Sentencia 2016-00630 de abril 21 de 2016

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN “A”

Consejero Ponente:

William Hernández Gómez

Bogotá, D.C., veintiuno (21) de abril de dos mil dieciséis (2016).

Rad.: 11001-03-15-000-2016-00630-00(AC)

Actor: Wilson Barrios Matos

Demandado: Tribunal Administrativo de Bolívar y Juzgado Primero Administrativo de Cartagena

ASUNTO

La Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en sede de tutela, profiere sentencia de primera instancia.

EXTRACTOS: «CONSIDERACIONES

Competencia

La subsección A, de la Sección Segunda del Consejo de Estado es la competente para conocer del asunto, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política y el numeral 2º del artículo 1º del Decreto 1382 de 2000(1), el cual regula que: “[...] Cuando la acción de tutela se promueva contra un funcionario o corporación judicial, le será repartida al respectivo superior funcional del accionado [...]”.

— Procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales.

Tratándose de la acción de tutela contra providencias judiciales la postura reiterada y uniforme de la Corte Constitucional(2) y el Consejo de Estado(3) ha sido admitir su procedencia excepcional, siempre que se cumplan los requisitos generales de procedibilidad (exigencias generales) y las causales específicas de procedencia (defectos).

La posición actual ha evolucionado en la jurisprudencia constitucional, empezando por la tesis de la vía de hecho fijada en las sentencias C-543 de 1992 y T-079 de 1993 y su redefinición en la T-949 de 2003, entre otras, hasta llegar a su sistematización en la Sentencia C-590 de 2005.

Los requisitos generales de procedibilidad son exigibles en su totalidad, porque la ausencia de alguno de ellos impide el estudio de fondo de la vía de hecho planteada. Y en lo atinente a las causales específicas de procedencia, el escrito de la acción constitucional debe acreditar al menos una de las causales, para que el juez de tutela acceda al amparo invocado.

En el presente asunto se reúnen los requisitos generales de procedibilidad, esto es: (i) La cuestión que se discute tiene relevancia constitucional; (ii) se agotaron todos los medios de defensa judicial con los que cuenta la persona afectada; (iii) se cumple el requisito de inmediatez; (iv) no se argumentó una irregularidad procesal; (v) se expresaron de manera clara los hechos y argumentos que controvierten la providencia bajo estudio; y; (vi) la providencia objeto de la presente acción no fue dictada dentro de una acción de tutela.

Problema jurídico

El problema jurídico en esta instancia se puede resumir en la siguiente pregunta:

1. ¿Las autoridades judiciales demandadas aplicaron el precedente jurisprudencial vigente al momento de decidir el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho que el señor Barrios Matos promovió contra el Ministerio de Defensa Nacional – Armada Nacional?

Para resolver el problema así planteado se abordarán las siguientes temáticas: (i) Cumplimiento de las causales específicas de procedencia: a) desconocimiento del precedente judicial; (ii) posición de la Sección Segunda en relación con la aplicación retrospectiva de las leyes en materia pensional; (ii) análisis del caso bajo estudio. Veamos:

2. Causales especiales.

Las causales específicas de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial son aquellos defectos en que puede incurrir la decisión que se controvierte.

De conformidad con la jurisprudencia de la Corte Constitucional(4) las causales especiales, son: a) Defecto orgánico, que se presenta cuando el juez carece de competencia; b) defecto procedimental, el cual ocurre cuando la autoridad judicial actuó al margen del procedimiento establecido; c) defecto fáctico, esto es, cuando el juez no tuvo en cuenta el material probatorio obrante en el expediente para proferir decisión; d) defecto material o sustantivo, el cual se origina en el evento en que se decida con fundamento en normas inexistentes o inconstitucionales, en contravía de ellas, o existe una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión; e) error inducido, cuando la autoridad judicial es víctima de engaño por terceros y el mismo lo condujo a tomar una decisión que afecta derechos fundamentales; f) decisión sin motivación; g) desconocimiento del precedente judicial y h) violación directa de la Constitución Política.

3. Desconocimiento del precedente jurisprudencial.

La Corte Constitucional ha sostenido que el desconocimiento del precedente jurisprudencial constituye una causal de procedibilidad de la acción de tutela(5), pues si bien es cierto los jueces gozan de autonomía para adoptar la decisión a que haya lugar, también lo es que la misma goza de unos límites como es el respeto por el precedente judicial.

