Sentencia 2016-01085 de agosto 17 de 2017

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Ref.: Expediente 68001233300020160108501

Consejero Ponente (E1):

Dr. Carlos Enrique Moreno Rubio

Pérdida de investidura de Concejal de Cabrera –Santander

Actor: Carlos Sarmiento Martínez

Demandada: Amanda Ramírez González

Referencia: Se encuentra acreditada la configuración de la causal de pérdida de investidura establecida en el numeral 6º artículo 48 de la Ley 617 de 6 de octubre de 2000(1), por haber infringido el numeral 4º del artículo 43 de la Ley 136 de 2 de junio de 1994(2), modificado por el artículo 40 de la Ley 617, por tener vínculo de parentesco con funcionarios que, dentro de los doce (12) meses anteriores a la elección, hayan ejercido autoridad política, civil o administrativa en el respectivo municipio.

Bogotá D.C., diecisiete de agosto de dos mil diecisiete.

EXTRACTOS: «2. Consideraciones de la Sala.

2.1. Competencia y procedibilidad de la acción pérdida de investidura.

Esta Sección es competente para conocer de la apelación de las sentencias proferidas en procesos de pérdida de investidura de concejales: por una parte, en virtud del artículo 48, parágrafo 2º, de la Ley 617 de 2000, que establece la segunda instancia para tales procesos y, por la otra, atendiendo el pronunciamiento de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de 25 de enero de 1995(5), según el cual las impugnaciones contra las sentencias de pérdida de investidura, proferidas por los Tribunales Administrativos, son de conocimiento de la Sección Primera del Consejo de Estado.

En el expediente(6) se encuentra copia del formato E-26 CON de la Registraduría Nacional del Estado Civil, mediante el cual se declaró electos a los Concejales del Municipio de Cabrera —Santander—, para el período 2016-2019 de acuerdo con los resultados de las elecciones que se llevaron a cabo el 25 de octubre de 2015, dentro de los que se encuentra la ciudadana Amanda Ramírez González, lo cual la hace sujeto pasivo de la acción de pérdida de investidura.

2.2. Problema jurídico.

Corresponde a la Sala determinar, si la Concejal demandada incurrió en la causal de pérdida de investidura, prevista en el numeral 6º del artículo 48 de la Ley 617, esto es, por infringir el régimen de inhabilidades establecido en el numeral 4º del artículo 43 de la Ley 136, modificado por el artículo 40 de la Ley 617, por tener vínculo de parentesco en segundo grado de consanguinidad con la señora Marina Ramírez González, quien fungió como Secretaria de Despacho, área de gobierno, código 020 grado, cargo que implica ejercicio de autoridad administrativa, política y civil; y que dicho cargo se ejerció dentro de los doce (12) meses anteriores a su elección como Concejal del Municipio de Cabrera.

Para resolver el problema planteado, la Sala analizará: i) la causal de inhabilidad alegada y los elementos constitutivos de la misma y ii) el análisis de los elementos constitutivos de la misma en el caso concreto y de las pruebas allegadas al proceso.

2.3. La causal de pérdida de investidura por violación del régimen de inhabilidades

Se imputa a la Concejal demandada la causal de pérdida de investidura establecida en el numeral 6º del artículo 48 de la Ley 617, por haber infringido el régimen de inhabilidades previsto en el numeral 4º del artículo 43 de la Ley 136, modificado por el artículo 40 de la Ley 617. El tenor de estas normas es el siguiente:

“Ley 617 de 2000

‘[…] ART. 40.—De las inhabilidades de los concejales. El artículo 43 de la Ley 136 de 1994 quedará así:

‘ART. 43.—Inhabilidades: No podrá ser inscrito como candidato ni elegido concejal municipal o distrital: […]

4. Quien tenga vínculo por matrimonio, o unión permanente, o de parentesco en segundo grado de consanguinidad, primero de afinidad o único civil, con funcionarios que dentro de los doce (12) meses anteriores a la elección hayan ejercido autoridad civil, política, administrativa o militar en el respectivo municipio o distrito; o con quienes dentro del mismo lapso hayan sido representantes legales de entidades que administren tributos, tasas o contribuciones, o de las entidades que presten servicios públicos domiciliarios o de seguridad social en el régimen subsidiado en el respectivo municipio o distrito. Así mismo, quien esté vinculado entre sí por matrimonio o unión permanente o parentesco dentro del segundo grado de consanguinidad, primero de afinidad o único civil, y se inscriba por el mismo partido o movimiento político para elección de cargos o de corporaciones públicas que deban realizarse en el mismo municipio o distrito en la misma fecha. […]”.

[…] ART. 48.—Pérdida de Investidura de Diputados, Concejales Municipales y Distritales y de Miembros de Juntas Administradoras Locales. Los diputados y concejales municipales y distritales y miembros de juntas administradoras locales perderán su investidura: […].

