Sentencia 2016-00239 de marzo 30 de 2017

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Consejera Ponente:

María Elizabeth García González

Ref.: Expediente 50001-23-33-000-2016-00239-01

Recurso de apelación contra la sentencia de 15 de julio de 2016, proferida por el Tribunal Administrativo del Meta.

Actor: Jorge Luvín Dávila García

Bogotá, D.C., treinta (30) de marzo de dos mil diecisiete (2017).

EXTRACTOS: «V. CONSIDERACIONES DE LA SALA:

La causal en que se fundamenta la demanda es la violación al régimen de inhabilidades, consagrada en el numeral 3º del artículo 43 de la Ley 136 de 1994, modificado por el artículo 40 de la Ley 617 de 2000, habida cuenta de que por mandato del artículo 86 ibídem, el régimen de inhabilidades e incompatibilidades previsto en ella se aplica “para las elecciones que se realicen a partir del año 2001”; y, en este caso, los comicios electorales en los cuales resultó elegido JAVIER ALBERTO ARENAS CERÓN, concejal del Municipio de Puerto Carreño (Vichada), se llevaron a cabo el 25 de octubre de 2015, razón por la cual tal régimen se gobierna por la Ley 617 de 2000.

El a quo accedió a las pretensiones de la demanda y decretó la pérdida de investidura del mencionado Concejal, al considerar que están debidamente acreditados los presupuestos de la inhabilidad antes señalada, dado que él celebró el contrato Nº VIC-MC-020-2014 el 30 de octubre de 2014, es decir, dentro del año anterior a su elección como Concejal, con una entidad pública del orden nacional (Instituto Colombiano Agropecuario, ICA) y lo ejecutó en el Municipio de Puerto Carreño (Vichada).

Por su parte, el demandado en el escrito contentivo del recurso de apelación, aduce que debe revocarse el fallo de primera instancia, por cuanto el objeto del contrato que él celebró es netamente dirigido a la docencia, la cual está reconocida como una excepción al régimen de inhabilidades, además de que dicho contrato no otorgó algún tipo de ventaja o beneficio electoral frente a sus contendores.

En relación con la controversia sometida al estudio de la Sala, cabe observar lo siguiente:

Es menester advertir que de acuerdo con la jurisprudencia de la corporación el período inhabilitante en la citada causal de violación al régimen de inhabilidades por celebración de contratos está limitado o circunscrito al año anterior a la elección, o sea, el comprendido entre el 25 de octubre de 2014 y el 25 de octubre de 2015.

Ahora, la Ley 617 de 2000, en su artículo 48, se refirió a las causales de pérdida de investidura, así:

“1. Por violación del régimen de incompatibilidades o del de conflicto de intereses. No existirá conflicto de intereses cuando se trate de considerar asuntos que afecten al concejal o diputado en igualdad de condiciones a las de la ciudadanía en general.

“2. Por la inasistencia en un mismo período de sesiones a cinco (5) reuniones plenarias o de comisión en las que se voten proyectos de ordenanza o acuerdo, según el caso. 

“3. Por no tomar posesión del cargo dentro de los tres (3) días siguientes a la fecha de instalación de las asambleas o concejos según el caso, o a la fecha en que fueren llamados a posesionarse.

“4. Por la indebida destinación de dineros públicos. 

“5. Por tráfico de influencias debidamente comprobado. 

“6. Por las demás causales expresamente previstas en la ley”. (Se resalta fuera de texto).

Con respecto a la violación al régimen de inhabilidades, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo en sentencia de 23 de julio de 2002 (Exp. 7177, Actor: Julio Vicente Niño Mateus, C.P. doctor Gabriel Eduardo Mendoza Martelo), precisó que la misma no desapareció como causal de pérdida de investidura con la Ley 617 de 2000; que dicha ley de origen gubernamental tuvo por finalidad —según lo expresado en sus motivaciones, fuera del saneamiento fiscal de las entidades territoriales—, establecer reglas de transparencia de la gestión departamental y municipal mediante el fortalecimiento del régimen de inhabilidades e incompatibilidades, a través de “la ampliación de las causales de pérdida de investidura para Concejales y Diputados”.

