Sentencia 2016-03181 de agosto 1º de 2017

CONSEJO DE ESTADO

SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SALA ESPECIAL DE DECISIÓN N° 6

Consejero Ponente:

Carlos Enrique Moreno Rubio

Bogotá, D.C., primero (1°) de agosto de dos mil diecisiete (2017).

Rad.: 11001-03-15-000-2016-03181-00

Actor: Procuraduría General de la Nación

Demandado: Departamento del Cesar y otro

Asunto: Resuelve recurso extraordinario de revisión

EXTRACTOS: «II. CONSIDERACIONES DE LA SALA

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 248 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, la sentencia proferida por la Sección Tercera, Subsección “B” del Consejo de Estado el nueve (9) de octubre de dos mil catorce (2014) es susceptible del recurso extraordinario de revisión presentado dentro del término(21) señalado por el artículo 251 ibídem, y esta Sala es competente para decidirlo en virtud de lo dispuesto en el artículo 249 del mismo código y lo dispuesto en el Acuerdo 321 de 2014, proferido por la Sala Plena de esta corporación.

Para el estudio del presente recurso se abordarán los siguientes temas: (i) naturaleza del recurso extraordinario de revisión, (ii) causal interpuesta y finalmente (iii) análisis del caso concreto.

1. Del recurso extraordinario de revisión.

El artículo 248 de la Ley 1437 de 2011 —Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo—, establece que este recurso procede contra las sentencias ejecutoriadas dictadas i) por las secciones y subsecciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, ii) por los tribunales administrativos y iii) por los jueces administrativos.

En cuanto a su finalidad, la Corte Constitucional, en la Sentencia C-520 del 4 de agosto de 2009(22), recordó que constituye una excepción al principio de cosa juzgada que ampara a todas las sentencias ejecutoriadas, para que puedan enmendarse los errores o ilicitudes cometidas en su expedición, y se restituya el derecho al afectado a través de una nueva providencia fundada en razones de justicia material, que resulte acorde con el ordenamiento jurídico.

En esa ocasión, la Sala aclaró que las causales que pueden proponerse como fundamento del recurso extraordinario de revisión, están enlistadas de manera taxativa en el artículo 250 de la Ley 1437 de 2011(23) y dan cuenta de la naturaleza eminentemente procedimental de los vicios o errores que de conformidad con la ley procesal son los únicos que permiten la revisión de la sentencia por esta vía.

En efecto, se trata de la revisión de aspectos objetivos que puedan dar lugar a la estructuración de las causales de revisión consagradas en la norma en cita, no de errores de interpretación.

Valga señalar que no todas las causales de revisión tienen el mismo alcance temporal, pues mientras algunas cuestionan la validez o suficiencia de las pruebas al momento del pronunciamiento de la sentencia (nums. 2º, 3º, 5º y 8º, ibídem), otras se refieren a la validez o suficiencia sobreviniente, es decir, luego de ocurrido un hecho posterior al pronunciamiento del fallo (nums. 1º, 4º, 6º, 7º).

La Corte Constitucional en la referida Sentencia C-520 de 2009 destacó frente a este recurso lo siguiente:

“(...) La corporación ha precisado la naturaleza del recurso extraordinario de revisión señalando que “la revisión no pretende corregir errores “in judicando” ni puede fundamentarse en las mismas pruebas que sirvieron de soporte a la decisión que puso término al proceso, pues para estos yerros están previstos los recursos ordinarios y extraordinarios dentro del propio proceso. La revisión, que no es un recurso sino una acción, pretende, como lo ha señalado la doctrina y la jurisprudencia, un examen detallado de ciertos hechos nuevos que afectan la decisión adoptada y el sentido de justicia que de ella emana. La acción de revisión, en la medida en que afecta la certeza brindada por la cosa juzgada, es no sólo extraordinaria sino que además procede por las causales taxativamente señaladas por la ley, y no es posible aducir otras distintas. Y esta taxatividad es razonable, pues se trata de “una figura que modifica providencias amparadas en el principio de cosa juzgada”, y por ello “las causales previstas para la revisión deben ser aplicadas e interpretadas en sentido restringido””.

Conforme con lo anterior, por esta vía no es posible reabrir el debate probatorio de las instancias, sino revisar la sentencia que puso fin a la controversia, con el fin de determinar la justicia del pronunciamiento a la luz de las taxativas causales consagradas en la ley.

2. Causal de revisión invocada: Existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación.

El artículo 250 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo dispone:

Causales de revisión. Sin perjuicio de lo previsto en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, son causales de revisión: 

5. Existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación. (...)”.

De conformidad con esta norma es claro que para dar por probada la causal invocada se exige el cumplimiento de los siguientes elementos: i) que exista nulidad procesal y ii) que tal nulidad se origine en una sentencia que ponga fin al proceso.

Sobre esta causal la Sala Plena del Consejo de Estado ha precisado que para que proceda la nulidad, en sede de revisión extraordinaria, la irregularidad debe originarse en la propia sentencia que se cuestiona. No se trata de controvertir la decisión del juez natural, ni de corregir los errores de apreciación de los hechos y/o de las pruebas en que hubiera podido incurrir el fallador pues eso equivaldría a convertir el recurso extraordinario en un juicio de legalidad.

