Sentencia 2016-03693 de mayo 25 de 2017

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Bogotá, D.C., veinticinco (25) mayo de dos mil diecisiete (2017).

Consejero Ponente:

Roberto Augusto Serrato Valdés

Rad.: 25000 23 42 000 2016 03693 01

Medio de control: Pérdida de investidura

Actor: Miguel Albinci Calderón Calderón

Demandado: Marco Antonio Umaña Sierra

Ref.: Violación del régimen de inhabilidades previsto para los concejales. Causal de pérdida de investidura por virtud del numeral 6º del artículo 48 de la Ley 617 de 8 de octubre de 2000, en consonancia con el numeral 2º del artículo 55 de la Ley 136 de 2 de junio de 1994. Inhabilidad prevista en el numeral 2º del artículo 40 de la Ley 617, esto es, por haber ejercido, como empleado público y dentro de los 12 meses anteriores a la fecha de la elección, jurisdicción o autoridad política, civil, administrativa o militar, en el respectivo municipio.

EXTRACTOS: «II. Consideraciones de la Sala

1. Procedibilidad de la acción de pérdida de investidura.

Reposa en el expediente el formato E-27 (fl. 28, cdno. ppal.), mediante el cual los miembros de la comisión escrutadora municipal declaran que el demandado, Marco Antonio Umaña Sierra, fue elegido concejal por el Municipio de Cota (Cundinamarca) para el período 2016-2019 y, en consecuencia, le expiden la correspondiente credencial.

Además, se encuentra el acta núm. 1000-01.3-1 que da cuenta de la instalación del Concejo Municipal de Cota (Cundinamarca) que se llevó a cabo el día 1º de enero de 2016 y en la que tomaron posesión los concejales de ese municipio para el período 2016-2019, incluyendo el demandado (fl. 29-35, cdno. ppal.).

Lo anterior es confirmado con la certificación expedida por el presidente del Concejo del Municipio de Cota (Cundinamarca), Pablo Virgilio González Romero, en el que manifiesta que el señor Marco Antonio Umaña Sierra, «(...) ejerce su calidad de Concejal del Municipio de Cota Cundinamarca a partir del día 1º de enero del año 2016, y en la actualidad se encuentra ejerciendo su función como Concejal del Municipio de Cota (...)» (fl. 289, cdno. ppal.).

Finalmente, fue aportado al expediente el formato E-26 (fl. 340-341, cdno. ppal.) por el cual se declara la elección de los concejales del Municipio de Cota (Cundinamarca) para el período 2016-2019, en el proceso electoral llevado a cabo el día 25 de octubre de 2015, dentro de los que se encuentra el señor Marco Antonio Umaña Sierra.

Así las cosas, el demandado es sujeto pasivo de la presente acción de pérdida de investidura, al encontrarse acreditada su elección y posesión como concejal del Municipio de Cota (Cundinamarca) para el período 2016-2019.

2. La causal de pérdida de investidura que se le endilga al señor Marco Antonio Umaña Sierra.

Conforme a la demanda de pérdida de investidura presentada por el señor Miguel Albinci Calderón Calderón, al demandado se le atribuye haber violado el régimen de inhabilidades previsto para los concejales, por haber incurrido en la conducta prevista en el numeral 2º del artículo 40 de la Ley 617, esto es, por haber ejercido, como empleado público y dentro de los doce (12) meses anteriores a la fecha de la elección, jurisdicción o autoridad política, civil, administrativa o militar, en el respectivo municipio, causal de pérdida de investidura por virtud del numeral 6º del artículo 48 de la Ley 617(1), en consonancia con el numeral 2º del artículo 55 de la Ley 136(2). La mencionada disposición es del siguiente tenor:

«(...) ART. 40.De las inhabilidades de los concejales. El artículo 43 de la Ley 136 de 1994 quedará así: 

“ART. 43.—Inhabilidades. No podrá ser inscrito como candidato ni elegido concejal municipal o distrital: 

(...) 

2. Quien dentro de los doce (12) meses anteriores a la fecha de la elección haya ejercido como empleado público, jurisdicción o autoridad política, civil, administrativa o militar, en el respectivo municipio o distrito, o quien como empleado público del orden nacional, departamental o municipal, haya intervenido como ordenador de gasto en la ejecución de recursos de inversión o celebración de contratos, que deban ejecutarse o cumplirse en el respectivo municipio o distrito. (...)». 

