SENTENCIA 2016-01036 DE FEBRERO 2 DE 2017

 

Sentencia 2016-01036 de febrero 2 de 2017

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN QUINTA

Radicación: 11001-03-15-000-2016-01036-01

Consejero Ponente:

Dr. Carlos Enrique Moreno Rubio

Actor: La Nación - Ministerio de Defensa Nacional, Policía Nacional, Secretaría General.

Demandado: Tribunal Administrativo de Quindío y otro

Asunto: Acción de tutela - Fallo de segunda instancia

Bogotá, D.C., febrero dos de dos mil diecisiete.

EXTRACTOS: «II. Consideraciones

1. Competencia.

La Sala es competente para conocer de la impugnación presentada contra la sentencia de primera instancia que accedió al amparo solicitado, de conformidad con los artículos 32 del Decreto 2591 de 1991 y 2º del Acuerdo 55 de 2003 de la Sala Plena del Consejo de Estado.

2. Problema jurídico.

Corresponde a la Sala determinar si con sujeción a los argumentos expuestos en el escrito de impugnación por el señor Carlos Albeiro Barragán Carvajal, en calidad de tercero vinculado, hay lugar a revocar, confirmar o modificar el fallo proferido el 13 de octubre de 2016 por la Sección Cuarta de esta corporación, que amparó los derechos fundamentales invocados por la parte actora.

Para el efecto, se deberá analizar, si el tribunal demandado debe aplicar o no el tope máximo indemnizatorio establecido por la Corte Constitucional en las sentencias SU-556 de 2014 y SU-053 de 2015, con ocasión de la declaratoria de nulidad del acto administrativo que ordenó el retiro del servicio activo de la Policía Nacional del señor Barragán Carvajal.

3. Caso concreto.

La parte actora sostuvo que las autoridades judiciales demandadas desconocieron el precedente jurisprudencial fijado por la Corte Constitucional en las sentencias SU-556 de 2014 y SU-053 de 2015, aplicables también a los miembros de la fuerza pública, el cual se relaciona con las reglas para el reintegro laboral de empleados nombrados en provisionalidad y el monto de la indemnización debida a título de restablecimiento del derecho.

En efecto, con la Sentencia SU-053 del 12 de febrero de 2015, dicha corporación sostuvo:

«De esa manera, en caso de que los jueces de instancia ordinarios o constitucionales constaten la ausencia de motivación del acto de retiro, deben considerar la jurisprudencia de la Corte Constitucional para efectos de i) ordenar los eventuales reintegros a que tengan derecho los demandantes, y ii) determinar los límites a las indemnizaciones que les serán reconocidas. Específicamente deben observar la Sentencia SU-556 de 2014, como quiera que debe aplicarse el principio de igualdad entre los servidores públicos que han sido desvinculados de sus cargos en contravía de la Constitución.»

Por su parte, en la Sentencia SU-556 del 24 de julio de 2014, estableció:

«Conforme con lo expuesto, las órdenes que se deben adoptar en los casos de retiro sin motivación de las personas vinculadas en provisionalidad en un cargo de carrera, son: (i) el reintegro del servidor público a su empleo, siempre y cuando el cargo que venía ocupando antes de la desvinculación no haya sido provisto mediante concurso, no haya sido suprimido o el servidor no haya llegado a la edad de retiro forzoso; y, (ii) a título indemnizatorio, pagar el equivalente a los salarios y prestaciones dejados de percibir hasta el momento de la sentencia, descontando de ese monto las sumas que por cualquier concepto laboral, público o privado, dependiente o independiente, haya recibido la persona, sin que la suma a pagar por indemnización sea inferior a seis (6) meses ni pueda exceder de veinticuatro (24) meses de salario» (resaltado fuera del texto original).