Sobre el particular, esta corporación ha dicho(24):

“(...) La tendencia mayoritaria ha sido la de acoger aquellas causales del artículo 140 del Código de Procedimiento Civil, hoy 133 del Código General del Proceso, que por su contexto pueden originar la nulidad de la providencia, para no confundirlas con aquellas generadas en las instancias o etapas anteriores a esta, dado que el recurso de revisión solo se puede presentar cuando la nulidad se materialice en el fallo y no en una fase que lo anteceda.

Por ello, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo fue fijando las circunstancias que podían configurar la causal de revisión en estudio, para lo cual analizó cada una de las causales establecidas en el artículo 140 del Código de Procedimiento Civil, hoy 133 del Código General del Proceso, para indicar, entre otras cosas, lo siguiente:

“... la nulidad que tiene origen en la sentencia puede ocurrir, en conformidad con la disposición referida —se hace alusión al art. 140 del CPC—, cuando se provee sobre aspectos para los que no tiene el juez jurisdicción o competencia (nums. 1º y 2º); cuando, sin ninguna otra actuación, se dicta nueva sentencia en proceso terminado normalmente por sentencia firme, o sin más actuación se dicta sentencia después de ejecutoriado el auto por el cual hubiera sido aceptado el desistimiento, aprobada la transacción o declarada la perención del proceso, porque así se revive un proceso legalmente concluido, o cuando se dicta sentencia como única actuación, sin el previo trámite correspondiente, porque así se pretermite íntegramente la instancia; o cuando se condena al demandado por cantidad superior o por objeto distinto del pretendido en la demanda o por causa diferente de la invocada en ésta, o se condena a quien no ha sido parte en el proceso, porque con ello, en lo concerniente, también se pretermite íntegramente la instancia (num. 3º); o cuando, sin más actuación, se profiere sentencia después de ocurrida cualquiera de las causas legales de interrupción o de suspensión o, en éstos casos, antes de la oportunidad debida (num. 5º), entre otros eventos. (...)”(25) (Negrillas fuera del texto original).

En este contexto, se tiene que una causal de nulidad originada en la sentencia se produce cuando el juez provee sobre aspectos para los que no tiene jurisdicción o competencia.

Ahora bien, en este caso se alega nulidad originada en la sentencia con fundamento en dos cargos: falta de competencia de la Sección Tercera del Consejo de Estado por haberse declarado la caducidad de la acción, y prescripción extintiva de la acción.

1. Falta de competencia para declarar la nulidad del contrato y del acta de liquidación bilateral por haberse declarado la caducidad de la acción. 

La sentencia que se pide revisar fue proferida por la Sección Tercera Subsección B del Consejo de Estado dictada para resolver los recursos de apelación interpuestos contra el fallo proferido por el Tribunal Administrativo del Cesar y que resolvió: (i) revocar parcialmente la sentencia proferida el 29 de junio de 2006, (ii) declarar probada la excepción de caducidad de la acción, propuesta por el demandado, (iii) declarar oficiosamente la nulidad del contrato Nº 038 del 8 de abril de 1999, (iv) declarar oficiosamente la nulidad del acta de liquidación bilateral suscrita por las partes el 2 de octubre de 2000 y (v) condenar al señor Amadeo Tamayo Morón a devolver al Departamento del Cesar la suma de veintidós millones noventa y seis mil trescientos cuatro pesos ($ 22.096.304) recibidos por concepto de anticipos.

El recurrente alega esta causal, bajo el argumento que al haberse declarado la caducidad de la acción, la Sección Tercera de esta corporación no podía —por falta de competencia— declarar la nulidad del contrato y del acta de liquidación bilateral.

Para resolver este punto en primer lugar debe tenerse en cuenta que la caducidad es un presupuesto procesal de la acción. La doctrina(26) ha dicho que los presupuestos procesales de la acción son los requisitos necesarios para que pueda ejercitarse válidamente, esto es, en tales condiciones que el juez oiga la petición que se le formule para iniciar un proceso y decidirlo por medio de la sentencia.

Esos requisitos son: (i) Legitimatio ad processum o capacidad jurídica y capacidad procesal del demandante, (ii) investidura del juez en la persona ante quien se debe presentar la demanda, (iii) calidad de abogado titulado de la persona que presenta la demanda, cuando la ley así lo exige y (iv) la no caducidad de la acción. La falta de un presupuesto procesal constituye un impedimento procesal.

Precisado lo anterior, sobre la caducidad la Corte Constitucional en la Sentencia C-574 de 1998(27) dijo:

“(...) La caducidad está unida al concepto de plazo extintivo, es decir, al término prefijado para intentar la acción judicial, de manera que una vez transcurrido éste se produce fatalmente el resultado de extinguir dicha acción. Por ello, la caducidad debe ser objeto de pronunciamiento judicial oficioso cuando aparezca establecida dentro de la actuación procesal, aun cuando no se descarta la posibilidad de que pueda ser declarada a solicitud de parte. 