Debe precisarse que existen dos clases de precedentes judiciales: i) el vertical, esto es, aquel que es fijado por una autoridad judicial de superior jerarquía, y el ii) horizontal definido como el lineamiento dictado por un mismo juez o corporación. Al respecto, el máximo tribunal constitucional, en Sentencia T-360-14, indicó:

“(...) La Corte ha diferenciado dos clases de precedentes teniendo en cuenta la autoridad que profiere la providencia previa: el horizontal y el vertical. El primero hace referencia a aquellas sentencias fijadas por autoridades de la misma jerarquía o el mismo operador judicial. El segundo, se relaciona con los lineamientos sentados por las instancias superiores encargadas de unificar jurisprudencia dentro de la respectiva jurisdicción o a nivel constitucional. Así, para la mayoría de asuntos, el precedente vertical que deben seguir los funcionarios judiciales lo determina la Corte Suprema de Justicia o el Consejo de Estado, como órganos de cierre dentro de su respectiva jurisdicción. En los casos en los que no son susceptibles de ser revisados por las autoridades mencionadas, son los tribunales los encargados de establecer criterios hermenéuticos para los operadores judiciales inferiores (...)”. 

Ahora bien, el respeto por el precedente jurisprudencial no puede ser entendido de manera absoluta, pues se trata de armonizar y salvaguardar los principios constitucionales. No obstante, se ha admitido la separación del mismo siempre que se expongan las razones por las cuales se aparta. La Corte Constitucional en Sentencia T-446/13 se pronunció sobre el particular en los siguientes términos:

“(...) es preciso hacer efectivo el derecho a la igualdad, sin perder de vista que el juez goza de autonomía e independencia en su actividad, al punto que si bien está obligado a respetar el precedente fijado por él mismo y por sus superiores funcionales, también es responsable de adaptarse a las nuevas exigencias que la realidad le impone y asumir los desafíos propios de la evolución del derechoun juez puede apartarse válidamente del precedente horizontal o vertical si (i) en su providencia hace una referencia expresa al precedente conforme al cual sus superiores funcionales o su propio despacho han resuelto casos análogos, pues “sólo puede admitirse una revisión de un precedente si se es consciente de su existencia” (requisito de transparencia); y (ii) expone razones suficientes y válidas a la luz del ordenamiento jurídico y los supuestos fácticos del caso nuevo que justifiquen el cambio jurisprudencial, lo que significa que no se trata simplemente de ofrecer argumentos en otro sentido, sino que resulta necesario demostrar que el precedente anterior no resulta válido, correcto o suficiente para resolver el caso nuevo (requisito de suficiencia) (...)”. 

4. Posición de la Sección Segunda en relación con la aplicación retrospectiva del régimen general de pensiones.

La Sección Segunda del Consejo de Estado en la sentencia del 25 de abril de 2013, expediente núm. 76001 23 31 000 2007 01611 01 (1605-09) rectificó la posición frente a la aplicación retrospectiva del régimen general de pensiones en virtud del principio de favorabilidad e igualdad y consideró que la ley que resulta aplicable es la que se encuentre vigente al momento en que se estructura el derecho, esto es, en el caso de la pensión de invalidez en la fecha en la que se produjo la pérdida o disminución de la capacidad laboral.

La Sala Plena de la Sección Segunda señaló lo siguiente en esa providencia:

“Para la Sala es evidente que lo que pretende la demandante es la aplicación retroactiva de la Ley 100 de 1993, pues considera que le es benéfica y favorece sus pretensiones; no obstante, los derechos prestacionales derivados de la muerte del señor Reyes se consolidaron a la luz de las normas vigentes al momento de su fallecimiento, lo que lleva a afirmar que no es viable la aplicación de la ley que se pretende, toda vez que ello iría en contravía del principio de irretroactividad de la ley, derivado de la Ley 153 de 1887.  

La ley sustancial, por lo general, tiene la virtud de entrar a regir las situaciones que se produzcan a partir de su vigencia, pues aún no se encuentran consolidadas y, solo por excepción, rigen de manera retroactiva; sin embargo, para que ello ocurra, el contenido de la ley debe precisar lo pertinente, lo que no sucede en el caso de la Ley 100 de 1993, pues al tenor de lo dispuesto en su artículo 151 empezó a regir a partir del 1º de abril de 1994.  

En las anteriores condiciones, la demandante no tiene derecho a acceder al derecho pensional consagrado en los artículos 46 a 48 de la Ley 100 de 1993, toda vez que los derechos prestacionales causados con la muerte de su cónyuge se consolidaron en vigencia de la normatividad anterior(6), la que exigía el requisito de tener 15 o más años de servicio activo y, como no cumplió ese requisito, no era viable su reconocimiento.  

