Sentencia 2016-00183/5274-2016 de abril 26 de 2018

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN A

Rad.: 19001-23-33-000-2016-00183-01 (5274-2016)

Consejero Ponente:

Gabriel Valbuena Hernández

Demandante: Fabio León Benavides Bravo

Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP)

Bogotá D.C., veintiséis de abril del dos mil dieciocho.

EXTRACTOS: «II. Consideraciones

Problema jurídico

Le corresponde a la Sala establecer si el señor Fabio León Benavides Bravo cumple los requisitos legalmente estipulados para el reconocimiento de la pensión gracia de jubilación, particularmente el referido a la fecha de vinculación como docente nacionalizado al servicio del departamento de Cauca.

Marco normativo y jurisprudencial aplicable al caso

De la pensión gracia

En principio, la Ley 114 de 1913 otorgó a los maestros de escuelas primarias oficiales que cumplan los requisitos establecidos en el artículo 4º una pensión nacional por servicios prestados a los departamentos y a los municipios, siempre que comprueben “que no reciben actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional”.

Dicha pensión fue concebida como una compensación o retribución en favor de los maestros de primaria del sector oficial, que percibían una baja remuneración y por consiguiente, tenían un poder adquisitivo precario y menor frente a aquellos educadores cuyos salarios y prestaciones estaban a cargo de la Nación, situación causada por la debilidad financiera de los departamentos y municipios para atender las obligaciones salariales y prestacionales que les fueron asignadas por virtud de la Ley 39 de 1903, que rigió la educación durante la mayor parte del siglo. En consecuencia, un maestro de primaria puede recibir simultáneamente pensión de jubilación departamental y nacional con base en la Ley 114 de 1913, pero en ningún caso dos pensiones de índole nacional.

Sobre los alcances de la Ley 37 de 1933, ha sido reiterada la jurisprudencia de la corporación conforme a la cual la referida norma lo que hizo simplemente fue extender a los maestros de establecimientos de enseñanza secundaria la pensión aludida, pero sin cambio alguno de requisitos(1).

Con la entrada en vigencia de la Ley 43 de 1975, se nacionalizó la educación primaria y secundaria que oficialmente venían prestando y asumiendo financieramente los departamentos y municipios, redefiniéndose entonces la educación oficial como un servicio público a cargo de la Nación.

Dicho proceso de nacionalización se llevó a cabo de manera progresiva entre el 1º de enero de 1976 y el 31 de diciembre de 1980, quedando perfeccionado desde tal fecha. Ese proceso implicó, además, que los costos salariales y prestacionales del cuerpo docente territorial fueran asumidos completamente por la Nación a partir del 31 de diciembre de 1980, pues de ello se trataba, lo que elevaría a los docentes territoriales a un plano de igualdad salarial y prestacional respecto de los docentes nacionales, que conduciría por ende a la desaparición de las precarias condiciones económicas que justificaban la previsión legal de la pensión gracia y su otorgamiento, una vez perfeccionado tal proceso.

Así, con ocasión del proceso de nacionalización en comento y la posterior centralización en el manejo de las obligaciones prestacionales del personal docente nacional y nacionalizado, se expidió la Ley 91 de 1989 a través de la cual el legislador no solo creó el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y reguló la forma como serían asumidas las cargas prestacionales del personal docente luego de la nacionalización, sino que además buscó amparar la expectativa que en cuanto a pensión gracia tenían todos aquellos docentes que siendo territoriales (es decir, sujetos de su otorgamiento conforme a la finalidad con la que se previó inicialmente dicha prestación gratuita), quedaron inmersos dentro de la mencionada nacionalización a 31 de diciembre de 1980, fecha en la que culminó el mencionado proceso.

Además, se consagró un régimen de transición para éstos que les permitiera mantener dicho beneficio hasta la consolidación de su derecho, protegiendo dicha expectativa frente al coyuntural cambio que implicaba la extinción de la pensión gracia de jubilación, y se precisó, además, que para los demás docentes, es decir, los vinculados con posterioridad a tal fecha, tan solo se reconocería la pensión ordinaria de jubilación.

Ahora, en cuanto a la correcta interpretación del contenido de la Ley 91 de 1989, la Sala Plena Contenciosa en sentencia de 27 de agosto de 1997 definió su ámbito de aplicación frente al extinto derecho a la pensión gracia y los docentes que gozaban de una expectativa válida en cuanto a la misma con ocasión del mencionado proceso de nacionalización, en virtud del cual, en principio, la perderían, por lo que precisó con toda claridad el alcance del régimen de transición que ésta contenía, así:

[3. El artículo 15, num. 2º, literal A, de la Ley 91 de 1989 establece:

“Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieren desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos. Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 81 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación”.

