Sentencia 2016-00137 de abril 21 de 2016

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Rad.: 52001-33-33-000-2016-00137-01(AC)

Actor: Manuel Arturo Jiménez Chingal

Demandado: Ministerio de Educación Nacional, Fondo Nacional de Prestaciones del Magisterio y otro

Consejera Ponente:

Dra. María Elizabeth García González

Bogotá D.C., veintiuno de abril de dos mil dieciséis.

EXTRACTOS: «IV. Consideraciones de la Sala

La acción de tutela, consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política, fue instituida para proteger en forma inmediata los derechos constitucionales fundamentales, cuando estos resulten vulnerados o amenazados por la acción u omisión de cualquier autoridad pública o particular, en los casos previstos en el artículo 42 del Decreto-Ley 2591 de 1991. Dicha acción se establece como instrumento subsidiario, es decir, que solo procede cuando el afectado no disponga de otros medios de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio, con miras a evitar un perjuicio irremediable.

En el presente caso, el señor Manuel Arturo Jiménez Chingal, instauró acción de tutela contra la Nación-Ministerio de Educación-Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y la Secretaría de Educación Departamental del Putumayo, por considerar que se le vulneró su derecho fundamental de petición, por cuanto asegura que no ha recibido una respuesta de fondo y completa frente a la solicitud que presentó el 25 de marzo de 2015.

La presente acción de tutela fue resuelta en primera instancia por el Tribunal Administrativo de Nariño, el cual mediante Sentencia de 7 de marzo de 2016, rechazó por improcedente el amparo solicitado, al considerar que no se cumplían los requisitos de inmediatez y subsidiariedad.

La anterior decisión fue impugnada por el actor, quien asegura que el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, entidad demandada, no ha dado respuesta a la petición presentada el 25 de marzo de 2015, la cual busca obtener el cumplimiento del fallo judicial proferido por el Tribunal Administrativo de Nariño, mediante Sentencia de 24 de octubre de 2014. Asimismo, de los argumentos expuestos en el escrito de impugnación, se puede inferir que el actor no solo busca por medio de la presente acción de tutela la protección de su derecho fundamental de petición, sino el cumplimiento de una decisión judicial.

Cuestión previa.

La Sala considera pertinente precisar que el Tribunal Administrativo de Nariño, mediante Sentencia de 7 de marzo de 2016, rechazó por improcedente la acción de la referencia, por cuanto, a su juicio, se incumplió el término de 6 meses establecido por la jurisprudencia, como razonable para el ejercicio de las acciones de tutela.

Al respecto, cabe aclarar que en este caso se alegó la violación del derecho de petición. Frente a este derecho la jurisprudencia ha determinado que para que se entienda superado la respuesta debe ser pronta y oportuna; resolver de fondo, de manera clara, precisa y congruente la situación planteada en la solicitud y además, tiene que ser puesta en conocimiento del peticionario; y mientras ello no ocurra se mantiene en el tiempo su vulneración.

La Corte Constitucional reiteradamente ha sostenido que el derecho de petición tiene el carácter de fundamental y cuando de la protección de derechos fundamentales se trata, cuya vulneración es permanente y continuada en el tiempo, no opera el principio de inmediatez de manera estricta.

Sobre el particular, la Corte Constitucional, precisó:

“3. El principio de inmediatez. Reiteración de jurisprudencia

La jurisprudencia de esta corporación ha sostenido reiteradamente que en todos los casos es necesario demostrar que la acción de tutela se interpuso dentro de un término oportuno, justo y razonable. Al mismo tiempo ha señalado —ya que no es un parámetro absoluto— que la definición del cumplimiento de dichos requisitos corresponde al juez constitucional en cada evento. Este requisito de procedibilidad está concebido en la misma Carta Política, la cual en su artículo 86 preceptúa lo siguiente:

“Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe a su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales”.

Ante todo, la Corte ha precisado que ese concepto está atado a la eficacia del mecanismo reforzado de protección de los derechos fundamentales. De acuerdo a la jurisprudencia, la tutela procede cuando se utiliza con el fin de prevenir un daño inminente o de hacer cesar un perjuicio que se está causando al momento de interponer la acción. Ello implica que es deber del accionante evitar que pase un tiempo excesivo, irrazonable o injustificado desde que se presentó la actuación u omisión que causa la amenaza o vulneración de las garantías constitucionales. El incumplimiento de la obligación ha llevado a que se concluya la improcedencia de la acción, impidiendo la protección de los derechos invocados.

