Sentencia 2016-00525 de diciembre 13 de 2016

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN QUINTA

Radicación: 76001-23-33-000-2016-00525-01

Consejera Ponente:

Dra. Rocío Araújo Oñate

Actor: Gustavo Adolfo Prado Cardona

Demandado: Carlos Armando Garrido Otoya

Asunto: Nulidad Electoral - Apelación Sentencia. Profesión de la ingeniería, afines y auxiliares - acreditación del requisito de experiencia para ejercicio de la función pública y la profesión de ingeniero.

Bogotá, D.C., trece de diciembre del dos mil dieciséis.

EXTRACTOS: «i. Consideraciones

1. Competencia.

Según el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, modificado por el artículo 615 de la Ley 1564 de 2012, la Sección es competente para conocer la apelación interpuesta contra la sentencia de veintiocho (28) de septiembre de 2016, dictada en primera instancia, por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca.

2. Oportunidad del recurso.

El fallo fue notificado por correo electrónico al actor el veintinueve (29) de septiembre de 2016 y el recurso de apelación fue presentado el seis (6) de octubre del mismo año, por lo cual puede concluirse que fue interpuesto y sustentado dentro de la oportunidad señalada en el artículo 292 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo(22).

3. Cuestión previa.

Tal como se reseñó en los alegatos presentados en la segunda instancia, el apoderado del municipio de Santiago de Cali, propone que de considerarlo necesario se decrete de oficio la solicitud de certificaciones laborales del demandado, prueba que fue negada en la oportunidad procesal respectiva por el tribunal.

Como puede leerse a folios 361 cuaderno dos (2) no se está ante una petición formal de la prueba, sino frente a una sugerencia, la cual no se acoge por existir suficientes elementos de orden jurídico para decidir y porque de decretarla, la misma no aportaría para tomar la decisión ni para cambiar el sentido de la presente sentencia.

4. El acto acusado

Es el Decreto 138 del 8 de marzo de 2016, proferido por el alcalde de Santiago de Cali, por medio del cual realizó el nombramiento ordinario del señor Carlos Armando Garrido Otoya, como presidente de Metro Cali S.A.

5. Problema jurídico.

Corresponde a la Sala decidir si confirma o revoca la sentencia dictada por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca que negó las pretensiones de la demanda contra el acto de nombramiento ordinario del señor Carlos Armando Garrido Otoya, como presidente de Metro Cali S.A.

Para resolver este litigio se abordarán los siguientes aspectos: i) normatividad aplicable para verificar el cumplimiento del requisito de experiencia profesional previsto en el manual de funciones para el cargo de presidente de Metro Cali S.A., en el que fue nombrado el ingeniero Carlos Armando Garrido Otoya; ii) jurisprudencia emanada de la Corte Constitucional con relación al ejercicio de la ingeniería y el cumplimiento del requisito de experiencia para el desempeño de empleo público; iii) conceptos de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado y de otras entidades iv) conclusiones del análisis normativo y jurisprudencial y vi) análisis de los argumentos expuestos por el apelante.

6. El caso concreto.

La argumentación que sustenta la apelación del actor está centrada en el no cumplimiento del requisito de la experiencia profesional para el ejercicio del cargo, por parte del ingeniero Carlos Armando Garrido Otoya, nombrado como presidente de Metro Cali S.A., por haber obtenido su inscripción en el registro del Consejo Nacional Profesional de Ingeniería, Copnia, hasta el 4 de marzo de 2016, fecha en la que se le confirió la matricula profesional 25202-325254. Esto en aplicación del artículo 320 del Código General del Proceso(23), el cual dispuso que “El recurso de apelación tiene por objeto que el superior examine la cuestión decidida, únicamente en relación con los reparos concretos formulados por el apelante, para que el superior revoque o reforme la decisión”.

6.1. Normatividad aplicable para el requisito de experiencia profesional para el ejercicio de cargos públicos

6.1.1. Requisitos para el ejercicio de empleos públicos pertenecientes a entidades públicas del nivel departamental, distrital y municipal.

Los empleos pertenecientes a entidades del nivel territorial, están regulados por el Decreto-Ley 785 de 2005, “por el cual se establece el sistema de nomenclatura y clasificación y de funciones y requisitos generales de los empleos de las entidades territoriales que se regulan por las disposiciones de la Ley 909 de 2004”. El decreto citado, fue reglamentado por el Decreto 2484 de 2014.

La norma en cita en su artículo segundo incorpora la definición de empleo así:

ART. 2º—Noción de empleo. Se entiende por empleo el conjunto de funciones, tareas y responsabilidades que se asignan a una persona y las competencias requeridas para llevarlas a cabo, con el propósito de satisfacer el cumplimiento de los planes de desarrollo y los fines del Estado. /resaltado fuera del texto/

Las competencias laborales, funciones y requisitos específicos para su ejercicio serán fijados por las autoridades competentes para crearlos, con sujeción a lo previsto en el presente decreto-ley y a los que establezca el Gobierno Nacional, salvo para aquellos empleos cuyas funciones y requisitos estén señalados en la Constitución Política o en leyes especiales.

Funciones generales correspondientes a los empleos de nivel directivo en las entidades del nivel territorial:

ART. 4º—Naturaleza general de las funciones. A los empleos agrupados en los niveles jerárquicos de que trata el artículo anterior, les corresponden las siguientes funciones generales:

4.1. Nivel directivo. Comprende los empleos a los cuales corresponden funciones de dirección general, de formulación de políticas institucionales y de adopción de planes, programas y proyectos.

/…/

PAR.—Se entiende por alta dirección territorial, los diputados, gobernadores, concejales, alcaldes municipales o distritales, alcalde local, contralor departamental, distrital o municipal, personero distrital o municipal, veedor distrital, secretarios de despacho, directores de departamentos administrativos, gerentes de unidades administrativas especiales y directores, gerentes o presidentes de entidades descentralizadas. /resaltado fuera del texto/

ART. 11.—Experiencia. Se entiende por experiencia los conocimientos, las habilidades y las destrezas adquiridas o desarrolladas mediante el ejercicio de una profesión, arte u oficio.

Para los efectos del presente decreto, la experiencia se clasifica en profesional, relacionada, laboral y docente.

Experiencia profesional. Es la adquirida a partir de la terminación y aprobación de todas las materias que conforman el pénsum académico de la respectiva formación profesional, tecnológica o técnica profesional, en el ejercicio de las actividades propias de la profesión o disciplina exigida para el desempeño del empleo.

Experiencia relacionada. Es la adquirida en el ejercicio de empleos que tengan funciones similares a las del cargo a proveer o en una determinada área de trabajo o área de la profesión, ocupación, arte u oficio.

Experiencia laboral. Es la adquirida con el ejercicio de cualquier empleo, ocupación, arte u oficio.

Experiencia docente. Es la adquirida en el ejercicio de las actividades de divulgación del conocimiento obtenida en instituciones educativas debidamente reconocidas.

Cuando para desempeñar empleos pertenecientes a los niveles directivo, asesor y profesional se exija experiencia, esta debe ser profesional o docente, según el caso y determinar además cuando se requiera, si esta debe ser relacionada.

Cuando se trate de empleos comprendidos en el nivel profesional y niveles superiores a este, la experiencia docente deberá acreditarse en instituciones de educación superior y con posterioridad a la obtención del correspondiente título profesional.