2.1. La configuración de la inhabilidad prevista en el numeral 2º del artículo 40 de la Ley 617, causal de pérdida de investidura para los concejales por virtud del numeral 6º del artículo 48 de la Ley 617, en consonancia con el numeral 2º del artículo 55 de la Ley 136

Inicialmente debe advertirse que esta Sala, en decisiones judiciales precedentes, ha concluido que la violación del régimen de inhabilidades previsto para los concejales, es causal de pérdida de investidura. Así, en la sentencia del 14 de julio de 2016(3), se reiteró dicha posición, en la siguiente forma:

«La Sala Plena de esta corporación, mediante sentencia de 28 de julio de 2002(4) sostuvo que pese a que el artículo 48 de la Ley 617 de 2000 no contiene la violación del régimen de inhabilidades como causal de pérdida de investidura, no significa que ésta haya sido suprimida, pues el numeral 6º ibídem establece la posibilidad de que otras normas también consagren causales de pérdida de investidura.  

Dijo la Sala: 

«Teniendo en cuenta que, ciertamente, el artículo 48 de la Ley 617 de 2000 no reguló “íntegramente” lo relacionado con las causales de pérdida de investidura, no deben entenderse derogadas las demás disposiciones alusivas al punto, pues a simple vista se advierte que tal norma no agotó en su totalidad el tema, ya que expresamente permitió que otras leyes también lo trataran, organizaran o definieran, cuando en el numeral 6 dispuso que se perdería la investidura: “por las demás causales expresamente previstas en la ley”. Tal regulación reconoce de manera expresa la vigencia, y por ende, la obligatoriedad de lo que otras leyes señalan al respecto. Y es preciso tener en cuenta que la Ley 617 de 2000, como ya se advirtió, sólo introdujo cambios parciales al Código de Régimen Municipal, pues no se trató de una derogatoria total ni de una “sustitución en bloque”, aspecto en el que resulta muy ilustrativo su título o encabezamiento en el que se precisa su alcance así: “Por la cual se reforma parcialmente la Ley 136 de 1994...”. Como no existe razón meritoria que induzca a una consideración distinta, la Sala concluye que la violación al régimen de inhabilidades sigue siendo causal de pérdida de investidura para los Concejales, exégesis que habrá de orientar la definición de esta litis.» 

Así, tratándose de la imputación de una causal de inhabilidad, la Sala pasa a considerarla». 

Atendiendo la posición de esta Sala, la cual no es objeto de debate en el presente proceso judicial, resulta procedente el análisis del reproche formulado en contra de la sentencia de primera instancia.

Para la configuración de esta inhabilidad, es necesaria la concurrencia de los siguientes supuestos, a saber:

«(...) La inhabilidad endilgada al demandado exige unos supuestos a saber: (i) que el candidato al Concejo haya ejercido como empleado público; (ii) que en su condición de empleado público ejerza jurisdicción o autoridad política, civil, administrativa o militar, (iii) que el ejercicio de tales funciones se hayan realizado durante el año anterior a la elección como concejal, y (iv) que el ejercicio del cargo se lleve a cabo en el respectivo municipio (...)».(5) 

2.1.1. En relación con el primer supuesto, esto es, que el candidato al concejo haya ejercido como empleado público, dentro del expediente reposa copia del Decreto 0075 del 21 de junio de 2012 (fl. 4, 80 y 320, cdno. ppal.), expedido por el Alcalde del Municipio de Cota (Cundinamarca) el cual dispuso:

«(...) ART. PRIMERO.—Nombrase a partir de la fecha al doctor MARCO ANTONIO UMAÑA SIERRA, identificado con cédula de ciudadanía número 80.549.331 expedida en Zipaquirá, en el cargo de profesional universitario, nivel profesional código 219, grado 02, cargo de libre nombramiento y remoción. (...)». 

El demandado tomó posesión del cargo el día 21 de junio de 2012, conforme consta en el acta de posesión (fl. 12, 79 y 319, cdno. ppal.).

Posteriormente, el 1º de junio de 2015, el señor Marco Antonio Umaña Sierra presentó su renuncia (fl. 135 y 375, cdno. ppal.) al cargo que venía desempeñando como «(...) profesional universitario, nivel profesional código 219, grado 02 (...)», la cual fue aceptada mediante el Decreto Nº 100.25.00056 del 16 de junio de 2015 (fl. 136 y 376, cdno. ppal.), así:

«(...) ART. PRIMERO.—Aceptar la renuncia del funcionario MARCO ANTONIO UMAÑA SIERRA al cargo de profesional universitario, código 19, grado 02, empleo de libre nombramiento y remoción dependiente del despacho, a partir de la fecha (...)».

Lo anterior es confirmado por la certificación expedida por directora de Talento Humano de la Alcaldía de Cota (Cundinamarca), Carime Patricia Tamara de la Ossa, allegada al expediente como anexo al oficio Nº 120.73.010303, radicado en Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 26 de agosto de 2016 (fl. 287, cdno. ppal.), cuyo contenido es el siguiente:

«(...) Que mediante Decreto Nº 0075 del 21 de junio de 2012 fue nombrado en el cargo de profesional universitario, nivel profesional, código 219, grado 02, cargo de libre nombramiento y remoción, desde el 21 de junio de 2012 hasta el 16 de junio de 2015, fecha en la cual por medio del Decreto Nº 100.25.00056 de la misma fecha se aceptó su renuncia (...)»  

