Sentencia 2016-00326 de diciembre 1 de 2017

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Ref.: Expediente 54001233300020160032601

Consejero Ponente:

Dr. Hernando Sánchez Sánchez

Pérdida de investidura de Concejal de Villa Caro - Norte de Santander

Actor: Marleny Rincón Serrano

Demandado: Iván Darío Aparicio Peñaranda

Referencia: Se encuentra acreditada la violación de la causal de pérdida de investidura establecida en el numeral 6º artículo 48 de la Ley 617 de 6 de octubre de 2000(1), por haber infringido el numeral 4º del artículo 43 de la Ley 136 de 2 de junio de 1994(2), modificado por el artículo 40 de la Ley 617, por tener vínculo de parentesco con funcionarios que, dentro de los doce (12) meses anteriores a la elección, hayan ejercido autoridad política, civil, administrativa o militar en el respectivo municipio.

Bogotá, D.C., primero de diciembre de dos mil diecisiete.

EXTRACTOS: «2. Consideraciones de la Sala.

2.1. Competencia y procedibilidad de la acción pérdida de investidura.

Esta Sección es competente para conocer de la apelación de las sentencias proferidas en procesos de pérdida de investidura de concejales: por una parte, en virtud del artículo 48, parágrafo 2º, de la Ley 617 de 2000, que establece la segunda instancia para tales procesos y, por la otra, atendiendo el pronunciamiento de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de 25 de enero de 1995(5), según el cual las impugnaciones contra las sentencias de pérdida de investidura, proferidas por los tribunales administrativos, son de conocimiento de la Sección Primera del Consejo de Estado.

En el expediente(6) se encuentra copia del formato E-26 CON de la Registraduría Nacional del Estado Civil, mediante el cual se declaró electos a los concejales del municipio de Villa Caro —Norte de Santander—, para el período 2016-2019 de acuerdo con los resultados de las elecciones que se llevaron a cabo el 25 de octubre de 2015, dentro de los que se encuentra el ciudadano Iván Darío Aparicio Peñaranda, lo cual lo hace sujeto pasivo de la acción de pérdida de investidura.

2.2. Problema jurídico.

Corresponde a la Sala determinar, si el concejal demandado incurrió en la causal de pérdida de investidura, prevista en el numeral 6º del artículo 48 de la Ley 617, esto es, por haber infringido el régimen de inhabilidades previsto en el numeral 4º del artículo 43 de la Ley 136, modificado por el artículo 40 de la Ley 617, por tener vínculo de parentesco en primer grado de consanguinidad con el señor Resurrección Aparicio Delgado, quien fungió como Alcalde del municipio de Villa Caro —Norte de Santander—, cargo que implica ejercicio de autoridad administrativa, política y civil; y que dicho cargo se ejerció dentro de los doce (12) meses anteriores a su elección como Concejal del municipio de Villa Caro.

Para resolver el problema planteado, la Sala pone de presente que la pérdida de investidura es una acción pública de carácter sancionatorio, lo cual implica que el juez debe realizar un análisis integral de la responsabilidad, esto es, verificar la ocurrencia de una conducta regulada en la ley (principio de legalidad o tipicidad), contraria al ordenamiento jurídico (principio de antijuridicidad) y la culpabilidad(7).

En ese sentido, la Sala analizará: i) la causal de inhabilidad alegada y los elementos constitutivos de la misma, ii) el análisis de los elementos constitutivos de la misma en el caso concreto y de las pruebas allegadas al proceso y, iii) los efectos de la muerte frente al parentesco exigido en materia de pérdida de investidura para configurar causal de inhabilidad alegada.

2.3. La causal de pérdida de investidura por violación del régimen de inhabilidades.

Se imputa al concejal demandado la causal de pérdida de investidura establecida en el numeral 6º del artículo 48 de la Ley 617, por haber infringido el régimen de inhabilidades previsto en el numeral 4º del artículo 43 de la Ley 136, modificado por el artículo 40 de la Ley 617. El tenor de estas normas es el siguiente:

LEY 617 DE 2000

“(...) ART. 40.—De las inhabilidades de los concejales. El artículo 43 de la Ley 136 de 1994 quedará así:

“ART. 43.—Inhabilidades: No podrá ser inscrito como candidato ni elegido concejal municipal o distrital: (...).

4. Quien tenga vínculo por matrimonio, o unión permanente, o de parentesco en segundo grado de consanguinidad, primero de afinidad o único civil, con funcionarios que dentro de los doce (12) meses anteriores a la elección hayan ejercido autoridad civil, política, administrativa o militar en el respectivo municipio o distrito; o con quienes dentro del mismo lapso hayan sido representantes legales de entidades que administren tributos, tasas o contribuciones, o de las entidades que presten servicios públicos domiciliarios o de seguridad social en el régimen subsidiado en el respectivo municipio o distrito. Así mismo, quien esté vinculado entre sí por matrimonio o unión permanente o parentesco dentro del segundo grado de consanguinidad, primero de afinidad o único civil, y se inscriba por el mismo partido o movimiento político para elección de cargos o de corporaciones públicas que deban realizarse en el mismo municipio o distrito en la misma fecha (...)”.

(...) ART. 48.—Pérdida de investidura de diputados, concejales municipales y distritales y de miembros de juntas administradoras locales. Los diputados y concejales municipales y distritales y miembros de juntas administradoras locales perderán su investidura: (...).

6. Por las demás causales expresamente previstas en la ley (...)”.

Conforme lo ha precisado en múltiples oportunidades esta Sección(8), los concejales municipales y distritales pierden su investidura por violar el régimen de inhabilidades, en la medida en que el numeral 6º del artículo 48 de la Ley 617 de 2000(9) permite inferir que las causales de pérdida de investidura no se limitan a las consignadas en sus numerales 1 a 5, sino que deben tenerse en cuenta las demás establecidas en otras leyes.