ART. 12.—Certificación de la experiencia. La experiencia se acreditará mediante la presentación de constancias escritas, expedidas por la autoridad competente de las respectivas instituciones oficiales o privadas. Cuando el interesado haya ejercido su profesión o actividad en forma independiente, la experiencia se acreditará mediante declaración del mismo.

Las certificaciones de experiencia deberán contener, como mínimo, los siguientes datos:

12.1. Nombre o razón social de la entidad o empresa.

12.2. Tiempo de servicio.

12.3. Relación de funciones desempeñadas.

Cuando la persona aspire a ocupar un cargo público y en ejercicio de su profesión haya asesorado en el mismo período a una o varias instituciones, el tiempo de experiencia se contabilizará por una sola vez.

6.1.2. La Ley 842 de 2003.

La Ley 842 de 2003, “Por la cual se modifica la reglamentación del ejercicio de la ingeniería, de sus profesiones afines y de sus profesiones auxiliares, se adopta el Código de Ética Profesional y se dictan otras disposiciones”. Prevé en relación con la experiencia profesional lo siguiente:

ART. 12.—EXPERIENCIA PROFESIONAL. Para los efectos del ejercicio de la ingeniería o de alguna de sus profesiones afines o auxiliares, la experiencia profesional solo se computará a partir de la fecha de expedición de la matrícula profesional o del certificado de inscripción profesional, respectivamente. Todas las matrículas profesionales, certificados de inscripción profesional y certificados de matrícula otorgados con anterioridad a la vigencia de la presente ley conservan su validez y se presumen auténticas.

6.1.3. El Decreto-Ley 19 de 2012.

En el capítulo XIX, relacionado con trámites, procedimientos y regulaciones del sector administrativo de la función pública, se regula la forma de contabilizar la experiencia profesional, así:

ART. 229.—Experiencia profesional. Para el ejercicio de las diferentes profesiones acreditadas por el Ministerio de Educación Nacional, la experiencia profesional se computará a partir de la terminación y aprobación del pensum académico de educación superior.

Se exceptúan de esta condición las profesiones relacionadas con el sistema de seguridad social en salud en las cuales la experiencia profesional se computará a partir de la inscripción o registro profesional”.

Del examen de las normas citadas se habrá de determinar cuál es la aplicable al caso bajo examen, para establecer si el demandado cumplió o no con la experiencia profesional requerida para ejercer el cargo de presidente de Metro Cali S.A., y en consecuencia declarar o no la nulidad del acto de nombramiento demandado.

Se resalta que la Ley 842 de 2003, es norma especial que regula un grupo de profesiones como son la ingeniería, las afines y auxiliares a la misma; de otra parte el Decreto-Ley 19 de 2012 prevé de manera general desde cuándo y cómo contabilizar el requisito de experiencia para ocupar un empleo público, lo cual tratándose de aquellos pertenecientes a las plantas de las entidades territoriales, sean estas del nivel central o descentralizado se hará teniendo en cuenta el Decreto-Ley 785 de 2005, así como lo previsto en los respectivos manuales de funciones, requisitos y competencias. Significa que sobre este particular las dos normas se encuentran vigentes.

6.2. Pronunciamiento de la Corte Constitucional.

6.2.1. La Corte Constitucional.

En la Sentencia C-296 del 18 de abril de 2012, en la que se emitió pronunciamiento sobre la exequibilidad del artículo 12 de la Ley 842 de 2003, la Corte Constitucional, resolvió el siguiente problema jurídico:

“4.2. Por tanto le corresponde a la Corte resolver el problema jurídico que consiste en determinar si el artículo 12 de la Ley 842 de 2003 que establece desde qué momento se empieza a contabilizar la experiencia profesional para ingenieros, y demás profesiones afines y auxiliares vulnera los artículos 13 sobre el derecho a la igualdad y el artículo 25 sobre el derecho al trabajo, al establecer mayores requisitos no justificados y proporcionales que para las demás profesiones y oficios.

4.3. Para los efectos de resolver el problema jurídico planteado, la Corte analizará en primer lugar (i) lo relacionado con la potestad legislativa para la regulación de los requisitos de idoneidad de las profesiones de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 26 de la Constitución Política y en la jurisprudencia constitucional. En segundo término (ii) estudiará la Corte la normatividad que se ha dado sobre el cómputo de la experiencia laboral en materia de ingeniería, profesiones afines y auxiliares. En este mismo numeral se analizarán los antecedentes legislativos de la Ley 842 de 2003, para verificar las motivaciones que estableció el legislador en la aprobación del artículo demandado. En tercer término (iii) se estudiará si en el caso concreto existe una vulneración del artículo 13 y del artículo 25 de la Constitución por parte de la norma demandada, utilizando para dicho estudio lo que se ha venido analizando en los puntos (i) y (ii) de esta providencia y empleando el test de igualdad implementado por la Corte en casos similares.

/…/

5.6. No obstante lo anterior, el mismo artículo 26 establece que el libre ejercicio de la profesión elegida no es absoluto, y el legislador puede llegar a limitarlo exigiendo “títulos de idoneidad” si se exige determinada formación académica o si implica un riesgo social.

5.7. En cuanto a la exigencia de títulos de idoneidad esta corporación señaló en la Sentencia C-191 de 2005(24) que la potestad que otorga la Constitución al legislador es la “manera de hacer pública la aptitud adquirida merced a la formación académica”(25). Del mismo modo se dijo en la Sentencia C-377 de 1994 que los títulos de idoneidad “son indispensables para acreditar la preparación académica y científica que exija la ley tanto en relación con la profesión en sí misma, como en lo relativo a sus especialidades”(26). En el mismo sentido se dijo en la Sentencia C-050 de 1997(27) que la exigencia por parte del legislador de los títulos de idoneidad profesional “responde, entre otras cosas, a la necesidad social de contar con una certificación académica sobre la idoneidad de sus titulares”(28).

5.8. Por otra parte la facultad del legislador de exigir títulos de idoneidad según la Sentencia C-191 de 2005(29) restringe no tanto al derecho a escoger profesión u oficio, como al derecho de ejercer la actividad elegida. No obstante lo anterior, la facultad que tiene el legislador para imponer ciertos requisitos de idoneidad no puede llegar a que se establezcan condiciones poco razonables que terminen por anular el derecho al trabajo consagrado en el artículo 26 Superior ya que como se estableció en la Sentencia C-050 de 1997, “la razón de ser de los títulos profesionales no obedece al capricho del legislador, sino que responde, entre otras cosas, a la necesidad social de contar con una certificación académica sobre la idoneidad de sus titulares”.

/…/

5.13. Por último se estableció en la Sentencia C-964 de 1999 que el legislador puede crear una reglamentación específica para determinadas profesiones, así exista una reglamentación general y anterior. Sobre el particular estableció la Corte en dicha sentencia que se puede “crear una reglamentación específica para determinadas ramas, pese a existir una reglamentación, general y anterior. Por ejemplo, puede someter a una rama de profesionales de un mismo campo a un órgano de control mientras que los pertenecientes a otra rama son sometidos a otro órgano de control”(30).

