Sentencia 2016-01314 de febrero 14 de 2017

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN QUINTA

Consejera Ponente:

Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez (E)

Bogotá, D.C., catorce (14) de febrero de dos mil diecisiete (2017).

Rad.: 25000-23-37-000-2016-01314-01(AC)

Actor: Adriana Johana Mahecha Vega

Demandado: Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, Fonvivienda, Departamento Administrativo de la Prosperidad Social, Unidad Administrativa de Atención y Reparación a Víctimas y Alcaldía Mayor de Bogotá – Secretaría de Hábitat

EXTRACTOS: «II. CONSIDERACIONES DE LA SALA

1. Competencia.

Esta Sala es competente para conocer de la impugnación presentada contra la sentencia de primera instancia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, de conformidad con lo establecido en el Decreto 2591 de 1991 y el artículo 2º del Acuerdo 55 de 2003 de la Sala Plena de esta corporación.

2. Problema jurídico.

Corresponde a la Sala determinar si debe confirmar, modificar o revocar la sentencia proferida el Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 26 de julio de 2016(12), a través de la cual: i) se amparó el derecho de petición y ii) se negó el amparo solicitado respecto a los demás derechos invocados.

Es de anotar que la inconformidad de la parte actora se limita a la negativa del tribunal de amparar el derecho a la vivienda, razón por la que la Sala no estudiara lo relacionado con el derecho de petición, pues se entiende que frente a este aspecto no existe disenso con la sentencia de primera instancia. Así las cosas, la Sección debe estudiar si las autoridades accionadas vulneraron el derecho a la vivienda digna, por el hecho de no haberle entregado un inmueble para su habitación y la de su familia.

Para resolver el anterior problema jurídico se abordarán los siguientes temas: en primer lugar, se expondrán algunas generalidades de la acción de tutela; en segunda instancia, se esbozarán algunas consideraciones teóricas respecto al derecho a la vivienda digna en población desplazada; y finalmente, se analizará el caso concreto.

3. Generalidades de la acción de tutela.

Según el artículo 86 de la Constitución Política, toda persona puede ejercer la acción de tutela para reclamar ante los jueces la protección inmediata de sus derechos fundamentales siempre que sean violados o amenazados por la acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares en los precisos casos en que indica el Decreto 2591 de 1991.

La jurisprudencia constitucional de manera enfática y uniforme ha señalado que la acción de amparo fue instituida como un instrumento de defensa judicial de los derechos fundamentales, dotada de un carácter subsidiario y residual. Lo anterior implica que su ejercicio solo es procedente de manera supletiva, es decir, cuando no sea posible acudir a otro medio de defensa, salvo que se promueva para precaver la ocurrencia de un perjuicio irremediable(13).

4. El derecho a la vivienda digna en población desplazada.

El artículo 51 de la Constitución Política establece que:

“ART. 51.—Todos los colombianos tienen derecho a vivienda digna. El Estado fijará las condiciones necesarias para hacer efectivo este derecho y promoverá planes de vivienda de interés social, sistemas adecuados de financiación a largo plazo y formas asociativas de ejecución de estos programas de vivienda”. 

Como puede observarse la Carta Política previó el derecho a la vivienda como una garantía constitucional íntimamente ligada a la dignidad de la persona, de ahí que el texto superior consagre que existe una prerrogativa a tener una “vivienda digna” e imponga al Estado el deber de establecer los lineamientos para que la población pueda gozar efectivamente dicho derecho.

La protección del derecho a la vivienda no solo existe en la Constitución Política, sino también en los tratados de derechos humanos tales como el PIDESC(14) en el que se establece, de forma expresa, que el Estado debe reconocer a las personas un nivel de vida adecuado incluyendo la vivienda(15). Bajo este panorama, no cabe duda que existe un derecho a la vivienda digna y que el Estado debe tomar las medidas necesarias para su satisfacción.

Ahora bien, no se puede perder de vista que esta garantía adopta, si se quiere, un carácter reforzado tratándose de la población desplazada como sujetos de especial protección constitucional.

