Sentencia 2016-00587 de septiembre 28 de 2017

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Consejero ponente:

Dr. Oswaldo Giraldo López

Rad.:73001-23-33-006-2016-00587-01(PI)

Actor: Jhonattan Peña Castaño

Demandado: Martha Lucía Amaya Díaz

Ref.: Reiteración de jurisprudencia. No incurre en causal de pérdida de investidura la diputada que ejerció cargo público con autoridad administrativa, política o civil, renunciando al mismo con una anticipación que no superó los doce (12) meses para la inscripción, pero sí para la elección.

Bogotá, D.C., veintiocho de septiembre de dos mil diecisiete

Extractos: «Consideraciones.

1. Competencia.

De conformidad con el parágrafo 2º del artículo 48 de la Ley 617 de 2000 y el artículo 1º, Sección Primera, numeral 5º del Acuerdo 55 del 5 de agosto de 2003, por medio del cual se modifica el Reglamento del Consejo de Estado, expedido por la Sala Plena de la Corporación, corresponde a esta Sala decidir la apelación interpuesta contra el fallo que denegó la pérdida de investidura de Martha Lucía Amaya Díaz como Diputada de la Asamblea Departamental del Tolima.

2. Procedibilidad de la acción.

Se encuentra acreditado que la demandada adquirió la calidad de Diputada de la Asamblea Departamental del Tolima para el periodo 2016-2019, según consta en el Formulario E26-ASA y la certificación de la Registraduría Nacional del Estado Civil obrantes en el proceso(12). Ello significa que es sujeto pasivo de la presente acción de pérdida de la investidura que ha sido incoada en su contra, conforme a lo dispuesto en el artículo 48 de la Ley 617 de 2000.

3. Problema jurídico.

Previo a la decisión que habrá de tomarse y teniendo en cuenta los términos de la impugnación, la Sala absolverá el siguiente problema jurídico: ¿Incurre en causal de pérdida de investidura la diputada que ejerció cargo público con autoridad administrativa, política o civil, renunciando al mismo con una anticipación que no superó los doce (12) meses para la inscripción, pero sí para la elección?

4. Análisis del asunto.

Se tiene que en el presente asunto se imputa a la demandada la causal de inhabilidad establecida en el numeral 3º del artículo 33 de la Ley 617 de 2000, norma cuyo tenor literal es el siguiente:

“ART. 33—De las inhabilidades de los diputados. No podrá ser inscrito como candidato ni elegido diputado:

(...)

3. Quien dentro de los doce (12) meses anteriores a la fecha de la elección haya ejercido como empleado público, jurisdicción o autoridad política, civil, administrativa o militar, en el respectivo departamento, o quien como empleado público del orden nacional, departamental o municipal, haya intervenido como ordenador de gasto en la ejecución de recursos de inversión o celebración de contratos, que deban ejecutarse o cumplirse en el respectivo departamento.

(...)” (Negrillas ajenas al texto original)

Las inhabilidades corresponden a una serie de circunstancias personales establecidas por la Constitución Política o la ley que imposibilitan que un ciudadano sea nombrado en un empleo o elegido en un cargo de elección popular, cuyo propósito es garantizar la prevalencia del interés general. La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación(13) ha precisado, refiriéndose a ellas, que en tanto que limitan la libertad y los derechos de las personas a ser elegido y acceder al desempeño de funciones y cargos públicos (art. 40 C.N.), deben tener origen constitucional y legal, que la tipificación de sus causas, vigencia, naturaleza y efectos es rígida y taxativa, que su aplicación es restrictiva, de manera que excluye la analogía legis o iuris, y que al hacer parte de un conjunto de disposiciones que integran un régimen jurídico imperativo y de orden público, no son disponibles ni pueden ser derogadas por acuerdo o convenio.

Bajo los presupuestos indicados, la Sala no comparte el criterio del demandante de conformidad con el cual el término para establecer la inhabilidad se cuenta a partir de la fecha de la inscripción, toda vez que la mencionada sentencia de unificación no es un precedente judicial que resulte aplicable a este asunto, y que la norma que contiene la inhabilidad imputada a la demandante prevé con absoluta claridad que el extremo temporal final de tal impedimento es la fecha de elección como diputado y no la de inscripción, sin que sea procedente admitir interpretaciones extensivas o analógicas de tal precepto.