/…/

5.15. En cuanto al concepto de riesgo social la Corte dispuso en la Sentencia C-964 de 1999 que, “es posible interpretar esa expresión, en forma amplia o restringida. Así, la hermenéutica amplia del concepto riesgo social permite argumentar que todas las actividades tienen una implicación social inevitable, pues es difícil concebir un oficio que no trascienda de la esfera individual”. Por esta razón la Corte Constitucional ha preferido utilizar el sentido de riesgo social de carácter restrictivo y ha establecido que, “(…) el concepto de riesgo social no se refiere a la protección constitucional contra contingencias individuales eventuales sino al amparo del interés general, esto es, a la defensa y salvaguarda de intereses colectivos que se materializan en la protección de los derechos constitucionales de los posibles usuarios del servicio”.

/…/

5.19. En conclusión sobre el concepto de “riesgo social”, se puede decir que la reglamentación de una profesión u oficio radica, no en el capricho del legislador, sino, en la protección de la sociedad contra un riesgo derivado del ejercicio de esa profesión en amparo del interés general. Por otro lado se debe hacer énfasis en que el riesgo debe ser “claro”, es decir que pueda afectar “el interés general” y los “derechos fundamentales”. Igualmente el riesgo social se comprueba cuando (i) se trata de un riesgo de magnitud considerable y (ii) cuando dicho riesgo es susceptible de control o disminución a través de una formación académica específica. Finalmente la jurisprudencia estableció que el riesgo social no puede ser utilizado de manera arbitraria ya que tiene como finalidad el ejercicio torpe de un oficio que pueda producir efectos nocivos a la comunidad.

7.39. Como se establece en el artículo 2º de la Ley 842 de 2003, las funciones del ejercicio de ingeniero implican actividades tales como los estudios, la planeación, el diseño, el cálculo, la programación, la asesoría, la consultoría, la interventoría, la construcción, el mantenimiento y la administración de construcciones de edificios y viviendas de toda índole(31). Del mismo modo el ejercicio de dicha actividad permite “la construcción de puentes, presas, muelles, canales, puertos, carreteras, vías urbanas y rurales, aeropuertos, ferrocarriles, teleféricos, acueductos, alcantarillados, riesgos, drenajes y pavimentos; oleoductos, gasoductos, poliductos y en general líneas de conducción y transporte de hidrocarburos; líneas de transmisión eléctrica y en general todas aquellas obras de infraestructura para el servicio de la comunidad”(32). Por otra parte se puede ejercer en desarrollo de esta actividad labores como “estudios proyectos, diseños y procesos industriales, textiles, electromecánicos, termoeléctricos, energéticos, mecánicos, eléctricos, electrónicos, de computación, de sistemas, teleinformáticos, agroindustriales, agronómicos, agrícolas, agrológicos, de alimentos, agrometeorológicos, ambientales, geofísicos, forestales, químicos, metalúrgicos, mineros, de petróleos, geológicos, geodésicos, geográficos, topográficos e hidrológicos” y actividades como “La planeación del transporte aéreo, terrestre y náutico y en general (…)”(33).

7.40. Como se puede apreciar, dicha profesión implica una serie de actividades que se consideran como riesgosas y de interés de la comunidad que requieren la vigilancia y la inspección del Estado y la posibilidad de exigencia de títulos de idoneidad como la expedición de la matrícula profesional o el certificado de inscripción profesional, porque de otro modo no se puede sustentar no solo el título profesional sino también la posibilidad de ejercer de manera legal dicha profesión.

7.41. En este sentido la razón de computar la experiencia profesional a partir de la fecha de expedición de la matrícula profesional o del certificado de inscripción profesional, tiene como finalidad la de evitar o minimizar los riesgos que puede implicar su ejercicio; pues su desempeño repercute directamente en la sociedad, lo que justifica el establecimiento de una normatividad especial, más exigente y rigurosa que la que se establece para otras profesiones y actividades que no implican dicho riesgo.

7.42. Como se viene diciendo, la exigencia de mayores requisitos en el cómputo de la experiencia profesional del artículo 12 de la Ley 842 de 2003 se deriva de verificar el grado de idoneidad y experticia respecto a la práctica de la profesión y evitar de este modo el ejercicio ilegal de la misma(34). Del mismo modo el ejercicio de la ingeniería, profesiones afines y auxiliares, a diferencia de los economistas o administradores de empresas, profesiones con base en las cuales los actores ejemplifican el trato desigual, admite diferenciación, ya que las primeras actividades implican un mayor riesgo para la sociedad que se determina por el alto grado de confianza y responsabilidad que se deposita en las personas que llevan a cabo dichas actividades. Además, no puede dejarse de lado el hecho de que, aún los pequeños errores de diseño, cálculo, planeación y mantenimiento pueden producir consecuencias graves e irremediables para los ciudadanos como son pérdidas en vidas humanas, lesiones a la integridad personal y daños materiales considerables.

7.43. Teniendo en cuenta lo anterior, estima la Corte que computar la experiencia profesional a partir de la fecha de expedición de la matrícula profesional o del certificado de inscripción profesional, se considera como una medida posible para cumplir con el propósito de minimizar los riesgos que puede implicar su ejercicio; pues como quedó visto su desempeño repercute directamente en la sociedad. De este modo se puede concluir que la norma demandada cumple con el presupuesto de necesidad, ya que la mayor exigencia de requisitos para el cómputo de la experiencia profesional es una medida posible para proteger a la comunidad de eventuales riesgos que se derivan de la mala praxis de dicha actividad y la mayor exigencia busca la protección de los derechos de los ciudadanos en su vida e integridad personal, salud y seguridad personal y en otros derechos fundamentales como el derecho de propiedad y la libertad de circulación.

7.48. De acuerdo con lo anterior se puede decir en primer lugar (i) que la profesión de ingeniero, profesiones afines y auxiliares son todas ellas actividades que involucran un claro riesgo social; en segundo término que (ii) la exigencia de aportar un título académico está destinada a conjurar una serie de amenazas, peligros y riesgos que se ciernen sobre los ciudadanos y que pueden amenazar su vida, integridad personal, seguridad y su salud; en tercer término (iii) que de ninguna manera se trata de discriminar con esta norma a un grupo de profesionales sobre otros, sino que a partir de los mayores requerimientos para el cómputo de la experiencia profesional en actividades relacionadas con la ingeniería, profesiones afines y auxiliares se trata de proteger a la comunidad y la sociedad de eventuales riesgos sociales; en cuarto lugar (iv) que dicha diferenciación cumple con los requisitos de idoneidad, necesidad y proporcionalidad de la medida, ya que el legislador en su potestad de libre configuración en el establecimiento de títulos de idoneidad de actividades que impliquen riesgo social lo que estableció fue la posibilidad de que se valorara en este caso la experticia a partir de la expedición de la matrícula profesional o del certificado de inscripción profesional, circunstancia que tiene como finalidad evitar riesgos sociales por el ejercicio de esta actividad; por último y en quinto lugar (v) tampoco se comprueba que esta norma viole el derecho al trabajo consagrado en el artículo 25 de la Constitución Política, porque en este caso no se está restringiendo la posibilidad de trabajar y acceder al concurso de méritos, sino que se establece una diferenciación razonable y justificada que se deriva de la libre configuración del legislador en la exigencia del título de la idoneidad para evitar el riesgo social en el ejercicio de determinadas profesiones que pueden afectar los intereses de la comunidad.

