SENTENCIA 2016-01718 DE FEBRERO 9 DE 2017

 

Sentencia 2016-01718 de febrero 9 de 2017

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Consejera Ponente:

Dra. María Elizabeth García González

Ref.: Expediente 25000-23-41-000-2016-01718-01.

Recurso de apelación contra el auto de 25 de agosto de 2016, proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca.

Actor: William Ortiz Rodríguez.

Bogotá, D.C., nueve de febrero de dos mil diecisiete.

Se decide el recurso de apelación oportunamente interpuesto por la apoderada del actor contra el proveído de 25 de agosto de 2016, por medio del cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, rechazó la demanda instaurada.

I. Antecedentes

El señor William Ortiz Rodríguez, a través de apoderada, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, consagrado en el artículo 138 del CPACA, instauró demanda ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, tendiente a obtener la declaratoria de nulidad de los siguientes actos administrativos expedidos por el Instituto de Desarrollo Urbano, IDU:

— Instituto de Desarrollo Urbano, IDU 44996 de 19 de junio de 2015 “Por la cual se determina la adquisición de un inmueble por el procedimiento de la expropiación por vía administrativa y se formula una oferta de compra”.

— Instituto de Desarrollo Urbano, IDU 66485 de 23 de diciembre de 2015, “Por la que se modifica la Instituto de Desarrollo Urbano, IDU 44996 de 19 de junio de 2015”.

— Instituto de Desarrollo Urbano, IDU 3132 de 1º de marzo de 2016, “Por la cual se ordena una expropiación por vía administrativa”.

A título de restablecimiento del derecho pretende, entre otras cosas, que se avalúe nuevamente su inmueble teniendo en cuenta los criterios de la Lonja de Propiedad Raíz de Colombia – Lonprocol y que el Instituto de Desarrollo Urbano – IDU reconozca que el valor real del predio es de $638.370.000.oo.

II. Fundamentos de la providencia apelada

Mediante auto de 25 de agosto de 2016, el a quo rechazó la demanda contentiva del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho objeto de estudio, por considerar que se había instaurado luego de vencido el término de cuatro (4) meses contemplado en el literal d), numeral 2° del artículo 164 del CPACA.

Indicó que en el presente caso el término de caducidad debía contarse a partir del día siguiente al de la notificación personal de la Instituto de Desarrollo Urbano, IDU 3132 de 1º de marzo de 2016, la cual se llevó a cabo el 14 de ese mismo mes y año, tal y como consta a folio 39 del cuaderno principal, por lo que, en principio, los cuatro meses consagrados en el artículo 164 del CPACA, vencían el 15 de julio de 2016; sin embargo, faltando 3 días para su vencimiento, esto es, el 12 de julio de 2016, se suspendió el referido término ya que el actor presentó solicitud de conciliación prejudicial ante la Procuraduría Primera Judicial II para Asuntos Administrativos.

Recordó que el conteo del término de caducidad se reanudó al día siguiente de declararse fallida la diligencia de conciliación, es decir, el 10 de agosto de 2016, por ende el actor tenía hasta el día 15 de ese mismo mes y año para radicar el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho objeto de estudio.

Sostuvo que el actor instauró la demanda solo hasta el día 17 de agosto de 2016, fecha en la cual ya se encontraba vencido el término de caducidad aludido, en consecuencia era procedente su rechazo.

III. Fundamentos del recurso

En su recurso de apelación el actor adujo que cuando se demanda un acto que dispone la expropiación por vía administrativa, la caducidad debe contarse a partir de la ejecutoria de la decisión, ya que así lo establece expresamente el artículo 71 de la Ley 388 de 1997, el cual se erige como una norma de carácter especial para este tipo de casos y por lo tanto su aplicación prima sobre la regla general prevista en el literal d) numeral 2 del artículo 164 del CPACA.

Manifestó que el a quo contó los cuatro meses para instaurar la demanda a partir del día siguiente al de la notificación personal de la Instituto de Desarrollo Urbano, IDU 3132 de 1º de marzo de 2016, es decir, aplicó la regla general de caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, omitiendo la existencia de una norma especial que lo obligaba a tener en cuenta la fecha de ejecutoria de dicha decisión administrativa.