Para el caso concreto, se encuentra que la parte actora considera que con las sentencias cuestionadas se desconoció el derrotero jurisprudencial trazado, puesto que ordenaron el pago de salarios y demás prestaciones dejadas de percibir sin tener en cuenta el tope máximo fijado por la mencionada corporación, esto es, de que la suma a reconocer no excediera los 24 meses de salario.

A su vez, el tribunal demandado manifestó que se apartó de dicha directriz, pues la vocación de permanencia de un miembro de la fuerza pública es mayor a la de un empleado nombrado en provisionalidad y en tal sentido, no procedía dicha limitante.

Finalmente, el señor Carlos Albeiro Barragán Carvajal, en calidad de vinculado, tanto en su contestación como con el escrito de impugnación indicó que no se vulneró derecho alguno, pues en lo particular el tribunal acogió dicho derrotero jurisprudencial, para establecer el mínimo indemnizatorio, mas no el máximo, ya que es al juez natural a quien le corresponde determinar si resulta aplicable para cada caso en particular.

En ese orden de ideas, una vez hechas estas precisiones, se procede a efectuar el siguiente análisis:

La Sala precisa que la Corte Constitucional en las aludidas directrices jurisprudenciales estableció los montos indemnizatorios que deben atender los jueces de instancias ordinarios o constitucionales cuando constaten la ausencia de motivación del acto de retiro, para efectos de ordenar el eventual reintegro laboral.

A su vez, esta Sección en reiterados pronunciamientos ha indicado que el concepto de precedente hace referencia a la regla de derecho determinante del sentido de la decisión y su contenido específico, es decir, la ratio decidendi, la cual no está atada al número de decisiones, dado que solo basta una providencia en donde se especifique una regla o subregla de derecho(5).

Asimismo, se ha destacado que el carácter vinculante de las reglas o subreglas de derecho creadas por las altas cortes, encuentra su fundamento en la jerarquía del juez, a sus funciones asignadas por la norma superior y a la garantía de los principios de igualdad y seguridad jurídica, así como, en la coherencia del ordenamiento jurídico(6).

En igual sentido se ha considerado que el desconocimiento del precedente se materializa cuando «…el fallador —Alta corporación— sin motivación —porque omite referirse a un caso anterior— o sin una motivación suficiente y razonable, decide separarse o modificar la subregla de derecho expuesta por él en un caso anterior, o cuando el juez de inferior jerarquía no lo aplica pese a estar obligado a ello»(7).

Por tanto, la parte que invoca el desconocimiento de un precedente jurisprudencial, debe cumplir con la carga mínima de i) identificar la decisión que considera desatendida, ii) la ratio de la misma aplicable a la solución del nuevo caso que se somete a la jurisdicción dada la analogía con la litis anterior, y iii) la incidencia de esta en la decisión final que adopte el fallador de instancia.

Para el caso concreto, la Sala advierte que el demandante cumplió con los anteriores presupuestos, sin embargo dicho cargo solo se analizará respecto de la providencia de segunda instancia cuestionada del 5 de febrero de 2016, puesto que la obligatoriedad de tal lineamiento jurisprudencial no puede predicarse de la decisión de primera instancia, ya que esta se profirió el 10 de octubre de 2012, es decir, con anterioridad a la expedición de las sentencias SU-556 de 2014 y SU-053 de 2015.

En efecto, se encuentra que el tribunal demandado, si bien dispuso que la suma a pagar por concepto de indemnización no podía ser inferior a 6 meses, no estableció el tope máximo de 24 meses fijado en las mencionadas decisiones de unificación, pues a su juicio no podía equipararse la vinculación precaria de un empleado nombrado en provisionalidad a la de un miembro de la Policía Nacional.

La censura de la providencia de segunda instancia cuestionada, se centró en que el tribunal no fijó el límite máximo respecto de la indemnización que a título de restablecimiento del derecho le ordenó pagar al señor Carlos Albeiro Barragán Carvajal, con ocasión de la nulidad del acto administrativo que lo retiró del servicio activo de la Policía Nacional.