6. Por las demás causales expresamente previstas en la ley. […]”.

Esta sección(7), en varias oportunidades ha reiterado que la violación al régimen de inhabilidades sí constituye causal de pérdida de investidura de los concejales, conforme los siguientes razonamientos:

“[…] 5.5.1. Delimitado el problema jurídico que se impone resolver, la Sala encuentra que debe empezar por reiterar su posición jurisprudencial en cuanto a que la violación al régimen de inhabilidades e incompatibilidades constituye causal de pérdida de investidura en tratándose de concejales y diputados. Para el efecto resulta pertinente traer a colación la sentencia de 4 de septiembre de 2014 proferida por esta Sección en el trámite de pérdida de investidura radicado con el número 2013-00249 en la cual se precisó:

“5.6.2. Así, uno de los aspectos analizados en el aludido pronunciamiento judicial fue el relacionado con el hecho de que en el artículo 48 de la Ley 617 de 2000 no se incluyó la violación al régimen de inhabilidades como causal de pérdida de la investidura. Una primera aproximación al tema llevaba a considerar que el legislador quiso proscribir esa circunstancia como evento constitutivo de pérdida de investidura tal y como lo sostiene la sentencia apelada. Sin embargo, esa tesis pareciera desconocer que la misma norma no excluye las demás causales de pérdida de investidura consagradas en otras disposiciones cuando en el numeral 6 señala que podrá perderse la investidura “por las demás causales expresamente previstas por la ley”.

5.6.3.- Por consiguiente, es forzoso concluir que las causales de pérdida de investidura de diputados, concejales y miembros de juntas administradoras locales, no se limitan a las consagradas en los numerales 1 a 5 del referido artículo 48 de la Ley 617 de 2000, ya que deben tenerse en cuenta las demás establecidas en otras leyes. En este sentido, el pronunciamiento de esta Corporación al que se está haciendo alusión expresó: 

“No puede desconocerse que esta es norma posterior y contiene una relación de los diversos eventos en que Diputados, Concejales Distritales y Municipales y miembros de las Juntas Administradoras Locales, perderán su investidura, entre los cuales, si bien se omitió la violación del régimen de inhabilidades no por ello puede concluirse que haya sido voluntad del legislador suprimir dicha causal en lo concerniente a los Concejales, que es la materia a la que se contrae el presente asunto, pues en el numeral 6, ibídem, quedó plasmada la posibilidad de que otras normas también pudieran consagrar causales de pérdida de investidura para esta categoría de servidores públicos, por lo que, frente a una situación como la aquí dilucidada, necesariamente hay que remitirse a la reglamentación contenida en la Ley 136 de 1994, que en lo referente a dichas causales, en el artículo 55, numeral 2, sí prevé como propiciatoria de la comentada consecuencia jurídica, la violación del régimen de inhabilidades, así como también consagra, con ese mismo efecto, en el numeral 1, dando alcance al artículo 291 de la Constitución, la aceptación o desempeño de cargo público, causal regulada de manera especial en este último estatuto al igual a como acontece con la prevista en el artículo 110, ibídem, relacionada con las contribuciones a los partidos, movimientos o candidatos por parte de quienes desempeñan funciones públicas”(8).

5.5.2. Como puede verse, el numeral 6 del artículo 48 de la Ley 617 de 2000 consagra la posibilidad de acudir a la integración normativa para efectos de establecer y determinar otras causales de pérdida de investidura de los concejales, diputados y miembros de juntas administradoras al señalar que además de las causales allí previstas en los numeral 1 a 5 podrán tenerse en cuenta las demás consagradas en otras leyes, posición que a su vez reitera lo dicho mediante sentencias de 24 de abril de 2003(9) y de 24 de agosto de 2006(10) en las que se sostuvo: 

“De tal manera que no obstante que el artículo 48 de la Ley 617, en lo que toca con los Diputados no consagró expresamente como causal de pérdida de investidura la violación al régimen de inhabilidades, como la violación de dicho régimen constituye causal de pérdida de investidura para los Congresistas lo es también para aquéllos en la medida en que comparten dicho régimen, por la remisión que hace el artículo 299 constitucional.. Lo anterior se sustenta en lo expresado en la sentencia S-140 a que se ha hecho referencia, en el sentido de queTal norma constitucional permitió que la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo en sentencia de 8 de agosto de 2000, expediente S-140, con ponencia de la Consejera doctora María Elena Giraldo Gómez, sostuviera la tesis según la cual mientras el legislador no dictara un régimen especial de inhabilidades e incompatibilidades para los Diputados más riguroso, en comparación con el de los Congresistas debe acudirse al de estos, por el reenvío que hace la Constitución al régimen de los Congresistas, en lo que corresponda.La anotada posición jurisprudencial de la Sala fue reiterada en sentencia de la misma, de 15 de mayo de 2003, expediente núm. 8707, consejera ponente doctora Olga Inés Navarrete Barrero, en la cual concluye queTrasladadas las anteriores apreciaciones jurídicas (refiriéndose a las del fallo de 23 de abril de 2002 de Sala Plena atrás transcritas) al caso de los diputados a las asambleas departamentales, encuentra la Sala que no existe razón alguna para considerar que la violación al régimen de inhabilidades no constituya causal de Pérdida de la Investidura para estos servidores públicos”.