La Sentencia C-296 del 18 de abril de 2012, es contundente en los siguientes aspectos: i) La ley 842 de 2003 es norma especial, acorde con lo previsto en el artículo 26 de la Constitución Política, que faculta al legislador para exigir títulos de idoneidad para el ejercicio de ciertas profesiones que en particular implican un riesgo social y por tanto una mayor exigencia de responsabilidad a quienes las practican; ii) La Corte se pronunció sobre la constitucionalidad de la exigencia de la inscripción en el Copnia para los profesionales en ingeniería y sobre la exigencia de contar con la respectiva matrícula para el ejercicio legal de la profesión, pero no respecto de la aplicación retroactiva de la ley para verificar el cumplimiento la exigencia de la experiencia profesional, no obstante que hizo el análisis de la normatividad anterior en la materia; iii) en la misma sentencia la Corte, plantea que no son equiparables todas la profesiones y dijo: “Del mismo modo el ejercicio de la ingeniería, profesiones afines y auxiliares, a diferencia de los economistas o administradores de empresas, profesiones con base en las cuales los actores ejemplifican el trato desigual, admite diferenciación, ya que las primeras actividades implican un mayor riesgo para la sociedad que se determina por el alto grado de confianza y responsabilidad que se deposita en las personas que llevan a cabo dichas actividades”. Se trae a colación este aparte, toda vez que el Manual de funciones y requisitos para el cargo cuyo nombramiento se demandó a través del presente medio de control, prevé varias profesiones con las que se puede cumplir el requisito de formación para el ejercicio del cargo de presidente de Metro Cali S.A.

6.3. Conceptos de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado y de otras entidades.

6.3.1. Concepto 11001-03-06-000-2008-00048-00(1910) de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, sobre la forma de contabilizar el tiempo de experiencia profesional antes y después de la expedición y entrada en vigencia de la Ley 842 de 2003.

Frente a esta norma, se pregunta en la consulta si para el ejercicio de empleos públicos es posible antes de la Ley 842, contar la experiencia profesional en ingeniería, sus profesiones afines y sus profesiones auxiliares, a partir de la terminación y aprobación de todas las materias que conforman el pénsum académico en aplicación de las reglas generales que rigen para el factor de experiencia profesional.

Al respecto, la Sala observa que antes de la Ley 842 de 2003, la normatividad sobre la profesión de la ingeniería no establecía la forma, ni el momento a partir del cual debía contarse la experiencia profesional. En efecto, ni la Ley 94 de 1937, ni la Ley 64 de 1978, que regularon en su momento el ejercicio de la ingeniería, se ocuparon de definir la experiencia profesional en esa rama y tampoco la forma de contabilizarla. Por su parte, como ya se vio, las normas para vinculación a cargos públicos sí preveían la forma de contabilizarla, y desde la expedición del Decreto 590 de 1993, se realiza a partir de la terminación y aprobación del pénsum académico, criterio que se reiteró en el Decreto 861 de 2000 que era el vigente en la fecha de publicación de la Ley 842. Dicho Decreto 861 en su artículo 15, estatuyó:

ART. 15.—DE LA EXPERIENCIA. Se entiende por experiencia los conocimientos, las habilidades y las destrezas adquiridas o desarrolladas mediante el ejercicio de una profesión, arte u oficio. (…)- Experiencia profesional. Es la adquirida a partir de la terminación y aprobación de todas las materias que conforman el pénsum académico de la respectiva formación técnica profesional, tecnológica o universitaria, en el ejercicio de las actividades propias de la profesión o especialidad” (resaltado nuestro).

De acuerdo con la consulta es claro para la Sala, que el régimen de contabilización de la experiencia profesional contenido en este artículo es el que la administración venía aplicando para todos los cargos públicos incluidos los de ingeniería hasta antes de entrar en vigencia la Ley 842 de 2003. Lo anterior supone que a los servidores públicos vinculados hasta esa fecha, se les contabilizó el requisito de experiencia profesional a partir de la terminación y aprobación del pénsum académico respectivo. Sin embargo, alguien podría interpretar que al entrar en vigencia la Ley 842, la experiencia profesional de aquellos ingenieros servidores públicos que sin el requisito de matrícula profesional acumularon experiencia antes de dicha entrada en vigencia, bajo la regla del artículo 15 antes trascrito, pierde validez y no debe ser reconocida.

Al respecto la Sala considera que dicha interpretación no es de recibo, por las siguientes razones:

i) La ley por regla general no es retroactiva, y por lo tanto rige hacía futuro. En el caso bajo análisis, este principio significa que la Ley 842 no puede afectar situaciones jurídicas ocurridas y consolidadas antes de su vigencia, las cuales deben quedar incólumes. Por lo tanto, la Ley 842 rige para la experiencia que se adquiera a partir de su vigencia. En ese sentido, si se ejerce la profesión de ingeniero sin matrícula profesional después de esa fecha, dicho ejercicio no podrá ser considerado como experiencia profesional, no antes.

ii) Los principios de la confianza legítima y el de respeto por el acto propio militan en el mismo sentido respecto de las situaciones anteriores a la expedición de la Ley 842, pues en relación con ellos no cabe aplicar retroactivamente una regla que para ese momento no existía. Si la regla hasta esa fecha era que la experiencia profesional se contaba desde la terminación de estudios, y así se hizo por la administración en aplicación de la norma vigente hasta entonces, mal podría hoy la administración desconocer su aplicación, cuando solo a partir de la Ley 842 se estableció una regla específica para contabilizar la experiencia profesional en el caso de los ingenieros.

LA SALA RESPONDE

1. Para el ejercicio de empleos públicos, la experiencia profesional en ingeniería obtenida antes de la expedición y entrada en vigencia de la Ley 842 de 2003, se contabiliza a partir de la terminación y aprobación de todas las materias que conforman el pénsum académico de la respectiva formación profesional.

2. A partir de la vigencia de la Ley 842 de 2003, para el ejercicio de empleos públicos en ingeniería, sus profesiones afines y de sus profesiones auxiliares, solo se contabilizará como experiencia profesional, la obtenida después del otorgamiento de la matrícula profesional o del certificado de inscripción profesional, tal como se establece en el artículo 12 de dicha disposición.

6.3.2. Concepto publicado en el portal del Consejo Profesional Nacional de Ingeniería, Copnia(35).

Sin título1
 

Es de resaltar el último inciso del concepto en el que se reitera la diferencia entre el requisito de la experiencia profesional en ingeniería y la exigencia general de la matricula profesional para el ejercicio de la ingeniería en el sector público o privado. Con relación a la experiencia requerida para el desempeño de un empleo en la función pública señala que esta se puede contabilizar desde la terminación del pensum académico.

6.4. Conclusiones del análisis normativo y jurisprudencial.

6.4.1. De la normas citadas en particular el Decreto 785 de 2005, resulta claro que se aplica a las entidades territoriales para la adopción de sus plantas de empleos y respectivo manual de funciones, nivel territorial al que pertenece la sociedad Metro Cali SA., aspecto que fue dilucidado en la sentencia del tribunal y no fue objeto de reparos en el recurso de apelación(36).