“4. La disposición transcrita se refiere de manera exclusiva a aquellos docentes departamentales o regionales y municipales que quedaron comprendidos en el mencionado proceso de nacionalización. A ellos, por habérseles sometido repentinamente a este cambio de tratamiento, se les dio la oportunidad de que se les reconociera la referida pensión, siempre que reunieran la totalidad de los requisitos y que hubiesen estado vinculados de conformidad con las leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933, con el aditamento de su compatibilidad “con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación”, hecho que modificó la Ley 114 de 1913 para dichos docentes, en cuanto ésta señalaba que no podía disfrutar de la pensión gracia quien recibiera”(...) otra pensión o recompensa de carácter nacional”.

5. La norma pretranscrita, sin duda, regula una situación transitoria, pues su propósito, como se ve, no es otro que el de colmar las expectativas de los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 e involucrados, por su labor, en el proceso de nacionalización de la educación primaria y secundaria oficiales.

6. De lo anterior se desprende que para los docentes nacionalizados que se hayan vinculados después de la fecha a que se acaba de hacer referencia, no existe posibilidad del reconocimiento de tal pensión, sino de la establecida en el literal B del mismo precepto, o sea la “pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año”, que se otorgará por igual a docentes nacionales o nacionalizados (lit. b, num. 2º, art. 15, ib.) hecho que indica que el propósito del legislador fue ponerle fin a la pensión gracia. También, que dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de estar vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia ...siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos”. Y por último, que sin la Ley 91 de 1989, en especial la norma contenida en el literal A, numeral 2º, de su artículo 15, dichos servidores no podrían beneficiarse del reconocimiento de tal pensión, pues habiéndose nacionalizado la educación primaria y secundaria oficiales, dicha prestación, en realidad, no tendría el carácter de graciosa que inicialmente le asignó la ley”.]

Lo anterior permite concretar lo siguiente: i) la inexistencia de derecho a la pensión gracia para los docentes nacionales, como quiera que no fueron sujetos de su creación o previsión legal; ii) la vigencia del derecho a la pensión gracia para aquellos docentes territoriales o nacionalizados vinculados antes del 31 de diciembre de 1980, siempre y cuando reúnan la totalidad de requisitos consagrados en la ley para tal efecto; iii) la terminación de dicho beneficio para los docentes territoriales o nacionalizados vinculados por primera vez a partir del 31 de diciembre de 1980; como también, iv) la excepción en cuanto a la pensión gracia que permite la compatibilidad en el pago de dos pensiones de carácter nacional —pensión gracia y pensión ordinaria de jubilación— en virtud de la Ley 91 de 1989, que es limitada a aquellos docentes departamentales y municipales que a la fecha señalada en tal disposición, quedaron comprendidos en el proceso de nacionalización iniciado con la Ley 43 de 1975, quienes deberán reunir en todo caso los demás requisitos contemplados en la Ley 114 de 1913 para hacer efectivo dicho beneficio.

Además, tal como la Corte Constitucional lo ha señalado ese límite temporal que introdujo dicha norma no vulnera el derecho de igualdad de los docentes que al momento de su expedición no hubieren cumplido con los requisitos para acceder a la pensión gracia, pues frente a estos no existía una situación jurídica consolidada. Al respecto consideró lo siguiente:

“[No obstante lo anterior, la Corte considera importante hacer claridad en lo siguiente: a los docentes que antes de entrar a regir la Ley 91/89 (diciembre 29/89) hubieran completado todos los requisitos exigidos en el ordenamiento positivo para tener derecho a la pensión de gracia, deberá reconocérseles, pues los derechos adquiridos, por expreso mandato constitucional (art. 58, C.P.), deben ser protegidos y respetados por la ley nueva. De ahí que esta corporación haya reiterado la regla general contenida en el artículo 58 de la Carta, de acuerdo con la cual: una ley posterior no puede afectar lo que de manera legítima se ha obtenido bajo la vigencia de una ley anterior. En consecuencia, la expresión que aquí se acusa en estos casos no tendría operancia.

No sucede lo mismo con quienes para esa fecha aún no habían cumplido los requisitos para gozar de tal pensión, pues frente a ellos simplemente existía una mera expectativa o probabilidad de obtener algún día ese beneficio, esto es, cuando cumplieran la condición faltante. Por tanto, bien podía el legislador modificar esas expectativas de derecho, sin vulnerar norma constitucional alguna](2) (negrillas de la Sala).

A fin de determinar en cada caso la clase de vinculación del personal docente que aspira a acceder a la pensión gracia, la Ley 91 de 1989, en su artículo 1º, definió quiénes son docentes nacionales y quiénes ostentan vinculación nacionalizada y territorial, así: personal nacional: son los docentes vinculados por nombramiento del Gobierno nacional; personal nacionalizado: son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial antes del 1º de enero de 1976 y que fueron a partir de esta fecha, de conformidad con lo dispuesto por la Ley 43 de 1975, particularmente en el artículo 10; personal territorial: son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial, a partir del 1º de enero de 1.976, sin el cumplimiento del requisito establecido en el artículo 10 de la Ley 43 de 1975.