Es por ello que pueden ser invocadas las causales de pérdida de investidura previstas en el artículo 55 de la Ley 136 de 1994, norma que no ha sido derogada expresamente, ni tácita ni orgánicamente(10) y en la que se contempla que “Los concejales perderán su investidura por: (...) 2. Por violación del régimen de inhabilidades (...)”.

Bajo el contexto fáctico y jurídico antes referido, procede la Sala a realizar el análisis de los elementos que configuran la causal endilgada a efectos de determinar si procede o no decretar la pérdida de la investidura del demandado.

En ese orden, se encuentra que la causal se estructura siempre que se den los elementos o supuestos necesarios para ello, esto es:

(i) Que el candidato al concejo municipal tenga vínculo matrimonial o unión permanente o parentesco en los grados señalados en la ley,

(ii) Que el vínculo matrimonial o unión permanente o parentesco en los grados señalados en la ley se presente con un funcionario que ejerza autoridad civil, política o administrativa,

(iii) Que ese funcionario ejerza autoridad civil, política o administrativa en la correspondiente circunscripción territorial en el momento en que se presente la elección, es decir, dentro de los doce (12) meses anteriores a la elección.

2.4. Análisis de los elementos constitutivos de la causal de inhabilidad alegada y de las pruebas allegadas al proceso.

2.4.1. La calidad de candidato del demandado al Concejo Municipal de Villa Caro y la existencia del parentesco en los grados señalados en la ley, hasta el tercer grado de consanguinidad, entre el señor Resurrección Aparicio Delgado y el señor Iván Darío Aparicio Peñaranda.

La calidad de candidato al Concejo Municipal de Villa Caro —Norte Santander— se encuentra acreditada mediante el certificado de la registradora del estado civil de 19 de julio de 2016, en el cual consta: “(...) Que el señor Iván Darío Aparicio Peñaranda identificado con cédula de ciudadanía 5.478.270 de Pamplona, candidato por el partido Cambio Radical, fue electo como Concejal del municipio de Villa Caro en las elecciones celebradas el pasado 25 de octubre del 2015 para el periodo 2016-2019 (...)” (fl. 21, cdno. ppal.).

Lo anterior pone de manifiesto que el señor Iván Darío Aparicio Peñaranda fue candidato a Concejal del municipio de Villa Caro —Norte de Santander— para las elecciones que se llevaron a cabo el 25 de octubre de 2015, para el periodo constitucional 2016-2019.

El actor allegó copia del registro civil de nacimiento del señor Iván Darío Aparicio Peñaranda (fl. 18, cdno. ppal.), en el que consta que es hijo de Resurrección Aparicio Delgado y Esperanza Peñaranda Ordóñez, supuesto fáctico que no ha sido controvertido por las partes durante el proceso y, por lo tanto, demuestra el vínculo de parentesco en primer grado de consanguinidad que existe entre los señores Iván Darío Aparicio Peñaranda y Resurrección Aparicio Delgado.

2.4.2. El ejercicio de autoridad civil, política o administrativa por parte del señor Resurrección Aparicio Delgado, en su condición de Alcalde del municipio de Villa Caro - Norte de Santander.

Demostrada la calidad de candidato del concejal demandado y el vínculo de parentesco en primer grado de consanguinidad existente entre los señores Iván Darío Aparicio Peñaranda y Resurrección Aparicio Delgado, corresponde establecer si el padre de concejal demandado ejerció autoridad civil, política o administrativa como Alcalde Municipal de Villa Caro, antes de la elección como concejal de su hijo, esto es, antes del 25 de octubre de 2015.

Está probado en el expediente que, la comisión escrutadora municipal, mediante credencial E-27 de 31 de octubre de 2011 (fl. 26, cdno. ppal.), declaró al señor Resurrección Aparicio Delgado elegido Acalde del municipio de Villa Caro para el periodo 2012 a 2015.

El señor Resurrección Aparicio Delgado tomó posesión del cargo el 29 de diciembre de 2011 y ejerció el cargo desde el 1º de enero hasta el 20 de diciembre de 2014, fecha en la que fallece por accidente automovilístico (fl. 19, cdno. ppal.), como consta en el certificado expedido por el alcalde municipal el 21 de julio de 2016.

En cuanto a la autoridad que ejerce el alcalde, el artículo 315 de la Constitución Política le asigna las siguientes funciones:

“Son atribuciones del alcalde:

1. Cumplir y hacer cumplir la Constitución, la ley, los decretos del gobierno, las ordenanzas, y los acuerdos del concejo.

2. Conservar el orden público en el municipio, de conformidad con la ley y las instrucciones y órdenes que reciba del Presidente de la República y del respectivo gobernador. El alcalde es la primera autoridad de policía del municipio. La Policía Nacional cumplirá con prontitud y diligencia las órdenes que le imparta el alcalde por conducto del respectivo comandante.

3. Dirigir la acción administrativa del municipio; asegurar el cumplimiento de las funciones y la prestación de los servicios a su cargo; representarlo judicial y extrajudicialmente; y nombrar y remover a los funcionarios bajo su dependencia y a los gerentes o directores de los establecimientos públicos y las empresas industriales o comerciales de carácter local, de acuerdo con las disposiciones pertinentes.

4. Suprimir o fusionar entidades y dependencias municipales, de conformidad con los acuerdos respectivos.

5. Presentar oportunamente al concejo los proyectos de acuerdo sobre planes y programas de desarrollo económico y social, obras públicas, presupuesto anual de rentas y gastos y los demás que estime convenientes para la buena marcha del municipio.

6. Sancionar y promulgar los acuerdos que hubiere aprobado el concejo y objetar los que considere inconvenientes o contrarios al ordenamiento jurídico.

7. Crear, suprimir o fusionar los empleos de sus dependencias, señalarles funciones especiales y fijar sus emolumentos con arreglo a los acuerdos correspondientes. No podrá crear obligaciones que excedan el monto global fijado para gastos de personal en el presupuesto inicialmente aprobado.