5.5.3. Al amparo de los precedentes jurisprudenciales antes referidos, la Sala reitera su posición en lo relativo a la violación al régimen de inhabilidades e incompatibilidades como causal de pérdida de investidura de los diputados, y en consecuencia pasará a resolver los demás alegatos expuestos en el recurso de apelación, para lo que será necesario detenerse a precisar la naturaleza de la pérdida de investidura y a partir de allí verificar si se configura la inhabilidad prevista en el artículo 33.4 de la Ley 617 de 2002 para que se predique la violación al régimen de inhabilidades […]” (negrilla y subrayado fuera de texto).

Bajo el contexto fáctico y jurídico antes referido, procede la Sala a realizar el análisis de los elementos que configuran la causal endilgada a efectos de determinar si procede o no decretar la pérdida de la investidura de la demandada.

En ese orden, se encuentra que la causal se estructura siempre que se den los elementos o supuestos necesarios para ello, esto es:

i) Tener la condición de Concejal;

ii) Haber tenido vínculo matrimonial o unión permanente o parentesco en los grados señalados en la ley.

iii) Que dicho vínculo se tenga con funcionarios que, dentro de los doce (12) meses anteriores a la elección, hayan ejercido autoridad civil, política, administrativa o militar en el respectivo municipio.

2.4. Análisis de los elementos constitutivos de la causal de inhabilidad alegada y de las pruebas allegadas al proceso.

2.4.1. Tener la condición de Concejal del Municipio de Cabrera.

La calidad de Concejal del Municipio de Cabrera de la ciudadana Amanda Ramírez González se encuentra demostrada con el E-26 CON de la Registraduría Nacional del Estado Civil, mediante el cual se declaró electos a los Concejales del Municipio de Cabrera –Santander-, para el período 2016-2019, de acuerdo con los resultados de las elecciones que se llevaron a cabo el 25 de octubre de 2015(11).

2.4.2. La existencia del parentesco en los grados señalados en la ley, hasta el tercer grado de consanguinidad, entre la señora Amanda Ramírez González y la señora Marina Ramírez González.

El actor allegó copia de los registros civiles de nacimiento de las señoras Amanda Ramírez González y Marina Ramírez González (folio 82 y 83, cuaderno principal), en los que consta que son hijas de Samuel Ramírez y Eloísa González, supuesto fáctico que no ha sido controvertido por las partes durante el proceso y, por lo tanto, demuestra el vínculo de parentesco en segundo grado de consanguinidad que existe entre las señoras Amanda Ramírez González y Marina Ramírez González.

2.4.3. El ejercicio de autoridad política y administrativa por parte de la señora Marina Ramírez González, en su condición de funcionaria pública, en el Municipio de Cabrera

Demostrada la calidad de Concejal de la demandada y el vínculo de parentesco en segundo grado de consanguinidad existente entre las señoras Amanda Ramírez González y Marina Ramírez González, corresponde establecer si la hermana de la concejal demandada ejerció autoridad política o administrativa como secretaria de despacho, área de gobierno, código 020, grado 03, antes de la elección como concejal de su hermana, esto es, antes del 25 de octubre de 2015.

Está probado en el expediente que, el alcalde municipal de Cabrera –Santander-, mediante Resolución 557 de 1º de agosto de 2011 (folio 18, cuaderno principal), nombró a la señora Marina Ramírez González en el cargo de Secretaria de Despacho, área de gobierno, código 020, grado 03, en la planta de personal del Municipio de Cabrera.

La señora Marina Ramírez González tomó posesión del cargo el 1º de agosto de 2011 (folio 19, cuaderno principal), como consta en el acta suscrita por el señor Alcalde Municipal de Cabrera y la posesionada.

La Ley 136 de 2 de junio de 1994(12), establece respectivamente en los artículos 189 y 190, qué se debe entender por autoridad política y administrativa en los siguientes términos:

“[…] ART. 189.—Autoridad política. Es la que ejerce el alcalde como jefe del municipio. Del mismo modo, los secretarios de la alcaldía y jefes de departamento administrativo, como miembros del gobierno municipal, ejercen con el alcalde la autoridad política.

Tal autoridad también se predica de quienes ejerzan temporalmente los cargos señalados en este artículo.

ART. 190.—Dirección administrativa. Esta facultad además del alcalde, la ejercen los secretarios de la alcaldía, los jefes de departamento administrativo y los gerentes o jefes de las entidades descentralizadas, y los jefes de las unidades administrativas especiales, como superiores de los correspondientes servicios municipales.

