Sentencia 2016-00140

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN QUINTA

Consejera ponente:

Dra. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez

Bogotá D.C., seis de abril de dos mil diecisiete.

Rad.: 25000-23-41-000-2016-00140-02.

Actora: Guillermina García Quintero.

Demandado: Miguel González Chaparro, como edil de la localidad Nº 4, San Cristóbal de Bogotá D.C., para el período 2016-2019.

EXTRACTOS: «II. Consideraciones.

De conformidad con los artículos 150 y 152.8 del CPACA y 13 del Acuerdo 58 de 15 de septiembre de 1999 (reglamento de la corporación) modificado por el artículo 1º del Acuerdo 55 de 2003, esta Sala es competente para conocer de las apelaciones interpuestas.

1. Acto demandado.

Se trata del acto de elección del señor Miguel González Chaparro como edil de la localidad Nº 4, San Cristóbal de Bogotá D.C., para el período constitucional 2016 - 2019, contenido en el formulario E-26 JAL, del 6 de noviembre de 2015(31).

2. Problema jurídico.

Para la Sala a partir de las apelaciones, aquel se contrae a establecer si hay lugar a confirmar, revocar o modificar el fallo de primera instancia y, en tal sentido, se deberá estudiar si el acto de elección del señor Miguel González Chaparro como edil de la localidad Nº 4 de San Cristóbal (Bogotá D.C.), para el período constitucional 2016 - 2019, contenido en el formulario E-26 JAL, del 6 de noviembre de 2015, debe ser declarado nulo, por el presunto incumplimiento de los requisitos constitucionales y legales de elegibilidad, en los términos de lo dispuesto en el artículo 275-5 del CPACA, toda vez que fue inscrito como candidato en el primer renglón de dicha lista sin haber participado en la consulta interna del 19 de abril de 2015, que para el efecto realizó el PCD, siendo que el artículo 107 de la Constitución, desarrollado por el artículo 10 de la Ley 130 de 1994 y 7º de la Ley 1475 de 2011, establecen que el resultado de las consultas será obligatorio.

En aplicación del principio de igualdad, la Sala abordará el estudio y decisión del presente caso haciendo la necesaria referencia al fallo adoptado por esta Sección, el 19 de enero de 2017(32), nulidad electoral No. 25001-23-41-000-2015-02758 01, actor el señor Wiston Armando González Bustos y demandado el acto de elección de Víctor Julio Parada Galvis como edil de la localidad 18 de Bogotá D.C., en los siguientes términos:

3. Marco constitucional de las consultas que realizan las organizaciones políticas.

Para comprender la ubicación y trascendencia de las llamadas consultas internas dentro del orden jurídico colombiano, es necesario presentar primero el marco constitucional en el que estas fueron instituidas. Dentro de ese marco, en primer lugar, el conjunto de los llamados derechos políticos(33), que se edifica en principios fundantes de la sociedad y el Estado: la libertad y la autonomía.

En particular respecto del derecho a conformar organizaciones políticas, la Constitución de 1991 se fundamentó en la libertad de los ciudadanos para fundar, organizar y desarrollar partidos y movimientos políticos, bajo el entendido de que a través de estas organizaciones se han de canalizar las distintas visiones y concepciones de sociedad, que a su vez se identifican con diferentes corrientes ideológicas y de pensamiento que tienen la más variada ubicación dentro del espectro político, al tiempo que se han de establecer los parámetros que, respecto del acceso al poder público, definen las relaciones el Estado y los ciudadanos(34).

Dijo al respecto en otra ocasión la misma Sala Electoral, que a través de la Carta de 1991 “…el Estado colombiano propendió por el fortalecimiento de las colectividades políticas dentro del sistema democrático, razón por la cual la Constitución de 1991 consagró normas para vigorizar el régimen de dichas agrupaciones de manera que: i) las asociaciones políticas robustecieran el ejercicio de los derechos políticos, especialmente el del voto y ii) se garantizara la pluralidad de ideas y opiniones en la vida política nacional(35)”.

En consonancia con esta concepción de los derechos políticos, en particular, según lo establecido en el numeral 3º del artículo 40 constitucional(36) y el artículo 107 de la misma Carta, originalmente consagró lo siguiente:

“Se garantiza a todos los nacionales el derecho a fundar, organizar y desarrollar partidos y movimientos políticos, y la libertad de afiliarse a ellos o de retirarse.

También se garantiza a las organizaciones sociales el derecho a manifestarse y a participar en eventos políticos”.

Así las cosas, la Constitución Política de 1991 introdujo el derecho a que las personas pudieran organizarse políticamente y difundir sus ideas a través de partidos y movimientos políticos, pero ese texto original no estableció ninguna previsión relativa al empleo de mecanismos democráticos al interior de los mismos.

Esta situación cambió con la expedición del Acto Legislativo 1 de 2003, que modificó el artículo 107 de la Constitución y elevó a rango constitucional el principio democrático(37), de forma que se entendiera que las actividades de las organizaciones políticas deberían estar guiadas también por dicho principio.

Mediante esa reforma constitucional se trasformó sustancialmente el régimen de los partidos políticos con el propósito de fortalecerlos y, en efecto, incentivar el uso de mecanismos democráticos al interior de las organizaciones políticas, combatir el caudillismo y personalismo que caracterizaron —en particular— las últimas elecciones de corporaciones públicas de la década de los noventa, en la llamada “operación avispa(38)”, y “…elevar el grado de representatividad de los partidos, movimientos y grupos significativos de ciudadanos, atacándose con ello la proliferación de las mencionadas microempresas personalistas(39)…”.