Es así como el artículo 40 de la Ley 617 de 2000, establece:

“El artículo 43 de la Ley 136 de 1994 quedará así:

“ART. 43.—Inhabilidades. No podrá ser inscrito como candidato ni elegido concejal municipal o distrital:

... 3. Quien dentro del año anterior a la elección haya intervenido en la gestión de negocios ante entidades públicas del nivel municipal o distrital o en la celebración de contratos con entidades públicas de cualquier nivel en interés propio o de terceros, siempre que los contratos deban ejecutarse o cumplirse en el respectivo municipio o distrito. Así mismo, quien dentro del año anterior haya sido representante legal de entidades que administren tributos, tasas o contribuciones, o de las entidades que presten servicios públicos domiciliarios o de seguridad social en el régimen subsidiado en el respectivo municipio o distrito”.

Precisado lo anterior y analizadas las pruebas obrantes en el proceso, se tiene como acreditado que el demandado actualmente es concejal del Municipio de Puerto Carreño (Vichada), elegido para el período constitucional 2016-2019, de acuerdo con la copia del acta del resultado del escrutinio y Formulario E- 26, expedida por la comisión escrutadora municipal del antes citado ente territorial (fls. 59 y 60).

Igualmente, está demostrado lo siguiente:

Que en los estudios previos mínima cuantía del contrato Nº VIC-MC-020-2014 de 22 de octubre de 2014, elaborados por el gerente seccional de Vichada del Instituto Colombiano Agropecuario, ICA (en adelante ICA), se describe la necesidad del contrato a celebrar, así:

“... se hace necesario realizar charlas y actividades lúdico- recreativas que vayan encaminadas a lograr un mejoramiento en el clima laboral de los funcionarios del ICA Seccional Vichada, por consiguiente se requiere contratar una persona natural o jurídica que desarrolle u ofrezca un programa encaminado a mejorar la (sic) autoestima y el fortalecimiento del trabajo en equipo de los funcionarios ICA seccional Vichada” (fl. 114) (Las negrillas y subrayas fuera de texto.)

Que el gerente seccional Vichada del ICA invitó a los interesados en presentar oferta, dentro del trámite contractual VIC-MC-020-2014, con el objeto de: Prestar el servicio de logística, organización y realización de talleres pedagógicos, actividades lúdico-recreativas y charlas de trabajo en equipo, liderazgo y superación personal, para lograr el mejoramiento del clima organizacional de los funcionarios del ICA, seccional Vichada(fls. 79-95).

Que el Decreto 1082 de 28 de mayo de 2015, Por medio del cual se expide el Decreto único Reglamentario del Sector Administrativo de Planeación Nacional”, en su artículo 2.2.1.2.1.5.2 establece el procedimiento para la contratación de mínima cuantía y en su numeral 8º dispone lo siguiente:

“Las siguientes reglas son aplicables a la contratación cuyo valor no excede de 10% de la menor cuantía de la Entidad Estatal, independiente de su objeto:

(...)

8. La oferta y su aceptación constituyen el contrato”. (Las negrillas y subrayas fuera de texto).

Que el señor JAVIER ALBERTO ARENAS CERÓN presentó el 27 de octubre de 2014 la propuesta dentro del proceso de selección de mínima cuantía-VIC-MC-020-2014, por valor de $ 1’696.782,oo, con el citado objeto (fls. 105 a 113).

Que mediante “Aceptación oferta invitación publica Nº VIC-MC-020-2014” de 30 de octubre de 2014, el gerente seccional ICA Vichada, aceptó la oferta, presentada por el señor JAVIER ALBERTO ARENAS CERÓN, por valor de $ 1’696.782,oo, con un plazo de un (1) día, contado a partir del día siguiente al cumplimiento de los requisitos de ejecución y de la suscripción del acta de inicio, previo perfeccionamiento (carta de aceptación de la oferta publicada en la página del SECOP) y cumplimiento de los requisitos de ejecución del contrato (registro presupuestal, verificación de pago de aportes parafiscales, la aprobación de la póliza en el evento de haberse requerida la misma), para ser ejecutado en Puerto Carreño (Vichada) (fls. 127 a 129)

Que, por lo tanto, el 30 de octubre de 2014 el señor JAVIER ALBERTO ARENAS CERÓN celebró el contrato Nº VIC- MC-020-2014 con la gerencia seccional Vichada del ICA, por valor de $ 1’696.782,oo, por un plazo de un (1) día, con el citado objeto, para ser ejecutado en Puerto Carreño (Vichada) (fls. 127 a 129).

