Sentencia 2016-00551 de abril 7 de 2016

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN “A”

Exp.: 11001-03-15-000-2016-00551-00

Consejero Ponente:

Dr. William Hernández Gómez

Actor: Laura Marcela Herrera Trillos

Accionado: Tribunal Administrativo del Cesar

Bogotá D.C., siete de abril del dos mil dieciséis.

Asunto

La Subsección “A” de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en sede de tutela, decide la acción de la referencia.

Hechos relevantes

a) Proceso ordinario

El 25 de noviembre de 2015, el señor Adel Toloza Palomino instauró el medio de control de nulidad electoral, en el que solicitó la nulidad del Formulario E-26 ALC del 30 de octubre del 2015 a través del cual se declaró la elección de la señora Laura Marcela Herrera Trillos como alcaldesa del municipio de Curumaní, Cesar para el período 2016-2019.

La demanda se fundamentó en que la referida señora es la esposa de quien era el alcalde en el periodo anterior, el señor Henry Chacón Amaya, por lo que estaba inhabilitada para ser elegida, de conformidad con el numeral 4º del artículo 95 de la Ley 136 de 1994

El 17 de noviembre de 2015, el Tribunal Administrativo del Cesar admitió la demanda y el 1º de febrero de 2016, declaró la nulidad de la elección de la accionante como alcaldesa de Curumaní, Cesar.

b) Inconformidad

Afirmó que el Tribunal Administrativo del Cesar vulneró sus derechos fundamentales a elegir y ser elegido, debido, proceso, legalidad y defensa, al desconocer que su esposo, Henry Chacón Amaya, había sido suspendido del cargo, por lo que aquel no había ejercido las funciones propias del mismo dentro de los 12 meses anteriores a la elección, según lo exige el artículo 95 de la Ley 136 de 1994.

Así mismo, señaló que el accionado fundamentó su decisión en sentencias del Consejo de Estado que no le eran aplicables al caso concreto.

Pretensiones

Solicitó se amparen los referidos derechos fundamentales. En consecuencia, se deje sin efecto la sentencia del 1º de febrero de 2016 proferida por el Tribunal Administrativo del Cesar y se ordene el reintegro de la señor Laura Marcela Herrera Trillos como alcaldesa del municipio de Curumaní, Cesar.

Contestaciones al requerimiento

Tribunal Administrativo del Cesar (fls. 59-63)

Carlos Alfonso Guecha Medina, Presidente del Tribunal, sostuvo si bien es cierto el señor Henry Chacón Amaya estaba suspendido del cargo durante los 12 meses anteriores a la elección de la señora Laura Marcela Herrera Trillos, también lo es que ello no determina el ejercicio de la autoridad administrativa, política o civil señalada en la norma.

Indicó que el señor Chacón Amaya fue suspendido temporalmente del cargo lo que no implica una separación definitiva del mismo, por lo que continuaba ejerciendo su autoridad en el municipio de Curumaní.

Departamento del Cesar (fls. 67-69)

Blanca María Mendoza Mendoza, jefe de la Oficina Asesora de Asuntos Jurídicos del departamento del Cesar, manifestó que no ha vulnerado ni amenazado los derechos fundamentales de la accionante, por lo que solicitó su exclusión de la acción de la referencia.

Roberto Carlos Daza Cuello (fls 77 y 78)

Roberto Carlos Daza Cuello, tercero interviniente dentro del proceso de nulidad electoral, solicitó se amparen los derechos fundamentales invocados por la actora.

Para el efecto, consideró que la suspensión del cargo impide el ejercicio de las funciones, por lo tanto no era posible declarar la nulidad de la elección de la señora Laura Marcela Herrera Trillos, ya que no se encontraba inhabilitada.

Registraduría Nacional del Estado Civil (fls. 83-90)

Andrés Forero Linares, jefe de la Oficina Jurídica de la Registraduría Nacional del Estado Civil, preciso que no se encuentra legitimada en la causa por pasiva, puesto que no tiene competencia para pronunciarse sobre las inhabilidades de los candidatos inscritos a los cargos de elección popular, ni para manifestarse sobre las decisiones proferidas por las autoridades judiciales.

Afirmó que la acción de la referencia no cumple con el requisito de inmediatez para su procedencia contra providencias judiciales.