8. Colaborar con el concejo para el buen desempeño de sus funciones, presentarle informes generales sobre su administración y convocarlo a sesiones extraordinarias, en las que sólo se ocupará de los temas y materias para los cuales fue citado.

9. Ordenar los gastos municipales de acuerdo con el plan de inversión y el presupuesto.

10. Las demás que la Constitución y la ley le señalen”.

La Ley 136 de 2 de junio de 1994(11), establece respectivamente en los artículos 189 y 190, qué se debe entender por autoridad política y administrativa en los siguientes términos:

“(...) ART. 189.—Autoridad política. Es la que ejerce el alcalde como jefe del municipio. Del mismo modo, los secretarios de la alcaldía y jefes de departamento administrativo, como miembros del gobierno municipal, ejercen con el alcalde la autoridad política.

Tal autoridad también se predica de quienes ejerzan temporalmente los cargos señalados en este artículo.

ART. 190.—Dirección administrativa. Esta facultad además del alcalde, la ejercen los secretarios de la alcaldía, los jefes de departamento administrativo y los gerentes o jefes de las entidades descentralizadas, y los jefes de las unidades administrativas especiales, como superiores de los correspondientes servicios municipales.

También comprende a los empleados oficiales autorizados para celebrar contratos o convenios; ordenar gastos con cargo a fondos municipales; conferir comisiones, licencias no remuneradas, decretar vacaciones y suspenderlas, para trasladar horizontal o verticalmente los funcionarios subordinados reconocer horas extras, vincular personal supernumerario o fijarle nueva sede al personal de planta; a los funcionarios que hagan parte de las unidades de control interno y quienes legal o reglamentariamente tengan facultades para investigar las faltas disciplinarias (...)”.

Respecto de la autoridad política, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, mediante sentencia proferida el 16 de noviembre de 2011(12), consideró que el contenido del artículo 189 de la Ley 136 es preciso y claro al disponer que la autoridad política es ejercida por los alcaldes, sus secretarios y los jefes de departamento administrativo, como miembros del gobierno municipal. En esa oportunidad, la corporación sostuvo lo siguiente:

“(...) Conforme a las disposiciones transcritas, la autoridad política es la que ejerce el alcalde como jefe del municipio, y la autoridad civil es el ejercicio de poder o mando, dirección e imposición sobre las personas, que sin lugar a duda tienen los alcaldes de acuerdo con los artículos 188 y 189 de la Ley 136 de 1994, en armonía con el artículo 315 constitucional, y así lo ha considerado esta corporación en reiterada jurisprudencia (...)”.

En cuanto al ejercicio de la autoridad administrativa, esta Sección(13) ha indicado lo siguiente:

“(...) En torno al tema, esta corporación, en sentencia de 16 de noviembre de 201114, hizo las siguientes precisiones que, por su importancia y pertinencia, se reiteran en esta oportunidad:

“... 3.2. Segundo requisito: Que el pariente del aspirante al Congreso ejerza “autoridad civil o política”.

... Esta corporación, en una providencia más reciente, reiteró algunas ideas de las que se vienen destacando —el concepto de autoridad, la relación de género a especie que existe entre la autoridad civil y la administrativa, el apoyo normativo que brinda el artículo 188 de la Ley 136—, pero agregó que la autoridad civil no solo se ejerce sobre los ciudadanos, sino que tiene, además de esa expresión exógena, una manifestación endógena, es decir, el ejercicio, al interior de la propia administración, del poder de mando y dirección. Sobre el particular se puntualizó:

“Los referentes normativos más cercanos que se tienen en el ordenamiento jurídico para comprender los conceptos de autoridad civil, política o administrativa, y que pueden ser empleados por vía analógica, están dados por la Ley 136 del 2 de junio de 1994 ‘Por la cual se dictan normas tendientes a modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios’, donde el legislador previó: (...)

Como se logrará advertir, cada una de las modalidades de autoridad que tiene previstas la Ley 136 de 1994 viene caracterizada por el poder de decisión que algunos funcionarios, no todos, de la administración pública ostentan para distintos fines; la regla general es que son pocos los empleados públicos a quienes sus funciones les permiten el ejercicio de autoridad, determinada en algunos casos por un aspecto funcional, esto es por las competencias que constitucional o legalmente les hayan sido asignadas, y en otros por un criterio orgánico, pues será su ubicación en la estructura administrativa la que dirá si el servidor público está investido de autoridad o no.

“Así, por ejemplo, la autoridad civil es caracterizada por el legislador porque el empleado público está investido de capacidad legal y reglamentaria para emplear el poder público ‘en función de mando’ con el propósito de desarrollar los altos fines perseguidos por la ley, y en caso de desacato por el destinatario de la respectiva orden, hacerse obedecer con el auxilio de la fuerza pública de ser necesario. De igual forma al ejemplificar el artículo 188 la autoridad civil cuando se ejerce el poder de nominación, bien para designar o ya para remover libremente a los empleados de su dependencia, o cuando se ejerce la potestad disciplinaria sobre los empleados, se logra entender que la autoridad civil tiene un reflejo endógeno y otro reflejo exógeno; por el primero se comprende el ejercicio de esa potestad intraorgánicamente, cuando el funcionario público la emplea respecto de los empleados bajo su dirección, o también cuando entra a disciplinarlos por la realización de una conducta tipificada en el ordenamiento disciplinario; y el reflejo exógeno de la autoridad civil es la manifestación de la voluntad de la administración teniendo como destinatarios a personas ajenas a la administración, como cuando a través de actos administrativos se imparten órdenes a terceros o se les imponen sanciones por no dar cumplimiento a esos mandatos de actuación o de abstención (...).