También comprende a los empleados oficiales autorizados para celebrar contratos o convenios; ordenar gastos con cargo a fondos municipales; conferir comisiones, licencias no remuneradas, decretar vacaciones y suspenderlas, para trasladar horizontal o verticalmente los funcionarios subordinados reconocer horas extras, vincular personal supernumerario o fijarle nueva sede al personal de planta; a los funcionarios que hagan parte de las unidades de control interno y quienes legal o reglamentariamente tengan facultades para investigar las faltas disciplinarias […]”.

La Sección Quinta de esta corporación, mediante sentencia proferida el 3 de julio de 2003(13), al analizar la inhabilidad derivada por el desempeño de cargos que implican el ejercicio de autoridad política, precisó que el cargo de secretario de despacho de la alcaldía es un cargo que hace parte del gobierno municipal y, por ende, se entiende que su titular es de aquellos que establece la norma y ejerce autoridad política en el municipio respectivo. En efecto, esa Sección consideró lo siguiente:

“[…] A juicio del demandante, el cargo de secretario general y desarrollo social del municipio de Buenos Aires lo inhabilitaba para ser elegido Alcalde, en tanto que implicaba el ejercicio de autoridad política.

El artículo 189 de la Ley 136 de 1994 define que empleos públicos en el nivel municipal implican el ejercicio de autoridad política, así:

“Autoridad Política. Es la que ejerce el alcalde como jefe del municipio. Del mismo modo, los secretarios de la alcaldía y jefes de departamento administrativo, como miembros del gobierno municipal, ejercen con el alcalde la autoridad política.

Tal autoridad también se predica de quienes ejerzan temporalmente los cargos señalados en este artículo” (…).

A pesar de lo anterior, resulta evidente que el cargo de secretario general y desarrollo social del municipio de Buenos Aires corresponde a una Secretaría del despacho de la Alcaldía de esa localidad y, conforme lo dispone la norma transcrita en precedencia, ese cargo hace parte del gobierno municipal y, por ende, se entiende que su titular ejerce autoridad política. Luego, resulta demostrado el último hecho para que se configure la inhabilidad objeto de estudio. […]” (negrilla fuera de texto).

En cuanto al ejercicio de la autoridad administrativa, esta corporación, en sentencia de 16 de noviembre de 2011(14), hizo las siguientes precisiones que, por su importancia y pertinencia, se reiteran en esta oportunidad:

“[…] 3.2. Segundo requisito: Que el pariente del aspirante al Congreso ejerza ‘autoridad civil o política’

(…) Esta corporación, en una providencia más reciente, reiteró algunas ideas de las que se vienen destacando —el concepto de autoridad, la relación de género a especie que existe entre la autoridad civil y la administrativa, el apoyo normativo que brinda el artículo 188 de la ley 136—, pero agregó que la autoridad civil no sólo se ejerce sobre los ciudadanos, sino que tiene, además de esa expresión exógena, una manifestación endógena, es decir, el ejercicio, al interior de la propia administración, del poder de mando y dirección. Sobre el particular se puntualizó:

“Los referentes normativos más cercanos que se tienen en el ordenamiento jurídico para comprender los conceptos de autoridad civil, política o administrativa, y que pueden ser empleados por vía analógica, están dados por la Ley 136 del 2 de junio de 1994 ‘Por la cual se dictan normas tendientes a modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios’, donde el legislador previó: (…).

Como se logrará advertir, cada una de las modalidades de autoridad que tiene previstas la Ley 136 de 1994 viene caracterizada por el poder de decisión que algunos funcionarios, no todos, de la administración pública ostentan para distintos fines; la regla general es que son pocos los empleados públicos a quienes sus funciones les permiten el ejercicio de autoridad, determinada en algunos casos por un aspecto funcional, esto es por las competencias que constitucional o legalmente les hayan sido asignadas, y en otros por un criterio orgánico, pues será su ubicación en la estructura administrativa la que dirá si el servidor público está investido de autoridad o no.

“Así, por ejemplo, la autoridad civil es caracterizada por el legislador porque el empleado público está investido de capacidad legal y reglamentaria para emplear el poder público ‘en función de mando’ con el propósito de desarrollar los altos fines perseguidos por la ley, y en caso de desacato por el destinatario de la respectiva orden, hacerse obedecer con el auxilio de la fuerza pública de ser necesario. De igual forma al ejemplificar el artículo 188 la autoridad civil cuando se ejerce el poder de nominación, bien para designar o ya para remover libremente a los empleados de su dependencia, o cuando se ejerce la potestad disciplinaria sobre los empleados, se logra entender que la autoridad civil tiene un reflejo endógeno y otro reflejo exógeno; por el primero se comprende el ejercicio de esa potestad intraorgánicamente, cuando el funcionario público la emplea respecto de los empleados bajo su dirección, o también cuando entra a disciplinarlos por la realización de una conducta tipificada en el ordenamiento disciplinario; y el reflejo exógeno de la autoridad civil es la manifestación de la voluntad de la administración teniendo como destinatarios a personas ajenas a la administración, como cuando a través de actos administrativos se imparten órdenes a terceros o se les imponen sanciones por no dar cumplimiento a esos mandatos de actuación o de abstención. (…).