En razón de lo antes citado, significa que el cargo del presidente de Metro Cali S.A. pertenece al nivel directivo y el Decreto 785 de 2005 le señala unas funciones genéricas correspondientes a los empleos en este nivel, así:

ART. 4º—Naturaleza general de las funciones. A los empleos agrupados en los niveles jerárquicos de que trata el artículo anterior, les corresponden las siguientes funciones generales:

4.1. Nivel directivo. Comprende los empleos a los cuales corresponden funciones de dirección general, de formulación de políticas institucionales y de adopción de planes, programas y proyectos.

PAR.—Se entiende por alta dirección territorial, /…/ Directores, gerentes o presidentes de entidades descentralizadas.

El artículo 32 del mismo decreto consagró la obligatoriedad de las entidades de adecuar los manuales de funciones a lo dispuesto en él.

ART. 32.—Expedición. La adopción, adición, modificación o actualización del manual específico se efectuará mediante acto administrativo de la autoridad competente con sujeción a las disposiciones del presente decreto.

El establecimiento de las plantas de personal y las modificaciones a estas requerirán, en todo caso, de la presentación del respectivo proyecto de manual específico de funciones y de requisitos.

Corresponde a la unidad de personal de cada organismo o a la que haga sus veces, adelantar los estudios para la elaboración, actualización, modificación o adición del manual de funciones y de requisitos y velar por el cumplimiento de lo dispuesto en el presente decreto.

El manual de funciones vigente en Metro Cali S.A. al momento del nombramiento del señor Garrido Otoya, corresponde a la versión del 12 de mayo de 2015 contenida en la Resolución 912.110.153, visible a folios 20 a 22 y 85 a 87, cuaderno 1. Manual en el que se exige como requisitos para el cargo de presidente lo siguiente:

Educación formalTítulo de formación profesional en: Administración pública, administración de empresas, economía, ingenierías, arquitectura o derecho
Título de posgradoRelacionado con las funciones del cargo
Tarjeta profesional vigenteEn aquellas profesiones que se requiera
ExperienciaOcho (8) años de experiencia profesional.
EquivalenciasConforme al numeral 9.2 del manual de funciones y competencias

De los requisitos exigidos para el cargo de presidente de Metro Cali S.A., el que se invoca como incumplido y que es objeto del recurso de apelación es el referido a la exigencia de 8 años de experiencia profesional.

Es importante aquí, hacer la distinción entre el ejercicio del empleo de Presidente de Metro Cali S.A. y la práctica profesional de la ingeniería, para poder determinar si la idoneidad exigida con respecto a la experiencia por tratarse de un nombramiento que recayó en un ingeniero, impone la necesidad de acreditar la preparación académica y científica de ciertas profesiones y oficios con alta responsabilidad social y que impliquen un riesgo social a la comunidad.

Al respecto merece destacar que el manual de funciones para el empleo cuyo acto de nombramiento fue demandado, prevé carreras para las que el requisito de experiencia puede acreditarse desde la culminación de las materias que conforman su pensum, tales como: Administración pública, administración de empresas, economía, arquitectura o derecho. Lo que nos lleva a concluir que el rigor de la exigencia del artículo 12 de la Ley 842 de 2003, no es el aplicable al caso, pues no se trata propiamente del ejercicio de una ingeniería sino de un empleo que requiere formación profesional y que entre su misión y funciones tiene las siguientes:

“II. MISIÓN DEL CARGO Dirigir la formulación e implementación de políticas, planes programas y proyectos, a corto, mediano y largo plazo de Metro Cali S.A., con el fin de mejorar la calidad de vida de los ciudadanos y la competitividad de la región, proporcionando soluciones de movilidad sostenibles con inclusión social y responsabilidad ambiental, en concordancia con los mandatos legales y las funciones asignadas como ente gestor del SITM-MIO de manera eficaz y oportuna.

FUNCIONES DEL CARGO 1. Formular las políticas, estrategias, y directrices generales en la definición y adopción de los planes y programas de la entidad como titular del sistema integrado de transporte masivo (SITM-MIO) de Santiago de Cali. 2. Dirigir la planeación, gestión, implantación y control de la operación del SITM-MIO a cargo de la empresa, para que operen bajo un esquema público-privado, que contribuyan a una mayor competitividad de la ciudad y al mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes. 3. Dirigir las gestiones de la empresa para planear y organizar el SITM-MIO en cumplimiento de las funciones asignadas como ente gestor, con oportunidad y eficiencia. 4. Dirigir la estructuración de instrumentos, estudios e investigaciones que permitan organizar el SITM-MIO, en los procesos de integración operativa, física, virtual y tarifaria de acuerdo con la normatividad vigente, con eficacia y oportunidad. 5. Dirigir los planes y programas tendientes al desarrollo estratégico del SITM-MIO, con el fin de optimizar la prestación del servicio en concordancia con los estándares técnicos establecidos y con oportunidad y eficiencia. 6. Manejar las relaciones interinstitucionales de la empresa con las compañías de transporte, los entes gubernamentales, la comunidad y los medios de comunicación. 7. Ejecutar los acuerdos y decisiones de la asamblea general y de la junta directiva. 8. Presentar a la asamblea general de accionistas, en su reunión ordinaria, el informe de gestión y las medidas que recomiende adoptar a la asamblea. 9. Someter a consideración de la junta directiva los balances de prueba y los demás estados financieros destinados a la administración, y suministrar los informes que ella le solicite en relación con la sociedad y sus actividades. 10. Efectuar los nombramientos y fijar la remuneración y funciones de los empleados de Metro Cali S.A., de acuerdo a las autorizaciones de la junta directiva. 11. Emitir los actos administrativos de nombramiento y declaratoria de insubsistencia de todos los funcionarios de libre nombramiento y remisión. 12. Conformar los grupos y equipos internos de trabajo de acuerdo con los planes, programas y necesidades de la entidad para la implementación del SITM-MIO. 13. Representar legalmente a la sociedad judicial o extrajudicialmente, conforme a lo que para efecto dispongan los estatutos de la sociedad. 14. Proponer a la junta directiva el presupuesto de la entidad. 15. Proponer ante las entidades competentes las tarifas para el servicio de transporte masivo, de acuerdo con los estudios técnicos y las políticas fijadas para el efecto por la junta directiva. 16. Ejercer en segunda instancia los procesos disciplinarios en contra de los servidores públicos, ex servidores públicos y particulares que ejerzan funciones públicas en la empresa, de acuerdo con las normas vigentes y con la oportunidad y celeridad requeridas. 17. Liderar el sistema de gestión integral y de control interno de la empresa e impartir las directrices para el mejoramiento continuo y su fortalecimiento de acuerdo con las normas establecidas, de manera oportuna. 18. Establecer los mecanismos que permitan verificar y controlar la atención oportuna de las solicitudes formuladas por la ciudadanía y los funcionarios de la entidad. 19. Ordenar los gastos de la entidad, conforme a lo que para efecto dispongan los estatutos de la sociedad. 20. Dictar y ejecutar los actos administrativos y celebrar contratos o convenios necesarios para la construcción e implementación del SITM-MIO y para el funcionamiento de la empresa, conforme a las disposiciones jurídicas vigentes y autorizaciones de la junta directiva, y conforme a lo que para efecto dispongan los estatutos de la sociedad. 21. Delegar sus funciones, con excepción de las prohibidas en la ley y demás normas vigentes, a través de acto administrativo.