Por tanto, para la Sala el argumento expuesto por el tribunal demandado se aparta de los fundamentos que tuvo en cuenta la Corte Constitucional para extender en la Sentencia SU-053 de 2015 a los miembros de la Policía Nacional los topes indemnizatorios fijados en la Sentencia SU-556 de 2014, para los eventuales reintegros de empleados nombrados en provisionalidad cuyo acto de retiro no se motivó.

Así las cosas, se precisa que los argumentos de la primera sentencia de unificación citada gira en torno a la motivación de los actos de retiro discrecional de los miembros activos de la Policía Nacional, mas no al grado de estabilidad o vocación de permanencia en el cargo de estos con respecto de los empleados nombrados en provisionalidad(8).

Asimismo, se advierte que la aplicación de dichos límites indemnizatorios debe ser absoluta y no parcial, puesto que la Corte Constitucional no hizo distinción alguna sobre la forma de vinculación laboral sino que extendió los efectos a todos los funcionarios desvinculados sin la debida motivación del acto de retiro.

Además, la citada corporación señaló el deber que tienen los jueces de instancia cuando constaten la ausencia de motivación del acto de retiro de los miembros de la Policía Nacional, de observar específicamente la Sentencia SU-556 de 2014 para efectos de ordenar los eventuales reintegros a que tengan derecho los demandantes y determinar los límites a las indemnizaciones que les serán reconocidas, en virtud del principio de igualdad entre los servidores públicos que han sido desvinculados de sus cargos en contravía de la Constitución Política.

Al respecto, se precisa que es tesis de esta Sala lo concerniente a la fuerza vinculante de las sentencias C y las de unificación de la Corte Constitucional, así como lo es también su carácter prevalente sobre las interpretaciones de las demás altas corporaciones, por cuanto el referido tribunal tiene a su cargo la guarda de la supremacía de la Carta Política y en el ejercicio de sus funciones fija doctrina constitucional que tiene un carácter vinculante y obligatorio para todos los jueces de la República.

En consecuencia, se confirmará el fallo de tutela impugnado, pues se encuentra que el tribunal demandado efectivamente desconoció el precedente con las razones esgrimidas en su decisión, puesto que si bien aplicó el tope mínimo indemnizatorio de 6 meses, no limitó a 24 meses la condena impuesta de conformidad con el lineamiento jurisprudencial trazado por la Corte Constitucional al respecto.

Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

1. Confírmase la sentencia del 13 de octubre de 2016 proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, por las razones anotadas en precedencia.

2. Notifíquese a las partes e intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.

3. Dentro de los 10 días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, remítase el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, y envíese copia de la misma al despacho de origen.

Notifíquese y cúmplase.»

5 Sentencia de 5 de febrero del 2015, radicación 11001-03-15-000-2014-01312-01, Consejera: Lucy Jeannette Bermúdez y sentencia de 19 de febrero de 2015, radicación 11001-03-15-000-2013-02690-01, C.P. Alberto Yepes Barreiro.

6 Sentencia C-335 de 2008, Corte Constitucional.

7 Resaltado fuera de texto original. Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Quinta, C.P. (E) Alberto Yepes Barreiro. Bogotá, D.C., 19 de febrero de 2015, radicación 11001-03-15-000-2013-02690-01. Accionante: Joselín Flórez Peña. Accionados: Tribunal Administrativo del Huila y Juzgado Cuarto Administrativo de Descongestión de Neiva.

8 Al respecto esta Sección ya se ha pronunciado mediante sentencia de primera instancia del 12 de mayo de 2016, con ponencia de la magistrada Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez, dentro de la acción de tutela identificada con el número: 11001-03-15-000-2016-00791-00, accionante: La Nación - Ministerio de Defensa Nacional - Policía Nacional - Secretaría General, demandado: Tribunal Administrativo del Quindío y otro.