El demandado, entonces, ostentó la condición de empleado público entre el día 25 de octubre de 2014 hasta el día 16 de junio de 2015 (fecha en la que le fue aceptada su renuncia), esto es, dentro del año anterior a las elecciones para elegir a los concejales del Municipio de Cota (Cundinamarca) para el período 2016-2019, que se desarrollaron el día 25 de octubre de 2015. No sobra advertir que el término previsto en el numeral 2º del artículo 40 de la Ley 617 de 2000 corrió, en el presente caso, desde el 25 de octubre de 2014 hasta el citado 25 de octubre de 2015.

2.1.2. El segundo supuesto previsto en el citado numeral 2º del artículo 40 de la Ley 617 es el consistente en que en su condición de empleado público, el demandado hubiera ejercido jurisdicción o autoridad política, civil, administrativa o militar.

Es este punto en el que el apelante centra su inconformidad con la sentencia de primera instancia. Inicialmente indica que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca no analizó que el cargo de profesional universitario depende del despacho del alcalde y agrega que:

«(...) el señor Umaña se desempeñó como secretario de desarrollo social (sic) y por ende es directa la relación entre estos dos cargos, además de no tener en cuenta que los otros cargos por él desempeñados también constituían el ejercicio de autoridad administrativa. (...)». 

Posteriormente, concluyó del estudio de las funciones del empleo de profesional universitario, código 219, grado 02 que en desarrollo del mismo el demandante ejerció autoridad política, civil y administrativa, en la medida en que tenía mando e injerencia en la implementación de proyectos en la comunidad, lo que le dio una posición preferencial respecto a los otros candidatos al Concejo Municipal de Cota. En relación con el ejercicio de la autoridad administrativa, manifestó que:

«(...) de acuerdo con el grado de una injerencia en ejercicio de sus funciones como representante del ordenador del gasto en la gestión, dado que su empleo depende de este y aunado a ello se encuentran a él encomendadas las gestiones de coordinación, evaluación y ejecución de los planes, programas y proyectos de desarrollo social, máxime cuando también se le confiere la función de consecución de recursos a través de convenios interadministrativos tendientes al mejoramiento de la calidad de vida de las poblaciones vulnerables, entre otras de especial importancia previstas para el ejercicio de este empleo, tanto así que pertenece a los cargos del despacho del alcalde municipal y este es su representante ante la secretaría de desarrollo social de la cual en fecha anterior fue encargado (...)». 

Para el desarrollo de las acusaciones formuladas en contra de la sentencia de primera instancia debe indicarse, inicialmente, que de acuerdo con la certificación expedida por la directora de talento humano de la Alcaldía de Cota (Cundinamarca), Carime Patricia Tamara de la Ossa, documento anexo a la comunicación Nº 120.73.010303, radicada en el Tribunal Administrativo de Cundinamarca el día 26 de agosto de 2016 (fl. 286-293, cdno. ppal.), el demandante desempeñó, en encargo, la funciones de Secretario Ejecutivo del despacho del Alcalde, código 438, grado 01 de la planta globalizada de la Alcaldía de Cota (Cundinamarca), nombramiento que se le hizo mediante el Decreto Nº 100.25.00051 del 21 de abril de 2014, desde «(...) el 21 de abril de 2014 hasta el 23 de abril de 2014 (...)» (fl. 289, cdno. ppal.).

Luego, según dicha certificación, fue encargado de las funciones de la Secretaría de Desarrollo Social de la Alcaldía de Cota (Cundinamarca), nombramiento que se le hizo mediante el Decreto Nº 100.25.0066 del 13 de junio de 2014, «(...) a partir del 16 de junio de 2014 hasta el día 30 de junio de 2014 (...)» (fl. 291, cdno. ppal.).

Si tenemos en cuenta que el término previsto en el numeral 2º del artículo 40 de la Ley 617 de 2000 corrió, en el presente caso, desde el 25 de octubre de 2014 hasta el citado 25 de octubre de 2015, y si se considerara, en gracia de discusión, que el ejercicio de las funciones de dichos cargos implica el ejercicio de autoridad política, civil y administrativa, lo cierto es que el demandado, Marco Antonio Umaña Sierra, ejerció tales atribuciones por fuera del período señalado en la mencionada disposición legal, por lo que se comparten las apreciaciones del Tribunal Administrativo de Cundinamarca al señalar lo siguiente:

«(...) De acuerdo con lo expuesto para la Sala es claro que los supuestos de hecho que consagra el numeral 2° del artículo 40 de la Ley 617 de 2000 no se configuran para el caso concreto, pues incluso considerando que los cargos de Secretario Ejecutivo del Despacho del Alcalde, código 438, grado 01 y Secretario de Desarrollo Social, código 020, grado 03 – cuyas funciones ejerció temporalmente el demandado en virtud de la figura del encargo – constituyen cargos que implican el ejercicio de autoridad civil, política o administrativa dentro del Municipio de Cota, lo cierto es que entre el ejercicio de las funciones propias de dichos empleos y la elección del señor Umaña Sierra como Concejal de la referida entidad territorial, transcurrió un término superior al que se encuentra previsto en la causal de inhabilidad endilgada (...)».  

Tratándose del ejercicio de la autoridad civil y administrativa que se le atribuye al demandado, Marco Antonio Umaña Sierra, al encontrarse vinculado a la administración del Municipio de Cota (Cundinamarca) como profesional universitario, nivel profesional, código 219, grado 02, esta Sala, en relación con los conceptos de autoridad civil y administrativa, ha precisado lo siguiente(6):

«(...) En torno al tema, esta corporación, en sentencia de 16 de noviembre de 2011(7), hizo las siguientes precisiones que, por su importancia y pertinencia, se reiteran en esta oportunidad: 

... 3.2. Segundo requisito: Que el pariente del aspirante al Congreso ejerza “autoridad civil o política”. 

... Esta corporación, en una providencia más reciente, reiteró algunas ideas de las que se vienen destacando —el concepto de autoridad, la relación de género a especie que existe entre la autoridad civil y la administrativa, el apoyo normativo que brinda el artículo 188 de la Ley 136—, pero agregó que la autoridad civil no sólo se ejerce sobre los ciudadanos, sino que tiene, además de esa expresión exógena, una manifestación endógena, es decir, el ejercicio, al interior de la propia administración, del poder de mando y dirección. Sobre el particular se puntualizó: 

“Los referentes normativos más cercanos que se tienen en el ordenamiento jurídico para comprender los conceptos de autoridad civil, política o administrativa, y que pueden ser empleados por vía analógica, están dados por la Ley 136 del 2 de junio de 1994 ‘Por la cual se dictan normas tendientes a modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios’, donde el legislador previó: (...) 

Como se logrará advertir, cada una de las modalidades de autoridad que tiene previstas la Ley 136 de 1994 viene caracterizada por el poder de decisión que algunos funcionarios, no todos, de la administración pública ostentan para distintos fines; la regla general es que son pocos los empleados públicos a quienes sus funciones les permiten el ejercicio de autoridad, determinada en algunos casos por un aspecto funcional, esto es por las competencias que constitucional o legalmente les hayan sido asignadas, y en otros por un criterio orgánico, pues será su ubicación en la estructura administrativa la que dirá si el servidor público está investido de autoridad o no. 

“Así, por ejemplo, la autoridad civil es caracterizada por el legislador porque el empleado público está investido de capacidad legal y reglamentaria para emplear el poder público ‘en función de mando’ con el propósito de desarrollar los altos fines perseguidos por la ley, y en caso de desacato por el destinatario de la respectiva orden, hacerse obedecer con el auxilio de la fuerza pública de ser necesario. De igual forma al ejemplificar el artículo 188 la autoridad civil cuando se ejerce el poder de nominación, bien para designar o ya para remover libremente a los empleados de su dependencia, o cuando se ejerce la potestad disciplinaria sobre los empleados, se logra entender que la autoridad civil tiene un reflejo endógeno y otro reflejo exógeno; por el primero se comprende el ejercicio de esa potestad intraorgánicamente, cuando el funcionario público la emplea respecto de los empleados bajo su dirección, o también cuando entra a disciplinarlos por la realización de una conducta tipificada en el ordenamiento disciplinario; y el reflejo exógeno de la autoridad civil es la manifestación de la voluntad de la administración teniendo como destinatarios a personas ajenas a la administración, como cuando a través de actos administrativos se imparten órdenes a terceros o se les imponen sanciones por no dar cumplimiento a esos mandatos de actuación o de abstención. (...) 