En efecto, tal y como lo ha hecho la Sección en otras oportunidades(16) debe recordarse que la Corte Constitucional ha declarado la existencia de una “estado de cosas inconstitucional(17) respecto a los derechos de las personas víctimas de desplazamiento forzado “por sus condiciones de especial vulnerabilidad y por la violación masiva de sus derechos fundamentales”(18), entre ellos, el derecho a la vivienda digna.

Sobre este punto el máximo Tribunal Constitucional precisó:

“(…) dentro de los derechos que resultan vulnerados por el hecho del desplazamiento, se encuentra el de acceder a una vivienda digna, habida consideración que las víctimas de ese flagelo ‘(…) tienen que abandonar sus propios hogares o lugares habituales de residencia y someterse a condiciones inapropiadas de alojamiento en los lugares hacia donde se desplazan, cuando pueden conseguirlas y no tienen que vivir a la intemperie’. En esa medida estableció como un deber del Gobierno Nacional, el proveer a las personas víctimas de desplazamiento forzado del apoyo para la consecución de una vivienda, implementando para tal fin programas de ayuda económica mediante la figura de subsidios de vivienda”.(19) 

Es tal la relevancia que cobra el derecho a la vivienda de la población desplazada que se ha reconocido que aquel puede ser exigible incluso a través de esta acción constitucional(20). Por supuesto, esto no significa que el acceso al derecho sea automático, pues al ser un derecho prestacional está sometido a los principios de progresividad y sostenibilidad económica y está necesariamente atado a los procedimientos que el Gobierno Nacional establezca para su acceso.

5. Caso concreto.

Como quedó descrito en los antecedentes de esta providencia la accionante pretende que se le adjudique una vivienda gratis dentro de los programas que al efecto han establecido las autoridades tanto nacional y locales.

Para entender las condiciones con las que se ha establecido el acceso a la vivienda digna de, entre otros, la población desplazada es menester analizar el marco normativo que regula el subsidio de vivienda familiar en especie tanto a nivel nacional, como a nivel distrital a efectos de determinar si se ha vulnerado el derecho a la vivienda de la accionante.

5.1. Subsidio de vivienda familiar en especie otorgado por el Gobierno Nacional.

Como se explicó en párrafos anteriores, el hecho de que se reconozca un derecho fundamental a la vivienda no implica que aquel pueda ser otorgado de manera inmediata o automática, incluso a las personas en condiciones de especial protección constitucional tales como los desplazados ya que, se insiste, esta prerrogativa está en íntima relación con otros principios, también de raigambre constitucional, así como con los procedimientos que establezcan las autoridades correspondientes.

Así pues para regular, entre otros, el acceso a vivienda de población en condiciones de vulnerabilidad tales como las víctimas de desplazamiento, el Gobierno Nacional expidió el Decreto Único Reglamentario del Sector Vivienda, Ciudad y Territorio 1077 de 2015 a través del cual se reglamentó el procedimiento para acceder a una “vivienda gratis”.

Del análisis del citado decreto se desprende que lo que la señora Mahecha Vega busca es acceder a un “subsidio de vivienda familiar en especie” del 100%(21), a través del “Programa de Vivienda Gratuita(22). Por ello, para la Sala no cabe duda que debió someterse al procedimiento contemplado en la norma en cita y cumplir con los requisitos ahí establecidos.

En efecto, el Decreto 1077 de 2015 contempla, a grandes rasgos, el siguiente procedimiento(23):

1. El Departamento para la Prosperidad Social -DPS- debe identificar a los potenciales beneficiarios(24) del subsidio de las bases de datos contempladas en el artículo 2.1.1.2.1.2.1 del Decreto 1077 de 2015, así como de los hogares potencialmente beneficiarios(25).

2. El DPS debe comunicar a Fonvivienda la resolución que contiene el listado de hogares potencialmente beneficiarios según las priorizaciones contempladas en el decreto (art. 2.1.1.2.1.2.4. el D. 1077/2015).

