Sentencia 2016-00242 de diciembre 7 de 2016

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Radicación 23001-23-33-000-2016-00242-01(AC)

Consejero ponente:

Dr. Jorge Octavio Ramírez Ramírez

Actor: Erika Del Carmen Figueroa Argumedo

Bogotá D.C., siete de diciembre de dos mil dieciséis.

Demandado: NACIÓN – MINISTERIO DE VIVIENDA, CIUDAD Y TERRITORIO – FONDO NACIONAL DE VIVIENDA Y OTRO

La Sala decide la impugnación interpuesta por el Fondo Nacional de Vivienda contra la sentencia del 26 de julio de 2016, proferida por el Tribunal Administrativo de Córdoba, que en el trámite de la acción de tutela resolvió lo siguiente:

PRIMERO: AMPÁRESE el derecho fundamental a la Vivienda Digna de la señora Erika Del Carmen Figeroa Argumedo.  

SEGUNDO: En consecuencia, ORDÉNESE al Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, y al Fondo Nacional de Vivienda – Fonvivienda que de manera coordinada y dentro de los ocho (8) días siguientes a la notificación de esta providencia, inicie las actuaciones administrativas necesarias para adoptar las previsiones del caso para garantizar, bien sea la prórroga o la reactivación del subsidio que le había asignado a la actora mediante la Resolución N° 0950 de 22 de noviembre de 2011, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.  

TERCERO: ORDÉNESE al Departamento de Córdoba que, surtido el anterior trámite, deberá desplegar las actuaciones que correspondan para asignar la vivienda a la actora, con respecto al orden de adjudicación que tenía desde su primera postulación para adquirir una vivienda en el proyecto ‘Urbanización Villa Melisa’.  

CUARTO: Adicionalmente, ORDÉNESE al Fondo Nacional de Vivienda Ciudad y Territorio, tomar las previsiones y actuaciones que corresponden para asignar la vivienda a la actora, conforme las competencias de la mencionada entidad.”(1) 

El 22 de junio de 2016, ERIKA DEL CARMEN FIGUEROA ARGUMEDO interpuso acción de tutela contra el MINISTERIO DE VIVIENDA, CIUDAD Y TERRITORIO y el FONDO NACIONAL DE VIVIENDA – FONVIVIENDA, por considerar vulnerados sus derechos fundamentales a la igualdad y a la vivienda digna.

1. Pretensiones

Las pretensiones de la demanda de tutela son las siguientes:

1. TUTELAR, mis derechos fundamentales a la IGUALDAD, VIVIENDA DIGNA, Y CONFIANZA LEGÍTIMA, por los motivos anteriormente señalados.  

2. En consecuencia a lo anterior, a fin de salvaguardar los derechos fundamentales conculcados, solicito a Ustedes Honorables Magistrados, que se ordene al Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, y/o FONVIVIENDA, o a quien corresponda, que se me PRORROGUE Y/O RENOVE EL SUBSIDIO DE VIVIENDA DE INTERÉS SOCIAL A MI OTORGADO A TRAVÉS DE LA RESOLUCION 950 DEL 22 DE NOVIEMBRE DE 2011. Lo cual implica que se me incluya de nuevo en la lista de beneficiados del subsidio familiar para el proyecto URBANIZACION VILLA MELISA, para así poder acceder a mi vivienda(2). 

2. Hechos

Del expediente se advierten como hechos relevantes los siguientes:

2.1. En el año 2009 la Corporación Concretar y el departamento de Córdoba constituyeron la Unión Temporal Villa Melisa, cuyo objeto fue ejecutar un proyecto de 2.098 viviendas. Luego de presentar el proyecto al Concurso de Esfuerzo Territorial Nacional este resultó elegible.

2.2. Mediante la Resolución 950 de 22 de noviembre de 2011, el Fondo Nacional de Vivienda le otorgó a Erika del Carmen Figueroa Argumedo un subsidio de vivienda, por valor de $11.783.200. Dinero que se destinaría al pago parcial de una vivienda nueva del proyecto denominado “Urbanización Villa Melisa”, que se construiría en Montería - Córdoba. La ejecución del proyecto estaría a cargo de la Unión Temporal Villa Melisa.