“Y, en lo atinente a la autoridad administrativa ella es definida en el artículo 190 de la Ley 136 de 1994, a través de la conceptualización de la dirección administrativa, de manera similar a la autoridad civil, con la diferencia de que no solo la tienen quienes ejercen el gobierno, sino que también está en cabeza de los gerentes o jefes de las entidades descentralizadas y los jefes de las unidades administrativas especiales, en tanto superiores de los correspondientes servicios municipales, así como en cabeza de los empleados oficiales que tengan competencia para ejecutar cualquiera de las funciones administrativas allí mencionadas (contratación, ordenar el gasto, decidir situaciones administrativas laborales e investigar faltas disciplinarias). Con todo, si se detallan los alcances de la autoridad administrativa frente a los de la autoridad civil, se podrá inferir que las competencias de la primera están inmersas en las competencias de la última, la que además puede proyectarse externamente, hacia los particulares, de modo que pueda recurrirse a la compulsión o a la coacción con el concurso de la fuerza pública.”(8) (Negrillas fuera de texto)

Recientemente la Sala Plena analizó una vez más el tema, y concluyó, retomando la historia de este concepto —sentencia del 11 de febrero de 2008, Exp. 11001-03-15-000-2007-00287-00—, que: “De las distintas nociones de autoridad civil que a lo largo de estos años ha empleado la Sala, no cabe duda, por lo inocultable, que se carece de un criterio unificado al respecto. Incluso, y peor aún, algunos de los sentidos utilizados son contradictorios en ciertas vertientes de su contenido. Por esta razón, se necesita consolidar el sentido y alcance de este concepto. 

(...) 

“En tercer lugar, y ya en sentido positivo, considera la Sala que la remisión que se ha hecho al artículo 188 de la Ley 136 de 1994, para construir en parte el concepto de autoridad civil —donde se incluye la potestad de nombrar y remover funcionarios, así como la de sancionarlos, e igualmente la potestad de mando e imposición sobre los particulares—, ha significado un recurso interpretativo válido, pues existiendo en la ley esta noción, que por cierto no contraviene la Constitución, resulta adecuado servirse de ella para entender que por lo menos en eso consiste la autoridad civil. 

(...) 

“Estima la corporación que la autoridad civil, para los efectos del artículo 179.5 Constitución Política, es una especie de la autoridad pública —como lo es la jurisdiccional, la política, la militar, la administrativa, entre otras—, y consiste en el ejercicio de actos de poder y mando, que se desarrollan mediante típicos actos de autoridad, así como a través de la definición de la orientación de una organización pública, y de sus objetivos y tareas, la cual ejerce un servidor público o un particular que cumple función pública; poder que se expresa tanto sobre los ciudadanos y la comunidad en general —expresión exógena de la autoridad civil— como al interior de la organización estatal —expresión endógena de la autoridad civil—. 

“En esta medida, es claro que si bien el artículo 188 ayuda bastante en la tarea de hallar el sentido mismo de esta forma de autoridad, también es cierto que dicho concepto es algo más que eso, aunque la norma contiene el reducto mínimo de aquella. En tal caso, para la Sala, este tipo de autoridad hace referencia, además de lo que expresa dicha norma, a la potestad de dirección y/o mando que tiene un funcionario sobre los ciudadanos, lo que se refleja en la posibilidad —no necesariamente en el ejercicio efectivo— de impartir órdenes, instrucciones, o de adoptar medidas coercitivas, bien de carácter general o particular, de obligatorio acatamiento para éstos. 

“En tal sentido, la autoridad civil suele expresarse a través de i) la toma de decisiones, o su injerencia efectiva en ellas, o ii) de la ejecución de las mismas. Las primeras deben denotar la idea de mando, poder, dirección, coordinación y control que se tiene sobre los ciudadanos, los bienes que posee o administra el Estado, o sobre los sectores sociales y económicos; pero no se trata de cualquier clase de decisión —las cuales adopta, incluso, un funcionario del nivel operativo de una organización, en la labor diaria que tiene a cargo—, sino de aquella que determinan originariamente el modo de obrar mismo del Estado. La segunda supone la realización práctica de las tareas que desarrolla la entidad, y su puesta en práctica demuestra el control que se tiene sobre la administración, los funcionarios y los ciudadanos destinatarios de las políticas que se trazan desde un vértice de la administración pública.” 

De lo que ha quedado reseñado, se concluye que la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, precisó que la autoridad civil se expresa por medio de i) la toma de decisiones, o su injerencia efectiva en ellas, o ii) por la ejecución de las mismas. Las primeras deben denotar la idea de mando, poder, dirección, coordinación y control que se tiene sobre los ciudadanos, los bienes que posee o administra el Estado, o sobre los sectores sociales y económicos; pero no se trata de cualquier clase de decisión —las cuales adopta, incluso, un funcionario del nivel operativo de una organización, en la labor diaria que tiene a cargo—, sino de aquellas que determinan originariamente el modo de obrar mismo del Estado. La segunda supone la realización práctica de las tareas que desarrolla la entidad, y su puesta en práctica demuestra el control que se tiene sobre la administración, los funcionarios y los ciudadanos destinatarios de las políticas que se trazan desde un vértice de la administración pública. 