Adel Toloza Palomino (fls. 98-124)

En su calidad de demandante del medio de control de nulidad electoral que se discute, solicitó negar el amparo por improcedente, ya que a la accionante se le respetaron sus derechos fundamentales y se le garantizó el ejercicio de su defensa.

Sostuvo que las diferencias interpretativas no pueden dar lugar a un nuevo estudio de las providencias en sede de tutela, de conformidad con la jurisprudencia del Consejo de Estado.

Consideraciones de la Sala

Competencia

La Subsección “A” de la Sección Segunda del Consejo de Estado es la competente para conocer del asunto, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política y el numeral 2° del artículo 1º del Decreto 1382 de 2000(1), el cual regula que: “[…] Cuando la acción de tutela se promueva contra un funcionario o corporación judicial, le será repartida al respectivo superior funcional del accionado […]”.

Procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales

Tratándose de la acción de tutela contra providencias judiciales la postura reiterada y uniforme de la Corte Constitucional(2) y el Consejo de Estado(3) ha sido admitir su procedencia excepcional, siempre que se cumplan los requisitos generales de procedibilidad (exigencias generales) y las causales específicas de procedencia (defectos).

La posición actual ha evolucionado en la jurisprudencia constitucional, empezando por la tesis de la vía de hecho fijada en las sentencias C-543 de 1992 y T-079 de 1993 y su redefinición en la T-949 de 2003, entre otras, hasta llegar a su sistematización en la sentencia C-590 de 2005.

Los requisitos generales de procedibilidad son exigibles en su totalidad, porque la ausencia de alguno de ellos impide el estudio de fondo de la vía de hecho planteada. En lo atinente a las causales específicas de procedencia, el escrito de la acción constitucional debe acreditar al menos una de las causales, para que el juez de tutela acceda al amparo invocado.

En el presente asunto se reúnen los requisitos generales de procedibilidad, esto es: (i) La cuestión que se discute tiene relevancia constitucional; (ii) se agotaron todos los medios de defensa judicial con los que cuenta la persona afectada; (iii) se cumple el requisito de inmediatez; (iv) no se argumentó una irregularidad procesal; (v) se expresaron de manera clara los hechos y argumentos que controvierten la providencia bajo estudio; y; (vi) la providencia objeto de la presente acción no fue dictada dentro de una acción de tutela.

Problema Jurídico

El problema jurídico en esta instancia se puede resumir en las siguientes preguntas:

¿El Tribunal Administrativo del Cesar desconoció el numeral 4º del artículo 95 de la Ley 136 de 1994 al proferir la sentencia del 1º de febrero de 2016?

¿La autoridad judicial accionada fundamentó su decisión en la jurisprudencia de esta Corporación aplicable al caso concreto?

Para resolver el problema así planteado se abordarán las siguientes temáticas: (i) causales especiales, (ii) defecto sustantivo: Aplicación del numeral 4º del artículo 95 de la Ley 136 de 1994, (iii) desconocimiento del precedente judicial: sentencias citadas por el Tribunal Administrativo del Cesar. Veamos:

1. Causales especiales.

Las causales específicas de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial son aquellos defectos en que puede incurrir la decisión que se controvierte.

De conformidad con la jurisprudencia de la Corte Constitucional(4) las causales especiales, son: a) Defecto orgánico, que se presenta cuando el juez carece de competencia; b) defecto procedimental, el cual ocurre cuando la autoridad judicial actuó al margen del procedimiento establecido; c) defecto fáctico, esto es, cuando el juez no tuvo en cuenta el material probatorio obrante en el expediente para proferir decisión; d) defecto material o sustantivo, el cual se origina en el evento en que se decida con fundamento en normas inexistentes o inconstitucionales, en contravía de ellas, o existe una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión; e) error inducido, cuando la autoridad judicial es víctima de engaño por terceros y el mismo lo condujo a tomar una decisión que afecta derechos fundamentales; f) decisión sin motivación; g) desconocimiento del precedente judicial y h) violación directa de la Constitución Política.