2.3. La vigencia de los subsidios otorgados, mediante la Resolución 950 de 22 de noviembre de 2011 fue prorrogada en varias oportunidades.

2.4. El 30 de junio de 2015 el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio expidió la Resolución No. 0521, mediante la cual amplió la vigencia de unos subsidios familiares de vivienda de interés social. Sin embargo, los subsidios otorgados mediante la Resolución 950 de 22 de noviembre de 2011 no fueron prorrogados.

2.5. La vivienda nunca le fue entregada a la señora Figueroa, a pesar que el subsidio se le otorgó en el año 2011. Por esta razón, la accionante afirmó que el 21 de junio se acercó a la Gobernación de Córdoba, con el fin de conocer los motivos de la demora y que allí le informaron que el estado de su trámite era “subsidio vencido” y que por esto no existían de recursos para subsidiar su vivienda.

3. Fundamentos de la acción

3.1. La accionante explicó que mediante la Resolución No. 0521 de 30 de junio de 2015, el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio amplió la vigencia de ciertos subsidios familiares de vivienda de interés social. Pero que allí no se incluyeron los otorgados mediante la Resolución 950 de 22 de noviembre de 2011. Es decir que la vigencia del subsidio que a ella se le otorgó no fue prorrogada.

Aseguró que en las oficinas de la Gobernación de Córdoba le dijeron que todos los subsidios de las personas beneficiarias de la Resolución 950 de 2011 deberían estar vencidos. Sin embargo, la accionante señaló que la totalidad de los subsidios no se vencieron, ya que 413 continúan vigentes. Para la tutelante esto constituye una vulneración a su derecho fundamental a la igualdad.

En palabras de la señora Figueroa “los beneficiarios no tenemos la culpa de los problemas administrativos que se pudieron generar para aplicar los subsidios de viviendas de interés social y, mucho menos del trámite que impidiera la movilización de los subsidios de vivienda del proyecto URBANIZACIÓN VILLA MELISA(3).

Por esto sostuvo que esos problemas no pueden afectar el derecho a la vivienda digna de los beneficiarios. Sobre todo cuando han trascurrido más de cinco años desde que se le otorgó el subsidio; tiempo en el que estuvo impedida para postularse a otras ayudas de vivienda, dado que ya aparecía en los sistemas de información como beneficiaria de un subsidio.

3.2. Aseguró también que las entidades accionadas vulneraron el principio constitucional a la confianza legítima, porque la hicieron incurrir en una serie de gastos y trámites, para finalmente negarle el subsidio que, en un principio, ya le se había reconocido. Además, cada tres meses el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio efectuó prórrogas de los subsidios; hecho que para la accionante demuestra que los beneficiarios ya tenían una expectativa cierta. Y finalmente, la accionante enfatizó en que es madre cabeza de familia.

4. Trámite impartido e intervenciones

4.1. Mediante auto de 23 de junio de 2016, el Tribunal Administrativo de Córdoba admitió la acción tutela contra el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, el Fondo Nacional de Vivienda; vinculó al departamento de Córdoba; y requirió a estas entidades para que se pronunciaran sobre los hechos narrados en la tutela.

4.2. La Gobernación de Córdoba señaló que no es competente para ordenar que se prorrogue el subsidio de vivienda.

Explicó que el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio prorrogó durante tres años consecutivos los subsidios que se otorgaron mediante la Resolución No. 950 de 2011. Sin embargo, al proferir la Resolución 0521 de 30 de junio de 2015 no prorrogó 778 subsidios, mientras que a 413 sí se les amplió la vigencia.

En consecuencia, concluyó que el que debe responder por la falta de la prórroga es el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio. Señaló que así lo ha entendido la Corte Suprema de Justicia, en casos con igualad fáctica al presente, al ordenarle a ese Ministerio prorrogar la vigencia de los subsidios otorgados, mediante la Resolución No. 950 de 2011.