Lo explicó la Corte Constitucional en Sentencia C-490 de 2011, al enumerar así los objetivos de la reforma:

“…(i) el fortalecimiento del sistema democrático, mediante la exigencia a partidos y movimientos de organizarse de modo armónico con dicho principio, en especial para la escogencia de sus candidatos a cargos uninominales y corporaciones públicas; (ii) el establecimiento de condiciones más exigentes para la creación de partidos y movimientos políticos, al igual que el otorgamiento de rango constitucional a la prohibición de la doble militancia; (iii) la previsión de listas únicas avaladas por el partido o movimiento político; (iv) la modificación del sistema electoral a través de la cifra repartidora como método para la asignación de curules, y exigencia de umbrales mínimos de participación para el otorgamiento de personería jurídica; y (v) la racionalización de la actividad del Congreso de la República mediante el establecimiento de un régimen severo de bancadas(40)…”.

Con estos objetivos el artículo 107 constitucional fue reformado en los siguientes términos:

“Se garantiza a todos los ciudadanos el derecho a fundar, organizar y desarrollar partidos y movimientos políticos, y la libertad de afiliarse a ellos o de retirarse.

En ningún caso se permitirá a los ciudadanos pertenecer simultáneamente a más de un partido o movimiento político con personería jurídica.

Los partidos y movimientos políticos se organizarán democráticamente. Para la toma de sus decisiones o la escogencia de sus candidatos podrán celebrar consultas populares o internas que coincidan o no con las elecciones a corporaciones públicas, de acuerdo con lo previsto en sus Estatutos. En el caso de las consultas populares se aplicarán las normas sobre financiación y publicidad de campañas y acceso a los medios de comunicación del Estado, que rigen para las elecciones ordinarias. Quien participe en las consultas de un partido o movimiento político no podrá inscribirse por otro en el mismo proceso electoral.

También se garantiza a las organizaciones sociales el derecho a manifestarse y participar en eventos políticos(41)”.

De esta forma, el constituyente derivado de 2003: i) elevó a rango constitucional el uso de mecanismos democráticos al interior de las organizaciones políticas tanto para la toma de decisiones, como para la escogencia de sus candidatos y ii) llevó a cabo este cambio a través de la constitucionalización de figuras como las consultas populares o las consultas internas o interpartidistas(42).

Entonces, desde el año 2003 la Constitución impuso a los partidos y movimientos políticos la obligación de organizarse democráticamente y para ello les dio la posibilidad de celebrar consultas. Lo anterior no significa que las organizaciones políticas tuvieren a partir de allí la obligación de utilizar mecanismos democráticos, pero sí se buscaba que, debido a su naturaleza, fueran ellas las primeras en maximizar el principio democrático, de forma tal que sus decisiones no siguieran siendo el resultado de una imposición o de la decisión insular de uno solo de los miembros, sino la consecuencia de un debate plural de los integrantes de la organización para lo cual podían acudir a tales consultas.

La misma reforma del 2003 previó que cuando las organizaciones políticas decidieran hacer uso de esos mecanismos democráticos —consultas— se derivarían las siguientes consecuencias: i) si se trataba de consulta popular, la organización política debía ceñirse a las normas que sobre financiación y campañas regían para las elecciones ordinarias, y ii) quien participara en una consulta (popular o interna), quedaba cobijado por la prohibición de inscribirse por otra organización para ese mismo proceso electoral.

Con todo y este inocultable avance que significó la reforma del 2003, el artículo 107 constitucional fue nuevamente modificado a través del Acto Legislativo 1 de 2009(43), en los siguientes términos:

“Se garantiza a todos los ciudadanos el derecho a fundar, organizar y desarrollar partidos y movimientos políticos, y la libertad de afiliarse a ellos o de retirarse.

En ningún caso se permitirá a los ciudadanos pertenecer simultáneamente a más de un partido o movimiento político con personería jurídica.

Los Partidos y Movimientos Políticos se organizarán democráticamente y tendrán como principios rectores la transparencia, objetividad, moralidad, la equidad de género, y el deber de presentar y divulgar sus programas políticos.

Para la toma de sus decisiones o la escogencia de sus candidatos propios o por coalición, podrán celebrar consultas populares o internas o interpartidistas que coincidan o no con las elecciones a Corporaciones Públicas, de acuerdo con lo previsto en sus Estatutos y en la ley.

En el caso de las consultas populares se aplicarán las normas sobre financiación y publicidad de campañas y acceso a los medios de comunicación del Estado, que rigen para las elecciones ordinarias. Quien participe en las consultas de un partido o movimiento político o en consultas interpartidistas, no podrá inscribirse por otro en el mismo proceso electoral. El resultado de las consultas será obligatorio(44)…”.

Se refuerza de manera contundente la aplicación del principio democrático dentro de las organizaciones políticas, agregando en lo particular: i) que independiente de la consulta utilizada —popular, interna o interpartidista— el resultado de las mismas es obligatorio y ii) que las consultas podrían ser populares, internas o interpartidistas.

Según lo expresamente señalado en el fallo antecedente que se tiene como base del presente pronunciamiento, de todo lo anterior se extraen las siguientes conclusiones respecto a la figura de la consulta contemplada en el artículo 107 de la Carta Política(45):

• “La consulta es un mecanismo de democratización a través del cual se busca que las organizaciones políticas adopten sus decisiones y elijan sus candidatos de forma participativa y plural.

• Existen tres clases de consultas que pueden adelantar los partidos y movimientos políticos, estas son, la de carácter popular, la interpartidistas y la interna. Aquellas podrán coincidir o no con las elecciones para corporaciones públicas.

• Independiente de la clase de consulta que se adelante, quien participe en alguna de ellas no podrá inscribirse como candidato por otra organización política en el mismo proceso electoral.

• Independiente de la clase de consulta que se adelante el resultado de la misma es obligatorio tanto para los partidos y movimientos políticos, como para quienes resultaren elegidos a través de dicho mecanismo.