En relación con el tema de la caducidad la Corte en la Sentencia C-351/94(28) expresó lo siguiente: 

“... la institución jurídica de la caducidad de la acción se fundamenta en que, como al ciudadano se le imponen obligaciones relacionadas con el cumplimiento de los deberes de colaboración con la justicia para tener acceso a su dispensación, su incumplimiento, o lo que es lo mismo, su no ejercicio dentro de los términos señalados por las leyes procesales —con plena observancia de las garantías constitucionales que integran el debido proceso y que aseguran plenas y amplias posibilidades de ejercitar el derecho de defensa—, constituye omisión en el cumplimiento de sus obligaciones de naturaleza constitucional y, por ende, acarrea para el Estado la imposibilidad jurídica de continuar ofreciéndole mayores recursos y oportunidades, ante la inactividad del titular del derecho en reclamar el ejercicio que le corresponde”.. 

Posteriormente la Corte se refirió recientemente al tema de la caducidad de las acciones contencioso administrativas en la Sentencia C-115/98(29), así:  

El fenómeno jurídico de la caducidad es la consecuencia de la expiración del término perentorio fijado en la ley para el ejercicio de ciertas acciones, cuando por un acto, hecho, omisión u operación administrativa por parte de una autoridad pública, se lesiona un derecho particular. 

(...) 

“La institución de esta clase de términos fijados en la ley, ha sido abundantemente analizada por la doctrina constitucional, como un sistema de extinción de las acciones, independientemente de las regulaciones consagradas a través de la figura jurídica de la prescripción extintiva de derechos”. 

“Siempre se ha expresado que la caducidad es la extinción del derecho a la acción por cualquier causa, como el transcurso del tiempo, de manera que si el actor deja transcurrir los plazos fijados por la ley en forma objetiva, sin presentar la demanda, el mencionado derecho fenece inexorablemente, sin que pueda alegarse excusa alguna para revivirlos”. 

(...) 

“La ley establece un término para el ejercicio de las acciones contencioso administrativas (art. 136 del CCA), de manera que al no promoverse la acción dentro del mismo, se produce la caducidad. Ello surge a causa de la inactividad de los interesados para obtener por los medios judiciales requeridos la defensa y el reconocimiento de los daños antijurídicos imputables al Estado. Dichos plazos constituyen entonces, una garantía para la seguridad jurídica y el interés general. Y es que la caducidad representa el límite dentro del cual el ciudadano debe reclamar del Estado determinado derecho; por ende, la actitud negligente de quien estuvo legitimado en la causa no puede ser objeto de protección, pues es un hecho cierto que quien, dentro de las oportunidades procesales fijadas por la ley ejerce sus derechos, no se verá expuesto a perderlos por la ocurrencia del fenómeno indicado”. (Negrilla fuera del texto original).

Así mismo en la Sentencia C-832 de 2001(30) la Corte señaló:

“(...) La caducidad es una institución jurídico procesal a través del cual, el legislador, en uso de su potestad de configuración normativa, limita en el tiempo el derecho que tiene toda persona de acceder a la jurisdicción con el fin de obtener pronta y cumplida justicia. Su fundamento se haya en la necesidad por parte del conglomerado social de obtener seguridad jurídica, para evitar la paralización del tráfico jurídico. En esta medida, la caducidad no concede derechos subjetivos, sino que por el contrario apunta a la protección de un interés general. La caducidad impide el ejercicio de la acción, por lo cual, cuando se ha configurado no puede iniciarse válidamente el proceso. 

Esta es una figura de orden público lo que explica su carácter irrenunciable, y la posibilidad de ser declarada de oficio por parte del juez, cuando se verifique su ocurrencia.  

La justificación de la aplicación de la figura de la caducidad en las acciones contencioso administrativas, tiene como fundamento evitar la incertidumbre que podría generarse ya sea por la eventual anulación de un acto administrativo, o el deber que podría recaer sobre el Estado de reparar el patrimonio del particular afectado por una acción u omisión suya. Así, en esta materia, se han establecido plazos breves y perentorios para el ejercicio de estas acciones, transcurridos los cuales el derecho del particular no podrá reclamarse en consideración del interés general. (...)” 

En la Sentencia C-115 de 1998(31) dijo:

“(...) Para nadie es desconocido que la sociedad entera tiene interés en que los procesos y controversias se cierren definitivamente, y que atendiendo ese propósito, se adoptan instituciones y mecanismos que pongan término a la posibilidad de realizar intemporal o indefinidamente actuaciones ante la administración de justicia, para que las partes actúen dentro de ciertos plazos y condiciones, desde luego, con observancia plena de las garantías constitucionales que aseguren amplias y plenas oportunidades de defensa y de contradicción del derecho en litigio. 

El derecho de acceso a la administración de justicia, sufriría grave distorsión en su verdadero significado si, como lo desean los demandantes, este pudiera concebirse como una posibilidad ilimitada, abierta a los ciudadanos sin condicionamientos de ninguna especie. Semejante concepción conduciría a la parálisis absoluta del aparato encargado de administrar justicia. Implícitamente supondría además la exoneración del individuo de toda ética de compromiso con la buena marcha de la justicia, y con su prestación recta y eficaz. Y, en fin, el sacrificio de la colectividad, al prevalecer el interés particular sobre el general. En suma, esa concepción impediría su funcionamiento eficaz, y conduciría a la imposibilidad de que el Estado brindara a los ciudadanos reales posibilidades de resolución de sus conflictos. Todo lo cual sí resultaría francamente contrario a la Carta. (...)”. 