4.3. El Fondo Nacional de Vivienda – FONVIVIENDA informó que a la accionante se le asignó un subsidio de vivienda por valor de $11.783.200, mediante la convocatoria “Bolsa concurso de esfuerzo territorial nacional”.

Sostuvo que esta suma se consignó en una cuenta del Banco Agrario de Colombia el 13 de febrero de 2012. A juicio de la entidad, esa situación comprueba que FONVIVIENDA garantizó los recursos para la materialización del proyecto.

Aseguró que la razón por la que se venció el subsidio fue porque el dinero fue restituido al Tesoro Nacional pues, luego de que se renovara varias veces, “el hogar beneficiario no tramitó el cobro del subsidio y la movilización del mismo, tal como se le indicaba al respaldo de la carta de asignación(4).

No obstante, líneas después explicó que el vencimiento de los subsidios se produjo porque transcurrieron más de cuatro años, después de que estos fueron asignados, sin que iniciara la ejecución de las viviendas. Indicó que esa fue la razón por la que los subsidios otorgados no fueron prorrogados mediante la Resolución No. 521 del 30 de junio de 2015.

El abogado enfatizó que a la fecha no existe disponibilidad presupuestal, pues la entidad ya no cuenta con el dinero del subsidio. “Es decir, que al no haberse hecho efectivo el subsidio, este perdió su vigencia y no puede revivirse, dineros que fueron devueltos al Tesoro Nacional(5)”. Por consiguiente, se opuso a que la acción prosperara.

Por otro lado, la entidad expuso que para acceder a otro subsidio de vivienda la accionante debe seguir el procedimiento y requisitos establecidos en la Ley 1537 de 2012. Informó que actualmente FONVIVIENDA está ejecutando el programa “cien mil viviendas gratis”, pero que no le corresponde a la entidad seleccionar a los hogares beneficiados, ya que esa competencia recae en el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social – DPS.

Por las razones, expuestas se solicitó que se negaran las pretensiones de la accionante, porque a su juicio FONVIVIENDA no vulneró ninguno de sus derechos fundamentales. E indicó que la acción de tutela es improcedente por carencia actual de objeto.

5. Providencia impugnada y actuaciones posteriores

5.1. Mediante providencia del 26 de julio del 2016, el Tribunal Administrativo de Córdoba amparó el derecho fundamental a la vivienda digna de la señora Figueroa.

En consecuencia, le ordenó a FONVIVIENDA y al Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio iniciar las actuaciones administrativas para que se prorrogara o reactivara el subsidio que se le había otorgado a la tutelante.

Adicionalmente le ordenó a la Gobernación de Córdoba realizar las actuaciones necesarias para, finalmente, asignar la vivienda a la señora Figueroa y al Fondo Nacional de Vivienda tomar las previsiones correspondientes para entregarle la vivienda a la accionante.

La razón del amparo consistió en que el subsidio de vivienda no venció por causas imputables a la tutelante, sino por el incumplimiento en que incurrió el oferente. Por lo tanto concluyó “que la omisión de la entidad oferente, (sic) deriva en la lesión del derecho fundamental a la Vivienda Digna de la actora, por la poca diligencia de la union (sic) temporal oferente en llevar a cabo la ejecución total del proyecto(6).

5.2. El Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio afirmó que el Ministerio no vulneró ningún derecho fundamental y que este no tiene ningún tipo de responsabilidad por el incumplimiento en que incurrió el municipio de Córdoba.

De otra parte, sostuvo que existe falta de legitimación en la causa por pasiva, ya que su competencia se limita a establecer políticas públicas en materia habitacional. Y enfatizó que el encargado de otorgar el subsidio de vivienda es el Fondo Nacional de Vivienda y que las entidades territoriales son las que deben ejecutar dichas políticas.

Por lo expuesto, solicitó que se negaran las pretensiones formuladas en el escrito de tutela.