Asimismo, concluyó la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo que la “autoridad administrativa” está definida en el artículo 190 de la Ley 136 de 1994, a través de la conceptualización de la dirección administrativa, de manera similar a la autoridad civil, con la diferencia de que no solo la tienen quienes ejercen el gobierno, sino que también está en cabeza de los gerentes o jefes de las entidades descentralizadas y los jefes de las unidades administrativas especiales, en tanto superiores de los correspondientes servicios municipales, así como en cabeza de los empleados oficiales que tengan competencia para ejecutar cualquiera de las funciones administrativas allí mencionadas (contratación, ordenación del gasto, decisión de situaciones administrativas laborales e investigación de faltas disciplinarias). Con todo, si se detallan los alcances de la autoridad administrativa frente a los de la autoridad civil, se podrá inferir que las competencias de la primera están inmersas en las competencias de la última, la que además puede proyectarse externamente, hacia los particulares, de modo que pueda recurrirse a la compulsión o a la coacción con el concurso de la fuerza pública. 

Igualmente, se ha advertido que la determinación en cada caso concreto de si un servidor público ejerce o no autoridad civil, debe partir del análisis del contenido funcional que tenga su cargo y así se podrá establecer el tipo de poderes que ejerce y las sujeciones a las cuales quedan sometidos los particulares. Si dichas potestades revisten una naturaleza tal que su ejercicio permita tener influencia en el electorado, las mismas configuran la autoridad civil que reclama la Constitución para la estructuración de la causal de inhabilidad de que se trata. En consecuencia, lo que pretende la institución constitucional es impedir que la influencia sobre el electorado proveniente del poder del Estado se pueda utilizar en provecho propio o en beneficio de parientes o allegados. (...)». 

Realizadas las precisiones anteriores y teniendo en cuenta que el cargo que ostenta el demandado, Marco Antonio Umaña Sierra, no es de aquellos a los que se refiere el artículo 190 de la Ley 136, esto es, «(...) además del alcalde (...) los secretarios de la alcaldía, los jefes de departamento administrativo y los gerentes o jefes de las entidades descentralizadas, y los jefes de las unidades administrativas especiales como superiores de los correspondientes servicios municipales (...)» (criterio orgánico), deberá indagarse si las funciones propias del cargo de profesional universitario, nivel profesional, código 219, grado 02, le permite el ejercicio de autoridad civil o administrativa, conforme los artículos 188 y 190 de la Ley 136 (criterio funcional).

Con anterioridad a emprender el análisis propuesto, debe quedar claro que en relación con el ejercicio de las funciones del empleo de profesional universitario, nivel profesional, código 219, grado 02, por parte del demandado, Marco Antonio Umaña Sierra, el mismo no implica el ejercicio de autoridad política en la medida en que esta la ejerce:

«(...) el alcalde como jefe del municipio. Del mismo modo, los secretarios de la alcaldía y jefes de departamento administrativo, como miembros del gobierno municipal, ejercen con el alcalde la autoridad política. (...) Tal autoridad también se predica de quienes ejerzan temporalmente los cargos señalados en este artículo (...)» (art. 189, L. 136/94).

Ahora bien, retomando el análisis de la cuestión debatida, debe subrayarse que las funciones del mencionado cargo fueron fijadas en el Decreto Nº 013 de 2009, expedido por el Alcalde de Cota (Cundinamarca) (fl. 193 y 287-288, cdno. ppal.), en la siguiente forma:

«(...) II. NATURALEZA DEL EMPLEO Y PROPÓSITO PRINCIPAL (...) Es un empleo del nivel profesional encargado de la ejecución de funciones [de] coordinación, supervisión y control y ejecutar los planes, programas y proyectos institucionales.  

III. DESCRIPCIÓN DE FUNCIONES ESENCIALES 

1. Aplicar los conocimientos propios de su profesión en los procesos y procedimientos de trabajo que se le determinen, conforme a las necesidades de la dependencia.  

2. Promover, gestionar, coordinar, evaluar y controlar la ejecución de planes, programas y proyectos de desarrollo social que se adelanten a través de entidades nacionales e internacionales y que sea de su competencia.  

3. Promover, gestionar, coordinar, evaluar y controlar las actividades tendientes a la consecución de recursos a través de convenios interadministrativos, tendientes al mejoramiento de la calidad de vida de la población infantil, del adulto mayor, la mujer cabeza de familia y los discapacitados del municipio.  

4. Coordinar con las autoridades de planeación la elaboración de proyectos que en materia social ameriten ser presentados e inscritos en las respectivas entidades de cofinanciación del orden nacional y departamental.  

5. Coordinar con el alcalde municipal la consecución de asesoría, transferencia de tecnología y asignación de recursos que contribuyan al logro de los objetivos de desarrollo social que promueva el municipio.  

