Partido Liberal Colombiano en cabeza del secretario general, doctor Héctor Olimpo Espinosa Oliver…”. En esta oportunidad, se advierte, no obra restricción alguna para la representación de la colectividad.

Siendo lo anterior así, en lo que al caso concreto concierne, en el expediente obra la Resolución 62 del 16 de julio de 2015 (fls. 17-21), del Partido Liberal Colombiano, “Por la cual el Comité de Acción Liberal Departamental de SUCRE otorga avales a candidatos al Concejo Municipal de SINCELEJO en el departamento de Sucre para las elecciones del 25 de octubre de 2015 periodo 2016-2019, y delega la función de inscripción de candidaturas”.

Con la anterior resolución, el presidente del comité de Acción Liberal del departamento de Sucre, señor MARIO ALBERTO FERNÁNDEZ ALCOCER, otorgó los “…avales para los candidatos que conforman la lista a Concejo Municipal de SINCELEJO Departamento de Sucre periodo 2016-2019…”. Entre los nombres visibles en el numeral primero de tal acto, figura el del accionado, señor ROGER VERGARA CHADID.

Sobre el punto, vale reseñar que con Resolución 3559 de 15 de julio de 2015, el secretario general y representante legal del partido político “…deleg[ó] en los comités de acción liberal departamentales y ciudades capital, la función de conformación de listas, otorgamiento de avales e inscripción de candidaturas; en sus respectivas circunscripciones electorales, para candidatos que aspiran a las corporaciones públicas de concejos municipales (…) en las elecciones del 25 de octubre de 2015 periodo 2016-2019”.

Luego, en desarrollo de tal atribución delegada, el presidente del comité de acción liberal del departamento de Sucre expidió la Resolución 62 de 16 de julio de 2015, ya señalada, con la que otorgó los avales a los candidatos a concejal de Sincelejo, entre los que se encontraba el nombre del actor.

Así, a la Sala le resta concluir que el aval otorgado al señor ROGER VERGARA CHADID fue conferido por el delegado del representante legal del partido quien estaba facultado por los estatutos de dicha colectividad para ello, por ende, se concluye, el aval fue expedido en debida forma por lo que se torna necesario confirmar la decisión del a quo con la cual negó las pretensiones de la demanda.

3.2. Los requisitos para la inscripción de candidaturas.

En lo que a este aspecto concierne, la Sala considera importante reiterar su jurisprudencia sobre los requisitos para la inscripción de candidaturas. Al respecto, en cuanto corresponde al “formulario de solicitud para la inscripción de candidato y constancia de aceptación de candidatura”(10) esta corporación(11) ha sostenido lo siguiente:

“Ahora bien, del acto de inscripción de candidatos a cargos públicos de elección popular debe hacer parte el correspondiente aval expedido por el representante legal del partido o movimiento político, o por su delegado. Ese es el documento que de acuerdo con el artículo 108 de la Carta Política debe expedir el correspondiente partido o movimiento político para los efectos de la inscripción de candidaturas y, por tanto, el único exigible al representante legal o al delegado de éste para los efectos de validez del acto de inscripción.

En este sentido, no es requisito esencial que la solicitud de inscripción de candidatos a nombre de un partido o movimiento político que se debe llevar a cabo ante la correspondiente dependencia de la Registraduría Nacional del Estado Civil se realice por el representante legal del partido o movimiento político, o por el delegado por éste, pues, como ya se anotó, la falta de diligenciamiento del “Acta de solicitud de inscripción y constancia de aceptación de candidatos” por parte del representante legal del partido o movimiento político, o del delegado por éste, no invalida la inscripción, si se cumple con la exigencia Constitucional y legal de allegar al acto de inscripción el correspondiente aval expedido, eso sí, por el representante legal o el delegado por éste.

De lo anterior se torna en evidente que tanto el aval como la inscripción son dos actos con finalidades diferentes, tal como se ilustró en la jurisprudencia de 17 de noviembre de 2005(12), en la que claramente se identifican y diferencian, ya que por una parte el aval al cumplir con la triple finalidad mencionada de ninguna forma se equipara con la inscripción del candidato que es un acto de trámite y para el cual la ley no exige mayores requisitos”.

Entonces, la Sala reitera que la inscripción de una candidatura no requiere la suscripción del formulario E-6 por el representante legal del partido o movimiento político con personería jurídica, o su delegado, pues dicha voluntad queda expuesta en el aval que se expide a favor del respectivo candidato.

En efecto, recientemente sobre el particular la Sección indicó:

“…entonces, no es condición sine qua non que la solicitud de inscripción de candidatos se realice por el representante legal del partido o movimiento político o por su delegado, siempre y cuando se observe con la exigencia constitucional y legal de aportar el respectivo aval, este sí, expedido por el representante legal o el delegado por este…”(13) (resaltado de la Sala).

Por las razones expuestas la Sala confirmará la sentencia denegatoria de pretensiones proferida por el Tribunal Administrativo de Sucre.