Explicó que durante la actuación administrativa no interpuso el recurso de reposición —que era el único procedente— contra la Instituto de Desarrollo Urbano, IDU 3132 de 1º de marzo de 2016, por lo tanto dicho acto administrativo quedó debidamente ejecutoriado o en firme al día siguiente del vencimiento del término para presentar el referido recurso -10 días-, es decir, el 1º de abril de 2016, de conformidad con lo expresamente señalado en el artículo 87 del CPACA.

Adujo que en virtud de lo anterior, los cuatro meses para demandar en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, en principio, vencían el 1º de agosto de 2016; sin embargo, el 12 de julio de esa misma anualidad, radicó la solicitud de conciliación prejudicial ante la Procuraduría Primera Judicial II para asuntos administrativos, con lo cual se suspendió el término de caducidad cuando aún le faltaban 19 días para su vencimiento.

Advirtió que el referido término se mantuvo suspendido hasta el día 9 de agosto de 2016, fecha en la que se declaró fallida la audiencia de conciliación, por consiguiente el plazo máximo para radicar la demanda vencía el 29 de agosto de 2016, no el 15 de ese mismo mes y año como equivocadamente lo afirmó el a quo.

Finalmente, recordó que la demanda se instauró en el Tribunal Administrativo de Cundinamarca el día 17 de agosto de 2016, por lo tanto no había lugar a su rechazo.

IV. Consideraciones de la Sala:

En el caso objeto de estudio, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B rechazó la demanda al considerar que fue instaurada por fuera del término de caducidad de cuatro meses establecido en el literal d), numeral 2° del artículo 164 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, que preceptúa:

“ART. 164.—Oportunidad para presentar la demanda. La demanda deberá ser presentada:

(…).

2. En los siguientes términos, so pena de que opere la caducidad:

(…).

d) Cuando se pretenda la nulidad y restablecimiento del derecho, la demanda deberá presentarse dentro del término de cuatro (4) meses contados a partir del día siguiente al de la comunicación, notificación, ejecución o publicación del acto administrativo, según el caso, salvo las excepciones establecidas en otras disposiciones legales;”

Para sustentar la decisión, el a quo sostuvo que la caducidad debía empezar a contarse a partir del día siguiente al de la notificación personal de la Instituto de Desarrollo Urbano, IDU 3132 de 1º de marzo de 2016, trámite que se llevó a cabo el 14 de ese mismo mes y año, por consiguiente, en principio, el actor podía presentar la demanda hasta el 15 de julio de 2016; no obstante, faltando tres días para su vencimiento, esto es, el 12 de julio de 2016, presentó solicitud de conciliación prejudicial ante la Procuraduría Primera Judicial II para Asuntos Administrativos y con ello se suspendió el término de caducidad hasta el 9 de agosto de 2016, cuando se declaró fallida la diligencia.

Sostuvo que una vez reiniciado el conteo de la caducidad la demanda podía ser presentada hasta el 15 de agosto de 2016; sin embargo, el actor solo la instauró el 17 de ese mismo mes y año, lo que demostraba que estuvo por fuera del término establecido en el literal d), numeral 2° del artículo 164 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

Por su parte, el actor en su recurso de apelación básicamente manifestó que el término de caducidad no podía contarse a partir del día siguiente al de la notificación personal del acto administrativo demandado, como lo establece el CPACA, sino que debía tenerse en cuenta la fecha de ejecutoria del mismo, en atención a lo señalado en el artículo 71 de la Ley 388 de 1997, el cual constituye una norma especial para este tipo de casos y por lo tanto su aplicación es prevalente frente a la regla general.

Explicó que de conformidad con lo señalado en el numeral 3 del artículo 87 del CPACA, la Instituto de Desarrollo Urbano, IDU 3132 de 1º de marzo de 2016, quedó en firme o ejecutoriada el día 1º de abril de 2016, por lo tanto era a partir de dicha fecha que el a quo debía contar la caducidad del medio de control instaurado.

Teniendo en cuenta los argumentos expuestos, es claro que el problema jurídico del presente asunto se circunscribe a determinar si el término de caducidad debe empezar a contarse a partir del día siguiente al de la notificación personal del acto administrativo cuestionado(1), como lo establece el artículo 164 del CPACA, o si por el contrario, había lugar a tener en cuenta la fecha de ejecutoria del mismo, en virtud de lo señalado en el artículo 71 de la Ley 388 de 1997, por tratarse de una normativa especial que rige en casos de expropiaciones por vía administrativa.