Por su parte, la Sección Tercera del Consejo de Estado(32) ha dicho:

“(...) Conforme a la estructuración conceptual de nuestra legislación, la figura de la caducidad del medio de control es de estricto orden público y de obligatorio cumplimiento, innegociable e irrenunciable en cuanto implica el reconocimiento normativo de un lapso habilitador para el ejercicio de ciertas acciones judiciales. En esta perspectiva el legislador ha considerado que la no materialización del término límite establecido para la correspondiente caducidad constituye otro de los presupuestos para el debido ejercicio de la acción contencioso administrativa que estuvieren condicionadas para estos efectos por el elemento temporal. 

Desde este punto de vista, la caducidad se institucionaliza como un concepto temporal, perentorio y preclusivo de orden, estabilidad, interés general y seguridad jurídica para los asociados y la administración desde la perspectiva procesal, generando certidumbre en cuanto a los tiempos de las personas para hacer valer sus derechos ante las autoridades judiciales.  

En este sentido, las consecuencias del acaecimiento de la condición temporal que es manifiesta en toda caducidad implica la pérdida de oportunidad para reclamar por la vía judicial los derechos que se consideren vulnerados por causa de la actividad de la administración pública”. (Negrillas fuera del texto original).

De lo expuesto con antelación se tiene que la caducidad es una institución jurídico-procesal, de orden público, unido al concepto de plazo extintivo transcurrido el cual se extingue la acción, razón por la que debe ser declarada de oficio por el juez, cuando verifique su ocurrencia.

La finalidad principal de la caducidad es la seguridad jurídica, el interés general y establecer un límite dentro del cual el ciudadano pueda reclamar del Estado algún derecho.

En este punto también es del caso precisar(33) que la caducidad es un término establecido por el legislador, en desarrollo de sus funciones constitucionalmente asignadas, y se establece para “dotar de firmeza a las determinaciones oficiales estableciendo un momento a partir del cual, ya no es posible controvertir algunas actuaciones. De lo contrario, el sistema jurídico se vería avocado a un estado de permanente latencia en donde la incertidumbre e imprecisión que rodearían el quehacer estatal, entorpecería el desarrollo de las funciones públicas”.

Así las cosas, al ser la caducidad un concepto temporal, perentorio y preclusivo cuando se configura no se puede iniciar válidamente el proceso, como ya se dijo, porque la acción se ha extinguido y por tanto su consecuencia implica la pérdida de la oportunidad para reclamar por la vía judicial.

Ahora bien, por acción se han dado diferentes significados, pero partiendo del expresado por la doctrina es el derecho público, fundamental y subjetivo que tiene todo sujeto de derecho, de acudir a los órganos jurisdiccionales para reclamarles la satisfacción de una pretensión mediante un proceso(34), es claro que cuando la acción se extingue el particular no podrá iniciar un proceso para reclamar su derecho y por tanto el juez no tendrá competencia para pronunciarse.

Entonces, toda vez que el medio que tienen los ciudadanos para acudir ante el juez para reclamar algún derecho es la acción, al extinguirse esta, es claro que no se podrá realizar un pronunciamiento de fondo, puesto que el juez carecerá de competencia al no existir el medio por el cual tramitar las pretensiones de la demanda.

Si bien el estudio de la caducidad, como presupuesto de la acción, debe hacerse en el momento de la admisión de la demanda, para que sea rechazada en caso en que no se haya presentado dentro del término establecido por el legislador, lo cierto es que el juez podrá declararla en la sentencia, caso en el cual una vez se encuentra probada, deberá declararse y darse por terminado el proceso, sin que se pueda realizar algún estudio adicional, puesto que —tal como se ha dicho con antelación— el juez carecerá de competencia para hacerlo.

Entonces toda vez que el argumento del recurrente consiste en que hay nulidad originada en la sentencia por haberse declarado la caducidad de la acción y después realizarse el estudio de fondo que llevó a declarar la nulidad del contrato y del acta de liquidación, esta Sala de Decisión comenzará por analizar si en este caso operó o no la caducidad de la acción, para establecer si en efecto la Sección Tercera de esta corporación actuó o no con competencia, al resolver sobre la nulidad del contrato.

Lo anterior, toda vez que no puede perderse de vista que para que se declare fundado el recurso con base en la causal de nulidad originada en la sentencia, por falta de competencia, es necesario que se haga el estudio correspondiente para establecer si la Sección Tercera del Consejo de Estado tenía la competencia para declarar la nulidad del contrato y del acta de liquidación.

Por tanto, el estudio que en sede de revisión se haga sobre la pérdida de competencia de la Sección Tercera para pronunciarse sobre la nulidad absoluta del contrato nº 038 de 8 de abril de 1999 suscrito entre el Departamento del Cesar y Amadeo Tamayo Morón, no está completa si se basa, tan sólo, en el hecho de haber sido declarada en el fallo que se revisa, sino que obliga a la verificación de su efectiva, real y material ocurrencia, para determinar con certeza si existía habilitación legal para realizar un pronunciamiento de fondo.

Precisado lo anterior, se tiene que revisado el expediente, se encuentra que en el fallo de primera instancia, el Tribunal del Cesar concluyó que en este caso no operó la caducidad de la acción, toda vez que para la fecha en la que presentó la demanda, imperaba la tesis consistente en que el contrato se perfeccionaba con el registro presupuestal.