• Cuando se trate de consulta popular regirán las normas que sobre financiación, publicidad de campañas y acceso a los medios de comunicación del Estado aplican para las elecciones ordinarias.

De lo anterior, se puede colegir que existe un disposición constitucional con lineamientos claros acerca del uso de las consultas como mecanismos de democracia al interior de las organizaciones políticas, los cuales al estar contendidos en la norma de normas son de obligatorio cumplimiento tanto para el Estado, los partidos y movimientos políticos y para quienes participan en ella y estos, por supuesto, prevalecen frente a disposiciones menor rango como los estatutos de los partidos o sus afines”.

4. Las consultas internas.

Siguiendo el derrotero trazado, corresponde ahora definir el alcance y características de las consultas internas, comoquiera que este fue el mecanismo que utilizó el Partido Centro Democrático para integrar la lista de candidatos con la que participó en las elecciones de ediles de la localidad Nº 4, San Cristóbal de Bogotá de 2015.

Pues bien, aunque las consultas internas como mecanismos de democracia interna de los partidos y movimientos políticos habían sido previstas en la Ley 130 de 1994, artículo 10,(46) fueron ampliamente desarrolladas después de la reforma constitucional del 2009, en el artículo 5º y siguientes de la Ley 1475 de 2011, normas que definen qué se entiende por una consulta interna y cuáles son sus características esenciales.

En general, el artículo 5º en mención define las consultas como “…mecanismos de participación democrática y política que los partidos y movimientos políticos con personería jurídica, y/o grupos significativos de ciudadanos pueden utilizar con la finalidad de adoptar decisiones internas o escoger sus candidatos, propios o de coalición, a cargos o corporaciones de elección popular”.

La misma norma señala que las consultas pueden ser internas o populares, y define enseguida que las consultas son internas cuando “…en ellas sólo puedan participar los miembros de la organización política que se encuentren en el registro de afiliados…”. Agrega la norma que “…las consultas internas se regularán por las disposiciones previstas en los estatutos de los partidos y movimientos políticos(47)”, y que el Estado concurrirá a su financiación a través del sistema de reposición de votos.

El artículo 6º de la misma ley repite que las normas aplicables para las consultas internas son las que para el efecto hayan previsto los estatutos de la asociación política y agrega que “…la organización electoral colaborará para la realización de las consultas de los partidos y movimientos políticos, la cual incluirá el suministro de tarjetas electorales o instrumentos de votación electrónica, la instalación de puestos de votación y la realización del escrutinio”.

En resumen, “…las consultas internas son mecanismos de democracia al interior de los partidos en las que solo pueden participar los miembros que se encuentren afiliados en el registro de la respectiva organización política; que se desarrollan de conformidad con lo establecido en los estatutos de cada partido y frente a las cuales concurre el Estado en apoyo tanto financiero como logístico(48)”.

5. La obligatoriedad de los resultados de las consultas.

Ahora bien, el punto central que atañe al presente proceso y respecto del cual se ha planteado y corresponde al debate central, se refiere al desarrollo que el artículo 7º de la Ley 1475 de 2011 hace respecto de la obligatoriedad de los resultados de las consultas, tal y como fue incluido —según se vio atrás— en el texto del artículo 107 constitucional, tema que empero ya había sido materia específica de decisión de constitucionalidad en la sentencia C-089 de 1994, que se pronunció sobre la regla de obligatoriedad que se incluyó en el artículo 10º de la Ley 130 de 1994, como pasará a verse.

El mencionado artículo 7º de la Ley 1475 de 2011 dispone:

“ART. 7°—Obligatoriedad de los resultados. El resultado de las consultas será obligatorio para el partido, movimiento, grupo significativo de ciudadanos o coalición, que las hubiere convocado, así como para los precandidatos que hubieren participado en ellas.

Se entiende que un precandidato ha participado en una consulta cuando su inscripción ha quedado en firme de conformidad con las disposiciones establecidas por los partidos y movimientos que las convocan. Quienes hubieren participado como precandidatos quedarán inhabilitados para inscribirse como candidatos en cualquier circunscripción dentro del mismo proceso electoral, por partidos, movimientos, grupos significativos de ciudadanos o coaliciones distintas. Los partidos y movimientos políticos y sus directivos, las coaliciones, los promotores de los grupos significativos de ciudadanos y los precandidatos que participaron en la consulta, no podrán inscribir ni apoyar candidatos distintos a los seleccionados en dicho mecanismo, con excepción de los casos de muerte o incapacidad absoluta del candidato así seleccionado. La inobservancia de este precepto, será causal de nulidad o revocatoria de la inscripción del candidato que se apoye, diferente al elegido en la consulta. La inscripción, en todo caso, a solicitud del candidato seleccionado, se hará a nombre de los partidos, movimientos o coaliciones que realizaron la consulta, aunque no suscriban el formulario de solicitud de inscripción.

En caso de incumplimiento de los resultados de las consultas o en caso de renuncia del candidato, los partidos, movimientos y/o candidatos, deberán reintegrar proporcionalmente los gastos en que hubiere incurrido la organización electoral, los cuales serán fijados por el Consejo Nacional Electoral con base en los informes que presente la Registraduría Nacional del Estado Civil. Estas sumas podrán ser descontadas de la financiación estatal que corresponda a dichos partidos y movimientos(49)”.

Como se puede ver, la norma no solo reitera lo que señala la norma constitucional (art. 107) sobre la obligatoriedad del resultado de las consultas, sino que en desarrollo de la misma establece unas precisiones y consecuencias concretas, todas claramente con el propósito de enfatizar dicha obligatoriedad.