Para establecer la razonabilidad del tiempo transcurrido entre el desconocimiento de la atribución fundamental y el reclamo ante el juez constitucional, la jurisprudencia ha establecido un conjunto de pasos o espacios de justificación. Al respecto, la Sentencia T-743 de 2008 precisó lo siguiente:

“La Corte Constitucional ha establecido algunos de los factores que deben ser tenidos en cuenta para determinar la razonabilidad del lapso: (i) si existe un motivo válido para la inactividad de los accionantes; (ii) si la inactividad justificada vulnera el núcleo esencial de los derechos de terceros afectados con la decisión; (iii) si existe un nexo causal entre el ejercicio tardío de la acción y la vulneración de los derechos fundamentales del interesado; (iv) si el fundamento de la acción de tutela surgió después de acaecida la actuación violatoria de los derechos fundamentales, de cualquier forma en un plazo no muy alejado de la fecha de interposición.

A partir del desarrollo de las nociones mencionadas, el juez de tutela puede hallar la proporcionalidad entre el medio judicial utilizado por el accionante y el fin perseguido, para de esta manera determinar la procedencia de la acción de tutela como mecanismo idóneo para la protección del derecho fundamental reclamado.

Además de lo anterior, la jurisprudencia también ha destacado que puede resultar admisible que transcurra un extenso espacio de tiempo entre el hecho que generó la vulneración y la presentación de la acción de tutela bajo dos circunstancias claramente identificables: la primera de ellas, cuando se demuestra que la afectación espermanente en el tiempo y, en segundo lugar, cuando se pueda establecer que “…la especial situación de aquella persona a quien se le han vulnerado sus derechos fundamentales, convierte en desproporcionado el hecho de adjudicarle la carga de acudir a un juez; por ejemplo el estado de indefensión, interdicción, abandono, minoría de edad, incapacidad física, entre otros”.

Así, en conclusión, es evidente que la naturaleza de algunos derechos fundamentales conlleva a que su goce efectivo implique el acaecimiento de varios actos sucesivos y/o complementarios. Esto obliga, en paralelo, a que el análisis de procedibilidad de la acción de tutela deba ir atado al reconocimiento de cada una de esas etapas. En estos términos, el límite incontestable para interponer la solicitud de protección no es el transcurso de un periodo de tiempo determinado, sino el acaecimiento del fenómeno de la carencia actual de objeto. La Sentencia T-883 de 2009 advirtió que para que el amparo sea procedente, no obstante haber transcurrido un tiempo prolongado desde la ocurrencia del acto lesivo, se requiere que la afectación de derechos fundamentales que se pretende remediar sea actual(1)” (negrilla y subraya por fuera del texto).

De tal manera que debe revocarse el fallo impugnado que rechazó por improcedente el amparo solicitado para, en su lugar, proferir una decisión de fondo, previo el estudio del problema jurídico puesto a consideración de la Sala.

Problema jurídico.

Corresponde a la Sala determinar en el presente caso: si las entidades demandadas vulneraron el derecho fundamental de petición alegado por el actor, relacionado con la solicitud de expedición de un acto administrativo que dé cumplimiento a un fallo judicial.

Del derecho de petición.

Respecto del derecho de petición, la jurisprudencia de la Corte Constitucional, entre otras, en Sentencia T-1089 de 2001, ha establecido que es considerado un derecho fundamental y determinante para la efectividad de los mecanismos de la democracia participativa. Además, porque mediante él se garantizan otros derechos constitucionales, como a la información, a la participación política y a la libertad de expresión.

Que el núcleo esencial de dicho derecho reside en la resolución pronta y oportuna de la cuestión, pues de nada serviría la posibilidad de dirigirse a la autoridad si ésta no resuelve o se reserva para sí el sentido de lo decidido.

Que, por ello, la respuesta debe cumplir con estos requisitos: debe ser oportuna; debe resolverse de fondo, clara, precisa y de manera congruente con lo solicitado; ser puesta en conocimiento del peticionario. Si la misma no cumple con estos parámetros se incurre en una vulneración del derecho constitucional fundamental de petición.

Se advierte del expediente que el actor presentó un derecho de petición el 25 de marzo de 2015(2), ante el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, en el que solicitó lo siguiente:

“Asunto: Derecho de petición

Solicitante: Manuel Arturo Jiménez Chingal

Cédula de ciudadanía: 5.349.346

Yiniliceth Roa Sarmiento, mayor de edad, identificada con la cédula de ciudadanía 52.054.881 de Bogotá, portadora de la tarjeta profesional de abogada 76.065 expedida en el Consejo Superior de la Judicatura, actuando en calidad de apoderada del señor Manuel Arturo Jiménez Chingal, en ejercicio de la garantía fundamental consagrada en el artículo 23 de la Constitución Política de Colombia, respetuosamente solicito a usted, expedir el acto administrativo por medio del cual se dé cumplimiento a la sentencia fechada el día veinticuatro (24) de octubre de dos mil catorce (2014), proferida por el Tribunal Administrativo de Nariño-Sala primera escritural, la cual revoca la sentencia dictada por el Juzgado Único Administrativo del Circuito de Mocoa de fecha veintiséis (26) de marzo de dos mil doce (2012).