6. Impugnación

El Fondo Nacional de Vivienda – FONVIVIENDA impugnó la anterior decisión, porque consideró que lo ordenado por el Tribunal Administrativo de Córdoba no se encuentra dentro de las competencias de la entidad, ya que la competencia de prorrogar los subsidios es del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio.

Añadió que entre FONVIVIENDA y el oferente que incumplió no existe ningún tipo de relación o vínculo jurídico o contractual.

CONSIDERACIONES DE LA SALA

1. Con base en lo manifestado en el escrito de impugnación, la Sala determinará si la orden dada por el Tribunal Administrativo de Córdoba al Fondo Nacional de Vivienda excedió las competencias legales asignadas a la entidad. La Sala limitará su estudio a ese aspecto, dado que según el escrito de impugnación, esa es la inconformidad de la entidad.

2. Análisis del caso

2.1. La Sala considera que el Tribunal Administrativo de Córdoba no erró al haberle ordenado a FONVIVIENDA, y al Ministerio de Vivienda, iniciar “las actuaciones administrativas necesarias para adoptar las previsiones del caso para garantizar, bien sea la prórroga o la reactivación del subsidio que le había asignado al actor”, puesto que según el artículo 2 del Decreto 555 de 2003 uno de los principales objetivos de FONVIVIENDA es administrar “Los recursos asignados en el Presupuesto General de la Nación en inversión para vivienda de interés social urbana”.

Si bien es cierto que la competencia de prorrogar el subsidio de vivienda, según el Decreto 1077 de 2015, recae en el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, lo cierto es que una de las funciones principales de FONVIVIENDA se relaciona directamente con la administración y canalización de los recursos destinados a viviendas de interés social.

De hecho, el artículo 3 de Decreto 555 de 2003 establece que son funciones de FONVIVIENDA:

1. Administrar los recursos de que trata el presente decreto y en particular el artículo 2°, con criterios de descentralización territorial y en función de las necesidades habitacionales de la población.

2. Canalizar recursos provenientes del subsidio familiar de vivienda en aquellos programas adelantados con participación de las entidades territoriales o a través de alianzas estratégicas y orientados a la provisión de soluciones de vivienda de interés social urbana a las poblaciones definidas por la política del Gobierno Nacional.”

Por lo tanto, es necesario que el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio y FONVIVIENDA de forma conjunta realicen los trámites a que haya lugar, y dentro del marco de sus competencias, para que se prorrogue o reactive el subsidio de vivienda.

Adicionalmente, se debe considerar que las razones por las que el subsidio no se prorrogó no fueron imputables a la señora Figueroa. Por esto deben ser las entidades que tienen competencias en materia de subsidios de vivienda y en la administración de recursos destinadas a vivienda de interés social –tal como FONVIVIENDA– las encargadas de realizar lo necesario para que finalmente el subsidio se pueda utilizar.

De ahí que la orden dada por el Tribunal Administrativo de Córdoba esté conforme a derecho, sin que se desborden las competencias asignadas a FONVIVIENDA, pues se repite que la finalidad de la orden es que las dos entidades lleven a cabo lo necesario para que el subsidio de la accionante se prorrogue, en aras a que finalmente esta reciba la vivienda.

2.2. De otra parte, no sobra añadir que la Sala comparte la decisión del Tribunal Administrativo de Córdoba, porque considera que el vencimiento del subsidio no es un hecho imputable a la accionante. No prorrogar la vigencia del subsidio ya otorgado a la señora Figueroa constituiría una vulneración a su derecho fundamental a la vivienda digna.