“Y, en lo atinente a la autoridad administrativa ella es definida en el artículo 190 de la Ley 136 de 1994, a través de la conceptualización de la dirección administrativa, de manera similar a la autoridad civil, con la diferencia de que no solo la tienen quienes ejercen el gobierno, sino que también está en cabeza de los gerentes o jefes de las entidades descentralizadas y los jefes de las unidades administrativas especiales, en tanto superiores de los correspondientes servicios municipales, así como en cabeza de los empleados oficiales que tengan competencia para ejecutar cualquiera de las funciones administrativas allí mencionadas (contratación, ordenar el gasto, decidir situaciones administrativas laborales e investigar faltas disciplinarias). Con todo, si se detallan los alcances de la autoridad administrativa frente a los de la autoridad civil, se podrá inferir que las competencias de la primera están inmersas en las competencias de la última, la que además puede proyectarse externamente, hacia los particulares, de modo que pueda recurrirse a la compulsión o a la coacción con el concurso de la fuerza pública”15 (negrillas fuera de texto).

Recientemente la Sala Plena analizó una vez más el tema, y concluyó, retomando la historia de este concepto —sentencia del 11 de febrero de 2008, exp. 11001-03-15-000-2007-00287-00—, que: “De las distintas nociones de autoridad civil que a lo largo de estos años ha empleado la Sala, no cabe duda, por lo inocultable, que se carece de un criterio unificado al respecto. Incluso, y peor aún, algunos de los sentidos utilizados son contradictorios en ciertas vertientes de su contenido. Por esta razón, se necesita consolidar el sentido y alcance de este concepto (...).

“En tercer lugar, y ya en sentido positivo, considera la Sala que la remisión que se ha hecho al artículo 188 de la Ley 136 de 1994, para construir en parte el concepto de autoridad civil —donde se incluye la potestad de nombrar y remover funcionarios, así como la de sancionarlos, e igualmente la potestad de mando e imposición sobre los particulares—, ha significado un recurso interpretativo válido, pues existiendo en la ley esta noción, que por cierto no contraviene la Constitución, resulta adecuado servirse de ella para entender que por lo menos en eso consiste la autoridad civil (...).

“Estima la corporación que la autoridad civil, para los efectos del artículo 179.5 CP., es una especie de la autoridad pública —como lo es la jurisdiccional, la política, la militar, la administrativa, entre otras—, y consiste en el ejercicio de actos de poder y mando, que se desarrollan mediante típicos actos de autoridad, así como a través de la definición de la orientación de una organización pública, y de sus objetivos y tareas, la cual ejerce un servidor público o un particular que cumple función pública; poder que se expresa tanto sobre los ciudadanos y la comunidad en general —expresión exógena de la autoridad civil— como al interior de la organización estatal —expresión endógena de la autoridad civil—.

“En esta medida, es claro que si bien el artículo 188 ayuda bastante en la tarea de hallar el sentido mismo de esta forma de autoridad, también es cierto que dicho concepto es algo más que eso, aunque la norma contiene el reducto mínimo de aquella. En tal caso, para la Sala, este tipo de autoridad hace referencia, además de lo que expresa dicha norma, a la potestad de dirección y/o mando que tiene un funcionario sobre los ciudadanos, lo que se refleja en la posibilidad —no necesariamente en el ejercicio efectivo— de impartir órdenes, instrucciones, o de adoptar medidas coercitivas, bien de carácter general o particular, de obligatorio acatamiento para estos.

“En tal sentido, la autoridad civil suele expresarse a través de i) la toma de decisiones, o su injerencia efectiva en ellas, o ii) de la ejecución de las mismas. Las primeras deben denotar la idea de mando, poder, dirección, coordinación y control que se tiene sobre los ciudadanos, los bienes que posee o administra el Estado, o sobre los sectores sociales y económicos; pero no se trata de cualquier clase de decisión —las cuales adopta, incluso, un funcionario del nivel operativo de una organización, en la labor diaria que tiene a cargo—, sino de aquella que determinan originariamente el modo de obrar mismo del Estado. La segunda supone la realización práctica de las tareas que desarrolla la entidad, y su puesta en práctica demuestra el control que se tiene sobre la administración, los funcionarios y los ciudadanos destinatarios de las políticas que se trazan desde un vértice de la administración pública”.

De lo que ha quedado reseñado, se concluye que la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, precisó que la autoridad civil se expresa por medio de i) la toma de decisiones, o su injerencia efectiva en ellas, o ii) por la ejecución de las mismas. Las primeras deben denotar la idea de mando, poder, dirección, coordinación y control que se tiene sobre los ciudadanos, los bienes que posee o administra el Estado, o sobre los sectores sociales y económicos; pero no se trata de cualquier clase de decisión —las cuales adopta, incluso, un funcionario del nivel operativo de una organización, en la labor diaria que tiene a cargo—, sino de aquellas que determinan originariamente el modo de obrar mismo del Estado. La segunda supone la realización práctica de las tareas que desarrolla la entidad, y su puesta en práctica demuestra el control que se tiene sobre la administración, los funcionarios y los ciudadanos destinatarios de las políticas que se trazan desde un vértice de la administración pública.

Asimismo, concluyó la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo que la “autoridad administrativa” está definida en el artículo 190 de la Ley 136 de 1994, a través de la conceptualización de la dirección administrativa, de manera similar a la autoridad civil, con la diferencia de que no solo la tienen quienes ejercen el gobierno, sino que también está en cabeza de los gerentes o jefes de las entidades descentralizadas y los jefes de las unidades administrativas especiales, en tanto superiores de los correspondientes servicios municipales, así como en cabeza de los empleados oficiales que tengan competencia para ejecutar cualquiera de las funciones administrativas allí mencionadas (contratación, ordenación del gasto, decisión de situaciones administrativas laborales e investigación de faltas disciplinarias). Con todo, si se detallan los alcances de la autoridad administrativa frente a los de la autoridad civil, se podrá inferir que las competencias de la primera están inmersas en las competencias de la última, la que además puede proyectarse externamente, hacia los particulares, de modo que pueda recurrirse a la compulsión o a la coacción con el concurso de la fuerza pública.