“Y, en lo atinente a la autoridad administrativa ella es definida en el artículo 190 de la Ley 136 de 1994, a través de la conceptualización de la dirección administrativa, de manera similar a la autoridad civil, con la diferencia de que no solo la tienen quienes ejercen el gobierno, sino que también está en cabeza de los gerentes o jefes de las entidades descentralizadas y los jefes de las unidades administrativas especiales, en tanto superiores de los correspondientes servicios municipales, así como en cabeza de los empleados oficiales que tengan competencia para ejecutar cualquiera de las funciones administrativas allí mencionadas (contratación, ordenar el gasto, decidir situaciones administrativas laborales e investigar faltas disciplinarias). Con todo, si se detallan los alcances de la autoridad administrativa frente a los de la autoridad civil, se podrá inferir que las competencias de la primera están inmersas en las competencias de la última, la que además puede proyectarse externamente, hacia los particulares, de modo que pueda recurrirse a la compulsión o a la coacción con el concurso de la fuerza pública”(15) (negrillas fuera de texto).

Recientemente la Sala Plena analizó una vez más el tema, y concluyó, retomando la historia de este concepto —sentencia del 11 de febrero de 2008, exp. 11001-03-15-000-2007-00287-00—, que: “De las distintas nociones de autoridad civil que a lo largo de estos años ha empleado la Sala, no cabe duda, por lo inocultable, que se carece de un criterio unificado al respecto. Incluso, y peor aún, algunos de los sentidos utilizados son contradictorios en ciertas vertientes de su contenido. Por esta razón, se necesita consolidar el sentido y alcance de este concepto. (…).

“En tercer lugar, y ya en sentido positivo, considera la Sala que la remisión que se ha hecho al artículo 188 de la ley 136 de 1994, para construir en parte el concepto de autoridad civil —donde se incluye la potestad de nombrar y remover funcionarios, así como la de sancionarlos, e igualmente la potestad de mando e imposición sobre los particulares—, ha significado un recurso interpretativo válido, pues existiendo en la ley esta noción, que por cierto no contraviene la Constitución, resulta adecuado servirse de ella para entender que por lo menos en eso consiste la autoridad civil. (…)

“Estima la corporación que la autoridad civil, para los efectos del artículo 179.5 CP., es una especie de la autoridad pública —como lo es la jurisdiccional, la política, la militar, la administrativa, entre otras-, y consiste en el ejercicio de actos de poder y mando, que se desarrollan mediante típicos actos de autoridad, así como a través de la definición de la orientación de una organización pública, y de sus objetivos y tareas, la cual ejerce un servidor público o un particular que cumple función pública; poder que se expresa tanto sobre los ciudadanos y la comunidad en general –expresión exógena de la autoridad civil— como al interior de la organización estatal —expresión endógena de la autoridad civil—.

“En esta medida, es claro que si bien el artículo 188 ayuda bastante en la tarea de hallar el sentido mismo de esta forma de autoridad, también es cierto que dicho concepto es algo más que eso, aunque la norma contiene el reducto mínimo de aquella. En tal caso, para la Sala, este tipo de autoridad hace referencia, además de lo que expresa dicha norma, a la potestad de dirección y/o mando que tiene un funcionario sobre los ciudadanos, lo que se refleja en la posibilidad —no necesariamente en el ejercicio efectivo— de impartir órdenes, instrucciones, o de adoptar medidas coercitivas, bien de carácter general o particular, de obligatorio acatamiento para estos.

“En tal sentido, la autoridad civil suele expresarse a través de i) la toma de decisiones, o su injerencia efectiva en ellas, o ii) de la ejecución de las mismas. Las primeras deben denotar la idea de mando, poder, dirección, coordinación y control que se tiene sobre los ciudadanos, los bienes que posee o administra el Estado, o sobre los sectores sociales y económicos; pero no se trata de cualquier clase de decisión —las cuales adopta, incluso, un funcionario del nivel operativo de una organización, en la labor diaria que tiene a cargo—, sino de aquella que determinan originariamente el modo de obrar mismo del Estado. La segunda supone la realización práctica de las tareas que desarrolla la entidad, y su puesta en práctica demuestra el control que se tiene sobre la administración, los funcionarios y los ciudadanos destinatarios de las políticas que se trazan desde un vértice de la administración pública”.