6. Coordinar, dirigir, ejecutar, evaluar y controlar el establecimiento de los medios y mecanismos de divulgación e información necesarios para la difusión de los planes, programas, proyectos y eventos de salud, educación, vivienda de interés social y desarrollo social que sean de interés para la comunidad.  

7. Diseñar e implementar y apoyar las metodologías y mecanismos para la identificación, factibilidad, viabilidad formulación y evaluación de los programas y proyectos ajustada a MGA establecidos por DNP y la Ley para tales efectos.  

8. Realizar estudios de conveniencia y oportunidad.  

9. Modificar crear y evaluar los bancos de proyectos del área.  

10. Tramitar el pago de honorarios del personal del área que esta por OPS 

11. Colaborar con los jefes de dependencia en la realización de estudios e investigaciones y diseño de sistemas e instrumentos normativos que requieran de sus conocimientos, para lograr el cumplimiento de la misión de la dependencia.  

12. Preparar los informes y prestar los servicios de asistencia profesional que se requieran para el cumplimiento y desarrollo de los objetivos institucionales, programas y servicios a cargo de la dependencia y sus diferentes áreas.  

13. Tramitar los asuntos y documentos que se le determinen conforme a los métodos y procedimientos administrativos establecidos.  

14. Analizar, proyectar, perfeccionar y recomendar las acciones que deban adoptarse para el logro de los objetivos y metas de la dependencia.  

15. Brindar asesoría en el área de desempeño, de acuerdo con las políticas y las disposiciones vigentes sobre la materia y vigilar el cumplimiento de las mismas.  

16. Absolver consultas sobre las materias de competencia de la dependencia de acuerdo con las disposiciones y políticas del Municipio. 

17. Preparar y presentar informes sobre las actividades desarrolladas, con la oportunidad y periodicidad requeridas.  

18. Responder por resultados óptimos de gestión, dirección de personal, manejo de la información y relaciones internas y externas de trabajo, encaminados al mejoramiento continuo del clima organizacional.  

19. Cumplir en el área de trabajo que se le asigne, las actividades específicas que le señale el superior jerárquico, acordes con la naturaleza del empleo y necesidad del servicio.  

20. Las demás funciones asignadas por la autoridad competente de acuerdo con el nivel, la naturaleza y el área de desempeño del empleo. (...)». 

Dentro de las funciones detalladas anteriormente, no se le asigna al profesional universitario, nivel profesional, código 219, grado 02 que ejerció el demandado Marco Antonio Umaña Sierra, facultad alguna de las señaladas en el artículo 190 de la Ley 136, las cuales son indicativas del ejercicio de autoridad administrativa, esto es, las facultades de celebrar contratos o convenios; ordenar gastos con cargo a fondos municipales; conferir comisiones, licencias no remuneradas, decretar vacaciones y suspenderlas, para trasladar horizontal o verticalmente los funcionarios subordinados; reconocer horas extras, vincular personal supernumerario o fijarle nueva sede al personal de planta; y de investigar faltas disciplinarias.

En materia contractual, conforme las funciones que para dicho cargo contempla el Decreto Nº 013 de 2009, le está asignado únicamente la función de realizar estudios de conveniencia y oportunidad (num. 8º).

Solamente se le otorgaron facultades para que tramite el pago de honorarios del personal del área que esta por orden de prestación de servicios y para la labor de promoción, gestión, coordinación, evaluación y control de las actividades tendientes a la consecución de recursos a través de convenios interadministrativos, tendientes al mejoramiento de la calidad de vida de la población infantil, del adulto mayor, la mujer cabeza de familia y los discapacitados del Municipio, las cuales no implican la asignación de funciones en materia contractual o de manejo de personal de la Alcaldía de Cota (Cundinamarca).

El Decreto Nº 013 de 2009 reserva al Alcalde de Cota (Cundinamarca) la función de ordenar los gastos y celebrar los contratos y convenios municipales (literal E., num. 5º), así como la posibilidad de ejercer el poder disciplinario respecto de los empleados oficiales bajo su dependencia (literal E., num. 11) y de velar por el cumplimiento de las funciones de los empleados oficiales municipales, dictando los actos necesarios para su administración (literal E., num. 7º).

Por otra parte, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, tal como se dijo líneas atrás, precisó que la autoridad civil se expresa por medio de la «(...) i) la toma de decisiones, o su injerencia efectiva en ellas, o ii) por la ejecución de las mismas. (...)», que fueron explicadas de la siguiente manera:

«(...) Las primeras deben denotar la idea de mando, poder, dirección, coordinación y control que se tiene sobre los ciudadanos, los bienes que posee o administra el Estado, o sobre los sectores sociales y económicos; pero no se trata de cualquier clase de decisión -las cuales adopta, incluso, un funcionario del nivel operativo de una organización, en la labor diaria que tiene a cargo-, sino de aquellas que determinan originariamente el modo de obrar mismo del Estado. La segunda supone la realización práctica de las tareas que desarrolla la entidad, y su puesta en práctica demuestra el control que se tiene sobre la administración, los funcionarios y los ciudadanos destinatarios de las políticas que se trazan desde un vértice de la administración pública (...)». 

