Sentencia 2016-00516 de noviembre 3 de 2016

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Ref.: Expediente 68001-23-33-000-2016-00516-01

Actor: Carlos Leonardo Hernández

Consejera Ponente:

Dra. María Elizabeth García González

Bogotá D.C., tres de noviembre de dos mil dieciséis.

EXTRACTOS: «V. Consideraciones de la Sala

La causal en que se fundamenta la demanda es la de violación al régimen de inhabilidades, consagrada en el numeral 3 del artículo 43 de la Ley 136 de 1994, modificado por el artículo 40 de la Ley 617 de 2000, toda vez que el señor Víctor Alfonso Almeida Ramírez suscribió un contrato de prestación de servicios de apoyo a la gestión número 013 de 2015 con el municipio de San Joaquín (Santander) el 14 de enero 2015, dentro del término inhabilitante establecido en dicha disposición, por lo que estaba inhabilitado para inscribirse como candidato al Concejo del citado ente territorial en las elecciones realizadas el 25 de octubre de ese año, en las que resultó electo.

Sea lo primero advertir que de acuerdo con la Jurisprudencia de la corporación el período inhabilitante en la causal de violación al régimen de inhabilidades por celebración de contratos, está limitado al año anterior a la elección y no a la inscripción del candidato ni a la ejecución del contrato.

Precisado lo anterior y analizadas las pruebas obrantes en el proceso, se puede tener como acreditado que el demandado actualmente es concejal del municipio de San Joaquín (Santander), elegido para el período constitucional 2016-2019, conforme consta en la copia del formulario E-26 CON, visible a folio 6 del expediente.

La Ley 617 de 2000, en su artículo 48 se refirió a las causales de pérdida de investidura, así:

“1. Por violación del régimen de incompatibilidades o del de conflicto de intereses. No existirá conflicto de intereses cuando se trate de considerar asuntos que afecten al concejal o diputado en igualdad de condiciones a las de la ciudadanía en general.

“2. Por la inasistencia en un mismo período de sesiones a cinco (5) reuniones plenarias o de comisión en las que se voten proyectos de ordenanza o acuerdo, según el caso.

“3. Por no tomar posesión del cargo dentro de los tres (3) días siguientes a la fecha de instalación de las asambleas o concejos según el caso, o a la fecha en que fueren llamados a posesionarse.

“4. Por la indebida destinación de dineros públicos.

“5. Por tráfico de influencias debidamente comprobado.

“6. Por las demás causales expresamente previstas en la ley” (se resalta fuera de texto).

En relación con la violación al régimen de inhabilidades, la Sala plena de lo contencioso administrativo en Sentencia de 23 de julio de 2002 (exp. 7177, actor: Julio Vicente Niño Mateus, consejero ponente Gabriel Eduardo Mendoza Martelo), precisó que la misma no desapareció como causal de pérdida de investidura con la Ley 617 de 2000; que dicha ley de origen gubernamental tuvo por finalidad —según lo expresado en sus motivaciones, fuera del saneamiento fiscal de las entidades territoriales—, establecer reglas de transparencia de la gestión departamental y municipal mediante el fortalecimiento del régimen de inhabilidades e incompatibilidades, a través de “la ampliación de las causales de pérdida de investidura para concejales y diputados”.

Es así como el artículo 40 de la Ley 617 de 2000, establece:

“El artículo 43 de la Ley 136 de 1994 quedará así:

“ART. 43.—Inhabilidades. No podrá ser inscrito como candidato ni elegido concejal municipal o distrital:

… 3. Quien dentro del año anterior a la elección haya intervenido en la gestión de negocios ante entidades públicas del nivel municipal o distrital o en la celebración de contratos con entidades públicas de cualquier nivel en interés propio o de terceros, siempre que los contratos deban ejecutarse o cumplirse en el respectivo municipio o distrito. Así mismo, quien dentro del año anterior haya sido representante legal de entidades que administren tributos, tasas o contribuciones, o de las entidades que presten servicios públicos domiciliarios o de seguridad social en el régimen subsidiado en el respectivo municipio o distrito”.

Como ya se indicó, en el caso sub examine se le endilga al demandado esta inhabilidad, la cual encontró configurada el a quo al establecer que el señor Víctor Alfonso Almeida Ramírez dentro del año anterior a la elección (25 de octubre de 2015) suscribió con el municipio de San Joaquín (Santander) un contrato de prestación de servicios de apoyo a la gestión número 013 de 2015 el 14 de enero 2015, por lo que no podía inscribirse como candidato al Concejo del citado ente territorial, razón por la que a través de la sentencia apelada decretó la pérdida de su investidura, en la condición de concejal de dicho municipio.