3. Fonvivienda debe realizar una convocatoria para que los hogares potencialmente beneficiarios se postulen al subsidio de vivienda (art. 2.1.1.2.1.2.5 el D. 1077/2015).

4. Los hogares potencialmente beneficiarios podrán postularse para acceder al subsidio, para lo cual deberán suministrar la información y allegar los documentos contemplados en el artículo 2.1.1.2.1.2.6 del Decreto 1077 de 2015.

5. Fonvivienda deberá analizar las solicitudes para admitirlas, inadmitirlas o rechazarlas (arts. 2.1.1.2.1.2.7; 2.1.1.2.1.2.8 y 2.1.1.2.1.2.9 del D. 1077/2015).

6. Fonvivienda debe remitir al DPS el listado de hogares postulantes que cumplen requisitos para ser beneficiaros del subsidio familiar de vivienda en especie. El DPS selecciona los hogares beneficiarios del listado que le entrega Fonvivienda (art. 2.1.1.2.1.3.1 el D. 1077/2015).

7. En caso de que haya muchos hogares postulados que cumplan los requisitos se procederá a realizar un sorteo en los términos contemplados en el artículo 2.1.1.2.1.3.2 del Decreto 1077 de 2015, después del cual se expedirá un listado definitivo.

8. Fonvivienda expide el acto administrativo de asignación del subsidio familiar de vivienda en especie a los beneficiarios señalados en la resolución emitida por el DPS (art. 2.1.1.2.1.4.1. el D. 1077/2015).

9. Una vez conformada la lista de asignación se realiza el sorteo a efectos de establecer cuál será la vivienda transferida (art. 2.1.1.2.1.4.2 el D. 1077/2015).

Ahora bien, no hay duda que la accionante es víctima del conflicto armado, pues fue desplazada por la violencia y así consta en los registros estatales (fl. 5) No obstante, contrario a lo afirmado por el Tribunal a quo, la Sala considera que está demostrado que la accionante sí se postuló a las convocatorias realizadas por Fonvivienda, pues así se desprende no solo de la contestación brindada por esa entidad, sino también de los soportes por ella allegados.

En efecto, Fonvivienda señala que la accionante junto con su grupo familiar se postuló a una convocatoria realizada en el año 2007; época en que la que pese a que cumplió con los requisitos de postulación no obtuvo el subsidio, toda vez que los recursos disponibles se agotaron(26); circunstancia que acredita que la accionante sí se ha postulado para acceder a los subsidios del Gobierno Nacional, solo que no resultó beneficiaria de los mismos.

Igualmente está probado, según consta en el folio 63 del expediente, que en el año 2014 la accionante se postuló para acceder al subsidio de vivienda en especie de 100% en el proyecto Villa Karen ubicado en la ciudad de Bogotá. Sin embargo, fue excluida del procedimiento porque no cumplió con uno de los requisitos de forma, que actualmente su estado es “No cumple requisitos para vivienda gratuita”.

Ahora bien, consultadas por la Sala las bases de datos del Ministerio de Vivienda(27), se obtiene la misma información, es decir, que pese a que la accionante se postuló para acceder a una “vivienda gratis” no cumplió con los requisitos de acceso al subsidio de vivienda en especie del 100%.

Bajo este panorama, es claro que las autoridades demandadas especialmente Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, Fonvivienda, el Departamento Administrativo de la Prosperidad Social, la Unidad Administrativa de Atención y Reparación a Víctimas no han vulnerado el derecho a la vivienda de la accionante, toda vez que la señora Mahecha ha participado en varias convocatorias para acceder a los subsidios de vivienda en especie que contempla el Gobierno Nacional; cosa distinta es que de un lado, no haya resultado beneficiaria del programa por el agotamiento de los recursos, y de otro, que no haya acreditado los requisitos que exige el ordenamiento jurídico que le permitían continuar en el proceso de selección de los hogares adjudicatarios de las viviendas del proyecto Villa Karen.