Con los argumentos expuestos en forma antecedente, la Sala rectifica la posición adoptada en sentencias de abril 29 de 2010(7) y noviembre 1º de 2012(8), en las que, en materia de sustitución pensional se aplicó una ley nueva o posterior a hechos acaecidos antes de su vigencia, en ejercicio de la retrospectividad de la ley, precisando que no hay lugar a la aplicación de tal figura, toda vez que la ley que gobierna el reconocimiento de la pensión de beneficiarios es la vigente al momento del fallecimiento del causante y no una posterior.  

En el mismo sentido, recientemente esta subsección(9) estimó que no es factible conceder el derecho reclamado por la accionante aplicando retrospectivamente lo dispuesto en el artículo 46 de la Ley 100 de 1993, porque por esta vía —conforme la nueva posición— se desconocería el principio de irretroactividad de la ley derivado de la Ley 153 de 1887.

Lo anterior, permite concluir que la posición actual del Consejo de Estado consiste en la improcedencia de aplicar la Ley 100 de 1993 a situaciones que se consolidaron antes de la entrada en vigencia de esa norma en virtud del principio de favorabilidad, pues debe tenerse en cuenta la disposición normativa vigente en el momento de los hechos que dieron origen a la consolidación del derecho pensional.

— Análisis en el caso bajo estudio.

El señor Wilson Barrios Matos consideró que el Juzgado Primero Administrativo de Cartagena y el Tribunal Administrativo de Bolívar desconocieron en precedente jurisprudencial del Consejo de Estado y de la Corte Constitucional según el cual es posible aplicar de manera retrospectiva la Ley 100 de 1993 en materia de pensiones a situaciones que se consolidaron antes de la entrada en vigencia de esa norma, en virtud del principio de favorabilidad.

Para el efecto, citó las sentencias T-891 de 2011 de la Corte Constitucional y del 2 de junio de 2011, expediente Nº 1232-08 y 13 de febrero de 2003 del Consejo de Estado.

Pues bien, las autoridades aquí accionadas al decidir el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho que el actor promovió en contra del Ministerio de Defensa – Armada Nacional negaron las pretensiones de la demanda, al considerar que si bien la Ley 100 de 1993 resultaba ser más favorable para el actor, pues el porcentaje de pérdida de capacidad laboral para acceder a la pensión de invalidez era menor que el exigido en el régimen especial de las Fuerzas Militares, lo cierto era que la norma referida no estaba vigente en la fecha en que se estructuró la disminución de la capacidad laboral del señor Barrios Matos.

La anterior decisión, según lo fundamentaron las referidas autoridades judiciales en las sentencias del 17 de abril y 23 de octubre de 2015, obedeció a que el sistema general de pensiones previsto en la Ley 100 de 1993 entró en vigencia el 1º de abril de 1994, en tanto que los hechos que produjeron la pérdida de la capacidad laboral del actor tuvieron lugar el 24 de marzo de 1984 y fueron calificados por la Junta Médico Laboral a través del Acta Nº 059 de 1984.

A su vez, tanto el Juzgado Primero Administrativo de Cartagena y el Tribunal Administrativo de Bolívar atendieron en sus decisiones la posición fijada en la sentencia del 24 de abril de 2013 proferida por la Sección Segunda del Consejo de Estado, en la que como se vio antes, se determinó la improcedencia de la aplicación con efectos retroactivos de la Ley 100 de 1993 en virtud del principio de favorabilidad.

En ese orden de ideas, no se advierte por parte de la subsección desconocimiento del precedente judicial, al contrario, se observa que las autoridades judiciales demandadas con fundamento en la jurisprudencia sentada por esta corporación decidieron denegar las súplicas de la demanda.

Ahora bien, la Subsección observa que el actor trae a colación unas sentencias en las que el Consejo de Estado y la Corte Constitucional determinaron que si era procedente aplicar el régimen general de pensiones a situaciones que se consolidaron antes de la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993, teniendo en cuenta que esa disposición normativa resultaba más favorable.

Conviene aclarar que la única sentencia que tiene unos supuestos fácticos similares al caso bajo estudio es la sentencia del 13 de febrero de 2003 proferida por la subsección A dentro del expediente núm. 1251-02 en la que en su oportunidad esta corporación accedió al reconocimiento de la pensión de invalidez y aplicó de manera retrospectiva la Ley 100 de 1993 a un caso en el que se había estructurado la pérdida de la capacidad laboral antes de la entrada en vigencia de la disposición normativa señalada.

No obstante, la subsección “A” advierte que esa sentencia fue objeto de rectificación jurisprudencial por la Sección Segunda del Consejo de Estado en el fallo del 14 de agosto de 2003, expediente Nº 07001-23- 31-000- 2000-0101- 01(2199-01), actor: Fidel Morales Sánchez y, por tanto, no se encontraba vigente al momento en que se decidió el proceso ordinario objeto de estudio.