En contra de esa decisión, el señor Amadeo Tamayo presentó recurso de apelación, en el cual, entre otros argumentos, sostuvo que en este caso sí operó la caducidad de la acción porque transcurrieron dos años cinco meses y veintisiete días desde el perfeccionamiento del contrato.

Por su parte, la Sección Tercera de esta corporación sostuvo que su ejercicio fue extemporáneo, ya que el plazo del contrato se extendió hasta la liquidación final —2 de octubre de 2000— cuando se dejaron a salvo los derechos reivindicados a favor del Departamento del Cesar por un valor de $ 23.951.625.534,63, y como su ejecución no superó los dos años previstos por la norma, el término de caducidad se inició a partir del perfeccionamiento del contrato en los términos del artículo 41 de la Ley 80 de 1993.

Así las cosas y toda vez que hubo diferencias en el estudio de la caducidad en las dos instancias, se procederá a realizar su análisis:

El artículo 41 de la Ley 80 de 1993, vigente para la época de la suscripción del contrato, disponía:

Los contratos del Estado se perfeccionan cuando se logre acuerdo sobre el objeto y la contraprestación y éste se eleve a escrito. 

Para la ejecución se requerirá de la aprobación de la garantía y de la existencia de las disponibilidades presupuestales correspondientes, salvo que se trate de la contratación con recursos de vigencias fiscales futuras de conformidad con lo previsto en la ley orgánica del presupuesto. (...)”. (Negrillas fuera del texto original).

De conformidad con esta norma, el perfeccionamiento del contrato ocurre cuando hay acuerdo sobre el objeto y la contraprestación y se eleva a escrito.

Sin embargo, la Sección Tercera del Consejo de Estado en providencia del 27 de enero de 2000(35), con ocasión de lo señalado en el artículo 49 de la Ley 179 de 1994(36), dijo:

“(...) En principio se tiene, que según lo reglado en el artículo 41 de la Ley 80 de 1993, “los contratos del Estado se perfeccionan cuando se logre acuerdo sobre el objeto y la contraprestación y éste se eleve a escrito”; en tanto que la existencia de la disponibilidad presupuestal y la aprobación de la garantía única de cumplimiento, son simplemente “requisitos de ejecución” y no de perfeccionamiento del contrato. Sin embargo, esta norma sufrió modificación por el artículo 49 de la Ley 179 de 1994, compilada en el artículo 71 del Decreto-Ley 111 de 1996, contentivo del Estatuto Orgánico del Presupuesto (...). 

Si bien, la norma antes transcrita hace alusión al perfeccionamiento de “actos administrativos”, la misma ha de entendérsela hecha en sentido genérico y no reducida a los actos administrativos unilaterales; por lo tanto, en ella deben incluirse tanto los unilaterales como los bilaterales, ya que dicha disposición no hace distinción alguna, interpretación que ve coadyuvada por lo dispuesto en el artículo 2º del Decreto-Ley 111 de 1996 de la misma Ley 179 de 1994 (...). 

En consecuencia, a términos de las normas antes transcritas, se deduce, que el perfeccionamiento de los contratos estatales se produce con el registro presupuestal de los mismos, luego de que las partes hayan expresado, por escrito, su consentimiento acerca del objeto y las respectivas contraprestaciones”. (Negrillas fuera del texto original).

De acuerdo con lo dicho para ese momento por la Sección Tercera del Consejo de Estado, postura reiterada hasta el año 2006(37), se entendía que el perfeccionamiento de los contratos estatales se producía con el respectivo registro presupuestal —además del consentimiento sobre el objeto y la contraprestación elevada a escrito—.

Entonces, como esa postura era la aplicada por la Sección Tercera desde ese momento hasta el año 2006, es claro que era la vigente para la fecha en la que se presentó la demanda de controversias contractuales, el 8 de octubre de 2001, por parte de la Procuraduría General de la Nación.

Ahora bien, tal como lo dijo el tribunal de primera instancia, si bien el contrato se elevó a escrito el 8 de abril de 1999, hasta el 22 de diciembre de 1999 se expidió el registro presupuestal 99-0015, razón por la cual en ese momento quedo perfeccionado y por tanto la demanda fue presentada en tiempo.

En este punto, la Sala precisa que se aparta de la postura adoptada en el fallo de segunda instancia por parte de la Sección Tercera de esta corporación —de tener por caducada la acción—, puesto que resolvió aplicarle a este caso una posición posterior(38) bajo la cual el registro presupuestal no es una condición para su perfeccionamiento, sino que es un requisito necesario para su ejecución, con la consideración de que “la caducidad de la acción comporta un presupuesto objetivo que debe sustraerse al vaivén de los cambios jurisprudenciales, por lo que es claro que el término comenzó a contabilizarse a partir del perfeccionamiento del contrato, en los términos del artículo 41 de la Ley 80 de 1993”.

Si bien es cierto que la caducidad de la acción comporta un presupuesto objetivo, consagrado en la ley, lo cierto es que cuando hay una interpretación dada por el órgano de cierre, relacionada con el momento a partir del cual se comienza a contar, es claro que ese precedente es obligatorio hasta que sea formalmente modificado, y por tanto no se puede de manera posterior aplicar un cambio interpretativo, puesto que eso no solo afecta la seguridad jurídica, sino el acceso a la administración de justicia y el derecho a la igualdad.