En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

FALLA:

1. CONFIRMAR la sentencia de 24 de junio de 2016, mediante la cual el Tribunal Administrativo de Sucre negó las pretensiones de la demanda, por las consideraciones expuestas en la presente sentencia.

2. DEVOLVER al Tribunal de origen para lo de su cargo.

Este proyecto fue discutido y aprobado en sesión de la fecha.

Notifíquese y cúmplase.»

4 Dice la norma en concreto “ART. 275.—Causales de anulación electoral. Los actos de elección o de nombramiento son nulos en los eventos previstos en el artículo 137 de este Código y, además, cuando:

(…).

5. Se elijan candidatos o se nombren personas que no reúnan las calidades y requisitos constitucionales o legales de elegibilidad o que se hallen incursas en causales de inhabilidad.

(…)”.

5 Demandante: Edison Bioscar Ruiz Valencia.

Demandado: Jairo Daniel Barona Taboada (Diputado Asamblea de Sucre).

6 Un certificado de la Sección Tercera del Consejo de Estado, que daba cuenta de ello, se encuentra en el expediente a folio 87.

7 La cita del artículo en mención decía: “La Dirección Nacional Liberal o el Director Nacional del Partido, cumplirá las siguientes funciones:

1. Ejercer la representación del partido ante la Nación, ante las autoridades públicas, órganos y miembros del partido, gobiernos extranjeros y organizaciones públicas y privadas del exterior. (…).

7. Expedir el aval al candidato a la Presidencia de la República, a los gobernadores y alcaldes de ciudad capital. De igual manera expedir los avales a los demás miembros del Partido que aspiren a alcalde o miembro de organización, en los términos que se indican más adelante. (…).

15. Delegar, si lo considera necesario, la representación legal del partido y efectuar los registros ante las autoridades competentes. (…).

25. Delegar las funciones que considere pertinentes en el titular de la secretaría general del partido o en otros empleados” (resaltado de la Sala).

8 La cita de este artículo es la siguiente: “La secretaría general del partido cumplirá las siguientes funciones: (…).

10. Ejercer la representación legal del partido en los casos en que la dirección nacional lo determine y cumplir las funciones que ella le delegue. (…).

PAR.—El secretario general podrá delegar estas funciones de acuerdo con las unidades de la estructura administrativa que se determine para la Dirección Nacional Liberal”.

9 Acto administrativo, cuya legalidad para los efectos de esta decisión se encuentra incólume, publicitado por la autoridad electoral que lo expidió: Consejo Nacional Electoral, el cual obró en otro proceso con identidad fáctica, el 2015-0508-01, donde figura como demandante el señor EDISON BIOSCAR RUÍZ VALENCIA y como demandado: GABRIEL ANTONIO ESPINOSA ARRIETA (DIPUTADO DE SUCRE), visible a folios 375 y 376 de ese expediente. También el demandante aportó copia simple de este acto administrativo, el cual se encuentra entre folios 421-423 del expediente.

10 Formulario E-6.

11 C.P. Alberto Yepes Barreiro. Sentencia del 18 de julio de 2013, radicación 76001-23-31-000-2011-01779-02. Radicado interno 2011-1779. Demandante: Moisés Orozco Vicuña. Demandado: Fernando David Murgueitio Cárdenas - Alcalde municipio de Yumbo - Valle.

12 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Quinta, C.P. Darío Quiñones Pinilla. Sentencia de 17 de noviembre de 2005, radicación 15001 23 31 000 2003 03193 01. Demandante: Rosa Elena Moreno Orjuela. Demandado. Benigno Hernán Díaz Cárdenas. En esta providencia se sostuvo: “El artículo 108 de la Constitución Política al establecer que la inscripción de candidatos a elecciones la pueden hacer los partidos y movimientos políticos sin requisito adicional alguno y, a renglón seguido, al prescribir que esa inscripción debe ser avalada por el representante legal del partido o movimiento o por quien él delegue, está erigiendo como único requisito constitucional para la inscripción de candidaturas el otorgamiento del aval por quien tiene la facultad Constitucional para ello. Pero, en manera alguna el precepto prescribe que dicha inscripción debe realizarla personalmente éste. Y ello tampoco se deduce del contenido del artículo 3º del Reglamento 1 de 2003.

Por el contrario, la redacción de los citados artículos 3º y 4º lo que da a entender es que, de un lado, el aval debe ser presentado ante los respectivos delegados de la Registraduría Nacional del Estado Civil y, de otro, que ese aval lo debe otorgar el representante legal del partido o movimiento político o su delegado. Esas normas armonizan en su integridad con los incisos tercero y cuarto del artículo 108 de la Carta Política”.

13 CONSEJO DE ESTADO. SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. SECCIÓN QUINTA, C.P. Susana Buitrago Valencia. Sentencia del 5 de septiembre de 2013, radicación 76001-23-31-000-2012-00007-01, radicado interno 2012-00007. Demandante: Sergio David Becerra. Demandado: Jorge Eliecer Valencia Montenegro.