De lo que ha quedado reseñado, se concluye que la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, precisó que la autoridad civil se expresa por medio de i) la toma de decisiones, o su injerencia efectiva en ellas, o ii) por la ejecución de las mismas. Las primeras deben denotar la idea de mando, poder, dirección, coordinación y control que se tiene sobre los ciudadanos, los bienes que posee o administra el Estado, o sobre los sectores sociales y económicos; pero no se trata de cualquier clase de decisión —las cuales adopta, incluso, un funcionario del nivel operativo de una organización, en la labor diaria que tiene a cargo—, sino de aquellas que determinan originariamente el modo de obrar mismo del Estado. La segunda supone la realización práctica de las tareas que desarrolla la entidad, y su puesta en práctica demuestra el control que se tiene sobre la administración, los funcionarios y los ciudadanos destinatarios de las políticas que se trazan desde un vértice de la administración pública.

Asimismo, concluyó la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo que la “autoridad administrativa” está definida en el artículo 190 de la Ley 136 de 1994, a través de la conceptualización de la dirección administrativa, de manera similar a la autoridad civil, con la diferencia de que no solo la tienen quienes ejercen el gobierno, sino que también está en cabeza de los gerentes o jefes de las entidades descentralizadas y los jefes de las unidades administrativas especiales, en tanto superiores de los correspondientes servicios municipales, así como en cabeza de los empleados oficiales que tengan competencia para ejecutar cualquiera de las funciones administrativas allí mencionadas (contratación, ordenación del gasto, decisión de situaciones administrativas laborales e investigación de faltas disciplinarias). Con todo, si se detallan los alcances de la autoridad administrativa frente a los de la autoridad civil, se podrá inferir que las competencias de la primera están inmersas en las competencias de la última, la que además puede proyectarse externamente, hacia los particulares, de modo que pueda recurrirse a la compulsión o a la coacción con el concurso de la fuerza pública.

Igualmente, se ha advertido que la determinación en cada caso concreto de si un servidor público ejerce o no autoridad civil, debe partir del análisis del contenido funcional que tenga su cargo y así se podrá establecer el tipo de poderes que ejerce y las sujeciones a las cuales quedan sometidos los particulares. Si dichas potestades revisten una naturaleza tal que su ejercicio permita tener influencia en el electorado, las mismas configuran la autoridad civil que reclama la Constitución para la estructuración de la causal de inhabilidad de que se trata. En consecuencia, lo que pretende la institución constitucional es impedir que la influencia sobre el electorado proveniente del poder del Estado se pueda utilizar en provecho propio o en beneficio de parientes o allegados […]” (negrilla fuera de texto).

De lo anterior, se concluye que el artículo 189 de la Ley 136 define los servidores que ejercen autoridad política y, por lo tanto, debe aplicarse a todos los cargos que relaciona dicha norma, incluido el supuesto atinente a los secretarios de despacho de los municipios, sin distinción alguna en razón de la clase de asuntos y funciones que sean encomendados a los titulares de estos cargos.

Asimismo, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo concluyó que la “autoridad administrativa” está definida en el artículo 190 de la Ley 136, a través de la conceptualización de la dirección administrativa, de manera similar a la autoridad civil, con la diferencia de que no solo la tienen quienes ejercen el gobierno, sino que también está en cabeza de los secretarios, gerentes o jefes de las entidades descentralizadas y los jefes de las unidades administrativas especiales, en tanto superiores de los correspondientes servicios municipales, así como en cabeza de los empleados oficiales que tengan competencia para ejecutar cualquiera de las funciones administrativas allí mencionadas (contratación, ordenación del gasto, decisión de situaciones administrativas laborales e investigación de faltas disciplinarias). Con todo, si se detallan los alcances de la autoridad administrativa frente a los de la autoridad civil, se podrá inferir que las competencias de la primera están inmersas en las competencias de la última, la que además puede proyectarse externamente, hacia los particulares, de modo que pueda recurrirse a la compulsión o a la coacción con el concurso de la fuerza pública.

Igualmente, se ha advertido que la determinación en cada caso concreto de si un servidor público ejerce o no autoridad civil o administrativa, debe partir del análisis del contenido funcional que tenga su cargo y así se podrá establecer el tipo de poderes que ejerce y las sujeciones a las cuales quedan sometidos los particulares. Si dichas potestades revisten una naturaleza tal que su ejercicio permita tener influencia en el electorado, las mismas configuran la autoridad civil que reclama la Constitución Política para la estructuración de la causal de inhabilidad de que se trata. En consecuencia, lo que pretende la institución constitucional es impedir que la influencia sobre el electorado proveniente del poder del Estado se pueda utilizar en provecho propio o en beneficio de parientes o allegados.