En este contexto, para esta Sala de Decisión, cuando se hace el estudio de la caducidad de la acción, debe hacerse con fundamento en las normas —así como su interpretación— vigentes para la época en que se presentó la demanda, sin que sea permitido aplicar cambios jurisprudenciales posteriores, más aún cuando afectan el ejercicio de la acción.

Por lo anterior, de las pruebas que obran en el expediente, se advierte que en este caso, la demanda fue presentada en tiempo, y por tano no operó la caducidad de la acción.

De lo expuesto se deriva que al no estar caducada la acción en el momento en que se presentó al demanda, la Sección Tercera sí tenía competencia para pronunciarse sobre el fondo del asunto, eso es, conocer sobre la nulidad del contrato, así como de su acta liquidatoria.

Entonces, toda vez que en este caso no había operado la caducidad de la acción y por tanto la demanda fue presentada en tiempo, se encuentra fundada la causal de nulidad originada en la sentencia en lo referente al artículo 2º del fallo del 29 de septiembre de 2015, que declaró la caducidad de la acción, y en consecuencia dicho numeral será dejado sin efectos.

2. Prescripción extintiva.

Sostuvo que el artículo 41 de la Ley 153 de 1887(39) consagra que en materia de prescripción no es la fecha de celebración de un contrato lo que determina el régimen jurídico aplicable, sino que se define por la voluntad del prescribiente, la cual debe valorarse conforme con el principio de favorabilidad.

Indicó que en este caso el contrato fue perfeccionado el 8 de abril de 1999, se celebraron los contratos aclaratorios el 9 de abril y 13 de junio de 2000, y el acto de liquidación bilateral fue del 2 de octubre de 2000.

Anotó que si bien en el momento de suscribirse el contrato y durante su ejecución y liquidación se encontraba vigente el término de 20 años de prescripción extraordinaria, con la entrada en vigencia de la Ley 791 de 2002(40), los términos fueron reducidos a 10 años y, por tanto, el Consejo de Estado debió atender, en virtud del principio de legalidad, lo señalado en el artículo 41 de la Ley 153 de 1887, sin que le fuera dado imponer de forma arbitraria y caprichosa un criterio jurídico distinto en relación con el tránsito normativo.

Explicó que como la Ley 791 comenzó a regir el 27 de diciembre de 2002, por lo que el término de 10 años de la prescripción extraordinaria se cumplió el 27 de diciembre de 2012, y por tanto al momento de proferirse la sentencia del Consejo de Estado, esto es, el 29 de septiembre de 2015, había operado el saneamiento de cualquier nulidad absoluta que hubiera podido ocurrir, lo cual impedía que esa Corporación la declarara oficiosamente.

Manifestó que el argumento del Consejo de Estado para inaplicar la Ley 791 de 2002(41) fue que el contrato 038 se había celebrado con anterioridad a su entrada en vigencia, lo cual desconoce el principio general consagrado en el artículo 38 de la Ley 153 de 1887.

Indicó que indistintamente de que no se hubiera manifestado la voluntad del prescribiente, el Consejo de Estado tenía el deber de aplicar el principio de favorabilidad —máxime si asumió la competencia de manera oficiosa—, y por tanto debió haber declarado el saneamiento de la nulidad absoluta por prescripción extraordinaria.

Anotó que si bien el artículo 41 de la Ley 153 de 1887 no establece una regla supletiva a la voluntad del prescribiente, el silencio de los demandados no podía ser interpretado por el Consejo de Estado como su decisión de acogerse a la regla de los 20 años para la prescripción extraordinaria, sino que en virtud de los principios de favorabilidad y de interpretación pro homine del ordenamiento jurídico, debió considerar que la regla a la que se acogía el demandado era la de 10 años.

Al revisar los argumentos presentados por la parte demandante, se advierte que los mismos no corresponden a los de nulidad originada en la sentencia, toda vez que no son hechos constitutivos de nulidades procesales —falta de jurisdicción o de competencia, pretermisión de alguna etapa procesal, decisión asuntos que no corresponden, entre otros—, sino que son afirmaciones que buscan controvertir las razones por la cuales la Sección Tercera entendió que en este caso no era aplicable la Ley 791 de 2002.

En este punto se reitera que por medio de esta causal no se puede controvertir la decisión del juez natural, ni de corregir los errores de apreciación de los hechos y/o de las pruebas en que hubiera podido incurrir el fallador, pues eso implicaría convertir el recurso extraordinario en un juicio de legalidad.