Inclusive el 2 de marzo de 2016 esta Sala profirió sentencia en la que resolvió un caso con identidad fáctica al presente, en el que concluyó que:

“al haber autorizado, mediante la cláusula cuarta del contrato de promesa de compraventa, a la Unión Temporal Villa Melisa para que recibiera el subsidio de vivienda, la accionante no tenía responsabilidad alguna en el trámite que este surtiera. (…) aunque el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio obró en uso de sus facultades legales al no prorrogar nuevamente el subsidio, bien pudo acudir a otra medida a fin de no lesionar el derecho fundamental, pues la realmente afectada, por razones totalmente ajenas a su voluntad y a su actuar, fue la tutelante.”(7) 

2.3. Por los argumentos expuestos se confirmará la decisión de primera instancia. Adicionalmente, se le ordenará al Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio y al Fondo de Nacional de Vivienda que revise la situación de todas las personas a las que se les otorgó subsidio de vivienda para la Urbanización Villa Melisa, con el fin de que aquellos a los que no se les prorrogó el subsidio de vivienda mediante la Resolución No. 0521 de 30 de junio de 2015 se les dé el mismo tratamiento e igual protección a la otorgada en esta sentencia. Es decir que se les prorrogue o reactive el subsidio para dicho proyecto de vivienda, en los términos ordenados por el Tribunal Administrativo de Córdoba en la sentencia de primera instancia.

Esto último en razón a que la jurisprudencia constitucional ha admitido la posibilidad de extender los efectos del fallo cuando:

i) la protección de los derechos fundamentales de los peticionarios atente o amenace con atentar contra los derechos fundamentales de los no tutelantes; ii) que quienes no acudieron a la acción de tutela y los accionantes se encuentren en condiciones objetivas similares; y iii) que con la adopción de este tipo de fallo se cumplan fines constitucionales relevantes tales como el goce efectivo de los derechos de la comunidad y el acceso a la tutela judicial efectiva”(8).

Supuestos que en el presente caso se cumplen, porque:

i) Amparar únicamente el derecho a la vivienda de digna de la accionante y no el de los demás afectados por la falta de la prórroga del subsidio atenta contra el derecho a la igualdad de estos últimos;

ii) Quienes aún no han presentado acción de tutela por los hechos aquí expuestos están en las mismas condiciones que la tutelante, ya que no se les ha entregado la vivienda a pesar que desde el año 2011 se les otorgó el subsidio de vivienda para el mencionado proyecto; y

iii) Brindar una orden general al Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio y al Fondo de Nacional de Vivienda sobre la situación de los

beneficiarios del subsidio para la Urbanización Villa Melisa hace que el derecho a la vivienda digna y a la igualdad de los afectados sea efectivo.

En mérito de lo expuesto, la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA

1. CONFIRMAR la decisión impugnada, proferida el 26 de julio del 2016, por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CÓRDOBA – SALA TERCERA DE DECISIÓN, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

2. ADICIONAR la sentencia proferida por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CÓRDOBA – SALA TERCERA DE DECISIÓN, de 26 de julio del 2016, en los siguientes términos:

“ORDENAR al Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio y al Fondo de Nacional de Vivienda que revisen la situación de todas las personas a las que se les otorgó subsidio de vivienda para la Urbanización Villa Melisa, con el fin de que aquellos a los que no se les prorrogó el subsidio de vivienda mediante la Resolución No. 0521 de 30 de junio de 2015 se les dé el mismo tratamiento e igual protección a la otorgada en esta sentencia. Es decir que se les prorrogue o reactive el subsidio en los términos ordenados por el Tribunal Administrativo de Córdoba en la sentencia de primera instancia”.

3. NOTIFICAR la presente decisión a los interesados, por el medio más expedito.

4. ENVIAR a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.

Esta sentencia se estudió y aprobó en sesión celebrada en la fecha.

Magistrados: Hugo Fernando Bastidas Bárcenas, Presidente de la Sección—Stella Jeannette Carvajal Basto—Jorge Octavio Ramírez Ramírez.

1 Folio 59.

2 Folio 5.

3 Folio 2.

4 Folio 31.

5 Folio 32.

6 Folio 58.

7 Consejo de Estado. Sección Cuarta. Consejero ponente: Jorge Octavio Ramírez Ramírez. Sentencia de 2 de marzo de 2016. Actor: María Catalina Bohórquez Trujillo.

8 Corte Constitucional. Sentencia T-189 de 2016.