Igualmente, se ha advertido que la determinación en cada caso concreto de si un servidor público ejerce o no autoridad civil, debe partir del análisis del contenido funcional que tenga su cargo y así se podrá establecer el tipo de poderes que ejerce y las sujeciones a las cuales quedan sometidos los particulares. Si dichas potestades revisten una naturaleza tal que su ejercicio permita tener influencia en el electorado, las mismas configuran la autoridad civil que reclama la Constitución para la estructuración de la causal de inhabilidad de que se trata. En consecuencia, lo que pretende la institución constitucional es impedir que la influencia sobre el electorado proveniente del poder del Estado se pueda utilizar en provecho propio o en beneficio de parientes o allegados (...)” (negrilla fuera de texto).

De lo anterior, se concluye que la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, precisó que la autoridad política definida por el legislador en el artículo 189 de la Ley 136, respecto de los servidores que ejercen autoridad política, debe aplicarse a todos los cargos que relaciona dicha norma, dentro de los cuales se encuentra el alcalde municipal.

Asimismo, concluyó la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo que la “autoridad administrativa” está definida en el artículo 190 de la Ley 136, a través de la conceptualización de la dirección administrativa, de manera similar a la autoridad civil, con la diferencia de que no solo la tienen quienes ejercen el gobierno, sino que también está en cabeza de los secretarios, gerentes o jefes de las entidades descentralizadas y los jefes de las unidades administrativas especiales, en tanto superiores de los correspondientes servicios municipales, así como en cabeza de los empleados oficiales que tengan competencia para ejecutar cualquiera de las funciones administrativas allí mencionadas (contratación, ordenación del gasto, decisión de situaciones administrativas laborales e investigación de faltas disciplinarias). Con todo, si se detallan los alcances de la autoridad administrativa frente a los de la autoridad civil, se podrá inferir que las competencias de la primera están inmersas en las competencias de la última, la que además puede proyectarse externamente, hacia los particulares, de modo que pueda recurrirse a la compulsión o a la coacción con el concurso de la fuerza pública.

Conforme a las disposiciones y jurisprudencia transcritas, la autoridad política es la que ejerce el alcalde como jefe del municipio y la autoridad civil es aquella que se manifiesta con el ejercicio de poder o mando, dirección e imposición sobre las personas, potestad propia de los alcaldes a la luz de los artículos 188 y 189 de la Ley 136 de 1994 en concordancia con el artículo 315 Constitucional. Todo esto pone de manifiesto que en el sub lite también se encuentra acreditado este elemento constitutivo de la inhabilidad invocada, comoquiera que, se reitera, los alcaldes en cumplimiento de sus funciones ejercen autoridad civil y política sobre sus administrados y dentro del ámbito de su jurisdicción.

2.4.3. La autoridad civil, política o administrativa debe ejercerse en la correspondiente circunscripción territorial y dentro de los doce (12) meses anteriores a la elección.

También es necesario, para que se configure la inhabilidad alegada, que la autoridad civil, política o administrativa sea ejercida por el pariente en el lugar donde se lleva a cabo la elección del concejal.

Está probado que el señor Resurrección Aparicio Delgado ejerció el cargo de Alcalde en el municipio de Villa Caro, conforme la credencial de la comisión escrutadora de la registraduría especial municipal (fl. 26, cdno. ppal.), es decir, dentro de la circunscripción territorial para la cual fue elegido concejal el señor Iván Darío Aparicio Peñaranda.

Asimismo, se encuentra probado que el señor Resurrección Aparicio Delgado ejerció el cargo de Alcalde Municipal de Villa Caro desde el 1º de enero de 2012 hasta el 20 de diciembre de 2014, conforme consta en el certificado expedido por el alcalde de ese municipio el 21 de julio de 2016 (fl. 19, cdno. ppal.), es decir, dentro del término inhabilitante que va del 25 de octubre de 2014 al 25 de octubre de 2015.

2.5. Los efectos de la muerte frente al parentesco exigido en materia de pérdida de investidura para configurar causal de inhabilidad alegada.

La parte demandada afirma que, resulta ilógico pensar que el padre del concejal demandado, quien falleció muchos meses atrás de su inscripción a la candidatura al concejo, hubiera podido utilizar su dignidad de alcalde para influir y beneficiar en su electorado. Está probado que el demandado nunca se aprovechó de su supuesta cercanía con la administración local, puesto que la persona que lo podía beneficiar falleció y nunca tuvo conocimiento de tal aspiración; asimismo, afirma que nunca tuvo la intensión de ser candidato, sino que esta surgió a petición de sus conciudadanos.

En ese sentido, afirmó que la conducta del demandado está exenta de culpa y dolo, dado que actuó con la total convicción y confianza de que al morir su padre, cesaría cualquier consecuencia jurídica. Además, reitera que fue por solicitud de su pueblo que participó en las elecciones y que resultó elegido, más no por injerencia o autoridad administrativa de su padre.

Esta corporación, mediante sentencia de 11 de noviembre de 2005(14), precisó que si bien es cierto el hecho de la muerte genera unas consecuencias que tienen trascendencia jurídica como son la extinción de la personalidad del fallecido y con ella sus derechos a la vida, la salud, la libertad, la igualdad, la seguridad, el honor, la vida privada, etc., estas circunstancias, conforme al ordenamiento jurídico colombiano, no eliminan las relaciones de parentesco. En esa providencia se sostuvo:

“(...) Un sector de los intervinientes plantea la imposibilidad de configuración de la causal de inhabilidad prevista en el numeral 5º del artículo 30 de la Ley 617 de 2000, cuando el pariente respecto del cual ella se materializa por haber ejercido autoridad civil, política, administrativa o militar dentro del año anterior a las elecciones, ha fallecido antes de esa jornada electoral. En su opinión, porque la muerte pone fin a la personalidad jurídica y con ello al parentesco que se hubiera podido tener, situación que operó en el caso en estudio porque el exgobernador Guillermo Gaviria Correa falleció el 5 de mayo de 2003, momento a partir del cual desapareció el parentesco de hermanos que existió con el Dr. Aníbal Gaviria Correa.