De acuerdo con lo anterior, estima la Sala que en el caso sub examine concurren los supuestos que exige el numeral 3º del artículo 43 de la Ley 136 de 1994, modificado por el artículo 40 de la Ley 617 de 2000, para que se configure la causal de inhabilidad allí consagrada, toda vez que está acreditado: a) que el contrato Nº VIC- MC- 020-2014 fue celebrado por el concejal demandado con la gerencia seccional Vichada del ICA (entidad pública nacional), por el término de un (1) día, por un valor de $ 1’696.782,oo; b) que el mismo se celebró dentro del período inhabilitante, teniendo en cuenta que las elecciones para el período constitucional 2016- 2019 se realizaron el 25 de octubre de 2015, en las cuales resultó electo como concejal del Municipio de Puerto Carreño (Meta); c) que el contrato se suscribió en interés propio; y d) que la ejecución del referido contrato se llevó a cabo en el ente territorial en el cual fue elegido el concejal, esto es, el Municipio de Puerto Vichada.

Ahora, como ya se indicó, el apelante alega que el objeto del citado contrato Nº VIC-MC-020-2014, que celebró el concejal demandado, al tener como finalidad el desarrollo de talleres educativos, está netamente dirigido a la docencia, la cual constituye una excepción al régimen de inhabilidades.

Estima, además, que del objeto del referido contrato, se evidencia que la ejecución de ese acuerdo de voluntades fue por un (1) día, sin tener una vinculación directa con la entidad contratante y para desempeñar una actividad netamente de docencia académica y esporádica (de cátedra).

Sobre el particular, es menester aclarar que el objeto del referido contrato no puede ser considerado como de docencia, pues el mismo se encuentra relacionado con actividades diferentes, como son las, lúdico-recreativas encaminadas a lograr un mejoramiento en el clima laboral de los funcionarios del ICA seccional Vichada, conforme se estableció en el numeral 1. DESCRIPCIÓN DE LA NECESIDAD de los estudios previos mínima cuantía del contrato Nº VIC-MC-020-2014 de 22 de octubre de 2014, elaborados por el gerente seccional de Vichada del ICA, a saber:

“... Teniendo en cuenta que para los funcionarios de la seccional ICA Vichada, se hace necesario y fundamental realizar periódicamente charlas de trabajo en equipo, superación personal y liderazgo con el fin de garantizar un mejoramiento en su calidad de vida y el cumplimiento de sus objetivos misionales del ICA Instituto Colombiano Agropecuario ICA, de manera oportuna y eficaz, aspectos que permiten las disposiciones, funciones y obligaciones en beneficio de los funcionarios y usuarios de la seccional ICA Vichada.

Por lo anterior se hace necesario realizar charlas y actividades lúdico- recreativas que vayan encaminadas a lograr un mejoramiento en el clima laboral de los funcionarios del ICA seccional Vichada, por consiguiente se requiere contratar una persona natural o jurídica que desarrolle u ofrezca un programa encaminado a mejorar la (sic) autoestima y el fortalecimiento del trabajo en equipo de los funcionarios ICA seccional Vichada” (fl. 114) (Negrillas fuera de texto.)

Y de acuerdo con en el objeto del contrato Nº VIC- MC-020-2014, celebrado por el demandado, el cual prevé:

OBJETO 

Seleccionar al contratista que le preste al ICA Seccional Vichada “EL SERVICIO DE LOGÍSTICA, ORGANIZACIÓN Y REALIZACIÓN DE TALLERES PEDAGÓGICOS, ACTIVIDADES LÚDICO-RECREATIVAS Y CHARLAS DE TRABAJO EN EQUIPO, LIDERAZGO Y SUPERACIÓN PERSONAL, PARA LOGRAR EL MEJORAMIENTO DEL CLIMA ORGANIZACIONAL DE LOS FUNCIONARIOS DEL ICA- SECCIONAL VICHADA”.