IV. Competencias comportamentales.

Comunes: - Orientación al logro y manejo de los recursos - Orientación al cliente - Transparencia - Trabajo en equipo e interacción personal. - Sentido de compromiso y pertenencia.

Nivel jerárquico - Liderazgo - Pensamiento estratégico - Resolución de problemas y toma de decisiones - Gestión de recursos administrativos, técnicos, financieros y tecnológicos - Construcción de relaciones y capacidad de negociación”(37).

Como puede verse, para el desempeño de las funciones del empleo bajo análisis, se requiere formación profesional pero no exclusivamente en ingeniería, siendo esta una más de las titulaciones con las que se puede acreditar el requisito, eso sí, advirtiendo que se para los titulados en ingeniería la inscripción en el registro del Copnia, es necesaria para poder ser nombrados y tomar posesión del cargo, al igual que para las otras carreras o profesiones para las que se exige tarjeta, inscripción o registro profesional en las normas que las rigen.

Quiere decir que cuando se trata en estricto rigor del ejercicio de la ingeniería, en razón del riesgo social que la misma entraña, la norma aplicable para la verificar la idoneidad, es la Ley 842 de 2003, pero no para el empleo público cuyo nombramiento de demandó a través del presente medio de control.

6.4.2. Sentencia y conceptos citados.

6.4.2.1. De la lectura de las consideraciones de la Sentencia C-296 de abril 18 de 2012 de la Corte Constitucional, que declaró exequible el artículo 12 de la Ley 842 de 2005, se puede extraer lo siguiente:

i. Que la Ley 842 de 2003, es norma especial, que se encuentra vigente y regula el ejercicio de la ingeniería, las profesiones afines y auxiliares.

ii. Que esta especial regulación tiene fundamento en el artículo 26 de la Constitución Política.

iii. Que el ejercicio de la ingeniería implica un alto riesgo social y por ende se justifica la exigencia de condiciones más estrictas para acreditar la idoneidad.

iv. Que el ejercicio legal de la ingeniería requiere la previa inscripción en el registro del Consejo Profesional Nacional de Ingeniería, Copnia.

v. Que la sentencia citada no se refirió a la aplicación retroactiva de la Ley 842 de 2003, pero estableció que el ejercicio de la ingeniería es una profesión regulada desde 1937.

6.4.2.2. Conclusión con relación a la respuesta emitida en el concepto con radicación 11001-03-06-000-2008-00048-00(1910) de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado:

“1. Para el ejercicio de empleos públicos, la experiencia profesional en ingeniería obtenida antes de la expedición y entrada en vigencia de la Ley 842 de 2003, se contabiliza a partir de la terminación y aprobación de todas las materias que conforman el pénsum académico de la respectiva formación profesional.

2. A partir de la vigencia de la Ley 842 de 2003, para el ejercicio de empleos públicos en ingeniería, sus profesiones afines y de sus profesiones auxiliares, solo se contabilizará como experiencia profesional, la obtenida después del otorgamiento de la matrícula profesional o del certificado de inscripción profesional, tal como se establece en el artículo 12 de dicha disposición”.

Lo que significa que para decidir cómo se realiza el computo de la experiencia profesional en el caso bajo examen, si se determina que la ley aplicable es la 842 de 2003, hay una regla para antes de la expedición y entrada en vigencia de la misma y es a partir de la terminación del pensum académico de la respectiva formación profesional o si es después, a partir de la inscripción y otorgamiento de la matricula profesional.

6.4.2.3. De acuerdo con concepto reciente del Copnia, cuya imagen se incorporó en folios precedentes, para el ejercicio de la función pública cuando se ostenta título profesional en ingeniería, se requiere de la inscripción y matricula, pero la experiencia se contabiliza desde la terminación de las materias que conforman el pensum académico.

Esto significa que para la verificación del requisito de experiencia aplicaría el Decreto-Ley 19 de 2012, artículo 229.

7. Análisis de los argumentos expuestos por el apelante.

7.1. Normatividad que se debió aplicar para la contabilización de la experiencia profesional del señor Gustavo Adolfo Garrido Otoya, para el cargo de presidente de Metro Cali S.A. de acuerdo con el manual de funciones y competencias vigente y que exige ocho años (8) para cumplir con este requisito.

Sea lo primero señalar que de conformidad con los análisis precedentes, el artículo 12 de la Ley 842 de 2003 no se encuentra tácitamente derogado por el Decreto-Ley 19 de 2012, al ser el primero norma especial para el ejercicio de la ingeniería, profesiones afines y auxiliares y el segundo norma general para acreditar experiencia profesional.

Ahora bien, en el caso sub examen, para determinar si el ejercicio de la presidencia de Metro Cali S.A., corresponde a la práctica de la ingeniería como profesión o se trata de un empleo público que en el requisito de formación académica exige entre otros, título profesional en ingeniería, se hará una comparación entre la misión y funciones del empleo de presidente previstas en el Decreto-Ley 785 de 2005 y el manual de funciones y competencias, con las actividades consideradas propias de la profesión de ingeniero de acuerdo con lo señalado en la Ley 842 de 2003, para llegar a una conclusión sobre cuál es la norma aplicable para verificar la experiencia.