La existencia legal de la persona humana, como así lo prescribe el artículo 90 del Código Civil, “... principia al nacer, esto es, al separarse completamente de su madre”, y “... termina con la muerte” como igual lo define el artículo 94 de la misma codificación, subrogado por el artículo 9º de la Ley 57 de 1887. Es decir, la persona humana adquiere reconocimiento de su personalidad jurídica, de su identidad, al momento de nacer y lo conserva hasta el día de su óbito, decurso en el cual se hace sujeto de derechos y obligaciones, entre los que interesa el estado civil, entendido como su situación jurídica en la familia y la sociedad, al tiempo que determina su capacidad para ejercer ciertos derechos y adquirir ciertas obligaciones7.

Entonces, el parentesco, que es la expresión más clara de la pertenencia a una familia, como claramente lo define el estatuto del registro del estado civil de las personas, permite a las personas identificarse en el seno de una familia, saber su posición, al paso que los derechos y obligaciones que puede demandar y le pueden ser exigidos por virtud de esa situación relacional. Sin embargo, aunque el parentesco que surge de la pertenencia a una familia exige como requisito fundamental la condición de “persona”, es claro para la Sala que la muerte que sobrevenga a alguno de los miembros de la familia no interrumpe o termina con el parentesco, en contrario lo reafirma.

En efecto, piénsese, por ejemplo, en los efectos patrimoniales del deceso. La muerte de una persona desencadena, entre otras cosas, la existencia de un patrimonio autónomo como es la masa sucesoral, frente a la cual, en principio, solamente pueden reclamar sus derechos los miembros de la familia de la que hizo parte el de cujus, con base precisamente en el parentesco existente con el titular de esos bienes. Además, de ser cierto que la muerte de la persona extingue el parentesco, tendría que aceptarse que ese hecho generaría una ruptura filial en el seno de la familia, de suerte que al desaparecer el parentesco con el interfecto, de igual forma debería tenerse por extinguido el parentesco entre sus ascendientes y descendientes que le sobreviven, lo que en el contexto jurídico que rige la materia no opera, pues como se sabe el parentesco entre unos y otros se mantiene intacto.

La improsperidad del argumento ya fue definida por la Sala en jurisprudencia que al respecto puntualizó:

“El tercero interviniente sostiene que los atributos de la personalidad terminan con la muerte del titular de los mismos y que, por lo tanto, la muerte del señor Juvenal Osorio Lemus crea una situación jurídica nueva con respecto a Manuel Ángel Osorio Lemus, porque los derechos de la personalidad no se pueden heredar, son derechos intuitu personae y si se rompe el vínculo de la consanguinidad, el derecho no existe, no se puede acceder a él.

Sobre este aspecto la Sala precisa que si bien es cierto el hecho de la muerte genera unas consecuencias que tienen trascendencia jurídica como son la extinción de la personalidad del fallecido y con ella sus derechos a la vida, la salud, la libertad, la igualdad, la seguridad, el honor, la vida privada, etc., estas circunstancias, conforme al ordenamiento jurídico colombiano, no eliminan las relaciones de parentesco; por el contrario, del hecho de la muerte de una persona se origina la transmisión de sus derechos patrimoniales con fundamento precisamente en la filiación natural, que es el conjunto de regulaciones jurídicas a través de las cuales se accede a la herencia. Por el hecho de la muerte no se deja de ser hijo o hermano del causante, tal condición es la que precisamente persiste porque el Estado le ha atribuido la trascendencia jurídica de determinar los derechos sucesorales.

La doctrina ha expresado al respecto: “El parentesco genera derechos, deberes, poderes, prohibiciones, inhabilidades e incompatibilidades”; “sin duda alguna, el efecto más importante del parentesco es la vocación hereditaria, ya que por ella se llama a heredar a los parientes más próximos...”.

La jurisprudencia de la Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia9 se ha pronunciado sobre el particular en los siguientes términos: “La filiación, ... no es cosa distinta que la “afirmación jurídica” de un nexo biológico entre el padre o la madre y el hijo. “... o lo que es lo mismo, “el estado jurídico que la ley le asigna a determinada persona, deducido de la relación natural de procreación que lo liga a otra” y que en cuanto tal, origina un conjunto de derechos y obligaciones entre ellos. Se trata, pues, de un vínculo jurídico establecido a partir de un enlace de carácter genético entre una ascendiente y su descendiente...”.

Un vínculo jurídico de la misma naturaleza se establece entre todos los que provienen de un tronco común. Se concluye entonces que en el ordenamiento jurídico que nos rige el parentesco no se extingue por el hecho de la muerte. Por lo mismo la interpretación gramatical del aparte del precepto “Quien tenga vínculos por ... o de parentesco...” no exige que el pariente de que se trate se encuentre en vida porque la conducta proscrita se circunscribe a tener parentesco en los grados que determina la ley “... con funcionarios que dentro de los doce (12) meses anteriores a la elección hayan ejercido autoridad civil, política, administrativa o militar en el respectivo municipio;...””10.

Adicional a lo expuesto debe decirse que de configurarse la inhabilidad, la muerte que a futuro se pueda presentar de quien dentro del año anterior a la elección ejerció autoridad civil, política, administrativa o militar, pero en todo caso antes del certamen electoral, no elimina la materialización de esa causal de inelegibilidad, ciertamente porque el legislador no previó frente a ella ninguna causal de saneamiento, extinción o como quiera llamársele, de modo que se conserva como antecedente indeleble que ni la muerte de su pariente logra eliminar. En consecuencia, el planteamiento no es de recibo (...)”.