En efecto, tanto para las organizaciones políticas como para los mismos precandidatos(50), la norma señala las consecuencias específicas que se derivan del carácter obligatorio del resultado de las consultas, como bien lo resumió la Sección Quinta(51), así:

• “Frente a las organizaciones políticas: i) El deber de acatar los resultados de la consulta fuere cual ellos fueren; ii) cuando la consulta sea para elegir candidatos, surge la obligación de no inscribir ni apoyar candidatos distintos a los seleccionados en dicho mecanismo, y iii) el no acatamiento de los resultados da lugar a reintegrar a la organización electoral los gastos causados con la celebración del mecanismo.

• Frente a los precandidatos: solo aplica cuando el mecanismo se utilice para seleccionar candidatos e implica que: i) el precandidato debe acoger los resultados de la consulta; ii) el precandidato queda inhabilitado para inscribirse por una organización política diferente a la cual participó en la consulta y iii) el precandidato elegido a través del mecanismo queda facultado a inscribirse a nombre la colectividad que organizó la consulta.

Lo anterior se explica, especialmente tratándose de los conglomerados políticos debido a que la Constitución les impuso a las organizaciones políticas el deber de adoptar sus decisiones(52) y elegir a sus candidatos de forma democrática y para el efecto les concedió la potestad de realizar consultas, sin perjuicio del uso de otra clase de mecanismos, con plenos efectos vinculantes para quien decida realizarlas. En otras palabras, la Carta Política dispuso que el partido o movimiento político que decidiera hacer uso de las consultas debía acoger de forma irrestricta, plena y sin lugar a modificaciones los resultados que ella arrojara.

Y es que no podría ser de otra manera, pues aceptar que las resultas de la consulta no son obligatorias o que aquellas pueden ser modificadas al arbitrio de la organización política, sería tanto como despojar a este mecanismo de toda su eficacia, y por ende, sacrificar y hacer inane el principio democrático instituido por la Constitución para esta clase de conglomerados”.

En los mismos términos se había pronunciado la Corte Constitucional en la citada Sentencia C-089 de 1994, al estudiar la constitucionalidad de las normas que sobre la consulta interna contenía la Ley 130 de 1994:

“Si internamente se decide realizar una consulta y ésta se lleva a cabo con el concurso de la organización electoral, mal se puede oponer la libertad del partido o movimiento a la obligatoriedad del resultado alcanzado. Ni la organización puede defraudar a sus miembros y simpatizantes ni el Estado puede auspiciar que se defraude al elector o votante. El principio democrático y la buena fe, entre otros valores y normas constitucionales, quedarían flagrantemente desconocidos, si se aceptase la vacilación o inconsecuencia frente al resultado del certamen que ha sido convocado por el partido o movimiento y apoyado por el Estado”.

Lo anterior, porque el artículo 10 de dicha Ley 130 de 1994 establecía respecto de la obligatoriedad de la consulta una regla que, según la mera literalidad de la norma, podría ser interpretada a simple vista como una especie de “obligatoriedad facultativa o a discreción” del respectivo partido o movimiento político. Decía la norma: “El resultado de la consulta será obligatorio en la medida en que el partido o movimiento que la solicite así lo decida(53)”.

Con dicho pronunciamiento la Corte despejó cualquier duda que se pudiera derivar del ejercicio argumentativo, para apuntalar con toda precisión la obligatoriedad sin ambages del resultado de la consulta.

Pues bien, cuando la Corte Constitucional estudió luego la constitucionalidad del artículo 7º de la Ley 1475 de 2011, su análisis coincidió estructuralmente. Dijo con precisión la Corte:

“Según lo expuesto, no es necesario el condicionamiento sugerido por el Procurador General, puesto que en todo caso el resultado de la consulta tiene carácter obligatorio, al margen de lo que se señale al momento de su convocatoria. Así, por expresa disposición constitucional, no pueden existir jurídicamente consultas con resultados facultativos, por lo que una cláusula en ese sentido es totalmente ineficaz, al contraponerse al orden superior. Debe resaltarse por parte de la Corte que el hecho de conceder carácter facultativo a los resultados de las consultas, se opone diametralmente al principio democrático, puesto que configura un escenario de fraude a la decisión de los electores. En ese orden de ideas, la decisión libre y autónoma de la agrupación política de optar por la consulta, interna o popular, con el fin de elegir sus candidatos y, en general, adoptar sus decisiones más importantes, tiene como consecuencia jurídica necesaria e ineludible el carácter vinculante de los resultados de la misma(54)”. (Negrillas fuera de texto)

Lo anterior claramente hace parte de la ratio decidendi de dicha sentencia de constitucionalidad en lo que se refiere al artículo 7º de la Ley 1475 de 2011, que reitera que cualquier contenido facultativo respecto del resultado de la consulta resulta antagónico con el principio democrático y un fraude a la voluntad de los electores manifestada en las urnas. Nótese cómo, además, la Corte le da prevalencia a dicha obligatoriedad de los resultados de la consulta aun por sobre lo que se puede haber anunciado en el momento de la convocatoria. Por lo tanto, “…la Sala puede colegir, sin duda alguna, que el resultado de las consultas es obligatorio, sin que exista ningún argumento o razón que permita al partido apartarse de los resultas del proceso consultivo, so pena de violar el principio democrático y defraudar al electorado(55)”.

Ahora bien, cabe precisar que según las normas citadas, la obligatoriedad de los resultados se aplica a todos los mecanismos de consulta previstos en el artículo 107 de la Carta Política, esto es, para consultas populares, internas e interpartidistas, y que aunque la misma ley haya dispuesto que en particular las consultas internas se rigen por los estatutos del respectivo partido, en manera alguna tal disposición puede significar que los resultados puedan ser desconocidos y, mucho menos, que tales estatutos puedan ir en contravía de la Constitución y la ley.