En el proceso adelantado por la Sección Quinta, radicado bajo número 11001-03-28-000-2015-00051-00, el acto electoral fue acusado con fundamento en la violación de los artículos 38 numeral 7º y 39 de la Ley 617 de 2000, contentivos del régimen de incompatibilidades de los alcaldes, en razón a que la demandada renunció a su cargo de alcaldesa (para aspirar a ser Gobernadora) por fuera del término establecido en estas disposiciones.

Al revisar la providencia antes citada, encuentra la Sala que ella no constituye precedente judicial aplicable a este proceso, como quiera que la situación fáctica y jurídica examinada difiere de la planteada en él. Ciertamente los hechos relevantes del caso analizado por la Sección Quinta dieron lugar a la formulación de una regla jurídica que no es aplicable para la solución de esta controversia.

En efecto, en el proceso conocido por esa Sección se demandó el acto de elección de la Gobernadora del Departamento de la Guajira en razón a que se inscribió como candidata a ese cargo sin que hubiera transcurrido un lapso de doce (12) meses desde la fecha de su renuncia al cargo que ocupaba como alcaldesa de un municipio de ese mismo departamento, resolviéndose la demanda en sentido favorable a las pretensiones del actor, en el entendido que las normas invocadas como vulneradas por él contienen una prohibición consistente en que quienes ostentaron la calidad de alcaldes no pueden inscribirse como candidatos para ocupar otro cargo de elección popular en la misma circunscripción electoral dentro de los doce (12) meses siguientes a la fecha en que se separaron del cargo. Se precisó en esa sentencia, como antes se dijo, que tal prohibición debe analizarse a partir de dos extremos temporales, el inicial, referido al momento a partir del cual se dejó de ostentar la calidad de alcalde, y el final, que corresponde a la fecha de la nueva inscripción del candidato.

Esta regla jurídica se contrae exclusivamente entonces a la prohibición legal de inscribirse luego de desempeñar un cargo de elección popular (el de alcalde) para ocupar otro cargo también de elección popular, dentro del término antes señalado, de suerte que no es posible afirmar, como lo hace el apelante, que se haya unificado de manera irrefutable el punto del extremo temporal final de las inhabilidades por el desempeño previo de un empleo público tratándose de todos los casos de aspirantes a cargos de elección popular. Valga aclararse, de otro lado, que la unificación de jurisprudencia realizada por la Sección Quinta en la Sentencia de 7 de junio de 2016 se refirió no al extremo temporal aquí debatido, sino precisamente al contrario, esto es, al extremo inicial de la inhabilidad derivada de haber ocupado previamente el cargo de alcalde municipal.

En este orden, es claro que la regla jurídica mencionada no es aplicable en este asunto, si se tiene en cuenta que en el proceso que es objeto de este pronunciamiento la inhabilidad que se endilga a la diputada demandada se encuentra consagrada en una norma legal diferente (L. 617 art. 33 num. 3º) y que el fundamento de la solicitud de pérdida de investidura no es la configuración de la inhabilidad por haber ocupado en el periodo inhabilitante un cargo de elección popular (concretamente el de alcalde municipal) y por ende estar impedida para ser elegida en otro de esa misma naturaleza, sino por el desempeño de un empleo público de libre nombramiento y remoción en la administración departamental del Tolima que, a su juicio, comporta el ejercicio de autoridad civil o administrativa(14).

Ahora bien, la Sección Quinta señaló en la sentencia comentada que la prohibición de los artículos 38.7 y 39 de la Ley 617 fue establecida para la inscripción como candidato a un nuevo cargo de elección popular y que, por ello, debe tenerse como extremo final de la misma la fecha de la nueva inscripción(15). Siendo esto así, la inhabilidad del artículo 33 numeral 3º de esa misma ley, imputada a la demandada en este juicio, que se configuró legalmente como un hecho impeditivo no solo de la inscripción sino además de la elección(16), no puede tener como extremo temporal final la fecha de inscripción del candidato respectivo sino la de la elección.