 Decreto 785 de 2005 y Manual de funcionesLey 842 de 2003
Nivel jerárquicoArtículo 4º, numeral 4.1. Nivel directivo. Comprende los empleos a los cuales corresponden funciones de dirección general, de formulación de políticas institucionales y de adopción de planes, programas y proyectos.
/…/
PAR.—Se entiende por alta dirección territorial, /…/ Gerentes de unidades administrativas especiales y directores, gerentes o presidentes de entidades descentralizadas. /Resaltado fuera del texto/.
No hay referencia en la ley
MisiónManual de funciones:
“II. MISIÓN DEL CARGO. Dirigir la formulación e implementación de políticas, planes programas y proyectos, a corto, mediano y largo plazo de Metro Cali S.A., con el fin de mejorar la calidad de vida de los ciudadanos y la competitividad de la región, proporcionando soluciones de movilidad sostenibles con inclusión social y responsabilidad ambiental, en concordancia con los mandatos legales y las funciones asignadas como ente gestor del SITM-MIO de manera eficaz y oportuna.
ART. 1º—Se entiende por ingeniería toda aplicación de las ciencia físicas, químicas y matemáticas; de la técnica industrial y en general, del ingenio humano, a la utilización e intervención sobre la materia.
Funciones1. Formular las políticas, estrategias, y directrices generales en la definición y adopción de los planes y programas de la entidad como titular del sistema integrado de transporte masivo (SITM-MIO) de Santiago de Cali. 2. Dirigir la planeación, gestión, implantación y control de la operación del SITM-MIO a cargo de la empresa, para que operen bajo un esquema público-privado, que contribuyan a una mayor competitividad de la ciudad y al mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes. 3. Dirigir las gestiones de la empresa para planear y organizar el SITM-MIO en cumplimiento de las funciones asignadas como ente gestor, con oportunidad y eficiencia. 4. Dirigir la estructuración de instrumentos, estudios e investigaciones que permitan organizar el SITM-MIO, en los procesos de integración operativa, física, virtual y tarifaria de acuerdo con la normatividad vigente, con eficacia y oportunidad. 5. Dirigir los planes y programas tendientes al desarrollo estratégico del SITM-MIO, con el fin de optimizar la prestación del servicio en concordancia con los estándares técnicos establecidos y con oportunidad y eficiencia. 6. Manejar las relaciones interinstitucionales de la empresa con las compañías de transporte, los entes gubernamentales, la comunidad y los medios de comunicación. 7. Ejecutar los acuerdos y decisiones de la asamblea general y de la junta directiva. 8. Presentar a la asamblea general de accionistas, en su reunión ordinaria, el informe de gestión y las medidas que recomiende adoptar a la asamblea. 9. Someter a consideración de la junta directiva los balances de prueba y los demás estados financieros destinados a la administración, y suministrar los informes que ella le solicite en relación con la sociedad y sus actividades. 10. Efectuar los nombramientos y fijar la remuneración y funciones de los empleados de Metro Cali S.A., de acuerdo a las autorizaciones de la junta directiva. 11. Emitir los actos administrativos de nombramiento y declaratoria de insubsistencia de todos los funcionarios de libre nombramiento y remisión. 12. Conformar los grupos y equipos internos de trabajo de acuerdo con los planes, programas y necesidades de la entidad para la implementación del SITM-MIO. 13. Representar legalmente a la sociedad judicial o extrajudicialmente, conforme a lo que para efecto dispongan los estatutos de la sociedad. 14. Proponer a la junta directiva el presupuesto de la entidad. 15. Proponer ante las entidades competentes las tarifas para el servicio de transporte masivo, de acuerdo con los estudios técnicos y las políticas fijadas para el efecto por la junta directiva. 16. Ejercer en segunda instancia los procesos disciplinarios en contra de los servidores públicos, ex servidores públicos y particulares que ejerzan funciones públicas en la empresa, de acuerdo con las normas vigentes y con la oportunidad y celeridad requeridas. 17. Liderar el sistema de gestión integral y de control interno de la empresa e impartir las directrices para el mejoramiento continuo y su fortalecimiento de acuerdo con las normas establecidas, de manera oportuna. 18. Establecer los mecanismos que permitan verificar y controlar la atención oportuna de las solicitudes formuladas por la ciudadanía y los funcionarios de la entidad. 19. Ordenar los gastos de la entidad, conforme a lo que para efecto dispongan los estatutos de la sociedad. 20. Dictar y ejecutar los actos administrativos y celebrar contratos o convenios necesarios para la construcción e implementación del SITM-MIO y para el funcionamiento de la empresa, conforme a las disposiciones jurídicas vigentes y autorizaciones de la junta directiva, y conforme a lo que para efecto dispongan los estatutos de la sociedad. 21. Delegar sus funciones, con excepción de las prohibidas en la ley y demás normas vigentes, a través de acto administrativo.ART. 2º—Para los efectos de la presente ley, se entiende como ejercicio de la ingeniería, el desempeño de actividades tales como:
a) Los estudios, la planeación, el diseño, el cálculo, la programación, la asesoría, la consultoría, la interventoría, la construcción, el mantenimiento, la construcción el mantenimiento y la administración de construcciones de edificios y viviendas de toda índole, de puentes, presas, muelles, canales, puertos, carreteras, vías urbanas y rurales, aeropuertos, ferrocarriles, teleféricos, acueductos, alcantarillados, riesgos, drenajes y pavimentos; oleoductos, gasoductos, poliductos y en general líneas de conducción y transporte de hidrocarburos; y líneas de transmisión eléctrica y en general todas aquellas obras de infraestructura para el servicio de la comunidad;
b) Los estudios, proyectos, diseños y procesos industriales, textiles, electromecánicos, termoeléctricos, energéticos, mecánicos, eléctricos, electrónicos, obras de computación, de sistemas, teleinformáticos, agroindustriales, agronómicos, agrícolas, agrológicos, de alimentos, agrometeorológicos, ambientales, geofísicos, forestales, metalúrgicos, mineros, de petróleos, geológicos, geodésicos, geográficos, topográficos e hidrológicos;
c) La planeación del transporte aéreo, terrestre y náutico y en general, todo asunto relacionado con la ejecución o desarrollo delas tareas o actividades de las profesiones especificadas en los subgrupos 02 y 03 de la Clasificación Nacional de Ocupaciones o normas que la sustituyan o complementen, en cuanto a la ingeniería, sus profesiones afines y auxiliares se refiere. También se entiende por ejercicio de la profesión para efectos de esta ley, el presentarse o anunciarse como ingeniero o acceder a un cargo de nivel profesional utilizando dicho título.
PAR.—La instrucción, formación, enseñanza, docencia o cátedra dirigida a los estudiantes que aspiren a uno de los títulos profesionales, afines o auxiliares de la ingeniería, en las materias o asignaturas que impliquen el conocimiento de la profesión, como máxima actividad del ejercicio profesional, solo podrá ser impartida por profesionales de la ingeniería, sus profesiones afines o sus profesiones auxiliares, según el caso, debidamente matriculados.

Como conclusión de esta comparación se puede afirmar:

i. Que las competencias requeridas para el ejercicio de la presidencia de Metro Cali S.A., no hacen relación directa y exclusiva a la práctica de la profesión de ingeniero y por ello la especificidad prevista en la Ley 842 de 2003 no es la aplicable, pues profesiones pertenecientes a diferentes disciplinas no afines entre si son aceptadas para cumplir el requisito de formación académica para el ejercicio del empleo, tal como se indicó en el numeral 5.4.1;

ii. Que la aplicación de los conocimientos, aptitudes y habilidades requeridas para el ejercicio del empleo de presidente de Metro Cali, al comparar la misión de cargo con el entendimiento de que es la ingeniería y a que se aplica, no hacen referencia específica a la ingeniería;

iii. Que cuando se comparan las funciones del cargo de presidente de Metro Cali S.A. con las actividades propias del ejercicio de la ingeniería, tal como se muestra en el cuadro precedente, se puede determinar que son muy pocas las coincidencias, por lo que no puede predicarse que el desempeño del empleo de presidente de Metro Cali es a su vez ejercicio de la profesión de ingeniero, siendo si ejercicio profesional por exigirse formación académica en este nivel jerárquico.

Con fundamento en las consideraciones expuestas, la Sala concluye que la norma aplicable para la verificación de la experiencia del señor Carlos Armando Garrido Otoya, es la general consagrada en el Decreto 19 de 2012, y no la especial contenida en Ley 842 de 2003, por no corresponder al ejercicio de las actividades de ingeniería que implican un mayor rigor en la verificación de la idoneidad por el riesgo social que éstas entrañan.

8. Verificación del cumplimiento del requisito de experiencia por el señor Gustavo Adolfo Garrido Otoya.

Se desecha el cargo planteado en la apelación, el cual se enfocó en la solicitud de aplicar la Ley 842 de 2003 para la contabilización de la experiencia profesional señor Gustavo Adolfo Garrido Otoya, con el propósito que la verificación y valoración de este requisito se hiciera solo a partir de la inscripción y expedición de la matrícula de ingeniero por parte del Copnia, aspecto igualmente descartado por el a quo en su sentencia(38).