En conclusión: El Tribunal Administrativo de Bolívar y el Juzgado Primero Administrativo de Cartagena aplicaron el precedente jurisprudencial vigente al momento de decidir el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho que el señor Barrios Matos promovió contra el Ministerio de Defensa Nacional – Armada Nacional.

Por tanto, no se configuró la causal específica de procedencia de tutela contra sentencia judicial, relacionada con el desconocimiento del precedente judicial, razón por la cual se negará el amparo invocado por el señor Wilson Barrios Matos.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “A”, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA

1. Negar el amparo solicitado por el señor Wilson Barrios Matos dentro de la acción de la referencia instaurada contra el Tribunal Administrativo de Bolívar y el Juzgado Primero Administrativo de Cartagena.

2. La presente decisión podrá ser impugnada dentro de los tres días siguientes a siguientes a su notificación (art. 31 D. 2591/91). Si esta providencia no fuere impugnada en tiempo oportuno, remítase el cuaderno original de la actuación a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

3. Notifíquese a las partes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.

4. Háganse las anotaciones correspondientes en el programa “Justicia Siglo XXI”.

Notifíquese y cúmplase.

Consejeros: William Hernández Gómez—Gabriel Valbuena Hernández—Luis Rafael Vergara Quintero».

1 Por medio del cual se establecen competencias para el reparto de la acción de tutela.

2 Al respecto ver, entre otras, sentencias T-573 de 1997, T-567 de 1998, T-001 de 1999, T-377 de 2000, T-1009 de 2000, T-852 de 2002, T-453 de 2005, T-061 de 2007, T-079 de 1993,T-231 de 1994, T-001 de 1999, T-814 de 1999,T-522 de 2001, T-842 de 2001, SU-159 de 2002, T-462 de 2003,T-205 de 2004, T-701 de 2004, T-807 de 2004, T-1244 de 2004, T-056 de 2005, T-189 de 2005, T-800 de 2006, T-061 de 2007, T-018 de 2008, T-051 de 2009, T-060 de 2009, T-066 de 2009, T-889 de 2011, T- 010 de 2012, T- 1090 de 2012, T-074 de 2012, T- 399 de 2013, T-482 de 2013, T- 509 de 2013, , T- 254 de 2014, T- 941 de 2014 y T-059 de 2015.

3 En la sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014 (Exp. 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ) Demandante: Alpina Productos Alimenticios S.A. Dr. Jorge Octavio Ramírez Ramírez) la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo dispuso la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales siempre y cuando se respetara el principio de autonomía del juez natural, y se cumplieran los requisitos generales y específicos establecidos por la Corte Constitucional.

4 Sentencias T-352 de 2012, T-103 de 2014, T-125 de 2012, entre otras.

5 Ver entre otras sentencias: T-446/2013. T-360/2014 y T-309/2015.

6 “Artículo 120 del Decreto 2063 de 1984”.

7 “Rad. 25000-23-25-000-2007-00832-01 (0548-09), C.P. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren, en la que se reconoció una pensión de sobrevivientes con base en la aplicación retrospectiva de la Ley 12 de 1975, a pesar de que el fallecimiento había ocurrido en octubre de 1970”.

8 “Reconoció una pensión de sobrevivientes con base en la aplicación retrospectiva de la Ley 100 de 1993, a pesar de que el deceso del causante se produjo el 20 de febrero de 1991. En esta oportunidad el doctor Gerardo Arenas Monsalve salvó el voto en los siguientes términos: “Nótese además, desde el punto de vista práctico, el complejo problema que surge con la tesis mayoritaria que no se comparte, de aplicar el régimen general de la Ley 100 de 1993 a situaciones que se resolvieron plenamente antes de su vigencia. Como se trata de pensiones, y éstas no tienen término de prescripción, todos los derechos pensionales de sobrevivientes, resueltos en su momento aplicando válidamente la legislación anterior, resultan ahora sorpresivamente litigiosos, es decir, susceptibles de discusión judicial, así el fallecimiento del causante se haya producido en vigencia de esa legislación anterior, y así se hayan reconocido los derechos derivados del régimen anterior. El principio constitucional de la sostenibilidad financiera, establecido en la Carta desde el Acto Legislativo Nº 1 de 2005 queda en entredicho, con una extensión tan amplia y generalizada de la aplicación del régimen general”.

9 Sentencia del 5 de marzo de 2015, Exp. 05001233300020120077201. M.P. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren; Accionante: María Dioselina Raigosa de García.