Bajo las anteriores precisiones normativas, se procede a examinar las pruebas obrantes dentro del proceso a fin de verificar si al demandante le asiste el derecho al reconocimiento de la pensión gracia, por cumplir con los requisitos legales, concretamente frente a la fecha de vinculación como docente oficial al servicio del departamento de Cauca.

Caso concreto

Para resolver el problema jurídico planteado, la Sala de Subsección tiene como relevantes las siguientes pruebas en el expediente:

• Resolución RDP 008599 del 13 de marzo de 2014 por medio del cual la UGPP negó el reconocimiento de la pensión gracia (fols. 8 y 9).

• Resolución RDP-012471 del 16 de abril del año 2014 en la que resolvió no reponer la decisión anterior (fols. 5 - 7).

• Resolución RDP 012963 del 24 de abril de 2014 que resolvió la apelación, confirmando en todas y cada una de sus partes la Resolución RDP 008599 del13 de marzo de 2014 (fols. 2 - 4).

• Formato único para la expedición de certificado de historia aboral del Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio, donde consta que el demandante fue nombrado como docente en la Institución Educativa Francisco José de Caldas de La Sierra (Cauca), desde el 4 de noviembre de 1982, con fecha de posesión el 6 de noviembre de 1982 (fols. 75 - 77).

• Registro Civil de Nacimiento en el que consta que el demandante nació el 02 de octubre de 1949 (fol. 77, Vto.).

• Certificado de antecedentes disciplinarios, expedido por la Procuraduría General de la Nación, en el que no registra sanciones ni inhabilidades vigentes (fol. 78, Vto.).

De los documentos anteriores, se evidencia que el señor Fabio León Benavides Bravo fue vinculado como docente al servicio del departamento de Cauca, a través de acto administrativo de 4 de noviembre de 1982, del cual tomó posesión el 6 de noviembre de 1982, con lo que se tiene que la decisión que ahora se demanda estuvo debidamente fundamentada, pues surgió como consecuencia del análisis de la entidad pensiona! del incumplimiento de los requisitos por parte del accionante para acceder al reconocimiento y pago de la pensión gracia de jubilación.

En efecto, tal como se dijo previamente, la Ley 91 de 1989 se expidió con ocasión del proceso de nacionalización de la educación y la centralización en el manejo de las obligaciones prestacionales del personal docente nacional y nacionalizado, por lo que el legislador reguló la forma en que serían asumidas las cargas prestacionales del personal docente luego. del proceso descrito y amparó la expectativa que en cuanto a pensión gracia ostentaban todos aquellos docentes que siendo territoriales (es decir, sujetos de su otorgamiento conforme a la finalidad con la que se previó inicialmente dicha prestación gratuita), quedaron comprendidos dentro de la mencionada nacionalización a 31 de diciembre de 1980, fecha en la que culminó el mencionado proceso, y se consagró un régimen de transición para éstos que les permitiera mantener dicho beneficio hasta la consolidación de su derecho, protegiendo dicha expectativa frente al coyuntural cambio que implicaba la extinción del derecho a la pensión gracia.

Así las cosas, al no cumplir el señor Fabio León Benavides Bravo con el requisito de haber sido vinculado antes del 31 de diciembre de 1980, pues está comprobado que lo fue a partir de 1982, no es beneficiario la pensión gracia, por lo que, en consecuencia la sentencia impugnada será confirmada.

De la condena en costas

En cuanto de la condena en costas en vigencia del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, fijada por esta Subsección(3) ha concluido que se aplica el criterio objetivo valorativo. En ese orden de ideas, en cumplimiento del numeral 1º del artículo 365 del Código General del Proceso, se condenará en costas al demandante debido a que la entidad demandada intervino en la segunda instancia.

En mérito de lo expuesto, la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

III. FALLA

1. CONFÍRMASE la sentencia del 28 de septiembre de 2016, proferida por el Tribunal Administrativo del Cauca, que negó las súplicas de la demanda presentada por el señor Fabio León Benavides Bravo, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de la presente providencia.

2. CONDÉNESE en costas de segunda instancia a la parte demandante de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta sentencia.

En firme esta decisión, envíese al tribunal de origen.

Notifíquese y cúmplase.

La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha».

1 Sentencia de 16 de junio de 1995. Exp. 10665. C.P. Dra. Clara Forero de Castro.

2 C. Const. Sent. C-506/2006. M. P.: Dra. Clara Inés Vargas Hernández

3 Se puede ver, entre otras, la sentencia de 14 de julio de 2016, radicado 2013-00270-03 (3869- 2014).