Descartado el argumento central del recurso de apelación, debe precisar la Sala que conforme lo ha señalado la Sección Quinta de esta Corporación(17), para que se configure la causal de inhabilidad establecida en el artículo 33 numeral 3º de la Ley 617, se requiere:

“1. Que exista un vínculo laboral de carácter legal y reglamentario del candidato o elegido, es decir, que sea “empleado público”;

2. Que por virtud del respectivo vínculo cumpla funciones que impliquen ejercicio de autoridad civil o administrativa (...);

3. Que esa autoridad se haya ejercido durante los doce (12) meses anteriores a la elección;

4. Que esa autoridad se haya ejercido en el respectivo departamento”. (Se resalta)

En el expediente se encuentran probados los siguientes hechos relevantes referidos a Martha Lucia Amaya Díaz, demandada en este proceso:

• Que ocupó un empleo público en la Secretaría de Salud del Departamento del Tolima entre el 4 de enero de 2012 y el 30 de septiembre de 2014. Se acredita en efecto que mediante el Decreto número 0016 de 4 de enero de 2012 expedido por el Gobernador del Departamento del Tolima, fue nombrada en el cargo de Directora Técnica de la Dirección de Seguridad Social de la Secretaría de Salud y que tomó posesión de este en la misma fecha, e igualmente que presentó renuncia a dicho empleo y esta le fue aceptada, a partir del 1º de octubre de 2014, por medio del Decreto número 2072 de 23 de septiembre de 2014(18).

• Que el 25 de julio de 2015, es decir, con posterioridad a la renuncia a su empleo público (y no antes, como lo alega el apelante), se inscribió como candidata por el Partido Social de Unidad Nacional a la Asamblea del Departamento del Tolima. De este hecho da cuenta el formulario E-6 AS de la Registraduría Nacional del Estado Civil(19).

• Que resultó elegida como Diputada de la Asamblea del Tolima en los comicios electorales celebrados el 25 de octubre de 2015, conforme da cuenta el formulario E26-ASA de la Registraduría Nacional del Estado Civil, que contiene el resultado del escrutinio departamental(20).

A partir de esta constatación y siguiendo lo expresado en torno a los presupuestos legales exigidos para la configuración de la causal de inhabilidad estudiada y a la aplicación e interpretación restrictiva de la norma que la consagra, es claro para la Sala que en este asunto no se puede afirmar que la demandada haya incurrido en ella, toda vez que entre la fecha en que se retiró de la administración departamental (sep. 30/2014) y la fecha de su elección como Diputada a la Asamblea del Tolima (oct. 25/2015), externo temporal final de la inhabilidad, trascurrió un lapso superior a doce (12) meses, de tal suerte que no se vulneró lo dispuesto en el artículo 33 numeral 3º de la Ley 617. Al no estructurarse este elemento de la causal de inhabilidad alegada resulta innecesario examinar los demás elementos que la configuran.

4.4. Conclusión.

En el anterior contexto, al no haber sido desvirtuados los fundamentos de la sentencia apelada, la Sala la confirmará.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

CONFIRMAR la sentencia apelada, de conformidad con las razones expuestas en esta providencia.

Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen.

Notifíquese, comuníquese y cúmplase».

12. Folios 25 y 53 del cuaderno principal.

13. Sentencia del 8 de febrero de 2011, proferida en el proceso con radicación número 11001 0315 000 2010 00990 00 PI, Consejera Ponente Ruth Stella Correa Palacio.

14. Este mismo criterio fue expresado por la Sala en reciente pronunciamiento del 14 de septiembre de 2017, el cual hoy se reitera (sentencia proferida en el proceso con radicación número 73001 2333 004 2016 00629 01, Consejera Ponente María Elizabeth García González).

15. Dijo la Sección Quinta sobre el particular: “[P]ara la Sala Electoral del Consejo de Estado no cabe duda de que, la prohibición contemplada de los artículos 38.7 y 39 de la Ley 617 de 2000 tiene como extremo temporal final la fecha de la nueva inscripción. La anterior conclusión, además, resulta del todo acertada ya que, si lo que contiene la norma en comento es una prohibición para inscribirse, aquella se vaciaría en su contenido y finalidad si su extremo temporal final se computase en relación con la elección y no con la inscripción, máxime cuando sólo la segunda depende de la voluntad del candidato”.

16. Prevé esta disposición que “No podrá ser inscrito como candidato ni elegido diputado”, la persona que incurra en las causales establecidas en ella.

17. Sentencia de 7 de marzo de 2013, proferida en el proceso con radicado número 70001 2331 000 2011 02237 00 (C.P. Mauricio Torres Cuervo).

18. Folios 4 a 10 y 116 y 117 del cuaderno principal.

19. Folio16 del cuaderno principal.

20. Folios 17 a 25 del cuaderno principal.