Sentencia 2016-00731 de junio 30 de 2017

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Ref.: Expediente 25000233600020160073101

Pérdida de investidura de edil de Bosa - localidad nº 7 de Bogotá

Actor: Héctor Fabián Arbeláez Ángel

Demandado: Oscar Ferney Hernández Perez

Tema: Violación del régimen de inhabilidades para los ediles no está previsto en el ordenamiento jurídico como causal de pérdida de investidura para estos servidores públicos. Reiteración jurisprudencial.

Consejero Ponente:

Dr. Hernando Sánchez Sánchez

Bogotá D.C., treinta de junio de dos mil diecisiete.

EXTRACTOS: «2. Consideraciones de la Sala

2.1. Competencia y procedibilidad de la acción de pérdida de investidura.

En el expediente se encuentra el formato E-26 JAL de la Registraduría Nacional del Estado Civil (fls. 63-67, cuaderno principal), mediante el cual se declaró electos a los ediles de Bosa, localidad Nº 7 de Bogotá D.C., para el periodo constitucional 2016-2019, dentro de los que se encuentra el ciudadano Oscar Ferney Hernández Pérez, lo cual lo hace sujeto pasivo de la acción de pérdida de investidura.

Esta sección es competente para conocer de la apelación de las sentencias proferidas en procesos de pérdida de investidura de ediles: por una parte, en virtud del artículo 48, parágrafo 2º, de la Ley 617, que establece la segunda instancia para tales procesos y, por la otra, atendiendo el pronunciamiento de la Sala plena de lo contencioso administrativo de enero 25 de 1995(7), según el cual las impugnaciones contra las sentencias de pérdida de investidura, proferidas por los tribunales administrativos, son de conocimiento de la sección primera del Consejo de Estado.

2.2. El problema jurídico.

Corresponde a la Sala establecer: i) cuál es el régimen de inhabilidades aplicable a los ediles de las juntas administradoras locales de Bogotá D.C. y ii) si el demandado, Oscar Ferney Hernández Pérez, incurrió en la causal de pérdida de investidura establecida en el numeral 6º del artículo 48 de la Ley 617, por violar el régimen de inhabilidades previsto para los ediles, al haber gestionado y celebrado, en su condición de representante legal de la Asociación de Juntas de Acción Comunal de Bosa, el Convenio de Asociación Nº 145 con el Fondo de Desarrollo Local de Bosa, dentro tiempo establecido en la norma aplicable al caso concreto.

2.3. El régimen de inhabilidades aplicables a los ediles de las juntas administradoras locales de Bogotá D.C.

El artículo 322 de la Constitución Política establece que el régimen político, fiscal y administrativo del Distrito Capital de Bogotá será el que determine la Constitución y las leyes especiales. El tenor de esta norma constitucional es el siguiente:

“ART. 322.—Modificado por el Acto Legislativo Nº 01 de 2000. El nuevo texto es el siguiente: Bogotá, Capital de la República y el departamento de Cundinamarca, se organiza como Distrito Capital.

Su régimen político, fiscal y administrativo será el que determinen la Constitución, las leyes especiales que para el mismo se dicten y las disposiciones vigentes para los municipios.

Con base en las normas generales que establezca la ley, el concejo a iniciativa del alcalde, dividirá el territorio distrital en localidades, de acuerdo con las características sociales de sus habitantes, y hará el correspondiente reparto de competencias y funciones administrativas.

A las autoridades distritales corresponderá garantizar el desarrollo armónico e integrado de la ciudad y la eficiente prestación de los servicios a cargo del distrito; a las locales, la gestión de los asuntos propios de su territorio”.

A su vez, el artículo 41 transitorio de la Carta dispuso: “[…] Si durante los dos años siguientes a la fecha de promulgación de esta Constitución, el Congreso no dicta la ley a que se refieren los artículos 322, 323 y 324, sobre régimen especial para el Distrito Capital de Santa Fe de Bogotá, el gobierno, por una sola vez expedirá las normas correspondientes […]”.

En ese sentido, el Presidente de la República expidió el Decreto 1421 de 21 de julio de 1993, “Por el cual se dicta el régimen especial para el Distrito Capital de Santafé de Bogotá”. El artículo 1º de esta norma establece:

“ART. 1º—Santa Fe de Bogotá, Distrito Capital. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 322 de la Constitución Política, la ciudad de Santa Fe de Bogotá, Capital de la República y del departamento de Cundinamarca, se organiza como Distrito Capital y goza de autonomía para la gestión de sus intereses, dentro de los límites de la Constitución y la ley”.