2. Defecto sustantivo.

En diferentes pronunciamientos(5), la Corte ha denominado el defecto sustantivo como una condición de procedibilidad de la acción de tutela contra las providencias judiciales. Al respecto, ha señalado que se presenta por las siguientes razones(6):

1. La decisión cuestionada se funda en una norma indiscutiblemente inaplicable al caso concreto, bien sea, porque la norma empleada no se ajusta al caso, no se encuentra vigente por haber sido derogada, o ha sido declarada inconstitucional

2. La interpretación o aplicación que se hace de la norma en el caso concreto, desconoce sentencias con efectos erga omnes que han definido su alcance.

3. Se fija el alcance de una norma desatendiendo otras disposiciones aplicables al caso y que son necesarias para efectuar una interpretación sistemática.

4. La norma pertinente es inobservada y, por ende, inaplicada.

5. Se aplica una norma que a pesar de estar vigente y ser constitucional, no se adecúa a la situación fáctica a la cual se aplicó, porque a ésta, por ejemplo, se le reconocen efectos distintos a los expresamente señalados por el legislador.

6. Evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión.

7. Insuficiencia en la sustentación o argumentación que afecte los derechos fundamentales.

Aplicación del numeral 4º del artículo 95 de la Ley 136 de 1994

La señora Laura Marcela Herrera Trillos aduce que el Tribunal Administrativo del Cesar vulneró sus derechos fundamentales a elegir y ser elegido, debido, proceso, legalidad y defensa, al desconocer que su esposo, Henry Chacón Amaya, había sido suspendido del cargo, por lo que aquel no había ejercido las funciones propias del mismo dentro de los 12 meses anteriores a la elección, según lo exige el artículo 95 de la Ley 136 de 1994.

El 25 de noviembre de 2015, el señor Adel Toloza Palomino instauró el medio de control de nulidad electoral, en el que solicitó la nulidad del Formulario E-26 ALC del 30 de octubre del 2015 a través del cual se declaró la elección de la señora Laura Marcela Herrera Trillos como alcaldesa del municipio de Curumaní, Cesar para el período 2016-2019 (fls. 58-88).

El 27 de noviembre de 2015, el Tribunal Administrativo del Cesar admitió la demanda (fls. 93-107) y el 1º de febrero de 2016 declaró la nulidad de la elección de la accionante como alcaldesa de Curumaní, Cesar al considerar que la referida señora se encontraba inhabilitada, de conformidad con la Ley 134 de 1996 (fls. 749-778).

Para el efecto, indicó que el señor Henry Chacón Amaya tenía las facultades como autoridad civil, política y administrativa en el municipio de Curumaní dentro de los 12 meses anteriores a la elección de la alcaldesa Herrera Trillos.

En relación con la suspensión impuesta al señor Amaya, el Tribunal consideró lo siguiente (fls 772 y 773):

“[…] si bien el señor HENRY CHACÓN AMAYA, alcalde elegido del Municipio (sic) de Curumaní para el periodo 2012-2015, se encontraba incurso en una suspensión del cargo, durante los doce (12) meses anteriores a la elección de la señora LUARA (sic) MARCELA HERRERA TRILLOS como alcaldesa del mismo municipio; ello por sí sólo no determina que aquel no ejerza la autoridad administrativa, política o civil señalada en la norma, pues para que se configure la causal de inhabilidad estudiada, basta con demostrar que el servidor detentaba dichas competencias, y no resulta necesario que se ejerzan materialmente las mismas.

Se itera, que la suspensión de un cargo es una medida transitoria, a través de la cual no se separa definitivamente a un servidor público del servicio, sino que tal condición aún continua vigente. En efecto, el Gobernador del Departamento (sic) del Cesar mediante Decreto No. 000158 de fecha 18 de septiembre de 2014, designó como alcalde del Municipio (sic) de Curumaní – Cesar, al señor Jesús Esteban García Pedroso, mientras se le resolvía la situación jurídica al señor HENRY CHACÓN AMAYA, y si bien dicha circunstancia no aconteció antes de que finalizara el período para el cual éste se encontraba elegido, ello no resultaba una expectativa que bien pudo ocurrir […]”

De lo anterior, se sigue que la Corporación accionada concluyó que la suspensión del cargo no implicó la separación del mismo y en esa medida el señor Amaya seguía detentando autoridad dentro del municipio hasta que terminó su periodo, esto es, dentro de los 12 meses anteriores a la elección de la accionante.