La conclusión para el caso, es que la norma aplicable para la determinación de la experiencia profesional del señor Gustavo Adolfo Garrido Otoya, es el artículo 229 del Decreto-Ley 19 de 2012. El a quo decidió en el mismo sentido y además dio por probado y cumplido el requisito de ocho (8) años de experiencia profesional, razón por la que se habrá de confirmar la sentencia de primera instancia.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

1. Confírmase la providencia apelada, esto es la sentencia de veintiocho (28) de septiembre de 2016 dictada por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, mediante la cual negó las pretensiones de la demanda.

2. En firme esta providencia devuélvase el expediente al tribunal de origen.

Notifíquese y cúmplase.»

22 Folios 268 a 307 cuaderno1.

23 En el artículo 306, el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo estableció que en los aspectos no contemplados se seguirá el Código de Procedimiento Civil, hoy el Código General del Proceso, en lo que sea compatible con la naturaleza de los procesos y actuaciones que correspondan a la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

24 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, se demandaba los artículos 5º, 18 y 20 de la Ley 842 de 2003.

25 En la Sentencia C-377 de 1994, la Corte resolvió declarar exequibles tres apartes de la Ley 14 de 1962, “Por la cual se dictan normas relativas al ejercicio de la Medicina y Cirugía” —el literal (a) y los parágrafos 1º y 2º del artículo 2º—. Lo que se debatió en esta sentencia fue lo siguiente: “Sostiene el demandante, trayendo en apoyo de su tesis diversos artículos de la Constitución, que las normas demandadas no pueden prohibir el ejercicio de la medicina a los empíricos, porque al hacerlo violan derechos constitucionales fundamentales del que ejerce la profesión médica sin estar legalmente autorizado, lo mismo que quien decide ser paciente suyo”.

26 Sentencia T-408 de 1992. En este caso la Corte estudió una acción de tutela presentada contra el Instituto Metropolitano de Salud de Medellín (división de atención al medio ambiente, sección control de medicamentos) por una persona a la que se “(…) le prohibió ‘practicar’ cualquier acto reservado al ejercicio de las profesiones de la salud (medicina, farmacia y otras), así como ‘la práctica de cualquier otro acto que por medio de cualquier terapéutica se dedique a tratar enfermedades’, conminándolo con una sanción de multa”, decisión con la cual, a juicio del accionantes se le violaban “sus derechos al trabajo, al libre desarrollo de la personalidad, a la libre escogencia de profesión, a la investigación, y a la igualdad real y efectiva”.

27 M.P. Jorge Arango Mejía. La Corte resolvió en esta Sentencia declarar inexequibles el artículo 64 del Decreto 2150 de 1995 y el artículo 2º de la Ley 72 de 1993, por considerar que se viola el principio de igualdad cuando una norma, “(…) sin una clara justificación, permite que personas con preparación inferior a la impartida en las universidades colombianas, puedan, por el simple hecho de exhibir un título expedido por un centro educativo extranjero, ejercer su profesión en nuestro país, en igualdad de condiciones con los profesionales formados en Colombia”.

28 Se dijo en aquella ocasión que, “La disposición faculta al legislador para exigir títulos de idoneidad, sugiriendo, por el uso del verbo ‘podrá’, que tal potestad es una mera posibilidad y no una obligación. Sin embargo, a juicio de la Corte, la exigencia a los profesionales de sus respectivos títulos académicos de idoneidad, no es una simple facultad sino una verdadera obligación. Porque, dejando de lado la exégesis aislada de la norma, la interpretación sistemática de la Constitución así lo indica. No se concibe cómo la ausencia de la obligación mínima de acreditar la idoneidad profesional con títulos académicos, contribuya a proteger los derechos de la comunidad, si resulta que los usuarios de los servicios, por no ser expertos, están, en la mayoría de los casos, en absoluta imposibilidad de juzgar sobre la real capacidad de los profesionales que los atienden. La razón de ser de los títulos profesionales no obedece al capricho del legislador, sino que responde, entre otras cosas, a la necesidad social de contar con una certificación académica sobre la idoneidad de sus titulares, aun para las profesiones distintas del derecho y las ciencias de la salud”.

29 En dicha sentencia se dijo que: “Para la Corte, que la Constitución permita requerir títulos de idoneidad es la ‘manera de hacer pública la aptitud adquirida merced a la formación académica’, a la vez que ‘son indispensables para acreditar la preparación académica y científica que exija la ley tanto en relación con la profesión en sí misma, como en lo relativo a sus especialidades’. Es por ello que la jurisprudencia ha considerado que ‘la razón de ser de los títulos profesionales no obedece al capricho del legislador, sino que responde, entre otras cosas, a la necesidad social de contar con una certificación académica sobre la idoneidad de sus titulares’”.

30 Resaltado fuera del texto. Del mismo modo en la Sentencia C-012 de 2000, la Corte Constitucional consideró, con base en el artículo 26 de la Constitución Política, que “(…) no se agota la facultad del legislador por el hecho de que una ley reglamente, en forma general, una profesión, y, otra ley, de manera específica, entre a reglamentar a algunas ramas de esa profesión”; concretamente se consideró que el legislador podía reglamentar el ejercicio de las profesiones de ingeniería eléctrica, ingeniería mecánica y profesiones afines (L. 51/86), así existiera una regulación anterior, general a todos los profesionales de la ingeniería.

31 Literal a) de la Ley 842 de 2003.

32 Ibíd.

33 En cuanto a las profesiones auxiliares a la ingeniería se estableció en el artículo 3º de la Ley 842 de 2003 que, “Se entiende por profesiones auxiliares de la ingeniería, aquellas actividades que se ejercen en nivel medio, como auxiliares de los ingenieros, amparadas por un título académico en las modalidades educativas de formación técnica y tecnológica profesional, conferido por instituciones de educación superior legalmente autorizadas, tales como: Técnicos y tecnólogos en obras civiles, técnicos y tecnólogos laboratoristas, técnicos y tecnólogos constructores, técnicos y tecnólogos en topografía, técnicos y tecnólogos en minas, técnicos y tecnólogos delineantes en ingeniería, técnicos y tecnólogos en sistemas o en computación, analistas de sistemas y programadores, técnicos y tecnólogos en alimentos, técnicos y tecnólogos industriales, técnicos y tecnólogos hidráulicos y sanitarios, técnicos y tecnólogos teleinformáticos, técnicos y tecnólogos agroindustriales y los maestros de obras de construcción en sus diversas modalidades, que demuestren una experiencia de más de diez (10) años en actividades de la construcción, mediante certificaciones expedidas por ingenieros y/o arquitectos debidamente matriculados y, excepcionalmente, por las autoridades de obras públicas y/o de planeación, municipales”.

34 Ver numeral 6.2.7 de esta providencia en donde se explica la Exposición de Motivos del Primer Debate de la Cámara.

35 https://copnia.gov.co/uploads/filebrowser/1IMAGES/NOTICIA_large.jpg vínculo en el que se puede encontrar el concepto cuya imagen se agrega y que fue copiada el 06 de diciembre de 2016.

36 Folios 291 a 292 cuaderno 1.

37 Manual de funciones y competencias Código: AT-M-01 Versión: 6.0 Fecha: 12/05/2015: http://www.metrocali.gov.co/cms/assets/descargas/TranspAccesoInfo/TRD/Manual-de-Funciones-y-Competencias-V6.pdf

38 Folios 304 y 305, cuaderno 1.