Acerca del régimen jurídico del Distrito Capital de Bogotá, esta sección, en Sentencia de 31 de marzo de 2005(8), precisó que las disposiciones del Decreto 1421 de 1993 son normas especiales y, por lo tanto, preferentes al régimen legal ordinario de los municipios. La Sala sostuvo lo siguiente:

“[…] Luego, no se evidencia que impliquen usurpación de función o competencia del Concejo Distrital, ni exceden las facultades dadas al alcalde del Distrito Capital por el estatuto de dicho ente territorial, que por mandato constitucional tiene carácter de régimen especial, por esta Sala delimitado así en la precitada sentencia: “el Distrito Capital tiene un régimen administrativo gobernado por leyes especiales, constituido por el capítulo IV del título XI de la Constitución Política, por el Decreto Ley 1421 de 1993 y por el régimen legal ordinario de los municipios. En ese orden de ideas, la aplicación preferente de la normatividad pasa por el capítulo IV del título XI de la Constitución y por el precitado Decreto Ley 1421”, por ende las disposiciones de ese decreto prefieren en lo previsto en él a las del régimen legal ordinario de los municipios. De allí que los cargos no tienen vocación de prosperar, por cuanto el alcalde no requiere autorización del Concejo Distrital para crear, suprimir o fusionar dependencias dentro de procesos de reestructuración de las entidades u organismos del sector central del Distrito Capital, que no es en modo alguno modificación de la estructura administrativa de dicho ente territorial, lo cual comprende un ámbito mayor y como tal sí es de competencia del Concejo. […]”

En ese sentido, el régimen de inhabilidades de los miembros de las juntas administradoras locales del Distrito Capital está previsto en el Decreto 1421 de 1993, atendiendo el régimen especial al que estos se hallan sometidos.

2.4. La causal de pérdida de investidura alegada por la parte demandante.

La parte demandante alega que el demandado incurrió en la causal de pérdida de investidura prevista en el numeral 6º del artículo 48 de la Ley 617, esto es, la violación del régimen de inhabilidades, que al tenor señala:

“[…] ART. 48.—Pérdida de investidura de diputados, concejales municipales y distritales y de miembros de juntas administradoras locales. Los diputados y concejales municipales y distritales y miembros de juntas administradoras locales perderán su investidura: […]

6. Por las demás causales expresamente previstas en la ley” (negrilla fuera de texto).

La inhabilidad en la que presuntamente incurrió el demandado es la señalada en el numeral 4º del artículo 66 del Decreto 1421 de 1993, que al tenor establece:

“ART. 66.—Inhabilidades. No podrán ser elegidos ediles quienes:

[…]

4. Dentro de los tres (3) meses anteriores a la inscripción de la candidatura se hayan desempeñado como empleados públicos en el distrito; hayan sido miembros de una junta directiva distrital; hayan intervenido en la gestión de negocios o en la celebración de contratos con el distrito o hayan ejecutado en la localidad contrato celebrado con organismo público de cualquier nivel. […]” (negrilla fuera de texto).

Inicialmente, la Sala debe precisar que en reiteradas decisiones judiciales, tanto de la Sala plena de lo contencioso administrativo de la corporación como de esta sección, se ha considerado que pese a que el artículo 48 de la Ley 617 no contiene la violación del régimen de inhabilidades como causal de pérdida de investidura, esto no quiere decir que aquella haya sido suprimida, pues el numeral 6 del citado artículo 48, prevé con total claridad que los diputados, concejales municipales y distritales, y los miembros de juntas administradoras locales perderán su investidura “[…] por las demás causales expresamente previstas en la ley […]”.

Esas otras causales, se encuentran establecidas, entre otras normas, en el numeral 2 del artículo 55 de la Ley 136 de 2 de junio de 1994(9), norma que se encuentra vigente en el ordenamiento jurídico. Para ilustrar la posición de esta sección, se transcribes los apartes pertinentes de la Sentencia del 22 de octubre de 2015(10), que indicó:

“[…] 7.5.3. Esta Sala comparte el criterio expuesto por el Tribunal Administrativo del Cauca, en tanto que sustenta en la posición pacífica y reiterada de la Sala plena de lo contencioso administrativo del Consejo de Estado y de esta sección sobre la materia.