En sentencia de 22 de junio de 2006(15), esta corporación puso de presente que la materialización de la causal de inhabilidad no se elimina por la muerta de quien en vida ejerció la autoridad civil, administrativa o política. En esa oportunidad, la corporación precisó:

“(...) Corresponde a la Sala estudiar si debe anularse el acto de declaratoria de elección acusado por configurarse la causal de inhabilidad de que trata el numeral 4º del artículo 95 de la Ley 136 de 1994, modificado por el artículo 37 de la Ley 617 de 2000. La causal de inhabilidad en estudio se predica de aquel alcalde elegido que tenga vínculo por matrimonio o unión permanente o de parentesco hasta el segundo grado de consanguinidad, primero de afinidad o único civil con funcionario que dentro del año anterior a la elección haya ejercido autoridad civil, política, administrativa o militar en el respectivo municipio. Se encuentra demostrado que la Señora Onésima del Socorro Beyeh Cure fue elegida Alcaldesa del municipio de Santo Tomás para la culminación del período 2004 a 2007, en los comicios que tuvieron lugar el 27 de junio de 2004 en esa localidad. Respecto del vínculo por matrimonio, o unión permanente o de parentesco, en este caso el debate, se circunscribió al entendimiento de este supuesto, en punto a la existencia o vigencia del mismo para el momento en que se realizó la elección y a su demostración en el caso concreto. En el proceso, se pudo establecer que la señora Onésima del Socorro Beyeh Cure y el señor Nelson Ricardo Mejía Sarmiento contrajeron matrimonio católico. También se encuentra demostrado que dicho vínculo se disolvió por muerte del señor Mejía Sarmiento; ninguna de las partes plantea que la disolución del vínculo matrimonial aludido haya ocurrido por causa diferente a ese fallecimiento. De manera que el vínculo por matrimonio en estudio, permaneció vigente en el período comprendido entre el 24 de noviembre de 1991 y el 29 de abril de 2004. Ahora bien, es claro que ese vínculo se encontraba vigente para la época en que, dentro del año anterior a la elección acusada, esto es, dentro del año anterior al 27 de junio de 2004, tuvo lugar el ejercicio de autoridad civil, política y administrativa en el municipio, por parte del vinculado por matrimonio con la demandada, pues dicho ejercicio se presentó en el período comprendido entre el 1º de enero de 2004 y el 19 de marzo de ese mismo año. Visto lo anterior, es claro que para el período en que el señor Mejía Sarmiento ejerció autoridad civil, política y administrativa en el municipio de Santo Tomás, comprendido entre el 1º de enero y el 19 de marzo de 2004, se encontraba vigente el vínculo matrimonial que, desde el 24 de noviembre de 1991 y hasta el 29 de abril de 2004 —fecha de su fallecimiento—, sostuvo con la demandada, señora Onésima del Socorro Beyeh Cure. Así las cosas, es del caso concluir en la demostración de los presupuestos de configuración de la inhabilidad invocada (...)”.

En ese sentido, cabe reiterar que en el ordenamiento jurídico que nos rige el parentesco no se extingue por el hecho de la muerte. De ahí a que la norma contentiva de la inhabilidad alegada al referirse a los parentescos no exija que el pariente de que se trate deba encontrarse vivo, dado que la conducta proscrita se circunscribe a tener parentesco en los grados que determina la ley.

Teniendo en cuenta lo anterior y los documentos allegados al plenario, la Sección tuvo por probado el hecho de que dentro de los 12 meses anteriores a la elección de concejales del municipio de Villa Caro —Norte de Santander—, el padre del demandado, resurrección Aparicio Delgado, ejerció autoridad civil, administrativa y política en ese municipio, dado que se desempeñó como alcalde municipal.

Verificada la configuración de la causal de pérdida de investidura, conforme lo ha indicado la Corte Constitucional(16), esta Sala debe examinar si en el caso sub examine se configura el elemento de culpabilidad del concejal demandado. La Corte Constitucional dispuso lo siguiente:

“(...) si en el caso particular se configura el elemento de culpabilidad (dolo o culpa) de quien ostenta la dignidad, esto es, atiende a las circunstancias particulares en las que se presentó la conducta y analiza si el demandado conocía o debía conocer de la actuación que desarrolló y si su voluntad se enderezó a esa acción u omisión (...)”.

Lo anterior por cuanto el análisis de responsabilidad que realiza el juez en este proceso de carácter sancionatorio es de carácter subjetivo, pues

“(...) En un Estado de derecho los juicios que implican un reproche sancionador, por regla general, no pueden operar bajo un sistema de responsabilidad objetiva, y las sanciones que se adopten en ejercicio del ius puniendi deberán verificar la ocurrencia de una conducta regulada en la ley (principio de legalidad o tipicidad), contraria al ordenamiento jurídico (principio de antijuridicidad) y culpable (...)”(17).

Para el análisis propuesto no puede perderse de vista que el artículo 28 de la Ley 1475 de 14 de julio 2011(18), regula lo atinente a las campañas electorales y, en particular, la inscripción de candidatos. El tenor del artículo 28 es el siguiente:

“(...) Los partidos y movimientos políticos con personería jurídica podrán inscribir candidatos a cargos y corporaciones de elección popular previa verificación del cumplimiento de las calidades y requisitos de sus candidatos, asícomodequenoseencuentranincursosencausalesdeinhabilidadoincompatibilidad (...)” (negrilla y subrayado fuera de texto).

Para la Sala no cabe duda que el demandado, al momento de inscribirse como candidato al Concejo de Villa Caro —Norte de Santander— por el partido Cambio Radical, debía conocer que la conducta o el supuesto de hecho era constitutivo de la causal de inhabilidad para ocupar el cargo de concejal, pues el análisis de las inhabilidades e incompatibilidades que concurran en los futuros candidatos es, siguiendo la disposición legal estatutaria, uno de los aspectos que debe ser objeto de revisión por parte de los partidos políticos y, por ello, debió ser de obligatoria evaluación por parte del ciudadano Iván Darío Aparicio Peñaranda, pudiéndose colegir que el demandado decidió, voluntariamente, presentarse a la contienda electoral, a sabiendas de estar incurso en la inhabilidad que ahora se le atribuye.