En efecto, el hecho de que en el año 2007 no haya sido beneficiaria del subsidio de vivienda pese a cumplir con todos los requisitos, no significa que exista, per se, una vulneración a sus derechos fundamentales, pues esta circunstancia se explica en virtud del principio de progresividad que caracteriza el derecho a la vivienda y que implica entender que la satisfacción de tal prerrogativa es paulatina.

Lo propio sucede con la postulación realizada en el año 2014 al proyecto Villa Karen, ya que el hecho de que la accionante pertenezca a un grupo de especial protección no implica que aquella pueda abstenerse de cumplir con los requisitos de acceso al derecho a la vivienda previstos por el ordenamiento jurídico; máxime cuando el acceso a través del subsidio en especie del 100% está previsto para personas en iguales o incluso menores condiciones que la accionante.

Así pues, es evidente que el juez constitucional no puede proceder al amparo del derecho invocado debido a que, como se ha explicado a lo largo de esta providencia, el derecho a la vivienda digna está atado a las formas que el Estado disponga para su satisfacción, elemento que no satisfizo en el caso concreto y que imponen concluir que las entidades accionadas no han vulnerado el derecho fundamental a la vivienda digna de la señora Mahecha Vega.

5.2. Subsidio de vivienda familiar en especie otorgado por el Distrito de Bogotá.

Como quedó expuesto en los antecedentes de esta providencia, la accionante también presentó tutela contra la Alcaldía Mayor de Bogotá – Secretaría de Hábitat con el propósito de que se garantizara su derecho a la vivienda. A efectos de determinar si aquella ha vulnerado el derecho a la vivienda de la accionante es necesario realizar algunas precisiones respecto al subsidio que otorga esta entidad territorial.

Lo primero a señalar es que según el artículo 1º Decreto Nacional 1168 de 1996 los subsidios de vivienda ofrecidos por las entidades territoriales “son complementarios al subsidio nacional de vivienda y podrán ser entregados en dinero o en especie, según lo determinen las autoridades municipales competentes”. Esto significa que los beneficios otorgados no necesariamente deben corresponder con la entrega de un inmueble destinado para vivienda, pues el derecho también puede satisfacerse con el desembolso de subsidios en dinero.

Ahora bien, el Decreto Distrital 539 de 2012(28) —norma vigente al momento en el que se presentó la solicitud— junto con la Resolución Nº 844 de 2014 establecieron que el Distrito podía hacer aportes, a efectos de satisfacer las necesidades de vivienda de los habitantes de Bogotá, entre otras, mediante la modalidad de “Adquisición de vivienda por obtención de cierre financiero”.

A través de este mecanismo la entidad territorial concurre a la financiación de la adquisición y/o construcción de una vivienda de hasta 70 SMMLV y con un apoyo máximo de 26 SMMLV. En esta modalidad de subsidio es menester que el solicitante demuestre el “cierre financiero”, es decir, debe acreditar que puede completar el precio total de la vivienda.

Los elementos descritos en precedencia son esenciales para entender el caso concreto y concluir que la Alcaldía Mayor de Bogotá -Secretaría de Hábitat no ha vulnerado derecho alguno de la accionante, pues tal y como lo informó dicha Secretaría pese a que hogar de la accionante se encuentra registrado en el programa de Asignación del Subsidio de Vivienda en Especie desde el 18 de diciembre de 2013, aquella no ha acreditado el cierre financiero, requisito que según la Resolución Nº 844 de 2014(29) es indispensable para continuar el trámite del subsidio.

Así las cosas, al no haber acreditado el cumplimiento del cierre financiero, establecido en el artículo 12 de la Resolución Nº 844 de 2014(30), la Secretaría Distrital del Hábitat, no podía continuar con el correspondiente trámite para determinar si la tutelante sería considerada como beneficiaria de los subsidios entregados por el distrito.