Ahora bien, a efectos de responder con mayor precisión a los cuestionamientos del demandado sobre el precedente judicial de esta corporación la Sala ratifica el criterio que expuso en la Sentencia del 4 de septiembre de 2014(11), en la cual fueron examinados reparos similares a los aquí formulados. Se extractan los siguientes apartes de dicha providencia por su pertinencia para el caso concreto: […]

5.6.1. El problema planteado en este asunto ya ha sido asumido y resuelto por el Consejo de Estado en distintas ocasiones. En efecto, la problemática relativa a la violación del régimen de inhabilidades de concejales como causal de pérdida de investidura fue asumida en la sentencia proferida por la Sala plena de lo contencioso administrativo el 23 de julio de 2002, en la cual, como bien la recuerda en el recurso de apelación, fueron analizados los aspectos que, en su mayoría, sirvieron de fundamento al tribunal para negar la pérdida de investidura.

5.6.2. Así, uno de los aspectos analizados en el aludido pronunciamiento judicial fue el relacionado con el hecho de que en el artículo 48 de la Ley 617 de 2000 no se incluyó la violación al régimen de inhabilidades como causal de pérdida de la investidura. Una primera aproximación al tema llevaba a considerar que el legislador quiso proscribir esa circunstancia como evento constitutivo de pérdida de investidura tal y como lo sostiene la sentencia apelada. Sin embargo, esa tesis pareciera desconocer que la misma norma no excluye las demás causales de pérdida de investidura consagradas en otras disposiciones cuando en el numeral 6 señala que podrá perderse la investidura “por las demás causales expresamente previstas por la ley”.

5.6.3. Por consiguiente, es forzoso concluir que las causales de pérdida de investidura de diputados, concejales y miembros de juntas administradoras locales, no se limitan a las consagradas en los numerales 1 a 5 del referido artículo 48 de la Ley 617 de 2000, ya que deben tenerse en cuenta las demás establecidas en otras leyes. En este sentido, el pronunciamiento de esta corporación al que se está haciendo alusión expresó:

“No puede desconocerse que ésta es norma posterior y contiene una relación de los diversos eventos en que diputados, concejales distritales y municipales y miembros de las juntas administradoras locales, perderán su investidura, entre los cuales, si bien se omitió la violación del régimen de inhabilidades no por ello puede concluirse que haya sido voluntad del legislador suprimir dicha causal en lo concerniente a los concejales, que es la materia a la que se contrae el presente asunto, pues en el numeral 6, ibídem, quedó plasmada la posibilidad de que otras normas también pudieran consagrar causales de pérdida de investidura para esta categoría de servidores públicos, por lo que, frente a una situación como la aquí dilucidada, necesariamente hay que remitirse a la reglamentación contenida en la Ley 136 de 1994, que en lo referente a dichas causales, en el artículo 55, numeral 2, sí prevé como propiciatoria de la comentada consecuencia jurídica, la violación del régimen de inhabilidades, así como también consagra, con ese mismo efecto, en el numeral 1, dando alcance al artículo 291 de la Constitución, la aceptación o desempeño de cargo público, causal regulada de manera especial en este último estatuto al igual a como acontece con la prevista en el artículo 110, ibídem, relacionada con las contribuciones a los partidos, movimientos o candidatos por parte de quienes desempeñan funciones públicas”(12).

5.6.4. Así las cosas, las causales previstas en el artículo 55 de la Ley 136 de 1994 no previstas en la Ley 617 de 2000 pueden ser invocadas a fin de controvertir la investidura de un concejal. Ahora bien, la remisión normativa contemplada en el numeral 6 no podrá hacerse respecto de normas que se encuentren derogadas pues ello escapa a toda lógica jurídica, lo que obliga a explicar por qué la mencionada disposición se encuentra vigente.

5.6.5. Lo primero que se advierte al respecto, es que la Ley 136 de 1994 y en particular su artículo 55 no ha sido derogado expresamente, de allí que su derogatoria dependerá de la compatibilidad que exista entre esta y las normas posteriores, o de que el legislador disponga que la materia se agote porque fue tratada íntegramente por otra ley. En otras palabras, como quiera que el artículo no fue ni ha sido derogado expresamente, habrá que ver si lo ha sido tácita u orgánicamente.