Ahora bien, en cuanto a la autoridad política o administrativa que ejerce el cargo de Secretaria de Despacho, área de gobierno, código 020, grado 03, cargo desempeñado por la señora Marina Ramírez González, la Sala debe acudir a las funciones que le asigna el artículo 1º de la Resolución 203 de 7 de julio de 2014(16):

“[…] ART. 1º—Establecer el manual específico de funciones, requisitos y de competencias laborales para los diferentes empleos que conforman la planta de personal del nivel central del municipio de Cabrera, fijada por el Decreto 28 de julio 1º de 2014, manual que deberá ser cumplido por los Servidores Públicos con criterios de eficiencia y eficacia en orden al logro de la misión, objetivos y funciones que la ley y los reglamentos le señalan al municipio, según las siguientes descripciones: […]

1.3. Secretario de despacho 020-03.

Secretaría de gobierno

I. Identificación

Denominación del cargo: Secretario de Despacho Código 020, Grado 03, No. de cargos: Uno, Unidad Administrativa: Secretaría de Gobierno, Cargo del Jefe Inmediato: Alcalde.

II. Propósito principal

Dirigir los planes, programas y adopción de políticas institucionales en: participación ciudadana, desarrollo comunitario y económico, seguridad ciudadana, justicia local, protección a la familia, promoción de la cultura y el deporte, promoción de los derechos humanos, gestión del archivo general y administración del talento humano; con el fin de fortalecer la convivencia social y mantener la armonía entre la organización y sus usuarios internos y externos.

III. Funciones esenciales

1. Prestar asistencia al despacho del alcalde, en las funciones de fortalecimiento organizacional y comunicación institucional.

2. Velar por los derechos de los consumidores, de acuerdo con las normas vigentes.

3. Administración del talento humano, el plan de bienestar laboral, las situaciones administrativas y el manejo de la historia laboral.

4. Coordinar y apoyar el procedimiento contractual, bajo las directrices del ordenador del gasto.

5. La administración del procedimiento disciplinario, de conformidad a la ley y el reglamento interno.

6. Supervisar y apoyar a las demás unidades de la administración central.

7. Dar fe de los actos de la administración y comunicar y difundir las decisiones administrativas.

8. Coordinar y dirigir el desarrollo comunitario y apoyar a las organizaciones sociales protagonistas del progreso local.

9. Dirigir el Plan de Deporte y aprovechamiento del tiempo libre, con participación comunitaria.

10. Promoción y apoyo a la actividad artística y cultural, la creación, la investigación, el fortalecimiento de las expresiones culturales y defensa del patrimonio cultural local.

11. Promoción al desarrollo empresarial, comercio y turismo para mejorar el empleo y la producción interna.

12. Ejercer la dirección del programa de gestión documental y administración del archivo central.

13. Promover la participación para que la comunidad sea protagonista de las decisiones administrativas.

14. Las demás funciones asignadas, de acuerdo con el nivel, naturaleza y área de desempeño del cargo […]”.

Conforme a las disposiciones y jurisprudencia transcritas, la autoridad política y administrativa es ejercida por el secretario de la alcaldía, como miembro del gobierno municipal y como superior de los correspondientes servicios municipales. De las funciones del cargo de secretaria de despacho, área de gobierno, código 020, grado 03, resulta evidente que dicho cargo hace parte del gobierno municipal y, por ende, ejerce funciones relacionadas con contratación, ordenación del gasto, decisión de situaciones administrativas laborales y administración en procesos disciplinarios, dentro del ámbito de su jurisdicción.

Para que se configure la inhabilidad alegada, también es necesario que la autoridad civil, política o administrativa sea ejercida por el pariente en el lugar donde se lleva a cabo la elección del concejal.

Está probado que la señora Marina Ramírez González ejerció el cargo de secretaria de despacho, área de gobierno, código 020, grado 03, en el municipio de Cabrera, conforme la Resolución 557 de 2011 (folio 18 y 19, cuaderno principal), es decir, dentro de la circunscripción territorial para la cual fue elegida Concejal la señora Amanda Ramírez González.

Asimismo, se encuentra probado que la señora Marina Ramírez González ejerció el cargo de secretaria de despacho, área de gobierno, código 020, grado 03, desde el 1º de agosto de 2011 a la fecha, conforme consta en el certificado expedido por el Alcalde de Cabrera el 25 de mayo de 2016 (folio 22, cuaderno principal).

Conforme lo anterior, el cargo desempeñado por la hermana de la Concejal demandada fue ejercido desde el 1º de agosto de 2011 hasta la fecha, según certificación laboral (25 de mayo de 2016), esto es, dentro del término inhabilitante que va del 25 de octubre de 2014 al 25 de octubre de 2015.

Verificada la configuración de la causal de pérdida de investidura, conforme lo ha indicado la Corte Constitucional(17), esta Sala debe examinar: “[…] si en el caso particular se configura el elemento de culpabilidad (dolo o culpa) de quien ostenta la dignidad, esto es, atiende a las circunstancias particulares en las que se presentó la conducta y analiza si el demandado conocía o debía conocer de la actuación que desarrolló y si su voluntad se enderezó a esa acción u omisión. […]”.