Para la Sala que la señora Mahecha Vega no haya acreditado el cumplimiento de los requisitos legales para poder ser beneficiaria del subsidio familiar de vivienda contemplado por el distrito, impone colegir que tal entidad territorial, a través de su Secretaría de Hábitat, no vulneró el derecho fundamental invocado por la actora en el escrito de tutela, pues como se ha puesto de presente a lo largo de esta providencia, el hecho de ser víctima del desplazamiento forzado no la releva de la obligación de cumplir con las exigencias que el ordenamiento jurídico prevé para la satisfacción del derecho a la vivienda digna.

Esto es así porque, como en otras oportunidades lo ha señalado la Sección, “la categoría de los derechos protegidos de manera especial a la población desplazada son derechos de carácter económico, éstos se encuentran sujetos a lineamientos y procedimientos administrativos que no pueden obviarse y menos aún pretender que por vía de acción de tutela se de garantía a ellos, cuando no se demuestra de manera siquiera sumaria la flagrante vulneración de algún derecho fundamental o la inminencia de la misma, por condiciones especialísimas que permitan hacer una discriminación positiva para dar órdenes de amparo como lo pretende la accionante(31).”(32)

No obstante, del análisis del caso en concreto, la Sala encuentra que la señora Adriana Mahecha Vega, si bien ha recibido las razones por las cuales no puede, a la fecha, acceder a los subsidios de vivienda que otorga el gobierno para la población desplazada por la violencia, atendiendo a las circunstancias especiales del caso, resulta necesario realizar un acompañamiento para que la misma conozca los requisitos legales de cada uno de los subsidios, y así, en caso de ser considerada nuevamente como potencial beneficiaria de alguno, pueda acreditar su cumplimiento.

En efecto, de la solicitud de amparo, de la impugnación así como del documento allegado por la Secretaría de Hábitat en la que uno de los funcionarios pone de presente que la accionante no entiende la información brindada por esa dependencia(33), se desprende que señora Mahecha necesita un acompañamiento por parte de la Defensoría del Pueblo, la cual actúa como órgano constitucional responsable de impulsar la efectividad de los derechos humanos de los habitantes del territorio nacional.

Así las cosas, la Sala considera necesario exhortar a la Defensoría del Pueblo – Seccional Cundinamarca, para que realice un acompañamiento a la actora, a efectos de prestarle orientación, en relación con los trámites necesarios para obtener los subsidios de vivienda otorgados tanto por el gobierno, como por el distrito.

El representante del Ministerio Público designado para tal efecto, deberá informar a la Sección Cuarta del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, como juez constitucional de primera instancia, el trámite adelantado en relación con el acompañamiento que se le brinde a la señora Mahecha Vega.

6. Conclusión.

Conforme a lo explicado en esta providencia ninguna de las autoridades accionadas vulneraron el derecho a la vivienda de la señora Adriana Mahecha Vega, razón por la que la Sala confirmará la sentencia de primera instancia del 26 de julio de 2016 a través de la cuál: i) se amparó el derecho fundamental de petición y ii) se negó el amparo respecto al derecho a la vivienda.

Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

1. CONFIRMAR la sentencia del 26 de julio de 2016 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta proferida dentro de la acción de la referencia por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

2. EXHORTAR a la Defensoría del Pueblo – Seccional Cundinamarca para que realice un acompañamiento a la actora, a efectos de prestarle orientación, en relación con los trámites necesarios para obtener los subsidios de vivienda una vez sea considerada como potencial beneficiaria.

3. NOTIFICAR a las partes e intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.

4. REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, previo envío de copia de la misma al tribunal de origen.

Notifíquese y cúmplase.

Consejeros: Carlos Enrique Moreno Rubio, Presidente—Rocío Araújo Oñate—Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez».

12 Tal y como consta en el folio 126 el expediente fue remitido al Consejo de Estado solo hasta el 23 de enero de 2017 y paso al despacho hasta el 6 de febrero de esa misma anualidad.