Pues bien, el numeral 4º del artículo 95 de la Ley 136 de 1994, de interés para el caso bajo estudio, dispuso que no puede ser inscrito como candidato ni elegido ni designado como alcalde “Quien tenga vínculos por matrimonio, o unión permanente, o de parentesco hasta el segundo grado de consanguinidad, primero de afinidad o único civil, con funcionarios que dentro de los doce (12) meses anteriores a la elección hayan ejercido autoridad civil, política, administrativa o militar en el respectivo municipio […]”.

Por su parte, el artículo 189 de la citada Ley determina lo que se debe entender por autoridad política en los siguientes términos: “Es la que ejerce el alcalde como jefe del municipio. Del mismo modo, los secretarios de la alcaldía y jefes de departamento administrativo, como miembros del gobierno municipal, ejercen con el alcalde la autoridad política […]”.

Así las cosas, la Ley es clara al señalar que la persona que ejerce como alcalde tiene autoridad política, por lo que se encuentra inhabilitado para ejercer como alcalde —entre otros— aquel que tenga vínculo por matrimonio con funcionarios que dentro de los 12 meses anteriores a la elección hayan ejercido como alcaldes.

Obsérvese que la norma no diferencia entre alcaldes suspendidos o no de sus funciones, sino que parte del hecho de que quien ocupa el cargo de alcalde tiene autoridad política, como en efecto lo concluyó el Tribunal.

En ese orden de ideas, el Tribunal Administrativo del Cesar aplicó correctamente el numeral 4º del artículo 95 de la Ley 136 de 1994 al proferir la sentencia del 1º de febrero de 2016.

3. Desconocimiento de precedente judicial.

La Corte Constitucional ha sostenido que el desconocimiento del precedente jurisprudencial constituye una causal de procedibilidad de la acción de tutela(7), pues si bien es cierto los jueces gozan de autonomía para adoptar la decisión a que haya lugar, también lo es que la misma goza de unos límites como es el respeto por el precedente judicial.

Debe precisarse que el respeto por el precedente jurisprudencial no puede ser entendido de manera absoluta, pues se trata de armonizar y salvaguardar los principios constitucionales. No obstante, se ha admitido la separación del mismo siempre que se expongan las razones por las cuales se aparta. La Corte Constitucional en Sentencia T-446/13 se pronunció sobre el particular en los siguientes términos:

“(…) es preciso hacer efectivo el derecho a la igualdad, sin perder de vista que el juez goza de autonomía e independencia en su actividad, al punto que si bien está obligado a respetar el precedente fijado por él mismo y por sus superiores funcionales, también es responsable de adaptarse a las nuevas exigencias que la realidad le impone y asumir los desafíos propios de la evolución del derecho.  un juez puede apartarse válidamente del precedente horizontal o vertical si (i) en su providencia hace una referencia expresa al precedente conforme al cual sus superiores funcionales o su propio despacho han resuelto casos análogos, pues “solo puede admitirse una revisión de un precedente si se es consciente de su existencia” (requisito de transparencia); y (ii) expone razones suficientes y válidas a la luz del ordenamiento jurídico y los supuestos fácticos del caso nuevo que justifiquen el cambio jurisprudencial, lo que significa que no se trata simplemente de ofrecer argumentos en otro sentido, sino que resulta necesario demostrar que el precedente anterior no resulta válido, correcto o suficiente para resolver el caso nuevo (requisito de suficiencia). Satisfechos estos requisitos por parte del juez, en criterio de la Corte, se entiende protegido el derecho a la igualdad de trato ante las autoridades y garantizada la autonomía e independencia de los operadores judiciales (…)”

En ese orden de ideas, cuando un juez se aleja del precedente judicial sin exponer los motivos para hacerlo, tal actuación constituye una vulneración al derecho a la igualdad.

Sentencias citadas por el Tribunal Administrativo del Cesar

La accionante señaló que el Tribunal fundamentó su decisión en sentencias del Consejo de Estado que no eran aplicables al caso concreto.

Sobre el particular, se advierte que el accionado para efectos de fundamentar su decisión, específicamente para determinar si es necesario el ejercicio material de las funciones de autoridad civil, política o administrativa para efectos de la inhabilidad, se refirió a cuatro sentencias proferidas por esta Corporación, a saber: (i) del 11 de junio de 2009, radicado: 2007-0677-02, (ii) del 19 de febrero de 2015, radicado: 2014-00045-00 (iii) del 1º de julio de 2012, radicado: 2010-00098-00 y (iii) del 11 de noviembre de 2005, radicado: 3190-2012.

