SENTENCIA 2016-00049 DE SEPTIEMBRE 1 DE 2016

 

Proceso: Sentencia 2016-00049 de septiembre 1 de 2016

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Exp: 410012333000201600049 01

Consejera Ponente:

Dra. Maria Claudia Rojas Lasso

Pérdida de Investidura de Concejal

Actor: Eris Alonso Sánchez Medina.

Santiago de Cali, primero de septiembre de dos mil dieciséis.

«EXTRACTOS: IV. Consideraciones

6.1. Competencia

Como lo ha advertido la Sala en otras oportunidades, esta Sección es competente para conocer de la apelación de las sentencias proferidas en procesos de pérdida de investidura de Diputados, de una parte, en virtud del artículo 48, parágrafo 2, de la Ley 617 de 2000, que establece la segunda instancia para tales procesos y, de la otra, atendiendo el pronunciamiento de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de enero 25 de 1995, según el cual las impugnaciones contra las sentencias de pérdida de investidura, proferidas por los Tribunales Administrativos, son de conocimiento de la Sección Primera del Consejo de Estado.

6.2. Marco legal y jurisprudencia del régimen de inhabilidades como causal de pérdida de investidura de los concejales.

El artículo 40 de la Ley 617 de 2000 dispone:

«ART. 40.—De las inhabilidades de los concejales. El artículo 43 de la Ley 136 de 1994 quedará así:

"ART. 43.—Inhabilidades: No podrá ser inscrito como candidato ni elegido concejal municipal o distrital:

(…)

3. Quien dentro del año anterior a la elección haya intervenido en la gestión de negocios ante entidades públicas del nivel municipal o distrital o en la celebración de contratos con entidades públicas de cualquier nivel en interés propio o de terceros, siempre que los contratos deban ejecutarse o cumplirse en el respectivo municipio o distrito. Así mismo, quien dentro del año anterior haya sido representante legal de entidades que administren tributos, tasas o contribuciones, o de las entidades que presten servicios públicos domiciliarios o de seguridad social en el régimen subsidiado en el respectivo municipio o distrito.

(…)

ART. 48.—Pérdida de investidura de diputados, concejales municipales y distritales y de miembros de juntas administradoras locales. Los diputados y concejales municipales y distritales y miembros de juntas administradoras locales perderán su investidura:

(…)

6. Por las demás causales expresamente previstas en la ley.

[...]»

Por su parte, el artículo 48 de la Ley 617 de 2000 dispone:

«ART. 48.—Pérdida de investidura de diputados, concejales municipales y distritales y de miembros de juntas administradoras locales. Los diputados y concejales municipales y distritales y miembros de juntas administradoras locales perderán su investidura:

6. Por las demás causales expresamente previstas en la ley.

[...]»

La Sala Plena de esta Corporación, mediante sentencia de 28 de julio de 2002(1) sostuvo que pese a que el artículo 48 de la Ley 617 de 2000 no contiene la violación del régimen de inhabilidades como causal de pérdida de investidura, no significa que ésta haya sido suprimida, pues el numeral 6º ibidem establece la posibilidad de que otras normas también consagren causales de pérdida de investidura.

Dijo la Sala:

«Teniendo en cuenta que, ciertamente, el artículo 48 de la Ley 617 de 2000 no reguló “íntegramentelo relacionado con las causales de pérdida de investidura, no deben entenderse derogadas las demás disposiciones alusivas al punto, pues a simple vista se advierte que tal norma no agotó en su totalidad el tema, ya que expresamente permitió que otras leyes también lo trataran, organizaran o definieran, cuando en el numeral 6 dispuso que se perdería la investidura: “por las demás causales expresamente previstas en la ley”. Tal regulación reconoce de manera expresa la vigencia, y por ende, la obligatoriedad de lo que otras leyes señalan al respecto. Y es preciso tener en cuenta que la Ley 617 de 2000, como ya se advirtió, sólo introdujo cambios parciales al Código de Régimen Municipal, pues no se trató de una derogatoria total ni de una “sustitución en bloque”, aspecto en el que resulta muy ilustrativo su título o encabezamiento en el que se precisa su alcance así: “Por la cual se reforma parcialmente la Ley 136 de 1994...”. Como no existe razón meritoria que induzca a una consideración distinta, la Sala concluye que la violación al régimen de inhabilidades sigue siendo causal de pérdida de investidura para los Concejales, exégesis que habrá de orientar la definición de esta litis.»