5.6.7. La derogatoria tácita se encuentra consagrada en los artículos 71 del Código Civil(13) y 3º(14) de la Ley 153 de 1887, y de su consagración se desprende que opera cuando el contenido de una determinada disposición legal es irreconciliable con lo que consagra la ley posterior. En lo que atañe a este asunto, no encuentra la Sala contenidos opuestos entre una y otra, tal y como puede apreciarse en el siguiente cuadro. […]

5.6.8. El paralelo realizado resulta ilustrativo para verificar que no se presenta oposición, contradicción ni exclusión entre la ley posterior y la anterior, lo que permite asegurar, sin ningún asomo de duda, que la derogatoria tácita no ha operado en este caso, toda vez que lo consagrado en ambas normas, más que oponerse o contradecirse, se complementa.

5.6.9. Tampoco encuentra la Sala que haya operado la derogatoria orgánica, ya que esta acaece siempre que la nueva ley regule íntegramente la materia, lo que implica que se haya abordado en su totalidad sin necesidad de acudir a ninguna otra disposición. Pues bien, el contenido del artículo 48 de la Ley 617 de 2000 no permite concluir que este haya regulado en su totalidad lo concerniente a las causales de pérdida de investidura de diputados, concejales y miembros de juntas administradoras locales, porque en el numeral 6 se manifiesta que también serán causales de pérdida de investidura las demás que expresamente consagre la ley.

5.6.10. Cuando la ley deja abierta la posibilidad de que una materia sea regulada de forma complementaria en otras normas, resulta inadecuado hablar de regulación integral como quiera que el mismo legislador reconoce que la materia no ha sido abordada en su totalidad y por tanto puede ser tratada adicionalmente en otras disposiciones. En tal sentido, contrario a lo que estimó el tribunal, la Sala encuentra que el artículo 55 de la Ley 136 de 1994 no ha sido derogado ni tácita ni orgánicamente.

5.6.11. El precedente judicial coincide plenamente con estos planteamientos, y en atención a que en esta decisión se reitera, deviene pertinente traer a colación lo que en este se dijo:

“Al efecto basta señalar que la nueva regulación no es incompatible con la anterior, sino, por el contrario, si se examinan de forma armónica y complementaria una de la otra, como evidentemente lo son, se advierte que la interpretación del tema resulta, en mayor grado, tanto apropiada como eficaz; y, de otro lado, como ya se expresó, la nueva ley no regula íntegramente la materia, pues expresamente se remite a lo que otras señalen sobre el asunto, omitiendo inclusive referirse a las causales de orden constitucional anotadas, las cuales por obvias razones también propician la comentada sanción.

De esta forma cabe tener en cuenta la previsión contenida en el artículo 72 del Código Civil, según la cual: “La derogatoria tácita deja vigente en las leyes anteriores, aunque versen sobre la misma materia, todo aquello que no pugna con las disposiciones de la nueva ley””.

5.6.12. Sostiene el tribunal que consultadas las actas que contienen la discusión del proyecto de ley que terminó con la expedición de la Ley 617 de 2000, se encuentra “la historia fidedigna” de esta que descubre la clara intención del legislador de suprimir la violación al régimen de inhabilidades como causal de pérdida de investidura. Sin embargo, la Sala advierte que el a quo no precisa cuáles son esas manifestaciones que hizo el legislador al debatir el proyecto de ley que dan cuenta de esa intención. Por el contrario, la Sala plena de esta corporación, en el precedente judicial del cual se aparta el tribunal, sí realizó un exhaustivo examen de la historia de la ley que le permitió arribar a la conclusión de que el querer del legislador no fue suprimir la susodicha causal de perdida de investidura.