Por consiguiente, en manera alguna el contrato Nº VIC-MC-020-2014 celebrado por el concejal demandado con la gerencia seccional Vichada del ICA podría ser considerado como de docencia y encuadrar dentro de una excepción a la inhabilidad endilgada, conforme lo indica el apelante.

De otra parte, el recurrente argumenta que dicho contrato no otorgó algún tipo de ventaja o beneficio electoral frente a sus contendores, razón por la cual se debe revocar el fallo de primera instancia y denegar las pretensiones de la demanda.

Para la Sala carece de fundamento el anterior argumento, toda vez que la causal de inhabilidad endilgada en parte alguna señala que deba derivarse, efectivamente, una ventaja o beneficio electoral para el demandado, en su condición de contratista, para que se configure la causal de inhabilidad imputada.

Esta corporación en reiterados pronunciamientos, entre ellos, en la sentencia de 3 de noviembre de 2016 (Exp. 68001-23-33-000-2016-00516-01 (PI), Actor: Carlos Leonardo Hernández, C.P. María Elizabeth García González) ha sostenido que, por el contrario, el numeral 3º del artículo 43 de la Ley 136 de 1994, modificado por el artículo 40 de la Ley 617 de 2000, “que contiene la causal de inhabilidad que se le endilga al demandado, es claro en indicar que no podrá ser inscrito como candidato ni elegido Concejal, quien dentro del año anterior a la elección haya intervenido en la celebración de contratos con entidades públicas de cualquier nivel en interés propio, “siempre que los contratos deban ejecutarse o cumplirse en el respectivo municipio o distrito”, supuesto este último del cual no se puede colegir, como lo hace el apelante, que como requisito adicional deba estar presente un beneficio o privilegio del cual se derive ventaja electoral” para el demandado, en su condición de contratista. En otras palabras, la norma no condiciona la configuración de la causal a un resultado que demuestre la ventaja.

En igual sentido, tampoco se puede colegir de dicha norma que el contrato, a que se refiere la causal de inhabilidad citada, deba tener una determinada cuantía y plazo de ejecución.

Por último, el apelante arguye que se debe tener en cuenta la sentencia de 19 de enero de 2010 (Exp. 11001-03-15-000-2009-00-708-00, Actora: Saúl Villar Jiménez, C.P. Dr. Gerardo Arenas Monsalve), que denegó la pérdida de investidura de la Senadora Martha Lucía Ramírez de Rincón, por cuanto no se probó que la demandada obtuvo beneficios electorales por haber celebrado contratos con una entidad pública. Jurisprudencia que, a su juicio, fue desconocida por el a quo.

Para la Sala no es viable tener en cuenta dicho antecedente, en cuanto el mismo analiza un negocio jurídico consensual, regido por las normas sustanciales del derecho privado, cuyo perfeccionamiento “se dio por un simple acuerdo de voluntades, por fuera del período inhabilitante (que para el caso comprende del 12 de septiembre de 2005 al 12 de marzo de 2006, y el citado negocio se perfeccionó a finales del mes de agosto de 2005)”.

En cambio, el caso bajo estudio se refiere a la celebración de un contrato estatal, que resulta ser diferente al referido negocio jurídico del precedente antes citado, en el cual sí se cumplió con el requisito de la suscripción dentro del período inhabilitante.

Por lo demás, cabe resaltar, que en casos como éste no hay lugar a hacer análisis alguno del elemento subjetivo de la conducta del demandado.

Siendo ello así, debe la Sala confirmar la sentencia apelada, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

CONFÍRMASE la sentencia apelada.

Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al tribunal de origen.

Cópiese, notifíquese y cúmplase.

Se deja constancia de que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala, en la sesión del día 30 de marzo de 2017.

Consejeros: Roberto Augusto Serrato Valdés, Presidente—María Elizabeth García González—Carlos Enrique Moreno Rubio».