Para dilucidar el problema jurídico planteado, es menester traer a colación apartes de los actos administrativos demandados con el fin de determinar la naturaleza de los asuntos tratados en los mismos.

Cabe recordar que el actor pretende la nulidad de los siguientes actos administrativos expedidos por el Instituto de Desarrollo Urbano, IDU:

— “RESOLUCIÓN 44996 DE 2015

“Por la cual se determina la adquisición de un inmueble por el procedimiento de la expropiación por vía administrativa y se formula una oferta de compra”.

(…).

ART. 1º—Con fundamento en el artículo 66 de la Ley 388 de 1997, determinar la adquisición del inmueble ubicado en la AK 91 130 c 04 de la ciudad de Bogotá D.C., identificado con cédula catastral…

ART. 2º—El presente acto administrativo constituye oferta de compra tendiente a obtener un acuerdo de enajenación voluntaria, advirtiendo al actual titular de derechos reales que si dentro del término de (30) días hábiles siguientes a la ejecutoria de la presente resolución, no ha sido posible llegar a un acuerdo formal para la enajenación voluntaria, contenido en un contrato de promesa de compraventa o suscrito éste se incumpliere con cualquiera de sus estipulaciones contractuales, el Instituto de Desarrollo Urbano con NIT 899.999.081-6, procederá a emitir el acto administrativo de expropiación por vía administrativa según lo dispuesto por el artículo 68 de la citada Ley 388 de 1997.

ART. 3º—El valor del precio indemnizatorio que presente el Instituto de Desarrollo Urbano es de trecientos ochenta y ocho millones cuatrocientos sesenta y ocho mil quinientos veintitrés pesos ($388.468.523)…”.

— “RESOLUCIÓN 66485 DE 2015

“Por la que se modifica la Resolución 44996 del 19 de junio de 2015 «por la cual se determina la adquisición de un inmueble por el procedimiento de la expropiación por vía administrativa y se formula una oferta de compra”.

(...).

ART. 1º—Modificar la Resolución 44996 del 19 de junio de 2015, en el artículo tercero el cual quedará así:

ART. 3º—El valor del precio indemnizatorio que presente el Instituto de Desarrollo Urbano es de cuatrocientos cuatro millones quinientos ochenta y nueve mil veintitrés pesos ($404.589.023)…”.

— “RESOLUCIÓN 3132 DE 2016

“Por la cual se ordena una expropiación por vía administrativa”.

(…).

ART. 1º—Ordenar la expropiación por vía administrativa a favor del Instituto de Desarrollo Urbano, IDU, del inmueble ubicado en la AK 91 130 C - 04, de la Ciudad de Bogotá D.C., identificado con cédula catastral…

ART. 2º—Valor del precio indemnizatorio. El valor del precio indemnizatorio de la expropiación que se ordena por la presente resolución es de:

Cuatrocientos un millones trescientos veinticuatro mil quinientos ochenta y cinco pesos ($401.324.585)…”.

Teniendo en cuenta lo transcrito en líneas anteriores, es evidente que la última de las resoluciones demandadas contiene una decisión definitiva de expropiar un inmueble por vía administrativa, por lo tanto es procedente la aplicación del artículo 71 de la Ley 388 de 1997, tal y como lo solicitó el apelante, ya que se trata de una normativa de carácter especial que prima sobre la regla general prevista en el artículo 164 del CPACA, ello en armonía con lo señalado en el inciso final del artículo 2º ibídem(2).

La referida norma establece:

“ART. 71.—Proceso contencioso administrativo. Contra la decisión de expropiación por vía administrativa procede acción especial contencioso-administrativa con el fin de obtener su nulidad y el restablecimiento del derecho lesionado, o para controvertir el precio indemnizatorio reconocido, la cual deberá interponerse dentro de los cuatro meses calendario siguientes a la ejecutoria de la respectiva decisión. El proceso a que da lugar dicha acción se someterá a las siguientes reglas particulares:…” (Negrillas y subrayas fuera del texto original)

Es importante advertir que esta Sala ya se ha pronunciado en otras oportunidades sobre la aplicación preferente del artículo transcrito en aquellos casos en los que se demandan, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, actos que contienen una decisión de expropiación por vía administrativa.