Para el análisis propuesto no puede perderse de vista que la Ley 1475 de 14 de julio de 2011, por la cual se adoptan reglas de organización y funcionamiento de los partidos y movimientos políticos y de los procesos electorales, entre otras disposiciones, regula lo atinente a las campañas electorales y, en particular, la inscripción de candidatos, señalando en su artículo 28 lo siguiente:

“[…] Los partidos y movimientos políticos con personería jurídica podrán inscribir candidatos a cargos y corporaciones de elección popular previa verificación del cumplimiento de las calidades y requisitos de sus candidatos, así como de que no se encuentran incursos en causales de inhabilidad o incompatibilidad […]” (negrilla fuera de texto).

La Sala debe manifestar frente a la conducta de la señora Amanda Ramírez González, que esta suscribió el formulario E- 6CO (folio 69-71, cuaderno principal), en la que manifestó:

Bajo la gravedad del juramento, declaro NO haber participado en consultas internas de otro partido, reúno las calidades y no estoy incurso en causales de inhabilidad y/o incompatibilidad consagradas en la constitución o la ley, por lo que acepto la candidatura para la corporación, circunscripción y período(Negrilla y subrayado fuera de texto).

En esa medida, la señora Amanda Ramírez González se comprometió, de manera expresa, a seguir las disposiciones constitucionales y legales que regulaban su participación en la contienda electoral a realizarse el 25 de octubre de 2015, en particular y para el caso en cuestión, aquellas que consagran el régimen de inhabilidades aplicable a dichos servidores públicos y aquellas que regulan la organización y funcionamiento de los procesos electorales, lo que permite acreditar, en igual forma, que tenían pleno conocimiento de ellas y, sin embargo, las transgredieron sin justificación alguna.

Así mismo, sumado a lo anterior, en el recurso de apelación presentado por la demandada no hay alegación ni prueba alguna de haber actuado con ausencia de culpa.

No hay evidencia de un actuar diligente por parte de la demandada solicitando, a manera ilustrativa, el concepto de las autoridades electorales o de entidades públicas relacionadas con los temas electorales, respecto de su situación particular, o que hubiere actuado al amparo de decisiones judiciales que, aplicadas al caso particular, le permitieran su participación en la contienda electoral, por lo que su actuación puede catalogarse, al menos, como culposa.

Por las razones expuestas, la Sala confirmará el fallo impugnado, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA

CONFÍRMASE la sentencia apelada de 18 de enero de 2017 proferida por el Tribunal Administrativo de Santander, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

Cópiese, notifíquese y, en firme esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen. Cúmplase.

La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la sesión del 17 de agosto de 2017».

1 Por la cual se reforma parcialmente la Ley 136 de 1994, el Decreto Extraordinario 1222 de 1986, se adiciona la Ley Orgánica de Presupuesto, el Decreto 1421 de 1993, se dictan otras normas tendientes a fortalecer la descentralización, y se dictan normas para la racionalización del gasto público nacional.

2 Por la cual se dictan normas tendientes a modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios.

5 Auto de enero 25 de 1.995, Expediente AC-2220, M.P. Carlos Betancur Jaramillo.

6 Folios 17-31, cuaderno principal.

7 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera. Consejero Ponente: Guillermo Vargas Ayala. Bogotá, D.C., tres (3) de noviembre de dos mil dieciséis (2016). Radicación número: 23001-23-33-004-2015-00489-01(PI). Actor: Francisca López Diz. Demandado: Juan Camilo Corrales Saleme. Referencia: Pérdida de investidura – Juicio de carácter sancionatorio - No se configura la inhabilidad por celebración del contrato de donación cuando existe duda sobre la naturaleza contractual del acto jurídico

8 Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo Sentencia de 23 de julio de 2002, expediente No. IJ 024 C.P. Gabriel Eduardo Mendoza.

9 Expediente: 2002-1067. M.P. Dr. Gabriel E. Mendoza Martelo.

10 Expediente: 2005-1477. M.P. Dr. Rafael E. Ostau De Lafont Pianeta.

11 Folios 17-31, cuaderno principal.

12 Por la cual se dictan normas tendientes a modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios.

13 Sentencia de 3 de julio de 2003, Expediente: 19001-23-31-000-2002-0380-02(3068), M.P. Darío Quiñones Pinilla.

14 Expediente 2011-00515, Actor: Misael Elias Nuñez Ochoa, M.P. Dra. María Elizabeth García González.

15 Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia de 8 de mayo de 2007. Exp. 00016.

16 Por la cual se modifica el Manual Específico de Funciones, Requisitos y de Competencias Laborales, de los diferentes empleos de la planta de cargos del Municipio de Cabrera.

17 Corte Constitucional, Sentencia SU 424 de 2016