No sólo porque dentro de nuestro sistema jurídico existe una jerarquía normativa que impide tal interpretación, sino —además— porque, como bien lo señaló el Tribunal de primera instancia en su sentencia, la autonomía que la Constitución le reconoce a las organizaciones políticas no es absoluta y, por el contrario, los estatutos que cada organización adopten en ejercicio de tal autonomía han de ajustarse a la misma Constitución y la ley, como lo dispone expresamente en varios apartes (comenzando por su artículo 1º) la Ley 1475 de 2011(56).

En su oportunidad, la Sala Electoral al respecto concluyó(57):

“Es de anotar que aceptar una interpretación en contrario no solo sería avalar un entendimiento de reducción al absurdo de la norma estatutaria, sino que además implicaría admitir una hermenéutica inconstitucional del asunto, ya que no se puede perder de vista que la obligatoriedad de los resultados no solo está consagrada en el artículo 7º de la Ley 1475 de 2011, sino también en el artículo 107 Superior del cual se colige que independiente de la consulta que se lleve a cabo, las resultas de estas son obligatorias para el partido o movimiento político.

En otras palabras, cuando la ley señala que las consultas internas se desarrollan de acuerdo con las disposiciones de los Estatutos de los partidos y movimientos políticos, lo que ello significa es que los conglomerados están facultados para organizar aspectos logísticos de la consulta tales como en qué momento esta se realiza, quienes pueden participar, cuáles son los candidatos a escoger, entre otros aspectos, competencias que se explican en el marco de la autonomía que el constituyente concedió a esta clase de asociaciones políticas. Sin embargo, resulta de Perogrullo que esta potestad en ningún momento coloca en tela de juicio la obligatoriedad de los resultados de la consulta pues, se reitera, este mandato tiene carácter constitucional y toda norma que en los Estatutos de los partidos la contravengan se tornaría contraria a la Carta Política”.

Con fundamento en este marco teórico procede la Sala a analizar el caso concreto.

6. El caso concreto.

La demandante alegó que el PCD desconoció los resultados de la consulta interna que realizó, el 19 de abril de 2015, para la conformación de lista de candidatos a ediles para la localidad Nº 4 San Cristóbal de Bogotá D.C., para las elecciones de octubre de 2015, porque designó como cabeza de lista a una persona que no participó en la consulta interna.

Por su parte, el demandado, junto con el PCD y la RNEC, sostienen que Miguel González Chaparro fue designado como cabeza de lista, de conformidad con el sistema establecido por el artículo 29 de los Estatutos del partido, que otorga esa potestad a los Directorios Municipales del mismo.

Bajo este panorama, la Sala estima necesario determinar previamente: i) cuáles son los mecanismos de elección de candidatos que prevén los estatutos del PCD y ii) cuál fue el mecanismo utilizado por dicha colectividad para la escogencia de los candidatos al mencionada JAL.

6.1. Sistema de selección de candidatos a juntas administradoras locales que fijan los estatutos del Partido Centro Democrático.

De acuerdo con lo que establecen la Constitución, la ley y según el reconocimiento que las mismas hacen a la autonomía de los partidos y movimiento políticos para efectos de organizarse y adoptar sus propios estatutos, cada cual puede establecer diferentes mecanismos para escoger a sus candidatos.

Así, si la respectiva organización política establece varios mecanismos, tiene libertad para determinar en cada evento a cuál de ellos acude para realizar dicha selección, según sus propios intereses.

Al respecto, el artículo 29 de los Estatutos del Partido Centro Democrático dispone(58):

“ART. 29.—Selección de candidatos a concejos y juntas administradoras locales. De acuerdo con los resultados del protocolo de calificación, la Dirección Municipal presentará una lista de precandidatos para presentar a la Convención Municipal, la cual decidirá la conformación y orden de la lista del segundo puesto en adelante. La cabeza de lista al Concejo se definirá por la Dirección Municipal y deberá ser avalada por la Dirección Departamental. En todo caso la Dirección Municipal deberá garantizar los criterios de representación regional, democracia, vocación legislativa, formación, liderazgo, desempeño, afinidad con los principios del partido, programas, entre otros.

PAR.—Para los casos de ciudades capitales, la cabeza de lista al Concejo se seleccionará por la Dirección Municipal pero requerirá el aval de la Dirección Nacional”.

Por su parte, el artículo 32 de los mismos estatutos prevé:

“ART. 32.—Consulta interna. A medida que el Partido avance en su proceso de carnetización, la Dirección Nacional podrá cambiar el proceso de selección de candidatos a través de convenciones, por consultas internas, donde sólo participarán los miembros del partido carnetizados(59)”.

La lectura en conjunto de estas normas estatutarias revela que para la selección de sus candidatos a JAL el PCD podía optar por acudir a la Convención municipal o a una consulta interna; en otras palabras, bien podía el partido escoger entre el mecanismo previsto en el artículo 29 o el consagrado en el artículo 32.

Está claro que, según los mismos estatutos, se trata de mecanismos estructuralmente distintos, tanto así que sólo a través de la intervención de la Dirección Nacional del partido se puede cambiar uno por otro.

En efecto, en el mecanismo establecido en el artículo 29 visto, la selección de precandidatos es facultad de la convención municipal del partido, es decir, en los términos del artículo 64 de los mismos estatutos, como “…máximo órgano de decisión del Partido en su respectivo nivel…”, previa presentación de candidatos que le corresponde hacer a la dirección municipal y de acuerdo con los resultados del protocolo de calificación.

Mientras que el mecanismo previsto en el artículo 32 es el de la consulta interna propiamente dicha, a través del cual se entrega la decisión de conformación de las listas a las bases del partido, es decir, a los miembros o militantes del mismo.