13 Ver, entre otras, las sentencias de la Corte Constitucional SU-037 de 2009 y T-764 de 2010.

14 Dicho Pacto fue incorporado a la legislación interna mediante la Ley 74 de 1968.

15 El artículo 11 del PIDESC establece: “ART. 11.—1. Los Estados Partes en el presente Pacto reconocen el derecho de toda persona a un nivel de vida adecuado para sí y su familia, incluso alimentación, vestido y vivienda adecuados, y a una mejora continua de las condiciones de existencia. Los Estados Partes tomarán medidas apropiadas para asegurar la efectividad de este derecho, reconociendo a este efecto la importancia esencial de la cooperación internacional fundada en el libre consentimiento (...)”.

16 Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 15 de septiembre de 2016, radicación 25000-23-42-000-2016-03407-01. Actor: Nanci Londoño Cabrera, C.P. Rocío Araujo Oñate.

17 Tal declaración se realizó en la Sentencia T-025 de 2004.

18 Ibídem.

19 Corte Constitucional. Sentencia T-025 de 2004.

20 Así lo sostuvo la corte Constitucional en, entre otras, Sentencia T-167 de 2016.

21 El artículo 2.1.1.2.1.1.2 del Decreto 1077 de 2015 consagra “ART. 2.1.1.2.1.1.2.—Definiciones. Para los efectos de la presente sección se adoptan las siguientes definiciones: subsidio familiar 100% de vivienda en especie (SFVE): Para efectos de esta sección, este subsidio equivale a la transferencia de una vivienda de interés prioritario al beneficiario”.

22 Según el artículo 2.1.1.2.1.1.2 del Decreto 1077 de 2015 tal programa “es aquel que adelanta el Gobierno Nacional con el propósito de entregar viviendas de interés prioritario, a título de subsidio en especie, a la población vulnerable referida en el artículo 12 de la Ley 1537 de 2012”.

23 La Sección también explicó este trámite en sentencia del 15 de septiembre de 2016, Rad. 25000-23-42-000-2016-03407-01. Actor: Nanci Londoño Cabrera, C.P. Rocío Araujo Oñate.

24 Según el artículo 2.1.1.2.1.1.2 del Decreto 1077 de 2015 se entiende por potencial beneficiario “al miembro del hogar mayor de edad, jefe de hogar, o persona que representa al hogar y que se encuentra individualmente en alguna de las fuentes de información primaria que defina el DPS mediante resolución, y con las cuales se conforman los listados de personas y familias potencialmente beneficiarias”.

25 Según el artículo 2.1.1.2.1.1.2 del el Decreto 1077 de 2015 se entiende por hogar beneficiario “el hogar que cuenta con uno o varios miembros registrados (s) en alguna de las bases de identificación enumeradas en el artículo 2.1.1.2.1.2.1 de la presente sección y que resulte incluido en los listados que elabora el DPS, una vez aplicados los criterios de priorización definidos en el artículo 2.1.1.2.1.2.3”.

26 Fl. 51 del expediente.

27 Al efecto consultar http://subsidios.minvivienda.gov.co/HojaVidaConsEx.aspx en ella se digitó la cedula de ciudadanía de la accionante y caja de compensación Compensar. (Página consultada el 9 de febrero de 2017).

28 Derogado Decreto 623 de diciembre de 2016.

29 “Por medio de la cual se adopta el reglamento operativo para el otorgamiento del Subsidio Distrital de Vivienda en Especie para Vivienda de Interés Prioritario en el Distrito Capital, en el marco del Decreto Distrital 539 de 2012”.

30 ART. 12.—Cierre financiero. Para la postulación, el hogar deberá acreditar que cuenta con los recursos que sumados al Subsidio Distrital de Vivienda en Especie le permita la adquisición y/o construcción de una vivienda de interés prioritario.

31 Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 12 de mayo de 2016, C.P. Alberto Yepes Barreiro, Rad. 25000-23-42-000-2016-01220-01.

32 Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 15 de septiembre de 2016, Rad. 25000-23-42-000-2016-03407-01. Actor: Nanci Londoño Cabrera, C.P. Rocío Araujo Oñate.

33 Fl. 47.