Sumado a lo anterior, no existe prueba alguna por parte del concejal demandado de haber actuado con ausencia de culpa. Así como tampoco hay evidencia de la existencia de un actuar diligente por parte del demandado, que pudiera catalogarse, al menos, como culposa.

Por lo anterior, la Sala confirmará el fallo impugnado, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

CONFIRMÁSE la sentencia apelada de 10 de noviembre de 2016 proferida por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

Cópiese, notifíquese y, en firme esta providencia, devuélvase el expediente al tribunal de origen. Cúmplase.

La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la sesión del 1º de diciembre de 2017».

(1) Por la cual se reforma parcialmente la Ley 136 de 1994, el Decreto Extraordinario 1222 de 1986, se adiciona la Ley Orgánica de Presupuesto, el Decreto 1421 de 1993, se dictan otras normas tendientes a fortalecer la descentralización, y se dictan normas para la racionalización del gasto público nacional.

(2) Por la cual se dictan normas tendientes a modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios.

(3) LEY 617 DE 2000
“(...) ART. 40.—De las inhabilidades de los concejales. El artículo 43 de la Ley 136 de 1994 quedará así:
“ART. 43.—Inhabilidades: No podrá ser inscrito como candidato ni elegido concejal municipal o distrital: (...).
4. Quien tenga vínculo por matrimonio, o unión permanente, o de parentesco en segundo grado de consanguinidad, primero de afinidad o único civil, con funcionarios que dentro de los doce (12) meses anteriores a la elección hayan ejercido autoridad civil, política, administrativa o militar en el respectivo municipio o distrito; o con quienes dentro del mismo lapso hayan sido representantes legales de entidades que administren tributos, tasas o contribuciones, o de las entidades que presten servicios públicos domiciliarios o de seguridad social en el régimen subsidiado en el respectivo municipio o distrito. Así mismo, quien esté vinculado entre sí por matrimonio o unión permanente o parentesco dentro del segundo grado de consanguinidad, primero de afinidad o único civil, y se inscriba por el mismo partido o movimiento político para elección de cargos o de corporaciones públicas que deban realizarse en el mismo municipio o distrito en la misma fecha (...)”.

(4) ART. 48.—Pérdida de investidura de diputados, concejales municipales y distritales y de miembros de juntas administradoras locales. Los diputados y concejales municipales y distritales y miembros de juntas administradoras locales perderán su investidura:
(...).
6. Por las demás causales expresamente previstas en la ley.

(5) Auto de enero 25 de 1995, Expediente AC-2220, M.P. Carlos Betancur Jaramillo.

(6) Folios 10-15, cuaderno principal.

(7) La Corte Constitucional, en sentencia de unificación SU-424 de 2016, precisó que el juez de este proceso sancionatorio debe determinar: i) si se configura la causal y ii) si a pesar de que esta aparezca acreditada, existe alguna circunstancia que excluya la responsabilidad del sujeto, bien sea porque haya actuado de buena fe o, en caso de que la causal lo admita, se esté ante una situación de caso fortuito o fuerza mayor, o en general exista alguna circunstancia que permita descartar la culpa.

(8) Ver, entre otras, las siguientes decisiones: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, C.P. Guillermo Vargas Ayala, Bogotá, D.C., veintidós (22) de octubre de dos mil quince (2015), Radicación: 19001-23-33-000-2015-00141-01(PI), actor: Diego Fernando Dorado Espinosa, demandado: Alejandro Constaín Marín, referencia: Apelación sentencia.
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, C.P. Marco Antonio Velilla Moreno, Bogotá, D.C., diecinueve (19) de febrero de dos mil quince (2015), Radicación: 08001-23-31-000-2013-00340-01(PI), actor: Edwing Jabeth Arteaga Padilla, demandado: Lao Herrera Iranzo - Concejal de Barranquilla, referencia: Apelación sentencia - Pérdida de investidura.
Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, C.P. Guillermo Vargas Ayala, sentencia del cuatro (4) de septiembre de dos mil catorce (2014) Radicación: 08001-23-33-000-2013-00249-02 (PI), actor: Leonardo Fabio Reales Chacón, demandado: Aissar Alberto Castro Reyes.

(9) ART. 48.—Pérdida de investidura de diputados, concejales municipales y distritales y de miembros de juntas administradoras locales. Los diputados y concejales municipales y distritales y miembros de juntas administradoras locales perderán su investidura: (...).
6. Por las demás causales expresamente previstas en la ley.

(10) Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, C.P. Guillermo Vargas Ayala, sentencia del cuatro (4) de septiembre de dos mil catorce (2014) Radicación: 08001-23-33-000-2013-00249-02 (PI), actor: Leonardo Fabio Reales Chacón, demandado: Aissar Alberto Castro Reyes.

(11) Por la cual se dictan normas tendientes a modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios

(12) Expediente 2011-00515, actor: Misael Elías Núñez Ochoa, M.P. María Elizabeth García González.

(13) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera. C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés (E). Bogotá, D.C., diecisiete (17) de noviembre de dos mil dieciséis (2016). Radicación: 44001-23-33-002-2016-00114-01(PI). Actor: Amilcar Hernando Gómez Toro. Demandado: Charles de Jesús Aguilar Medina. Referencia: Pérdida de investidura de concejal - Riohacha (Guajira).

(14) Expediente: 11001032800020040000101, M.P. María Nohemí Hernández Pinzón.

(15) Expediente: 08001233100020040142702, M.P. Darío Quiñones Pinilla.

(16) Corte Constitucional, Sentencia SU-424 de 2016.

(17) Corte Constitucional, Sentencia SU-424 de 2016.

(18) Por la cual se adoptan reglas de organización y funcionamiento de los partidos y movimientos políticos, de los procesos electorales y se dictan otras disposiciones.