Como lo había concluido ya la Sala Electoral(60), “…se tiene entonces que los Estatutos del Partido Centro Democrático regularon dos mecanismos distintos para la elección de sus candidatos al concejo {o JAL}, uno en el que la designación se deja al arbitrio de su máximo órgano de dirección a nivel territorial [artículo 29], y otro, en el que la selección de los candidatos tiene un origen democrático, debido a que aquellos son escogidos directamente por los militantes a través de su voto [artículo 32], siendo claro que para el selección de candidatos al concejo de Itagüí, la colectividad tenía plena libertad para escoger el que mejor se ajustara sus intereses”.

6.2. El sistema utilizado por el Partido Centro Democrático para la selección de los candidatos a ediles de la localidad Nº 4 San Cristóbal de Bogotá D.C., para el periodo 2016-2019.

Definido lo anterior, corresponde determinar ahora cuál fue el mecanismo que el partido escogió en esta ocasión para seleccionar sus candidatos a la referida junta administradora local.

En relación con este punto obran en el expediente las siguientes pruebas:

— Impreso de la información oficial publicada por la Registraduría Nacional del Estado Civil en su página web de los resultados finales de la consulta interna realizada por el Partido Centro Democrático para junta administradora local en la localidad No. 04 San Cristóbal. En dicho documento se evidencia que el demandado no participó en esa consulta(61).

— Copia del aval otorgado el del 22 de julio de 2015, suscrito por el apoderado del PCD, donde se establece el orden de candidatos a integrar la lista cerrada para participar en las elecciones de la JAL de San Cristóbal, la que fue encabezada por el señor Miguel González Chaparro(62).

— Copia del formulario E-6 JAL para la localidad Nº 4 de San Cristóbal, por medio de la cual, el PCD inscribió su lista de candidatos a ediles de dicha localidad, encabezada por el ciudadano ya mencionado(63).

— Copia del formulario E-8 de confirmación de lista de candidatos para la indicada JAL(64).

— Estatutos del PCD aportados por el apoderado de dicho partido(65).

— Copia del formulario E-26 JAL, a través del cual la comisión escrutadora declaró la elección de ediles de la localidad No. 04 San Cristóbal de Bogotá D.C., y en representación del PCD aparece allí declarado electo, el 6 de noviembre de 2015, el señor Miguel González Chaparro(66).

— Comunicación del 19 de marzo de 2015 remitida por el Director Nacional del Partido Centro Democrático a la Registraduría Nacional del Estado Civil, mediante la cual le ratifica que esa organización política participará en las consultas internas del 19 de abril siguiente. Allí mismo, entre otros puntos, señala que el objeto es escoger candidatos del segundo puesto en adelante(67).

Conforme a este acervo probatorio recogido legalmente en el trámite del presente proceso, está plenamente acreditado que el 19 de abril de 2015 el PCD realizó consulta interna en la localidad No 04 San Cristóbal (Bogotá D.C.), con el objeto de seleccionar sus candidatos a la respectiva JAL, que habrían de conformar la lista para participar en las elecciones del 25 de octubre de 2015 del segundo puesto en adelante, según lo había anunciado el partido a la organización electoral con antelación, como quedó probatoriamente acreditado.

También demuestran las pruebas que la aquí demandante aceptó esa situación, no sólo porque firmó un documento a través del cual se acogió a los estatutos y las decisiones directivas del partido respecto de las consultas internas(68), sino porque luego firmó en señal de aceptación el formulario E-6 JAL de inscripción de la lista de candidatos presentada por el PCD y confirmado en el E-8(69), donde aparece como primero de la lista el señor Miguel González Chaparro(70), quien no participó en la consulta interna y la señora Guillermina García Quintero aparece en la misma lista en el segundo renglón, que era el que le correspondía según el resultado de la consulta interna(71).

La demandante ha querido presentar los hechos en este proceso como si el PCD no hubiere anunciado el hecho de que se reservaría la facultad de designar al primero de la lista, pero lo cierto es que el partido en forma expresa lo anunció en su comunicación dirigida a la Registraduría Nacional del Estado Civil con suficiente anticipación respecto de la fecha de realización de la consulta interna(72), y si la accionante pretendía que se aceptara en sede judicial que la colectividad que participó en esa consulta no informó que la misma tenía por objeto seleccionar candidatos del segundo puesto de la lista en adelante, tenía la carga de probarlo y no lo hizo.

Por otro lado, en el numeral séptimo de la Resolución 12 del 27 de enero de 2015(73) y en el numeral segundo de la Resolución 20 del 12 de marzo de ese mismo año(74), ambas del PCD y, por lo tanto, en la medida en que las pruebas aportadas al presente proceso arrojan que las reglas del juego de la consulta interna fueron anunciadas previamente y cumplidas por el PCD, y la demandante no probó que la colectividad hubiera sido defraudada en relación con los resultados de dicha consulta.

De lo anterior se concluye que tales resultados sí se respetaron las reglas del juego preestablecidas de acuerdo con las cuales la consulta tenía por objeto seleccionar a los integrantes de la lista de candidatos del segundo renglón en adelante, y esas reglas las fijó el partido en ejercicio de la autonomía que la Constitución Política le reconoce y las anunció previa y oficialmente, la forma que constituiría la lista de candidatos a la JAL de San Cristóbal de Bogotá D.C.

Por todo lo expuesto, la sentencia de primera instancia debe ser revocada en cuanto declaró la nulidad parcial del acto acusado, porque no se demostró que el demandado haya incumplido los requisitos constitucionales y legales de elegibilidad y, por lo mismo, no se probó la configuración de la causal de nulidad invocada.