Una vez notificado y ejecutoriado el acto administrativo que para el efecto se expida, se proceda al pago de las sumas a las que resulte condenada la entidad territorial demandada, ordenando el giro a mi favor teniendo en cuenta que cuento con la facultad de recibir expresamente otorgado por el beneficiario de la sentencia.

Para los efectos legales pertinentes y en acatamiento a lo establecido en el artículo 177 del Código Contencioso Administrativo - adicionado por el artículo 60 de la Ley 446 de 1998, anexo copia autentica con constancia de ejecutoria de la mencionada sentencia.

Son razones

1. Como culminación de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho que adelantó mi mandante en contra de la entidad territorial, el Tribunal Administrativo de Nariño, profirió sentencia fechada el veinticuatro (24) de octubre de dos mil catorce (2014), la cual cobró ejecutoria el once (11) de diciembre del dos mil catorce (2014).

2. El Código Contencioso Administrativo en su artículo 176, establece: “EJECUCIÓN. Las autoridades a quienes corresponda la ejecución de una sentencia dictaran, dentro del término de treinta (30) días contados desde su comunicación, la resolución correspondiente, en la cual se adoptaran las medidas necesarias para su cumplimiento” (negrillas fuera del texto).

3. La orden judicial contenida en la sentencia anexa, debe ser cumplida en los términos de los artículos 176, 177 y 178 del Código Contencioso Administrativo.

(…)”

Al respecto, dentro del expediente no encontró la Sala prueba que acreditara que el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio hubiera efectuado manifestación alguna o realizado los trámites solicitados por el petente en la pluricitada petición de 25 de marzo de 2015, por lo que, resulta fácil concluir, que la entidad demandada a la fecha no ha dado respuesta a la referida solicitud.

Así las cosas, comoquiera que en el sub examine, el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio guardó silencio frente a la solicitud radicada por el actor, la Sala amparará el derecho fundamental consagrado en el artículo 23 de la Constitución Política, comoquiera que el término previsto por la ley para dar respuesta a la solicitud se ha superado con creces, como lo ha dispuesto la Sala en otras oportunidades, como la decidida en el expediente 2014-03811-00, Actor: Juan David Carrillo Galindo, en providencia de 16 de abril de 2015.

Ya en lo que respecta a la solicitud del actor, relacionada con el pago una vez notificado y ejecutoriado el acto administrativo objeto del derecho de petición, la Sala observa que ello no es procedente, toda vez que se requiere el agotamiento del medio de defensa judicial, como lo es el proceso ejecutivo, máxime si en parte alguna de la solicitud se advierte una condición de especial protección o la existencia de un perjuicio irremediable.

Lo anterior, impone a la Sala revocar la sentencia apelada, en cuanto se abstuvo de estudiar la violación del derecho de petición y, en su lugar amparar el derecho fundamental de petición del señor Manuel Arturo Jiménez Chingal, vulnerado por el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio. En consecuencia, ordenar a la entidad que si aún no lo ha efectuado, en el término de cuarenta y ocho (48) horas, siguientes a la ejecutoria de esta providencia, resuelva de fondo la petición presentada el 25 de marzo de 2015.

En cuanto a la solicitud de pago, se confirmará el rechazo del amparo solicitado por el actor, pero por razones distintas.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, sección primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

1. REVÓCASE la Sentencia de 7 de marzo de 2016, proferida por el Tribunal Administrativo de Nariño, en cuanto se abstuvo de estudiar la violación del derecho de petición y, en su lugar, se dispone:

AMPÁRASE el derecho fundamental de petición del señor Manuel Arturo Jiménez Chingal, vulnerado por el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y, en consecuencia, ORDENÁSE a la entidad que si aún no lo ha efectuado, en el término de cuarenta y ocho (48) horas, siguientes a la ejecutoria de esta providencia, resuelva de fondo la petición presentada el 25 de marzo de 2015.

2. CONFÍRMASE la referida sentencia en cuanto rechazó el amparo solicitado para obtener el pago, pero por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

3. NOTIFÍQUESE a las partes por el medio más expedito y eficaz.

4. REMÍTASE el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

Cópiese, notifíquese, comuníquese y cúmplase.

Se deja constancia de que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada en la sesión del día 21 de abril de 2016».

(1) Sentencia T-172 de 2013.

(2) Folio 8 del expediente.