5.6.13. Al respecto y luego de estudiar en detalle las gacetas del congreso que contienen la historia de la ley, la Sala encontró que el legislador quiso ampliar las causales de pérdida de investidura, intención que resulta contraria a la tesis expuesta por el tribunal. Para confirmar lo dicho, es preciso acudir textualmente al estudio realizado por la Sala plena de contencioso administrativo, que sobre el particular dijo:

“Ahora bien, del examen de los documentos allegados al expediente en virtud del auto para mejor proveer de 27 de septiembre de 2001(15), se advierte que el texto original del proyecto de Ley 199 de 1999 Senado, 046 de 1999, Cámara, publicado en la Gaceta del Congreso año VIII Nº 257 del 17 de agosto de 1999, visible a folios 29 a 66 del cuaderno principal, artículo 44, consagraba: “Pérdida de investidura de diputados, concejales municipales, distritales y del distrito Capital de Santa Fe de Bogotá y miembros de juntas administradoras locales. Los diputados y concejales municipales, distritales y del Distrito Capital de Santa Fe de Bogotá y miembros de juntas administradoras locales perderán su investidura por: 1. Por violación del régimen de inhabilidades e incompatibilidades o del régimen de conflicto de intereses...” (fl. 38).

En la Gaceta 394 de 27 de octubre de 1999, contentiva de “Ponencias” Cámara de Representantes (fl. 57 cuaderno de anexos núm. 1) aparece el mismo texto; además de que en la Gaceta 257 obra un cuadro comparativo de las inhabilidades propuestas para diputados, concejales, gobernadores y alcaldes (fls. 55 y siguientes), tema este que concentró los debates relacionados con el capítulo V referente a “Reglas para la transparencia de la gestión departamental, municipal y distrital”, lo cual no permite evidenciar que la voluntad del legislador haya sido la de suprimir la violación al régimen de inhabilidades como causal de pérdida de investidura, pues de haber sido así, debieron producirse fundadas explicaciones justificativas del nuevo enfoque, como sí las hubo y en forma detallada, frente a la ampliación del régimen de inhabilidad e incompatibilidades.

Por el contrario, según se lee a folio 45 del cuaderno principal, en la Gaceta del Congreso 257, página 15, el proyecto de ley, de origen gubernamental, suscrito por los Ministros del Interior, Néstor Humberto Martínez Neira, y de Hacienda y Crédito Público, Juan Camilo Restrepo Salazar, presentado por el segundo a la secretaría general de la Cámara de Representantes el día 11 de agosto de 1999, tenía por finalidad, además del saneamiento fiscal de las entidades territoriales, establecer reglas para la transparencia de la gestión departamental y municipal, a través del fortalecimiento del régimen de inhabilidades e incompatibilidades, fortalecimiento este que, lógicamente, suponía la ampliación de las causales de pérdida de investidura mas no la supresión o cercenamiento de las mismas.

Así se lee expresamente en la citada Gaceta:

“[…] El proyecto de ley que se somete a consideración del H. Congreso presenta en el capítulo V, reglas para la trasparencia de la gestión departamental y municipal, a través del fortalecimiento del régimen de inhabilidades e incompatibilidades de los gobernadores, alcaldes, diputados y concejales, la extensión en el tiempo de las incompatibilidades, la ampliación de las causales de pérdida de investidura para concejales y diputados ...” (se resalta fuera de texto).

En la Gaceta 553 de 15 de diciembre de 1999 se hace una relación de modificaciones, titutalada “Del pliego de modificaciones”, en el que no aparece manifiesta la voluntad del legislador de suprimir la causal en estudio (ver folios 105 y siguientes del cuaderno principal).

De igual manera, la Gaceta 593 de 28 de diciembre de 1999, obrante a folios 121 y siguientes del cuaderno de anexos número 1, contiene las actas de la plenaria de la Cámara de Representantes, de las cuales se infiere que en lo que concierne al citado capítulo V el tema de las inhabilidades e incompatibilidades fue precisamente el que generó polémica, sin que en parte alguna se advierta la voluntad de sustraer de la sanción de pérdida de investidura la causal aludida.

Ahora, en la Gaceta 452 de 19 de noviembre de 1999, contentiva de la ponencia para segundo debate, en la página 2, se hace referencia a que el campo del saneamiento moral se apoya en un estricto régimen de inhabilidades e incompatibilidades; se hace más severo el régimen en esa materia y se consagra la pérdida de investidura de diputados y concejales. En la página 4 obra la proposición de los congresistas Emilio Martínez y Hernán Andrade donde no aparece la violación al régimen de inhabilidades como causal de pérdida de investidura. Sin embargo, en la página 25 obra el texto aprobado en comisión en el que sí aparece prevista tal causal como propiciatoria de dicha sanción.