En relación con la primera sentencia, se observa que si bien no se trató de un caso idéntico, pues en aquella oportunidad la elección del funcionario que ejerció autoridad civil, política o administrativa fue declarada nula, lo cierto es que las consideraciones allí consagradas en relación con la causal de inhabilidad son plenamente aplicables.

En cuanto a la segunda decisión, esto es, el fallo del 19 de febrero de 2015, debe indicarse que se estudió la inhabilidad de un miembro del congreso, circunstancia distinta a la del asunto bajo examen. Sin embargo, el análisis del concepto de la autoridad para la configuración de la inhabilidad se fundamenta en los mismos elementos para los alcaldes.

Respecto al tercer fallo, se aclara que se trató de un caso de la designación de un alcalde ad hoc, por lo que en principio pareciera no resultar ajustado al proceso de electoral que se discute. No obstante, los argumentos que tuvo en cuenta el Tribunal Administrativo del Cesar fueron nuevamente los relacionados con el ejercicio de las funciones.

Finalmente, la última de las sentencias fue analizada por el accionado, debido a que fue utilizada como argumento por las personas intervinientes dentro de dicho proceso para apoyar la elección de la señora Laura Marcela Herrera Trillos.

En conclusión, el Tribunal Administrativo del Cesar fundamentó su decisión en la jurisprudencia de esta Corporación aplicable al caso concreto.

Por lo tanto, se negará el amparo solicitado por la señora Laura Marcela Herrera Trillos mediante la acción de tutela interpuesta contra el Tribunal Administrativo del Cesar.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “A”, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

1. Negar el amparo solicitado por la señora Laura Marcela Herrera Trillos mediante la acción de tutela interpuesta contra el Tribunal Administrativo del Cesar, de conformidad con lo aquí expuesto.

2. La presente decisión podrá ser impugnada dentro de los tres días siguientes a siguientes a su notificación (art. 31 Dcto. 2591 de 1991). Si esta providencia no fuere impugnada en tiempo oportuno, remítase el cuaderno original de la actuación a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

3. Notifíquese a las partes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.

4. Háganse las anotaciones correspondientes en el programa “Justicia Siglo XXI”.

Notifíquese y cúmplase.

Magistrados: William Hernández Gómez—Gabriel Valbuena Hernández—Luis Rafael Vergara Quintero.

1 Por medio del cual se establecen competencias para el reparto de la acción de tutela.

2 Al respecto ver, entre otras, sentencias T-573 de 1997, T-567 de 1998, T-001 de 1999, T-377 de 2000, T-1009 de 2000, T-852 de 2002, T-453 de 2005, T-061 de 2007, T-079 de 1993,T-231 de 1994, T-001 de 1999, T-814 de 1999,T-522 de 2001, T-842 de 2001, SU-159 de 2002, T-462 de 2003,T-205 de 2004, T-701 de 2004, T-807 de 2004, T-1244 de 2004, T-056 de 2005, T-189 de 2005, T-800 de 2006, T-061 de 2007, T-018 de 2008, T-051 de 2009, T-060 de 2009, T-066 de 2009, T-889 de 2011, T- 010 de 2012, T- 1090 de 2012, T-074 de 2012, T- 399 de 2013, T-482 de 2013, T- 509 de 2013, , T- 254 de 2014, T- 941 de 2014 y T-059 de 2015.

3 En la sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014 (Exp. No. 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ) Demandante: Alpina Productos Alimenticios S.A. Dr. Jorge Octavio Ramírez Ramírez) la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo dispuso la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales siempre y cuando se respetara el principio de autonomía del juez natural, y se cumplieran los requisitos generales y específicos establecidos por la Corte Constitucional.

4 Sentencias T-352 de 2012, T-103 de 2014, T-125 de 2012, entre otras.

5 Ver entre otras, sentencias T-364 de 2009, T-189 de 2005, T-205 de 2004, T-800 de 2006, SU-159 de 2002.

6 Corte Constitucional, Sentencia T-781 de 2011, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.

7 Ver entre otras sentencias: T-446/13. T-360/14 y T-309/15.