Al respecto esta corporación ha dicho:

“(...)[P]ara que esta causal de revisión prospere, entre otras, debe tratarse de situaciones originadas o bien en la misma sentencia recurrida o en hechos que sobrevinieron con posterioridad a ella y que deben tener una influencia tal que la decisión a adoptar hubiera sido distinta; que no se trate de causales que originen la nulidad del proceso, pues éstas deberían haberse alegado en su curso y no con posterioridad a él; que la causal está prevista para atacar las nulidades procesales generadas en la sentencia, que como acto jurídico está sujeto al cumplimiento de precisas ritualidades que de ser desoídas dan lugar a su configuración; que se presenta en los casos en los que se dicta la sentencia en un proceso terminado por desistimiento, transacción, perención o estando legalmente suspendido o interrumpido y antes de la oportunidad para reanudarlo y cuando la sentencia aparece firmada con menor o mayor número de magistrados o adoptada con un número de votos no previsto en la ley o expedida completamente sin motivación o con violación al principio de la non reformatio in pejus. Sin embargo, la Corporación ha declarado próspero dicho medio extraordinario con fundamento en la causal 6ª del artículo 188 del Código Contencioso Administrativo, hoy numeral 5º del artículo 250 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, frente a situaciones que son originarias de nulidad procesal en eventos muy específicos, como cuando el recurrente no ha estado en posibilidad de alegarlas durante su curso y los derechos al debido proceso, al acceso a la administración de justicia y a la defensa se han afectado en forma directa.” 

Así las cosas, con fundamento en esta causal se pueden alegar, entre otras:

— situaciones originadas en la sentencia recurrida o en hechos que sobrevinieron con posterioridad a ella,

— que no se trate de causales que originen la nulidad del proceso, pues éstas deberían haberse alegado en su curso y no con posterioridad a él,

— que la sentencia fue proferida en un proceso terminado por desistimiento, transacción, perención o estando legalmente suspendido o interrumpido y antes de la oportunidad para reanudarlo,

— que la sentencia fue firmada con menor o mayor número de magistrados o adoptada con un número de votos no previsto en la ley,

— que la sentencia fue expedida completamente sin motivación o con violación al principio de la non reformatio in pejus,

— situaciones que son originarias de nulidad procesal en eventos muy específicos, como cuando el recurrente no ha estado en posibilidad de alegarlas durante su curso y los derechos al debido proceso, al acceso a la administración de justicia y a la defensa se han afectado en forma directa

La Sala advierte que lo alegado por el demandante no conlleva ninguna de las circunstancias antes mencionadas, ya que si bien el artículo 2532 el Código civil señalaba un término de prescripción extraordinaria de 20 años y dicho término fue reducido por el artículo 6º de la Ley 791 de 2002 que dispone “el lapso de tiempo necesario para adquirir por esta especie de prescripción, es de diez (10) años contra todo persona y no se suspende a favor de las enumerados en el artículo 2530”. Lo cierto es que el artículo 41 de la Ley 153 de 1887, a su vez dispone:

“La prescripción iniciada bajo el imperio de una ley, y que no se hubiere completado aún al tiempo de promulgarse otra que la modifique, podrá ser regida por la primera o la segunda, á voluntad del prescribiente; pero eligiéndose la última, la prescripción no empezará a contarse sino desde la fecha en que la ley nueva hubiere empezado a regir.” (Negrillas fuera del texto original).

De conformidad con lo anterior, si es voluntad del prescribiente que se aplique el término más corto de prescripción, es su carga indicarlo. En este punto se precisa que la norma permite que se aplique cualquiera de los dos términos, puesto no establece el deber genérico de aplicar el más favorable, sino que, se reitera, esa carga se deja en cabeza del prescribiente.

En este caso, el demandante debió presentar un memorial a la Sección Tercera escogiendo el término de prescripción al que se quería acoger, y además si consideraba que ya había ocurrido, solicitar su declaración, lo cual no sucedió, razón por la cual si no lo hizo antes de que se profiriera la sentencia, no puede alegar su omisión como una causal de nulidad originada en la sentencia.

Además, es posición reiterada de la Sección Tercera(42) de esta corporación aplicar el término vigente para la fecha de suscripción del contrato, por lo que si el señor Amadeo Tamayo quería que se aplicara el establecido en la Ley 791 de 2002, debió pedírselo a la magistrada a cargo de ese expediente, para que pudiera pronunciarse al respecto.

De acuerdo con lo anterior, y al no contener el cargo un argumento que contenga una causal de nulidad originada en la sentencia, este cargo se declarará infundado.

Por lo expuesto, se dejará sin efectos el numeral segundo de la sentencia del 29 de septiembre de 2015, por no haber operado la caducidad de la acción, y se declarará infundado el recurso en lo referente al cargo de prescripción de la nulidad.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala Especial de Decisión Nº 6, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA

1. Se deja sin efectos el numeral segundo de la sentencia de 29 de septiembre de 2015, proferida en segunda instancia por la Sección Tercera del Consejo de Estado, dentro del proceso de controversias contractuales identificado con el radicado 20011233100020010135101 (33139).

2. Se declara infundado el recurso extraordinario de revisión interpuesto contra la sentencia del 29 de septiembre de 2015, proferida en segunda instancia por la Sección Tercera del Consejo de Estado, dentro del proceso de controversias contractuales identificado con el radicado 20011233100020010135101 (33139), en lo relacionado con el cargo de prescripción extintiva de la acción, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

3. Sin condena en costas.

Notifíquese y cúmplase.

Consejeros: Carlos Enrique Moreno Rubio, Presidente, con impedimento—Jorge Octavio Ramírez Ramírez—Jaime Enrique Rodríguez Navas—Hernando Sánchez Sanchez—Rafael Francisco Suárez Vargas».