En efecto, en providencia de 1º de marzo de 2007(3), la Sala sostuvo:

“Afirma la parte recurrente que el a quo no dio aplicación correcta al artículo 71 de la Ley 388 de 1997, según el cual la acción de nulidad y restablecimiento del derecho contra el acto administrativo que dispone la expropiación por vía administrativa caduca a los cuatro (4) meses siguientes a la ejecutoria de la decisión correspondiente.

Lo anterior por cuanto, a juicio de los demandantes, el Tribunal contabilizó dicho término a partir del día siguiente a la desfijación del edicto de notificación de la Resolución 5325 del 27 de abril de 2004, no a partir del día siguiente al vencimiento del término de cinco (5) días previsto para ejercer los recursos de reposición y/o apelación, conforme lo establece el artículo 51 del Código Contencioso Administrativo.

Es preciso señalar que en asuntos como el presente, el término de caducidad de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho se encuentra previsto en norma especial: el artículo 71 de la Ley 388 de 1997. La disposición prevé que dicho término es de cuatro (4) meses contados a partir de la ejecutoria del acto administrativo que dispone la expropiación por vía administrativa.

De manera que para establecer en este caso si el término de caducidad fue debidamente contabilizado por el a quo, resulta imprescindible hacer claridad sobre el momento en que los actos administrativos adquieren firmeza.” (Negrillas y subrayas fuera del texto original)

Así mismo, en reciente providencia(4) la Sección reiteró:

“4.1. Para determinar si la tesis del demandante es procedente debe primero tenerse certeza del momento a partir del cual se comienza a contabilizar el término de presentación oportuna tal acción contenciosa.

Sobre el particular, la Sala coincide con el Tribunal cuando afirmó que debía aplicarse el artículo 71 de la Ley 388 de 1997, pues allí se estableció una regla especial para cuando se pretende controvertir las decisiones sobre expropiación administrativa, veamos:

“ART. 71.—Proceso contencioso administrativo. Contra la decisión de expropiación por vía administrativa procede acción especial contencioso-administrativa con el fin de obtener su nulidad y el restablecimiento del derecho lesionado, o para controvertir el precio indemnizatorio reconocido, la cual deberá interponerse dentro de los cuatro meses calendario siguientes a la ejecutoria de la respectiva decisión. El proceso a que da lugar dicha acción se someterá a las siguientes reglas particulares:…” (negrillas y subrayas fuera del texto original)

Teniendo en cuenta la jurisprudencia traída a colación, es claro que en el presente caso el a quo se equivocó al contar el término de caducidad a partir del día siguiente al de la notificación personal de la Instituto de Desarrollo Urbano, IDU 3132 de 2016(5), omitiendo que la fecha a tener en cuenta era la de su ejecutoria por tratarse de una decisión de expropiación por vía administrativa, como lo establece el artículo 71 de la Ley 388 de 1997.

Ahora bien, para determinar cuándo se encuentra ejecutoriado o en firme un acto administrativo, es menester remitirse al artículo 87 del CPACA, que señala:

“ART. 87.—Firmeza de los actos administrativos. Los actos administrativos quedarán en firme:

1. Cuando contra ellos no proceda ningún recurso, desde el día siguiente al de su notificación, comunicación o publicación según el caso.

2. Desde el día siguiente a la publicación, comunicación o notificación de la decisión sobre los recursos interpuestos.

3. Desde el día siguiente al del vencimiento del término para interponer los recursos, si estos no fueron interpuestos, o se hubiere renunciado expresamente a ellos.

4. Desde el día siguiente al de la notificación de la aceptación del desistimiento de los recursos.

5. Desde el día siguiente al de la protocolización a que alude el artículo 85 para el silencio administrativo positivo.” (Negrillas y subrayas fuera del texto original).