En el recurso de apelación, el demandado pretende que se revoque la sentencia de primer grado, por cuanto, a su juicio, los hechos que le endilga el demandante encuadran en el medio de control de nulidad electoral y no en el de pérdida de investidura, por lo que se está frente a un proceso equivocado, dado que lo que está en duda es la inscripción como candidato al Concejo del municipio de San Joaquín (Santander) y no sus labores como concejal.

Asimismo, por cuanto no concurre uno de los elementos para que se configure la causal endilgada, esto es, el interés propio o de terceros que contravenga éticamente la inscripción como candidato al Concejo, habida cuenta de que cuando celebró el mencionado contrato su único interés era trabajar como cualquier persona y cubrir sus gastos, hecho que debe tenerse en cuenta, pues, de lo contrario, resultaría ilegal ser sancionado por tal razón, amén de que no obtuvo ventaja alguna con dicho contrato frente a los demás candidatos o aspirantes al Concejo del municipio de San Joaquín.

Al respecto, cabe advertir lo siguiente:

En relación con la primera inconformidad del demandado con la decisión adoptada en el fallo de primera instancia, en cuanto a que se está frente a una vía procesal equivocada, encuentra la Sala que no le asiste razón habida cuenta de que tanto esta corporación como la Corte Constitucional en su Jurisprudencia ha sostenido que por los mismos hechos, situaciones o circunstancias constitutivas de inhabilidades es posible adelantar procesos de nulidad de la elección y de pérdida de investidura, dadas sus diferencias, finalidades y procedimientos consagrados para uno y otro.

En efecto, entre otras, en Sentencia de 21 de julio de 2015 (exp. 2012-00059-00 (PI), consejera ponente María Claudia Rojas), la Sala plena de lo contencioso administrativo del Consejo de Estado, que ahora se prohíja, al respecto sostuvo:

“… La Sala plena del Consejo de Estado ha tenido la oportunidad de precisar las diferencias que existen entre la acción de nulidad electoral y la acción de pérdida de investidura en relación, precisamente, con su causa y objeto. Así, ha dicho que mientras en la primera el objeto es la revisión de la validez del correspondiente acto administrativo electoral, y la protección del ordenamiento jurídico su causa; en la segunda se busca, en contraste, establecer la viabilidad de un juicio sobre las inhabilidades, las incompatibilidades y los comportamientos de quienes ejercen la labor de congresistas —lo que constituye su objeto— con miras a salvaguardar la integridad de las corporaciones públicas —que es su causa—. Al respecto se dijo en la Sentencia del 8 de febrero de 2011:

3.1.2.1. El primero consiste, a juicio del actor… en que la declaración de nulidad del acto de elección se equipara a la declaración de pérdida de investidura y, por lo mismo, se convierte en la causal de inhabilidad materia de examen, en la medida en que ambas tienen como efecto el que el congresista deje de ejercer su cargo. En otros términos, asimila el objeto, fines y efectos del juicio electoral con los del de pérdida de investidura, para concluir que el señor… estaba inhabilitado al momento de postularse como congresista, por habérsele declarado la nulidad de su elección como diputado a la Asamblea Departamental del Tolima.

Para la Sala tal argumentación jurídica no resulta acertada, pues desconoce claramente el objeto, los fines y los efectos de estos dos medios de control judicial, que determinan que la declaratoria de nulidad del acto electoral no implica per se que la persona afectada con esa decisión pierda la investidura del cargo materia de la elección anulada.

En tratándose de los congresistas —e incluso de otros servidores elegidos por voto popular— es cierto que algunas de las causales de pérdida de investidura de las mismas enumeradas en el artículo 183 de la Constitución Política —o en las leyes en relación con esos servidores—, son también causales de nulidad de los actos administrativos de carácter electoral (CCA, arts. 223 y 228), pero no por ello puede decirse válidamente que el juicio electoral y el de pérdida de investidura persigan fines iguales.

De ahí que esta corporación ha manifestado que porlos mismos hechos, situaciones o circunstanciasconstitutivas de las inhabilidades indicadas en elartículo 179 de la Carta Política “… es posibleadelantar procesos de nulidad de la elección y depérdida de investidura, pues los dos, dadas susdiferencias, finalidades, los procedimientosconsagrados para el uno y el otro, los jueces competentes para adelantarlos, no se excluyen entre sí…”(1).

En efecto, en el proceso de nulidad electoral seenjuicia la validez del acto de elección parapreservar la legalidad y la pureza del sufragio y, porende, busca su desaparición en caso de que no seencuentre conforme a la Constitución y a la ley. En otros términos, se cuestiona la legalidad del acto que permitió el acceso a la dignidad de parlamentario, acto que mientras no haya decisión judicial en contrario, está revestido de la presunción de validez.