21 El recurso extraordinario de revisión se radicó el trece (13) de mayo de dos mil dieciséis (2016) (fl. 1) y la sentencia quedó ejecutoriada el catorce (14) de mayo de dos mil quince (2015), según constancia secretarial visible a folio 161 del cuaderno principal.

22 M.P. María Victoria Calle.

23 Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

24 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Quinta. Sentencia del 19 de enero de 2016, Exp. Radicación 11001-03-28-000-2016-00070-00.REV.

25 Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia del 11 de mayo de 1998, Exp. REV-93. Actor: Gabriel Mejía Vélez, C.P. Mario Alario Méndez.

26 DEVIS ECHANDÍA, Hernando. “Compendio de derecho procesal. Teoría general del proceso”. Diké, 1987 (págs. 285 y ss.).

27 M.P. Antonio Barrera Carbonell.

28 M.P. Hernando Herrera Vergara.

29 M.P. Hernando Herrera Vergara.

30 M.P. Rodrigo Escobar Gil.

31 M.P. Hernando Herrera Vergara.

32 Sentencia del 23 de enero de 2017, Exp. 25000-23-36-000-2013-01554-01(56014), M.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa.

33 Tal como lo dijo la Corte Constitucional en la Sentencia C-781 de 1999, M.P. Carlos Gaviria Díaz.

34 LÓPEZ BLANCO, Hernán F. “Código General del Proceso. Parte general”. Dupré Editores. 2016, pág. 317.

35 Consejo de Estado, Sección Tercera, Exp. 14935, M.P. Germán Rodríguez Villamizar.

36 El artículo 49 de la Ley 179 de 1994 señala: “El artículo 86 de la Ley 38 de 1989 quedará así:

“Todos los actos administrativos que afecten las apropiaciones presupuestales deberán contar con certificados de disponibilidad previos que garanticen la existencia de apropiación suficiente para atender estos gastos. 

Igualmente, estos compromisos deberán contar con registro presupuestal para que los recursos con él financiados no sean desviados a ningún otro fin. En este registro se deberán indicar claramente el valor y el plazo de las prestaciones a las que haya lugar. Esta operación es un requisito de perfeccionamiento de estos actos administrativos. 

En consecuencia, ninguna autoridad podrá contraer obligaciones sobre apropiaciones inexistentes, o en exceso del saldo disponible, o sin la autorización previa del Confis o por quien éste delegue, para comprometer vigencias futuras y la adquisición de compromisos con cargo a los recursos del crédito autorizados. 

Para las modificaciones a las plantas de personal de los órganos que conforman el presupuesto general de la Nación, que impliquen incremento en los costos actuales, será requisito esencial y previo la obtención de un certificado de viabilidad presupuestal, expedido por la dirección general del presupuesto nacional en que se garantice la posibilidad de atender estas modificaciones. 

Cualquier compromiso que se adquiera con violación de estos preceptos creará responsabilidad personal y pecuniaria a cargo de quien asuma estas obligaciones”. (Negrilla fuera del texto original).

37 La cual fue modificada por medio de la sentencia del 28 de septiembre de 2006, Exp. 15307, M.P. Ramiro Saavedra Becerra.

38 Adoptada en la sentencia del 28 de septiembre de 2006, antes mencionada.

39 Por la cual se adiciona y reforma los códigos nacionales, la Ley 61 de 1886 y la 57 de 1887.

40 Por medio de la cual se reducen los términos de prescripción en materia civil.

41 Ibíd.

42 Puede verse, entre otras la sentencia de Sentencia del 24 de marzo de 2011, Exp. 63001-23-31-000-1998-00752-01(18118). M.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa, en la que se dijo:

“(...) Por consiguiente, cualquiera que sea la causa que da origen a la nulidad absoluta, transcurrido el término de la prescripción extraordinaria ya no podrá ella pedirse ni decretarse, no porque el solo transcurso del tiempo torne lícito lo ilícito, sino porque el orden jurídico, en aras de la paz social y la seguridad jurídica, estima que es conveniente poner un límite temporal a la posibilidad de cuestionar los negocios jurídicos. 

3.3 Por la época en que se celebró el contrato de compraventa entre la sociedad Yamavalle Ltda. y el Municipio de Armenia (1997), el término de prescripción extraordinaria era de 20 años porque así lo disponía el artículo 2532 del Código Civil, en la redacción que le había dado el artículo 1º de la Ley 50 de 1936. 

Este término se redujo a 10 años en virtud de la Ley 791 de 2002 que entró a regir el 27 de diciembre de 2002, pero como la ley aplicable es la que era vigente al momento de la celebración del contrato, se sigue que cualquier nulidad absoluta que tenga este contrato, al día de hoy, todavía no se ha saneado por la prescripción extraordinaria. 

Y lo anterior es así aún en la hipótesis en que el prescribiente se acoja a la nueva ley porque el artículo 41 de la Ley 153 de 1887 dispone que “la prescripción iniciada bajo el imperio de una ley, y que no se hubiere completado aun al tiempo de promulgarse otra que la modifique, podrá ser regida por la primera o la segunda, a voluntad del prescribiente; pero eligiéndose la última, la prescripción no empezará a contarse sino desde la fecha en que la ley nueva hubiere empezado a regir””.