Así las cosas, cabe recordar que la Instituto de Desarrollo Urbano, IDU 3132 de 2016 se notificó personalmente el día 14 de marzo de 2016 y contra la misma procedía el recurso de reposición, tal y como expresamente lo señaló su artículo noveno(6); sin embargo, éste no fue interpuesto, por lo que la decisión quedaba ejecutoriada el 1º de abril de 2016, es decir, el día siguiente al del vencimiento del término para presentar el mencionado recurso, de conformidad con lo previsto en el numeral 3 de la norma transcrita.

En ese entendido, el término de caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho objeto de estudio debió contarse a partir del 1º de abril de 2016, día en el que quedó ejecutoriada o en firme la Instituto de Desarrollo Urbano, IDU 3132 de 2016, por lo tanto, en principio, la demanda se podía instaurar hasta el 1º de agosto de esa misma anualidad; no obstante, el día 12 de julio de 2016, el actor radicó solicitud de conciliación prejudicial ante la Procuraduría Primera Judicial II para Asuntos Administrativos, con lo cual se suspendió el conteo faltando 19 días para su vencimiento.

El conteo del término de caducidad se reanudó el 10 de agosto de 2016, es decir, al día siguiente de declararse fallida la diligencia de conciliación y de expedirse la respectiva constancia(7), lo que significa que el actor tenía hasta el 28 de agosto de 2016 para presentar su demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, pero como éste era un día inhábil(8), el vencimiento del término se corría al día siguiente hábil, esto es, al 29 de ese mismo mes y año.

Finalmente, la Sala advierte que la demanda objeto de estudio fue incoada el día 17 de agosto de 2016, tal y como se observa a folio 1 del cuaderno principal, por lo tanto estuvo dentro del término legalmente establecido y no había lugar a declarar su caducidad.

Por lo precedente, se impone para la Sala revocar el proveído apelado, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia, para disponer, en su lugar, que el a quo provea sobre la admisión de la demanda.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera,

RESUELVE:

1. REVÓCASE el auto apelado, conforme a lo expuesto en la parte motiva de este proveído y, en su lugar, se dispone que el a quo provea sobre la admisión de la demanda.

Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen.

Cópiese, notifíquese y cúmplase.

Se deja constancia de que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada en la sesión del día 9 de febrero de 2017.

Magistrados: Roberto Augusto Serrato ValdésMaría Elizabeth García González, presidente—Carlos Enrique Moreno Rubio.

1 El que dio por terminado el procedimiento administrativo.

2 “ART. 2º—Ámbito de aplicación. Las normas de esta Parte Primera del Código se aplican a todos los organismos y entidades que conforman las ramas del poder público en sus distintos órdenes, sectores y niveles, a los órganos autónomos e independientes del Estado y a los particulares, cuando cumplan funciones administrativas. A todos ellos se les dará el nombre de autoridades.
Las disposiciones de esta Parte Primera no se aplicarán en los procedimientos militares o de policía que por su naturaleza requieran decisiones de aplicación inmediata, para evitar o remediar perturbaciones de orden público en los aspectos de defensa nacional, seguridad, tranquilidad, salubridad, y circulación de personas y cosas. Tampoco se aplicarán para ejercer la facultad de libre nombramiento y remoción.
Las autoridades sujetarán sus actuaciones a los procedimientos que se establecen en este Código, sin perjuicio de los procedimientos regulados en leyes especiales. En lo no previsto en los mismos se aplicarán las disposiciones de este código”. (Negrillas y subrayas fuera del texto original).

3 Expediente núm. 2005-90079-01, M.P. Martha Sofía Sanz Tobón.

4 Auto de 12 de noviembre de 2015. Expediente núm. 2015-00061-01, M.P. Guillermo Vargas Ayala.

5 Fue la última decisión expedida dentro del procedimiento administrativo cuestionado.

6 Resolución 3132 de 2016. “Artículo Noveno: Notifíquese la presente resolución de conformidad con las reglas establecidas en el artículo 66 y ss. del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo al señor William Ortiz Rodríguez, identificado con la cédula de ciudadanía 11.389.351, haciéndole saber que contra la presente solo procede el recurso de reposición, dentro de los diez (10) días siguientes a la fecha de notificación, de acuerdo con lo establecido en el artículo 69 de la Ley 388 de 1997, en concordancia con el artículo 76 del Código de Procedimiento Administrativo y de los Contencioso Administrativo”.

7 Folio 94 a 94 del cuaderno principal.

8 Domingo.