A su turno, en el proceso de pérdida de investidura,por ejemplo, de los congresistas, se juzga suconducta de acuerdo con determinadas causalesestablecidas en la Carta Política para exigir suresponsabilidad y lograr la moralización, idoneidad,probidad e imparcialidad de quienes vayan aingresar o se encuentren desempeñando el cargo.Es decir, consiste en verificar si el congresista seencuentra o no incurso en una de aquellasconductas reprobadas por el constituyente paraejercer el cargo y en consecuencia, determinar si sele despoja de esa calidad con efectos intemporales ypermanentes, de manera que el objeto, su petitum ylos efectos del pronunciamiento son diferentes a losdel proceso de nulidad del acto electoral.

Así, en jurisprudencia reiterada, la corporación ha señalado que la pérdida de investidura implica en elfondo una sanción por conductas asumidas por lapersona del congresista que lo priva de esacondición, mientras que el juicio electoral lo quepretende es definir si la elección y la condición decongresista son legítimas o, si por el contrario, en elcaso de que existan motivos para su anulación, sonlegítimas [(2)](3)

9.3. Postura que también ha sido adoptada por la Corte Constitucional, quien ha precisado que, aunque la acción de pérdida de investidura puede fundamentarse en las mismas causales que eventualmente se aleguen como sustento de la acción de nulidad electoral, ello no implica que se trate de medios de control que versen sobre un mismo objeto y causa, pues lo cierto es que persiguen finalidades diversas …Dicho criterio fue indicado en la Sentencia C-507 de 1994…” (negrillas y subrayas fuera de texto).

Comoquiera que lo que el actor está controvirtiendo es la conducta ética del concejal demandado, la acción procedente es la de pérdida de investidura, que en efecto fue la que promovió.

Indicado lo anterior, para la Sala es evidente que se configuró la causal de inhabilidad endilgada, esto es, la prevista en el numeral 3 del artículo 43 de la Ley 136 de 1994, modificado por el artículo 40 de la Ley 617 de 2000, toda vez que el demandado, señor Víctor Alfonso Almeida Ramírez, suscribió el contrato de prestación de servicios de apoyo a la gestión número 013 de 2015 con el municipio de San Joaquín (Santander) dentro del año anterior a la fecha de su elección como concejal de dicho ente territorial, hecho éste que no controvierte la parte demandada.

Ahora, los argumentos expuestos por el concejal demandado en el recurso de apelación, en el sentido de que su único interés de celebrar el citado contrato era el de trabajar y cubrir sus gastos, y que, además, el objeto del mismo en momento alguno le permitió obtener ventaja o beneficios frente a los demás aspirantes o candidatos, no son de recibo para la Sala, dado que la norma transcrita en parte alguna señala tal requisito adicional.

Por el contrario, el numeral 3 del artículo 43 de la Ley 136 de 1994, que contiene la causal de inhabilidad que se le endilga al demandado, es claro en indicar que no podrá ser inscrito como candidato ni concejal, quien dentro del año anterior a la elección haya intervenido en la celebración de contratos con entidad públicas de cualquier nivel en interés propio, “siempre que los contratos deban ejecutarse o cumplirse en el respectivo municipio o distrito”, supuesto este último del cual no se puede colegir, como lo hace el apelante, que como requisito adicional deba estar presente un beneficio o privilegio del cual se derive ventaja electoral.

Siendo ello así, debe la Sala confirmar la sentencia apelada, como en efecto lo dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo contencioso administrativo, sección primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

CONFÍRMASE la sentencia apelada.

Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al tribunal de origen.

Cópiese, notifíquese y cúmplase.

Se deja constancia de que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 3 de noviembre de 2016».

(1) [6] Consejo de Estado, Sala plena de lo contencioso administrativo. Sentencia de fecha 20 de marzo de 2001, Exp. AC-12157.

(2) [7] Consejo de Estado, Sala plena de lo contencioso administrativo. Sentencia de fecha 8 de septiembre de 1992, Exp. AC-175, reiterada en las sentencias de fechas 5 de marzo de 2002, Exp. 11001031150002001019901, 21 de mayo de 2002, Exp. 11001-03-15-000-2002-0042-01-039, 21 de abril de 2009, exp. PI 11001-03-15-000-200700581-01-00, entre otras.

(3) Consejo de Estado, Sala plena de lo contencioso administrativo, Sentencia del 8 de febrero de 2011, C.P. Ruth Stella Correa Palacio, radicación 11001-03-15000-2010-00990-00 (acumulados), actores: César Julio Gordillo Gómez y Pablo Bustos Sánchez, demandado: Rubén Darío Rodríguez Góngora.