Contrario a lo manifestado por el apelante, la función de promover, gestionar, coordinar, evaluar y controlar las actividades tendientes a la consecución de recursos a través de convenios interadministrativos, tendientes al mejoramiento de la calidad de vida de la población infantil, del adulto mayor, la mujer cabeza de familia y los discapacitados del Municipio prevista en el numeral 3º de las funciones asignadas al cargo de profesional universitario, código 219, grado 02, no comporta un poder decisorio sobre los ciudadanos, los bienes del municipio ni sobre los sectores sociales y económicos.

La función asignada implica una labor de intermediación, con entidades estatales, a fin de que el ente territorial pueda obtener recursos por la vía de los convenios interadministrativos, para los propósitos indicados, proceso que debe desarrollarse por instrucciones de quien tiene a su cargo la función de celebrar esos convenios, esto es, el Alcalde de Cota (Cundinamarca) (literal E., num. 5º, Decreto Nº 013 de 2010), funcionario que materializa la citada labor de intermediación, por lo que el ejercicio de esta función no puede comportar el ejercicio de autoridad civil o administrativa.

3. Conclusiones

De acuerdo con los razonamientos expuestos, esta Sala no encontró acreditado el ejercicio de autoridad civil, política o administrativa por parte del señor Marco Antonio Umaña Sierra al desempeñarse en el empleo de profesional universitario, código 219, grado 02 de la planta de personal del Municipio de Cota (Cundinamarca), supuesto necesario para la configuración de la inhabilidad prevista en el numeral 2º del artículo 40 de la Ley 617, esto es, por haber ejercido, como empleado público y dentro de los doce (12) meses anteriores a la fecha de la elección, jurisdicción o autoridad política, civil, administrativa o militar, en el respectivo municipio, causal de pérdida de investidura por virtud del numeral 6º del artículo 48 de la Ley 617, en consonancia con el numeral 2º del artículo 55 de la Ley 136, por lo que resulta procedente la confirmación de la sentencia de primera instancia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

1. CONFIRMAR la sentencia del 12 de septiembre de 2016 proferida por el tribunal Administrativo de Cundinamarca por las razones expuestas en la parte motiva de esta decisión judicial.

2. Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen.

Cópiese, notifíquese, comuníquese y cúmplase.

Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha.

Consejeros: Roberto Augusto Serrato Valdés, Presidente—María Elizabeth García González—Hernando Sánchez Sánchez».

1 ART. 48.—Pérdida de investidura de diputados, concejales municipales y distritales y de miembros de juntas administradoras locales. Los diputados y concejales municipales y distritales y miembros de juntas administradoras locales perderán su investidura:

(...)

6. Por las demás causales expresamente previstas en la ley.

2 ART. 55.—Pérdida de la investidura de concejal. Los concejales perderán su investidura por:

(...)

2. Por violación del régimen de inhabilidades, incompatibilidades o de conflicto de intereses.

3 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, C.P. María Claudia Rojas Lasso. Bogotá, D.C., catorce (14) de julio de dos mil dieciséis (2016), Rad. 76001-23-33-000-2012-00485-01(PI). Actor: Jairo Núñez Martínez. Demandado: Hernán Torres Sáenz, Ref.: Pérdida de investidura de concejal.

4 Rad. 7177. Actor: Julio Vicente Niño Mateus, M.P. Dr. Gabriel E. Mendoza Martelo.

5 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés (E). Bogotá, D.C., diecisiete (17) de noviembre de dos mil dieciséis (2016). Rad. 44001-23-33-002-2016-00114-01(PI). Actor: Amílcar Hernando Gómez Toro. Demandado: Charles de Jesús Aguilar Medina. Ref.: Pérdida de investidura de concejal – Riohacha (Guajira). Ref.: No se da la violación al régimen de inhabilidades porque el cargo de docente de institución educativa pública no es de aquellos que implica el ejercicio de autoridad administrativa, civil o política en el respectivo municipio.

6 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés (E). Bogotá, D.C., diecisiete (17) de noviembre de dos mil dieciséis (2016). Rad. 44001-23-33-002-2016-00114-01(PI). Actor: Amílcar Hernando Gómez Toro. Demandado: Charles de Jesús Aguilar Medina. Ref.: Pérdida de investidura de concejal – Riohacha (Guajira).

7 Exp. 2011-00515, Actor: Misael Elías Núñez Ochoa, M.P. Dra. María Elizabeth García González.

8 Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia de 8 de mayo de 2007, Exp. 00016.