Si bien la ponencia que aparece aprobada por la plenaria de la Cámara como las ponencias aprobadas por el Senado recogen el texto definitivo (excluida la expresión inhabilidades) no medió expresa justificación indicativa de que deliberadamente se quisieron introducir los cambios que el demandando plantea.

A partir del análisis de los referidos antecedentes y teniendo en cuenta que, ciertamente, el artículo 48 de la Ley 617 de 2000 no reguló “íntegramente” lo relacionado con las causales de pérdida de investidura, no deben entenderse derogadas las demás disposiciones alusivas al punto, pues a simple vista se advierte que tal norma no agotó en su totalidad el tema, ya que expresamente permitió que otras leyes también lo trataran, organizaran o definieran, cuando en el numeral 6 dispuso que se perdería la investidura: “por las demás causales expresamente previstas en la ley” (negrillas del texto original).

5.6.14. Todo lo visto permite a la Sala reiterar el precedente judicial contenido en la Sentencia de la Sala plena de lo contencioso administrativo del Consejo de Estado del 23 de julio de 2002, proferida dentro del expediente bajo el radicado IJ 024, en la cual se adopta la regla jurídica que explica por qué la violación al régimen de inhabilidades de los concejales constituye causal de pérdida de investidura” (negrillas originales y subrayas agregadas).

Los planteamientos de esta sentencia que se reiteran en esta oportunidad permiten a la Sala precisar lo siguiente:

Primero, que el precedente judicial de esta corporación en ningún momento desconoce lo dispuesto expresamente en la Ley 617 de 2000. Por el contrario, se da aplicación a lo previsto en el numeral 6º de su artículo 48 que prevé con total claridad que los diputados, concejales municipales y distritales, y los miembros de juntas administradoras locales perderán su investidura “[p]or las demás causales expresamente previstas en la ley”. Esas otras causales, como quedó señalado, se encuentran establecidas, entre otras normas, en el numeral 2 del artículo 55 de la Ley 136 de 1994, norma que se encuentra vigente en el ordenamiento jurídico.

En este orden, no se acude a una interpretación extensiva al numeral 1º del artículo 48 de la Ley 617 de 2000, como lo sugiere el demandado, sino que se realiza por esta corporación una comprensión integral y sistemática de dicha disposición legal, teniendo en cuenta lo dispuesto expresamente en el conjunto de sus numerales.

Segundo, que el precedente judicial no desconoce en forma alguna el principio conforme al cual las normas que limitan derechos políticos —como las que consagran causales de pérdida de investidura— son de carácter taxativo y de interpretación restrictiva. Este principio fundamental es respetado y aplicado con rigor en este caso, pues, como antes se dijo, la Ley 617 de 2000 reconociendo que no consagra una regulación integral sobre la materia estableció la posibilidad de que los concejales municipales y los otros servidores públicos a que se refiere su artículo 48 pierdan su investidura “6. Por las demás causales expresamente previstas en la ley”. Y en este caso, una norma legal vigente prevé de manera expresa que los concejales municipales perderán su investidura por violación del régimen de inhabilidades (art. 55 núm. 2 de la L. 136/94).

Tercero, que la remisión normativa efectuada en el citado numeral 6º de la Ley 617 de 2000 se refiere a cualquier norma vigente que establezca expresamente una causal de pérdida de investidura de concejales municipales, incluyendo alguna relativa a la violación del régimen de inhabilidades, como la que se invocó en este caso.

Y cuarto, que el legislador cuando expidió la Ley 617 de 2000 no quiso eliminar la violación del régimen de inhabilidades como causal de pérdida de investidura de los concejales municipales. De esa supuesta eliminación no da cuenta ni la historia legislativa ni el texto mismo de la ley, como ya se explicó.

Por lo anterior, es claro para la Sala que los argumentos alegados por el demandado no constituyen razones jurídicas válidas para no aplicar el precedente judicial de esta corporación, según el cual la violación del régimen de inhabilidades es causal de pérdida de investidura de los concejales municipales […]”.