Así, tratándose de la imputación de una causal de inhabilidad, la Sala pasa a considerarla.

6.3. El caso concreto

Se imputa al concejal Mateo Eduardo Trujillo Segura la causal de inhabilidad contemplada en el numeral 3º del artículo 40 de la Ley 617 de 2000, cuyo tenor es el siguiente:

Ley 617 de 2000

“ART. 40.—De las inhabilidades de los concejales. El artículo 43 de la Ley 136 de 1994 quedará así:

"ART. 43.—Inhabilidades: No podrá ser inscrito como candidato ni elegido concejal municipal o distrital:

(…)

3. Quien dentro del año anterior a la elección haya intervenido en la gestión de negocios ante entidades públicas del nivel municipal o distrital o en la celebración de contratos con entidades públicas de cualquier nivel en interés propio o de terceros, siempre que los contratos deban ejecutarse o cumplirse en el respectivo municipio o distrito. Así mismo, quien dentro del año anterior haya sido representante legal de entidades que administren tributos, tasas o contribuciones, o de las entidades que presten servicios públicos domiciliarios o de seguridad social en el régimen subsidiado en el respectivo municipio o distrito.” (negrilla fuera de texto)

El supuesto fáctico que constituye la causal establecida en el numeral 3º del artículo 40 de la Ley 617 de 2000, el actor lo hace consistir en que el demandado se encontraba inhabilitado para ser inscrito y electo como concejal, por haber “celebrado contrato de prestación de servicios” como profesor o docente tiempo completo con la Universidad Surcolombiana —USCO—, dentro del año inmediatamente anterior a su elección como Concejal del municipio Neiva.

Procede entonces la Sala al análisis de los elementos de la causal endilgada a efectos de determinar si procedía o no, decretar la pérdida de la investidura del ciudadano Mateo Eduardo Trujillo Segura como concejal de Neiva.

La inhabilidad endilgada al demandado exige unos supuestos a saber: (i) intervenir en la celebración de contratos con una entidad pública de cualquier nivel, (ii) haberlo celebrado durante el año anterior a la elección como concejal, (iii) existir interés propio o de terceros, y (iv) ejecutarlo o cumplirlo en el respectivo municipio.

Está demostrada la calidad de concejal del municipio de Neiva, ostentada por el ciudadano Mateo Eduardo Trujillo Segura, para el período 2016-2019 (folio 8-21).

Obra en el expediente copia de la Resolución P0252 de 3 de febrero de 2015 (fl. 22), mediante el cual el rector de la Universidad Surcolombiana —USCO— nombró al señor Mateo Eduardo Trujillo Segura, como “profesor ocasional de tiempo completo”. El tenor del artículo 1º de la Resolución es el siguiente:

“ART 1º.—Nombrar al señor Mateo Eduardo Trujillo Segura identificado con la cédula de ciudadanía 80.242.063 de Bogotá, como Profesor Ocasional de Tiempo Completo, Categoría Asistente, en la Facultad de Ciencias Jurídicas y Políticas, Programa de Ciencias Políticas, Área o asignatura Economía y Finanzas.”

En la parte considerativa de la Resolución PO0252 de 3 de febrero de 2015, se observa lo siguiente:

“Que conforme al artículo 74 de la ley 30 de 1992, los profesores ocasionales deben ser nombrados mediante resolución;

Que los profesores ocasionales mediante Sentencia C-006 de 1996, expedida por la Corte Constitucional, tienen derecho a que se les sean reconocidas y canceladas las prestaciones sociales y demás emolumentos y derechos laborales en igualdad de condiciones con los profesores de planta;

Que los profesores ocasionales cumplen las mismas funciones de un profesor de planta, pues tienen las mismas obligaciones que estos, salvo que su vinculación se hace a través de resolución y esta tiene un carácter temporal;

Que conforme al artículo 5º del Acuerdo número 037 de 1993, son profesores ocasionales aquellos que con dedicación de tiempo completo y medio tiempo, sean requeridos transitoriamente por la universidad, para un periodo inferior a un (1) año;

Que el señor Mateo Eduardo Trujillo Segura viene vinculado a esta Casa de Estudios en calidad de Profesor Ocasional de Tiempo Completo en el Programa de Ciencia Política, desde el 5 de marzo de 2014, según convocatoria TCO-061012-003;

Que el señor Mateo Eduardo Trujillo Segura como Profesor Ocasional de Tiempo Completo, el Facultad de Ciencias Jurídicas y Políticas, Programa de Ciencia Política, para el periodo comprendido entre el 5 de marzo y hasta el 13 de diciembre de 2014, se encuentra contenida en la Resolución número P0326 del 5 de marzo de 2014;

Que con fundamento en lo aludido y por necesidad del servicio; para no entorpecer el normal funcionamiento académico de la facultad de Ciencias Jurídicas y Políticas y mientras se apruebe e implemente la Reorganización de la Universidad, se hace necesario nombrar al señor Mateo Eduardo Trujillo Segura como Profesor Ocasional de Tiempo Completo, en el Programa de Ciencias Políticas;”

A su turno el artículo 2º de la Resolución P0252 de 3 de febrero de 2015 establece que: “El profesor devengará una asignación mensual de $3.277.225 (tres millones doscientos setenta y siete mil doscientos veinticinco pesos), que corresponden a 305 puntos por valor de $10.745 cada uno, para un valor total de $60.141.814, que corresponde a los salarios devengados por el profesor y sus prestaciones sociales.”

Asimismo, el artículo 5º dispone que “el presente nombramiento se hace desde el tres (3) de febrero de 2015 y tendrá efecto a partir de la fecha y hasta el 18 de diciembre de 2015”.

Por otra parte, el Profesional de Gestión Institucional Área Profesional de la Universidad Surcolombiana —USCO— hizo constar mediante certificación expedida el 14 de enero de 2016 (fl. 24), lo siguiente:

“Que el señor Mateo Eduardo Trujillo Segura, identificado con la cedula de ciudadanía número 80.242.063 de Bogotá, prestó servicios a esta universidad como Profesor Ocasional de tiempo completo en la sede de Neiva, la Facultad de Ciencias Jurídicas y Políticas, Programa de Ciencia Política, Área o Asignatura Economía y Finanzas, del 3 de febrero al 18 de diciembre de 2015, mediante Resolución número P0252 de febrero 3 de 2015”

El problema se reduce, entonces, a establecer si el acto de nombramiento como “profesor ocasional de tiempo completo” del señor Mateo Eduardo Trujillo Segura, proferido por la Universidad Surcolombiana —USCO—, puede asimilarse a “contrato” o no y si la intervención en él por parte del demandado se encuadra en la inhabilidad alegada.

Según lo determinan los artículos 5 del Decreto 3135 de 1968 “por el cual se prevé la integración de la seguridad social entre el sector público y el privado y se regula el régimen prestacional de los empleados públicos y trabajadores oficiales”, 2 del Decreto 1848 de 1969 “por el cual se reglamenta el Decreto 3135 de 1968”, 3 del Decreto 1950 de 1973 “por el cual se reglamentan los Decretos-Leyes 2400 y 3074 de 1968 y otras normas sobre administración del personal civil”, 1 de la Ley 909 de 2004 “por la cual se expiden normas que regulan el empleo público, la carrera administrativa, gerencia pública y se dictan otras disposiciones”, son empleados o funcionarios públicos las personas que prestan sus servicios en los establecimientos públicos, tales como las universidades estatales u oficiales.

En relación con el personal docente de las universidades estatales u oficiales, esta Corporación en sentencia de 3 de junio de 2010(2) precisó que de conformidad con lo previsto en los artículos 71 y 72 de la Ley 30 de 1992, pueden ser: (i) de dedicación exclusiva, (ii) de tiempo completo, (iii) de medio tiempo y. (iv) de cátedra.

Respecto de las tres primeras categorías de docentes, la Corporación en la sentencia referida precisó que éstos ostentan la calidad de empleados públicos que se encuentran amparados por un régimen especial y los cuales no son de libre nombramiento y remoción, contrario a lo que ocurre con el profesor de cátedra que no es empleado público ni trabajador oficial, pero si contratista cuya vinculación puede generarse por contrato de prestación de servicios que se celebra por periodos académicos. En esa oportunidad, la corporación sostuvo lo siguiente:

“De conformidad con el artículo 69 de la Constitución Política, las universidades gozan de plena autonomía para darse sus directivas y regirse por sus propios estatutos de conformidad con la ley. Así mismo, de conformidad con el artículo 113 constitucional, los entes universitarios se constituyen en órganos autónomos e independientes de los que integran las ramas del poder público, para el cumplimiento de las demás funciones de Estado. Dicha autonomía, implica además de no pertenecer a ninguna de las tres ramas del poder público, la posibilidad de actuar por fuera de las mismas, al igual que la potestad de creas su propia normatividad y organizar su funcionamiento, con el fin de dar cumplimiento a la función constitucional que le fue encomendada. La autonomía universitaria, es garantizada por la Constitución Política con el fin de asegurar a los asociados una formación académica independiente y libre de las ingerencias del poder público tanto en el campo académico como en el manejo administrativo y financiero, en el entendido, de que los estudios superiores no pueden estar sometidos a ninguna forma de dirección, orientación o interferencia por parte del gobierno. Las universidades estatales, no obstante su naturaleza jurídica de carácter autónomo, que les permite de conformidad con el artículo 28 de la Ley 30 de 1992, designar sus autoridades académicas, y administrativas, crear y desarrollar sus programas académicos, organizar todas sus labores, otorgar títulos, seleccionar profesores y admitir alumnos, adoptar sus recursos; indiscutiblemente son parte del Estado y en consecuencia, el personal que en ellas prestan sus servicios, ostentan la calidad de servidores públicos. Tales universidades, según lo preceptúa el artículo 58 de la misma ley, son de creación del Congreso de la República, las Asambleas Departamentales, los concejos municipales y distritales o los entes territoriales que se creen, con el cumplimiento de las disposiciones de esta ley. Ahora bien, en relación con el personal docente de la universidades estatales u oficiales, los artículos 71 y 72 de la Ley 30 de 1992, señala que puede ser: de dedicación exclusiva, de tiempo completo, de medio tiempo y de cátedra. Los docentes pertenecientes a las tres primeras categorías, ostentan la calidad de empleados públicos que se encuentran amparados por este régimen especial y los cuales no son de libre nombramiento y remoción, contrario a lo que ocurre con el profesor de cátedra que no es empleado público ni trabajador oficial, pero si contratista cuya vinculación puede generarse por contrato de prestación de servicios que se celebra por periodos académicos.”

De manera que, los docentes de las universidades estatales u oficiales de dedicación exclusiva, de tiempo completo o de medio tiempo, ostentan la calidad de empleados públicos, vinculados a la administración mediante una relación legal y reglamentaria. Esta vinculación se manifiesta en la práctica por el acto de nombramiento y posesión del empleado, es decir que, el régimen al cual quedan sometidos está previamente determinado en la ley, de manera que no hay posibilidad legal de discutir y acordar con la administración las condiciones de prestación del servicio, ni al momento del nombramiento ni posterior a la posesión.

De conformidad con los artículos 1494 y 1495 del Código Civil, las obligaciones nacen del concurso real de las voluntades de dos o más personas, como en los contratos o convenciones, en donde una parte se obliga para con otra a dar, hacer o no hacer alguna cosa. El tenor de las normas es el siguiente:

“ART. 1494.—Fuente de las obligaciones. Las obligaciones nacen, ya del concurso real de las voluntades de dos o más personas, como en los contratos o convenciones; ya de un hecho voluntario de la persona que se obliga, como en la aceptación de una herencia o legado y en todos los cuasicontratos; ya a consecuencia de un hecho que ha inferido injuria o daño a otra persona, como en los delitos; ya por disposición de la ley, como entre los padres y los hijos de familia.

ART. 1495.—Definición de contrato o convención. Contrato o convención es un acto por el cual una parte se obliga para con otra a dar, hacer o no hacer alguna cosa. Cada parte puede ser de una o de muchas personas.”

En el contrato las partes están en nivel de igualdad, de modo que no hay relación de subordinación de una hacía la otra como ocurre en una relación laboral.

Para la Sala, la vinculación de un docente de tiempo completo o de medio tiempo, que ostenta la calidad de empleado público, vinculado a la administración mediante una relación legal y reglamentaria, como lo es el acto de nombramiento y posesión, no se equipara o asimila a un contrato en donde nacen obligaciones por la voluntad de dos o más personas, pues como quedó visto, el empleado público no tiene la posibilidad legal de discutir y acordar con la administración las condiciones de prestación del servicio, ni al momento del nombramiento ni posterior a la posesión, puesto que se trata de un acto condición.

Cosa distinta ocurre cuando los profesores o docentes de las universidades estatales u oficiales se desempeñan de manera simultánea en el cargo de concejal, pues como lo ha precisado la Sala en reiterada jurisprudencia(3), dicha situación lo hace incurso en la causal de pérdida de investidura pero por violación del régimen de incompatibilidades. La Sala sostuvo lo siguiente:

“Resulta también pertinente citar la sentencia de 13 de octubre de 1995 (Rad. 7276, C.P. Dr. Julio Enrique Correa Restrepo) en la que la Sección Cuarta distinguió los docentes de tiempo completo, tiempo parcial y hora cátedra, al señalar lo siguiente: «De los artículos 73 y 74 de la Ley 30 de 1992 se deduce que los docentes pueden ser de tiempo completo, tiempo parcial y de cátedra. Los profesores de tiempo completo y de tiempo parcial, son empleados públicos y se encuentran amparados por la estabilidad que les confiere el estatuto docente, por lo que no son funcionarios de libre nombramiento y remoción a excepción del primer año a partir del nombramiento. Así mismo, el empleado público debe su calidad de tal, al ejercicio de un empleo público creado conforme a las disposiciones legales y previsto únicamente para los docentes de tiempo completo o parcial, por lo que su régimen laboral es estructurado y su vinculación y retiro, se efectúa por regla, general, mediante acto administrativo. A contrario sensu, el docente de cátedra no adquiere el carácter de empleado público, no está amparado por la estabilidad que confieren las normas especiales, no desempeña un empleo público y se vincula mediante un contrato de prestación de servicios docentes, en la forma como lo ha precisado la Corporación. (…)

Cabe señalar que, conforme lo ha precisado la Sala en diversos pronunciamientos, entre ellos, en sentencias de 11 de octubre de 2001 (Exp. 7308, Consejero ponente doctor Manuel S. Urueta Ayola), reiterada en sentencias de 27 de febrero de 2003 (Exp. 8196, Consejero ponente doctor Camilo Arciniegas Andrade) y 18 de agosto de 2005 (Exp. 01938, Consejero ponente doctor Gabriel Eduardo Mendoza Martelo), la vinculación laboral de los docentes, sea de medio tiempo o de tiempo completo, comporta el ejercicio de un cargo o empleo en una institución educativa, y lo hace incurso en la causal de pérdida de investidura por violación del régimen de incompatibilidades, habida cuenta de que desempeña simultáneamente los cargos públicos de concejal y de docente de tiempo completo en una institución departamental, sin que, por lo demás, la desvirtúe la circunstancia de no devengar honorarios”.

Así las cosas, el hecho de que el demandado se hubiera desempeñado como profesor o docente de la Universidad Surcolombiana —USCO— de tiempo completo o medio tiempo durante el año inmediatamente anterior a la elección como concejal del municipio de Neiva en virtud de nombramiento hecho mediante Resolución, no se configura dentro de los supuestos de hecho de la inhabilidad endilgada, toda vez que no se trata de la celebración de un contrato sino de una vinculación mediante una relación legal y reglamentaria, en donde no concurre el acuerdo de voluntades de ambas partes y el empleado no tiene la posibilidad legal de discutir y acordar con la administración las condiciones de prestación del servicio, ni al momento del nombramiento, ni con posterioridad a la posesión, puesto que se trata de un acto condición.

Por consiguiente, al considerar que no se incurrió en la causal de pérdida de investidura, la Sala confirmará la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Huila por las razones anteriormente expuestas, como en efecto lo hará en la parte resolutiva de esta providencia.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA

Confirmase la sentencia apelada de 11 de marzo de 2016 proferida por el Tribunal Administrativo del Huila.

Cópiese, notifíquese y, en firme esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen. Cúmplase»

1. Radicación 7177. Actor: Julio Vicente Niño Mateus. M.P. Dr. Gabriel E. Mendoza Martelo.

2. Expediente: 2005-00062 (0676-09), Actor: Manuel Carvajalino Sánchez, M.P. Dr. Alfonso Vargas Rincón.

3. Expediente: PI 2006-00156, Actor: Juan Bautista Castro Dimas M.P. Dr. Gabriel E. Mendoza Martelo.