7. Conclusión.

De lo expuesto se reitera que(75):

— De conformidad con el artículo 107 de la Constitución los partidos y movimientos políticos tienen el deber de adoptar mecanismos democráticos tanto para la toma de decisiones como para la escogencia de sus candidatos. Uno de esos mecanismos es precisamente el de las consultas, las cuales según la citada disposición constitucional pueden ser internas, interpartidistas o populares, y se rigen por lo establecido en los respectivos estatutos.

— De acuerdo al artículo 107 Superior, desarrollado por el artículo 7º de la Ley 1475 de 2011, los resultados de todas las consultas adelantadas por cualquier agrupación política es obligatoria para tales organizaciones.

— El Partido Centro Democrático, en ejercicio de su autonomía y en aplicación e interpretación de sus estatutos, convocó a una consulta interna específicamente para seleccionar candidatos a conformar la lista para la JAL de San Cristóbal del segundo puesto en adelante, según reglas que fijó previamente, y esas reglas fueron cumplidas por el partido, motivo por el cual se debe respetar, en esos términos el resultado de la consulta, en cumplimiento del artículo 107 constitucional.

— Por lo tanto, no se probó en este proceso la configuración de la causal de nulidad electoral invocada por el demandante (art. 275-5, CPACA), motivo por el cual, corresponde revocar la sentencia de primera instancia que accedió a las pretensiones de la demanda.

En consecuencia, la Sala revocará la sentencia del 26 de enero de 2017, por medio de la cual, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B declaró la nulidad de la elección del señor Miguel González Chaparro, como edil de la localidad Nº 4, San Cristóbal de Bogotá D.C., para el período 2016-2019 y, en su lugar, negará la pretensiones del presente medio de control, de conformidad con los argumentos atrás plasmados.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,

FALLA:

1. Revocar la sentencia del 26 de enero de 2017, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B y, en su lugar, negar las pretensiones del medio de control de la referencia.

2. Devolver el expediente al tribunal de origen.

Notifíquese y cúmplase».

(31) Fls. 40 - 49.

(32) Con ponencia de la magistrada Rocío Araújo Oñate.

(33) Entendiendo como tal tanto el derecho a elegir y ser elegido, como el de conformar organizaciones políticas para dichos fines.

(34) En sentencia del 7 de septiembre de 2015 proferida en el radicado 11001-03-28-000-2014-00066-00 C.P. (E) Alberto Yepes Barreiro respecto a los partidos y movimientos políticos la Sección determinó: “Los partidos, movimientos y grupos significativos de ciudadanos son, entonces, unidades sociales actuantes que la democracia necesita para que los electores se unan en grupos capaces de actuar políticamente y así ejercer una influencia real en el acontecer estatal, promoviendo la formación de la voluntad popular, con base no solo en el principio mayoritario sino también en la garantía de las minorías, como dos caras de la misma moneda. La democracia no es pues, ni siquiera pensable, sin la presencia de los partidos, movimientos y grupos significativos de ciudadanos a través de los cuales se expresan las demandas ciudadanas, tanto de la mayoría como de las minorías”.

(35) Sentencia idem.

(36) El artículo 40, numeral 3º, reconoce a los ciudadanos el derecho de: “...Constituir partidos, movimientos y agrupaciones políticas sin limitación alguna; formar parte de ellos libremente y difundir sus ideas y programas”.

(37) Dijo al respecto la Corte Constitucional en Sentencia C-089 de 1994, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz, que: “El principio democrático que la Carta prohíja es a la vez universal y expansivo. Se dice que es universal en la medida en que compromete variados escenarios, procesos y lugares tanto públicos como privados y también porque la noción de política que lo sustenta se nutre de todo lo que vitalmente pueda interesar a la persona, a la comunidad y al Estado y sea por tanto susceptible de afectar la distribución, control y asignación del poder social. El principio democrático es expansivo pues su dinámica lejos de ignorar el conflicto social, lo encauza a partir del respeto y constante reivindicación de un mínimo de democracia política y social que, de conformidad con su ideario, ha de ampliarse progresivamente conquistando nuevos ámbitos y profundizando permanentemente su vigencia, lo que demanda por parte de los principales actores públicos y privados un denodado esfuerzo para su efectiva construcción. La interpretación constitucional encuentra en el principio democrático una pauta inapreciable para resolver dudas o colmar lagunas que puedan surgir al examinar o aplicar un precepto. En efecto, a la luz de la Constitución la interpretación que ha de primar será siempre la que realice más cabalmente el principio democrático, ya sea exigiendo el respeto a un mínimo de democracia o bien extendiendo su imperio a un nuevo ámbito”.

(38) En el mismo sentido la Sección explicó los alcances de la reforma constitucional del año 2003, en la sentencia del 6 de octubre de 2011, proferida dentro del radicado 11001-03-28-000-2010-00120-00 C.P. Alberto Yepes Barreiro, en la que sostuvo que: “…con la reforma constitucional de 2003 se adoptaron varias medidas que permitieron fortalecer la democracia colombiana y su régimen de partidos. Así, se imponen requisitos más estrictos para obtener personería, se obliga a los partidos a actuar y votar mediante bancadas en las diferentes corporaciones de elección popular, entre otras medidas, con el único propósito de contrarrestar, en las palabras del constituyente derivado, “la política de los personalismos, y la multiplicidad de partidos y movimientos que solo representan a sus miembros”.

(39) Sentencia C-490 de 2011, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.

(40) En el mismo sentido consultar Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 2015, radicación 11001-03-28-000-2014-00066-00 C.P. (E) Alberto Yepes Barreiro.

(41) Énfasis propio.

(42) Las consultas internas tenían regulación legal en el artículo 10 de la Ley 130 de 1994.

(43) Según la Sentencia C-490 de 2011, el objetivo de la nueva reforma fue ”fortalecer la democracia participativa, a través de la imposición de condiciones más estrictas para la conformación de partidos y movimientos, establecer sanciones severas a los actos de indisciplina y, en un lugar central, prodigar herramientas para impedir que la voluntad democrática del electorado resulte interferida por la actuación de los grupos ilegales mencionados. Los objetivos específicos de la enmienda eran: (i) impedir el ingreso de candidatos que tuvieren vínculos o hubieran recibido apoyo electoral de grupos armados ilegales; y (ii) disponer de un régimen preventivo y sancionatorio, tanto a nivel personal como de los partidos políticos, que redujera el fenómeno de influencia de los grupos mencionados en la representación ejercida por el Congreso”.

(44) Énfasis propio.

(45) Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 4 de agosto de 2016, C.P. Alberto Yepes Barreiro, Rad. 05001-23-31-000-2015-02551-01 y la sentencia de 19 de enero de 2017, C.P. Rocío Araújo Oñate, Rad. 25001-23-41-000-2015-02758 01.

(46) Modificado luego por el artículo 1º de la Ley 616 de 2000.

(47) Énfasis propio.

(48) Consejo de Estado, Sección Quinta, Sentencia del 4 de agosto de 2016, C.P. Alberto Yepes Barreiro, Rad. 05001-23-31-000-2015-02551-01.

(49) Negrillas fuera de texto.

(50) Consejo de Estado, Sección Quinta, Sentencia del 12 de septiembre de 2015, Rad. 25000-23-31-000-2011-00775-02, C.P. Alberto Yepes Barreiro. Demandado: Alcalde de Soacha. Consejo de Estado, Sección Quinta, fallo del 28 de septiembre de 2015, radicación 1001-03-28-000-2014-00057-00, C.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez y demandados Johana Chaves García y otros.

(51) Consejo de Estado, Sección Quinta, Sentencia del 4 de agosto de 2016, C.P. Alberto Yepes Barreiro, Rad. 05001-23-31-000-2015-02551-01.

(52) Respecto al principio democrático en la toma de las decisiones de los partidos y movimientos políticos se puede consultar la sentencia del 05 de marzo de 2015 a través de la cual la Sección Tercera del Consejo de Estado determinó contrarios a los derechos colectivos a la moralidad pública los Estatutos del Partido Liberal. La referencia es Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, Sentencia del 05 de marzo de 2015, radicación AP 25000-23-41-000-2013-00194-01 C.P. Stella Conto Díaz del Castillo.

(53) Ante de la reforma introducida por el artículo 1º de la Ley 616 de 2000.

(54) Corte Constitucional, Sentencia C-490 de 2011.

(55) Consejo de Estado, Sección Quinta, Sentencia del 4 de agosto de 2016, C.P. Alberto Yepes Barreiro, Rad. 05001-23-31-000-2015-02551-01.

(56) “ART. 1º—Principios de organización y funcionamiento. Los partidos y movimientos políticos se ajustarán en su organización y funcionamiento a los principios de transparencia, objetividad, moralidad, equidad de género y el deber de presentar y divulgar sus programas políticos de conformidad con lo dispuesto en la Constitución, en las leyes y en sus estatutos.
En desarrollo de estos principios, los partidos y movimientos políticos deberán garantizarlos en sus estatutos. /…/”.
“ART. 4º—Contenido de los estatutos. Los estatutos de los partidos y movimientos políticos contendrán cláusulas o disposiciones que (sic) los principios señalados en la ley y especialmente los consagrados en el artículo 107 de la Constitución /…/”.
“ART. 9º—/…/. Los partidos y movimientos políticos ajustarán a sus estatutos las disposiciones de esta Ley dentro de los dos (2) años siguientes a su vigencia. /…/.”

(57) Consejo de Estado, Sección Quinta, Sentencia del 4 de agosto de 2016, C.P. Alberto Yepes Barreiro, Rad. 05001-23-31-000-2015-02551-01.

(58) Fl. 180. Énfasis propio.

(59) Fl. 181. Énfasis propio.

(60) Consejo de Estado, Sección Quinta, Sentencia del 4 de agosto de 2016, C.P. Alberto Yepes Barreiro, Rad. 05001-23-31-000-2015-02551-01

(61) Fls. 40 - 49.

(62) Fl. 106.

(63) Fls. 109 - 111.

(64) Fls. 112 - 114.

(65) Fls. 169 - 238.

(66) Fls. 40 - 49.

(67) Fls. 253 - 254.

(68) Fls. 255 - 257.

(69) Fls. 112 - 114.

(70) Fl. 109.

(71) Fls. 14A - 15.

(72) La consulta se llevó a cabo el 19 de abril de 2015 y la comunicación referida tiene fecha 19 de marzo anterior.

(73) Fl. 408. “Que tal y como lo contempla el artículo 29 de los estatutos del CD. Selección de candidatos a concejos y juntas administradoras locales, de acuerdo con los resultados del protocolo de calificación, la Dirección Municipal presentará una lista de precandidatos para presentar a la Convención Municipal, la cual decidirá la conformación y orden de la lista del segundo puesto en adelante, la cabeza de lista al Concejo se definirá por la Dirección Municipal y deberá ser avalada por la Dirección Departamental. En todo caso la Dirección Municipal deberá garantizar los criterios de representación regional, democracia, vocación legislativa, formación, liderazgo, desempeño, afinidad con los principios del partido, programas, entre otros”. Negrilla y subrayado no son del texto.

(74) Fls. 247 - 250. Que tiene el mismo texto transcrito en el píe de página anterior.

(75) Consejo de Estado, Sección Quinta, Sentencia del 4 de agosto de 2016, C.P. Alberto Yepes Barreiro, Rad. 05001-23-31-000-2015-02551-01.