Esta sección, en providencia del 2 de marzo de 2006(16) y reiterada el 13 de diciembre de 2012(17), se mostró partidaria de que el régimen de inhabilidades constituya causal de pérdida de investidura para los ediles de las juntas administradoras locales, empleando para el efecto la siguiente argumentación:

“[…] 3. Frente al cargo de pérdida de investidura de un edil por violación del régimen de inhabilidades al haber ejecutado un contrato de prestación de servicios en territorio del distrito y dentro del término de inhabilidad del numeral 4 del artículo 66 del Decreto Ley 1421 de 1993, la controversia gira en torno de establecer si el juez de primera instancia erró al considerar, de una parte, que la violación al régimen de inhabilidades de los ediles no constituye causal de pérdida de investidura y, de otra parte, que las inhabilidades del artículo 66-4 del estatuto orgánico de Bogotá, fueron establecidas para la elección de los ediles del Distrito Capital, lo que podría llevar a su anulación mediante la acción electoral, pero realmente no están consagrados como causal de pérdida de investidura en la Ley 617 de 2000.

3.1. En cuanto al primer reproche, la Sala acoge lo señalado por esta sección en providencia del 2 de marzo de 2006, cuando precisó que:

“[…] El régimen de inhabilidades previsto en la Ley 136 de 1994 como causal de pérdida de investidura no fue derogado ni expresa ni tácitamente por la Ley 617 de 2000 en cuanto se refiere a los concejales. De allí que, no obstante, que nada se dijo respecto de la violación del régimen de inhabilidades por parte de los ediles y las consecuencias de ella en cuanto a la pérdida de investidura se refiere, se aplicarán las disposiciones que rigen para los concejales. Se deduce entonces que los ediles también pierden la investidura por violación al régimen de inhabilidades, una de cuyas causales es la prevista en el artículo 66 del Decreto 1421 de 1993(18) (resalta la Sala) […]”.

Desde esta perspectiva, es claro para la Sala que la violación del régimen de inhabilidades previsto para los ediles en el Decreto Ley 1421 de 1993, dará lugar a la pérdida de investidura de quienes en ella incurran […]”.

Esta sección, mediante Sentencia de 15 de diciembre de 2016(19), rectificó dicha posición jurisprudencial, por considerar que como el artículo 55 de la Ley 136 de 2 de junio de 1994(20) establece que los concejales perderán su investidura por violación al régimen de inhabilidades sin hacer referencia a los ediles, esta norma no puede aplicarse a estos servidores públicos. De la misma manera se predica del artículo 48 de la Ley 617 comoquiera que no estableció la violación al régimen de inhabilidades como causal de pérdida de investidura.

En esa oportunidad esta sección consideró lo siguiente:

“[…] Al respecto, nótese como el artículo 55 de la Ley 136 de 1994, señala claramente que:

“ART. 55.—Pérdida de la investidura de concejal. Los concejales perderán su investidura por: (…) 2. Por violación del régimen de inhabilidades, incompatibilidades o de conflicto de intereses. (…)”,

Esto quiere significar que es viable, como se indicó anteriormente, considerar que para los concejales es causal de pérdida de la investidura la violación del régimen de inhabilidades, empleando para el efecto la remisión autorizada por el numeral 6 del artículo 48 de la Ley 617 de 2000 a “las demás causales expresamente previstas en la ley”.

Sin embargo, esa posición no resulta aplicable a los ediles de las juntas administradoras locales porque el citado artículo 55 de la Ley 136 de 1994 no contempla a estos servidores públicos. En esa medida, entonces, no puede considerarse que el Tribunal Administrativo de Antioquia haya vulnerado el precedente judicial fijado por la Sala plena de la corporación y por esta sección.

De esta forma y para el caso de los ediles de las juntas administradoras locales, debe indicarse que el artículo 48 de la Ley 617 de 2000 no contempló la violación del régimen de inhabilidades como causal de pérdida de investidura.

Esta interpretación de las normas que consagran las causales de pérdida de investidura que se le atribuyen a la demandada, se ajusta al carácter especial de la pérdida de investidura que implica que las causales establecidas en dicha materia son de derecho estricto, de orden público y de interpretación restrictiva, por lo que no cabe su aplicación analógica o extensiva. Así lo indicó la Corte Constitucional, en Sentencia SU-501 de 2015, resaltando: […]

Asimismo y en segundo lugar, porque si así lo estuviera, la violación del régimen de inhabilidades, como se subrayó líneas atrás, no constituye causal de pérdida de investidura para los ediles de acuerdo a los argumentos expuestos a lo largo de esta providencia judicial […]”.

En ese sentido, la Sala reitera la posición jurisprudencial en el sentido de afirmar que la violación del régimen de inhabilidades no constituye causal de pérdida de investidura para los ediles.

Como no se encuentra probado que los hechos descritos por el demandante, encuadran dentro de las causales de pérdida de investidura aplicables a los ediles de las juntas administradoras locales, se impone confirmar la sentencia de primera instancia, por las razones anteriormente expuestas.

En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo contencioso administrativo, sección primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

1. CONFÍRMASE la providencia de 13 de junio de 2016, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por las razones expuestas en la parte motiva de este fallo.

2. Ejecutoriado este proveído, DEVUÉLVASE el expediente al tribunal de origen.

Cópiese, notifíquese y, en firme esta providencia, devuélvase el expediente al tribunal de origen. Cúmplase.

La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la sesión del treinta (30) de junio de 2017».

(7) Auto de enero 25 de 1995, Exp. AC-2220, M.P. Carlos Betancur Jaramillo.

(8) Exp. 1133, M.P. Rafael E. Ostau De Lafont Pianeta.

(9) Por la cual se dictan normas tendientes a modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios.

(10) Consejo de Estado, Sala de lo contencioso administrativo, sección primera, C.P. Guillermo Vargas Ayala, Bogotá, D.C., veintidós (22) de octubre de dos mil quince (2015), Rad. 19001-23-33-000-2015-00141-01(PI), Actor: Diego Fernando Dorado Espinosa, Demandado: Alejandro Constain Marín, Referencia: Apelación sentencia.

(11) Proferida en el en el proceso con radicación número 08001 2333 000 2013 00249 02 (P.I.), C.P. Guillermo Vargas Ayala.

(12) Consejo de Estado. Sala plena de lo contencioso administrativo, Sentencia de 23 de julio de 2002, Exp. IJ 024 C.P. Gabriel Eduardo Mendoza (cita original).

(13) “La derogación de las leyes podrá ser expresa o tácita. Es expresa, cuando la nueva ley dice expresamente que deroga la antigua. Es tácita, cuando la nueva ley contiene disposiciones que no pueden conciliarse con las de la ley anterior. La derogatoria de una ley puede ser total o parcial” (cita original).

(14) “Estimase insubsistente una disposición legal por declaración expresa del legislador, o por incompatibilidad con disposiciones especiales posteriores, o por existir una ley nueva que regule íntegramente la materia a que la anterior disposición se refería” (cita original).

(15) En dicho auto se dispuso: “SOLICÍTESE a los secretarios generales del Senado y de la Cámara de Representantes, que en el término de diez (10) días remitan, con destino al proceso de la referencia, los antecedentes relativos a la discusión y aprobación en la comisión constitucional permanente y en la plenaria de cada corporación, en primero y segundo debate; las ponencias respectivas y lo decidido por comisión accidental de conciliación, si la hubiere, de la Ley 617 de 2000, particularmente, en lo atinente al artículo 48” (cita original).

(16) Consejo de Estado, Sala de lo contencioso administrativo, sección primera, C.P. María Claudia Rojas Lasso, Bogotá, D.C., dos (2) de marzo de dos mil seis (2006), Rad. 25000-23-15-000-2004-02404-01(PI), Actor: Gilberto Calle Cardona, Demandado: Hernando Rojas Baquero, Referencia: Apelación sentencia.

(17) Consejo de Estado, Sala de lo contencioso administrativo, sección primera, C.P. Marco Antonio Velilla Moreno, Bogotá, D.C., trece (13) de diciembre de dos mil doce (2012), Rad. 25000-23-24-000-2012-00235-01 (Pi), Actor: Melco Hernández González, Demandado: Miller Jonnjanis Ruíz Díaz.

(18) Consejo de Estado, Sala de lo contencioso administrativo, sección primera, Bogotá, D.C., dos (2) de marzo de dos mil seis (2006), C.P. María Claudia Rojas Lasso. Rad. 25000-23-15-000-2004-02404-01(PI), Actor: Gilberto Calle Cardona.

(19) Exp. 05001233300020160073801, Actor: Otoniel Ruiz Vargas, M.P. Roberto Augusto Serrato Valdés.

(20) Por la cual se dictan normas tendientes a modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios.