Sentencia 2017-00010 de julio 27 de 2017

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN QUINTA

Radicación: 11001-03-28-000-2017-00010-00

Consejera Ponente:

Dr. Rocío Araújo Oñate

Actor: Richard Alberto Santamaría Sanabria

Demandado: Juan Gabriel Álvarez García - Director (E)

Corporación Autónoma Regional de Santander - CAS

Asunto: Nulidad electoral - Sentencia de Única Instancia.

Bogotá, D.C., veintisiete de julio de dos mil diecisiete.

EXTRACTOS: «II. Consideraciones

1. Competencia.

La Sección Quinta del Consejo de Estado es competente para conocer y decidir la presente demanda en única instancia, según lo dispuesto en el artículo 149, numeral 4º del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

2. Problema jurídico.

El problema jurídico a ser definido por la Sala consiste en determinar si el acto de nombramiento en encargo del señor Juan Gabriel Álvarez García se profirió o no con desconocimiento de las disposiciones legales señaladas, en el sentido que el señor Álvarez García al momento en que fue encargado de la dirección de la Corporación Autónoma Regional de Santander, CAS, no contaba con la experiencia específica en materia de medio ambiente que exige la normatividad vigente a la fecha del encargo. Por razones de orden metodológico, para desarrollar el problema jurídico planteado, se precisarán: (i) fundamento normativo y jurisprudencial de los requisitos para ser director general de las corporaciones autónomas regionales, (ii) argumentos de la demanda y análisis de las pruebas legal y oportunamente allegadas al proceso.

3. Análisis del caso concreto.

3.1. Fundamento normativo y jurisprudencial de los requisitos para ejercer el cargo de director general de las corporaciones autónomas regionales.

Con la creación del Ministerio del Medio Ambiente y la reordenación del sector público encargado de la gestión y conservación del medio ambiente y los recursos naturales renovables ordenada por la Ley 99 de 1993, se fijó la política ambiental colombiana y se determinó la naturaleza jurídica, así como, los órganos de dirección y administración de las corporaciones autónomas regionales. El artículo 24 de esta norma dispuso que dentro de los órganos de dirección y administración se encuentran la asamblea corporativa, el consejo directivo y el director general. Este mismo compendio normativo previó en su artículo 28 que el director general será el representante legal de la corporación y deberá ser nombrado por el consejo directivo para un período de 3 años, para ejercer las funciones descritas en el artículo 29 de esta misma ley. Normativa que fuera modificada por la Ley 1263 de 2008 “Por medio de la cual se modifica parcialmente los artículos 26 y 28 de la Ley 99 de 1993” en el sentido de indicar que el director general será designado por el consejo directivo para un período de cuatro (4) años, contados a partir del 1º de enero de 2012, y podrá ser reelegido por una sola vez.

En cuanto a las calidades para ser nombrado director general el artículo 21 del Decreto 1768 de 1994, “por el cual se desarrolla parcialmente el literal h) del artículo 116 en lo relacionado con el establecimiento, organización o reforma de las corporaciones autónomas regionales y de las corporaciones de régimen especial, creadas o transformadas por la Ley 99 de 1993” dispuso que deberá cumplir los siguientes requisitos:

“a) Título profesional universitario;

b) Título de formación avanzada o de posgrado, o, tres (3) años de experiencia profesional;

c) Experiencia profesional de 4 años adicionales a los requisitos establecidos en el literal anterior de los cuales por lo menos uno debe ser en actividades relacionadas con el medio ambiente y los recursos naturales renovables o haber desempeñado el cargo de director general de corporación, y

/…/

e) Tarjeta profesional en los casos reglamentados por la ley”.

En vista que el demandante impugna el cumplimiento del requisito de experiencia, se torna necesario indicar que el artículo 12 del Decreto 1768 de 1994, dispuso que el régimen de personal, así como el sistema de nomenclatura y clasificación de los empleos sería el establecido de forma general para los servidores públicos, hasta tanto se adopte el sistema especial para las corporaciones. Como hasta la fecha no existe legislación especial para este tipo de entidades se concluye que el régimen de personal aplicable a las corporaciones autónomas regionales será el previsto en el Decreto 1083 de 2015, “Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector de Función Pública”.

Este decreto define como experiencia profesional “…la adquirida a partir de la terminación y aprobación del pénsum académico de la respectiva formación profesional, en el ejercicio de las actividades propias de la profesión o disciplina académica exigida para el desempeño del empleo” y como experiencia relacionada “…la adquirida en el ejercicio de empleos o actividades que tengan funciones similares a las del cargo a proveer”. Así mismo en su artículo 2.2.2.3.8 prevé:

“ART. 2.2.2.3.8.—Certificación de la experiencia. La experiencia se acreditará mediante la presentación de constancias expedidas por la autoridad competente de las respectivas instituciones oficiales o privadas.

Cuando el interesado haya ejercido su profesión o actividad en forma independiente, la experiencia se acreditará mediante declaración del mismo.

Las certificaciones o declaraciones de experiencia deberán contener como mínimo, la siguiente información:

1. Nombre o razón social de la entidad o empresa.

2. Tiempo de servicio.

3. Relación de funciones desempeñadas.

Cuando la persona aspire a ocupar un cargo público y en ejercicio de su profesión haya prestado sus servicios en el mismo período a una o varias instituciones, el tiempo de experiencia se contabilizará por una sola vez.

Cuando las certificaciones indiquen una jornada laboral inferior a ocho (8) horas diarias, el tiempo de experiencia se establecerá sumando las horas trabajadas y dividiendo el resultado por ocho (8) (D. 1785/2014, art. 15)”.

Sobre la experiencia relacionada esta Sala de Decisión con anterioridad(13) ha explicado:

“El artículo 21 del Decreto 1768 de 1994, en su literal c) determina que mínimo uno de los cuatro años que se exigen como experiencia para ser director general de una corporación autónoma regional debe corresponder a “actividades relacionadas con el medio ambiente y los recursos naturales renovables”, y a su vez el Decreto 3685 de 2006, artículo 2º, dispone que será el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, quien emitirá concepto sobre el alcance de este requisito”.

Teniendo claro el fundamento normativo y jurisprudencial de los requisitos para ejercer el cargo de director general de las corporaciones autónomas regionales, se entrará a estudiar el caso en concreto.

3.2. Argumentos de la demanda.

Aduce el demandante que el señor Juan Gabriel Álvarez García no cumplía con los requisitos contenidos en el artículo 21 literal c) del Decreto 1768 de 1994 en concordancia con el artículo 2.2.8.4.1.21 del Decreto 1076 de 2015, en el sentido de determinar si contaba o no con la experiencia específica en materia de medio ambiente que exige la normatividad vigente a la fecha del encargo.

Al respecto, se procederá a analizar los documentos soportes existentes en la historia laboral con los que el demandado pretende acreditar el cumplimiento de los requisitos legales para ser director (E) de la Corporación Autónoma Regional de Santander, esto es:

3.2.1. Experiencia certificada por Forum Ltda.

Afirmó el actor que los contratos celebrados con los municipios de Palmas de Socorro y Guapotá no tenían dentro de su objeto temas ambientales, pues la finalidad contractual estaba referida a la asistencia técnica agrícola, además que tampoco tenían incluido la prestación de servicios legales tal y como consta en sus estudios previos dado que allí no aparecía ningún componente legal.

Respecto de este asunto se encuentra que a folio 32 del expediente reposa la certificación expedida por el representante legal de Forum Ltda., en la que expone que el demandado Juan Gabriel Álvarez García, prestó sus servicios profesionales como asesor jurídico en el área ambiental, aprovechamiento forestal realizando acompañamiento técnico a los beneficiarios del programa incentivo a la asistencia técnica directa rural, desde el 15 de enero de 2013 al 31 de diciembre de 2013 y desde el 20 de enero de 2014 al 31 de diciembre de 2014.

Como complemento de lo allí dispuesto se observa que el demandado Juan Gabriel Álvarez García suscribió contrato de prestación de servicios con Forum Ltda., para el período comprendido entre el 15 de enero de 2013 al 31 de diciembre de 2013(14) en los que se lee las siguientes cláusulas:

“CLÁUSULA PRIMERA. OBJETO: CONTRATO DE PRESTACIÓN DE SERVICIOS DE ASESORÍAS JURÍDICAS, PARA LA EJECUCIÓN DEL PLAN DE ASISTENCIA TÉCNICA DIRECTA RURAL, DIRIGIDO A LOS PEQUEÑOS Y MEDIANOS AGROPECUARIOS EN LOS MUNICIPIOS DE GUAPOTA, PALMAS DEL SOCORRO Y CONFINES SANTANDER; Y DEMÁS CONTRATOS DE ASISTENCIA TÉCNICA DONDE LA EMPRESA LO REQUIERA. CLÁUSULA SEGUNDA. OBLIGACIONES DEL CONTRATISTA: DESDE LA PERSPECTIVA DEL DESARROLLO RURAL EL CONTRATISTA SE OBLIGA A PRESTAR LAS ACTIVIDADES Y SERVICIOS DE ASESORÍA JURÍDICA, MEDIANTE CONCEPTOS ESCRITOS O VERBALES, ASESORÍA Y REVISIÓN EN DIFERENTES PROCESOS DE CONTRATACIÓN, ELABORACIÓN DE LAS MINUTAS DE LOS CONTRATOS Y SU REVISIÓN, DILIGENCIAS ANTE DEPENDENCIAS ADMINISTRATIVAS, PARA CUMPLIR DENTRO DEL MARCO JURÍDICO Y EL MARCO JURÍDICO AMBIENTAL LOS PLANES DE ASISTENCIA TÉCNICA DE ACUERDO A LOS TÉRMINOS DE REFERENCIA DEL MADR.

Con el fin de dar cumplimiento al objeto de los contratos. Otras obligaciones (sic). 1. Desarrollar el objeto contratado de acuerdo a los parámetros legales.

2. Cumplir con los requisitos jurídicos ambientales y socioeconómicos para la ejecución de los PLANES GENERALES DE ASISTENCIA TÉCNICA AGROPECUARIA (PGAT) EN LOS (sic) municipios donde la EPSAGRO lo requiera. 3. Sugerir a FORUM LTDA. las recomendaciones que considere necesarias y pertinentes en pro de la prestación de un mejor servicio de asistencia técnica desde el marco jurídico y jurídico ambiental que los rige...”.

Estas mismas cláusulas se repiten para el contrato suscrito por Juan Gabriel Álvarez García con Forum Ltda. para el período comprendido entre el 20 enero de 2014 al 31 de diciembre de 2014, dirigido a los municipios de Guapotá, Palmas del Socorro, Confines, Betulia y demás contratos donde se requiera del servicio del demandado y su asesoría(15).

Se debe destacar que el plan de asistencia técnica rural para el cual fue contratado el demandado en la sociedad Forum Ltda., está orientado, entre otros aspectos, a la sostenibilidad ambiental y económica, según lo prevé el parágrafo del artículo 9º del Decreto 3199 de 2002, “por el cual se reglamenta la prestación del servicio público obligatorio de asistencia técnica directa rural previsto en la Ley 607 de 2000”.

Así las cosas, de la certificación expedida por Forum Ltda., como también de lo establecido por las cláusulas de los contratos que suscribió esta empresa con el demandado, se tiene acreditado de forma directa que Juan Gabriel Álvarez García ejecutó labores de asesoría en temas jurídico ambientales, durante los períodos del 15 de enero de 2013 al 31 de diciembre de 2013 y del 20 enero de 2014 al 31 de diciembre de 2014, para un total de 1 año, 10 meses y 27 días.

Igualmente, dentro del objeto contractual se encontraba dar el servicio de asesoría jurídica para la ejecución del plan de asistencia técnica directa rural, programa que cuenta con un componente de sostenibilidad ambiental, por lo que esta prueba se puede tener como acreditación de forma indirecta de labores de asesoría en temas jurídico ambientales.

De lo anterior se concluye que independiente del contenido de los contratos que Forum Ltda. haya suscrito con los municipios de Guapotá, Palmas del Socorro, Confines, Betulia, el demandado Juan Gabriel Álvarez García, firmó un contrato con esa sociedad que si incluía asesoría en componentes ambientales de forma directa e indirecta, razón por la cual esta labor se puede enmarcar en los componentes “Consultoría y/o asesoría en proyectos y estudios ambientales” y “Formulación, evaluación y/o aplicación de la legislación y reglamentación ambiental” analizados a la luz de la jurisprudencia precitada. En tal virtud pueda ser considerada como experiencia específica en medio ambiente.

Destaca la Sala que en los períodos certificados por Forum Ltda., esto es del 15 de enero de 2013 al 31 de diciembre de 2013 y del 20 enero de 2014 al 31 de diciembre de 2014, el demandado se encontraba ejerciendo simultáneamente como concejal del municipio del Socorro (Santander), pues desempeñó este cargo durante el lapso de 1º de enero de 2012 al 31 de diciembre de 2015(16).

VinculaciónPeríodoLugar de ejecución
Forum Ltda.15 de enero de 2013 al 31 de diciembre de 2013 y del 20 enero de 2014 al 31 de diciembre de 2014Municipios de Guapotá, Palmas del Socorro y Confines (Santander); y demás contratos de asistencia técnica donde la empresa lo requiera
Concejal1º de enero de 2012 al 31 de diciembre de 2015(17).Socorro

Del anterior cuadro se observa que si bien ejerció de manera simultánea como concejal del municipio de Socorro y contratista de Forum Ltda., lo cierto es que la experiencia obtenida en esta última no fue objeto de reproche ni puede ser desconocida por esta Sala dado que no se encuentra en duda la ejecución de las labores desarrolladas por el señor Álvarez García en la mencionada sociedad.

De otra parte de existir alguna irregularidad en la conducta del demandado por ejercer de manera concomitante los empleos ya mencionados ello no invalida la ejecución del contrato y por ende la experiencia adquirida, razón por la cual conserva su presunción de legalidad.

3.2.2. Experiencia certificada por Sespa Santander S.A. ESP.

Ahora bien, si en gracia de discusión los tiempos certificados por Forum Ltda. no fueran suficientes para ser considerados como experiencia específica en medio ambiente, se observa dentro del acervo probatorio allegado al plenario que la empresa Sespa Santander S.A. ESP certificó que el demandado prestó sus servicios como asesor jurídico en el área ambiental del período del 1º de marzo de 2008 al 31 de julio de 2008 y desde el 1º de enero al 30 de septiembre de 2009, para un total de 1 año y 2 meses(18).

Adicional a lo anterior Juan Gabriel Álvarez García suscribió contrato de prestación de servicios con Sespa Santander S.A. ESP, durante el período comprendido entre el 1º de marzo de 2008 al 31 de julio de 2008(19), cuyo objeto era:

“El CONTRATISTA en su calidad de trabajador independiente, se obliga para con EL CONTRATANTE a realizar la asesoría jurídica de la empresa Sespa Santander S.A. ESP en el área ambiental (recolección y disposición final) y demás actividades propias del servicio contratado, el cual debe realizar de conformidad con las condiciones y cláusulas del presente documento y que consistirá en: i) asesoría integral en el área de recolección y disposición final de los residuos sólidos; II) La asistencia y conceptualización de requerimientos allegados por las diferentes entidades que conlleven actuaciones ambientales; III) Desarrollar el sistema de gestión ambiental conforme a los parámetros que la norma exija; IV) La evaluación y seguimiento al PGIRS en relación con la recolección y disposición final de los residuos sólidos que la empresa realice; V) La elaboración y conceptualización de todos los riesgos en materia ambiental que pueda ocasionar el mal tratamiento de los residuos sólidos recogidos y dispuestos en el sitio final; VI) Apoyar técnicamente al contratante en el desarrollo y cumplimiento de todos los compromisos ambientales cuando así se requiere….” (resalta la Sala).

Igualmente se demostró que Juan Gabriel Álvarez García suscribió contrato de prestación de servicios con Sespa Santander S.A. ESP, durante el período del 1º de enero de 2009 al 30 de septiembre de 2009(20), cuyo objeto era:

“El CONTRATISTA en su calidad de trabajador independiente, se obliga para con EL CONTRATANTE a realizar la asesoría jurídica de la empresa Sespa Santander S.A. ESP en el área ambiental (recolección y disposición final) y demás actividades propias del servicio contratado, el cual debe realizar de conformidad con las condiciones y cláusulas del presente documento y que consistirá en I) La elaboración y conceptualización de todos los riesgos en materia ambiental que pueda ocasionar el mal tratamiento de los residuos sólidos recogidos y dispuestos en el sitio final; II) La asistencia y conceptualización de requerimientos allegados por las diferentes entidades que conlleven actuaciones ambientales; III) La evaluación y seguimiento al PGIRS en relación con la recolección y disposición final de los residuos sólidos que la empresa realice; IV) Apoyar al departamento de la empresa que tenga sus funciones en materia ambiental; V) Apoyar en el cumplimiento de la normatividad vigente por parte de la empresa SESPA SANTANDER S.A. ESP en materia ambiental y demás; VII) Apoyar con los diferentes informes que se tengan que elaborar en materia ambiental, con el objeto de poder dar cumplimiento a los diferentes entes que así lo requieran; VIII) Apoyar en la actualización y /o modificación del plan de impacto ambiental…” (Se resalta de Sala).

Así las cosas, se observa que las obligaciones contractuales que adquirió el demandado Juan Gabriel Álvarez García con la empresa Sespa Santander S.A. ESP incluían los componentes “Consultoría y/o asesoría en proyectos y estudios ambientales” y “Formulación, evaluación y/o aplicación de la legislación y reglamentación ambiental” referidos por la jurisprudencia proferida por esta corporación, razón por la cual debe ser considerada como experiencia específica en medio ambiente.

Si bien es cierto estos documentos fueron cuestionados por el accionante al afirmar que los contratos fueron suscritos cuando el demandado se encontraba ejerciendo como concejal, para la Sala está claro que los contratos fueron suscritos durante los años 2008 y 2009 y el demandado ejerció como concejal durante el lapso de 1º de enero de 2012 al 31 de diciembre de 2015(21), razón por la cual esta afirmación carece de asidero jurídico y no desvirtúa la legalidad de las certificaciones analizadas.

Por tanto, acreditado como está que la labor que realizó el señor Juan Gabriel Álvarez García con la empresa Sespa Santander S.A. E.S.P es experiencia específica relacionada con el medio ambiente y que esta supera el año exigido por el literal c) del artículo 21 del Decreto 1768 de 1994, es dable concluir que los argumentos expuestos por el demandante no tienen vocación de prosperidad y en tal virtud se deben denegar las pretensiones de la demanda.

4. Conclusión.

A partir de lo anterior, concluye la Sala que los hechos, cargos, fundamentos de derecho y concepto de violación de las normas invocadas en el escrito de demanda para demostrar los vicios de ilegalidad del acto acusado no fueron acreditados en el plenario y, contrario sensu de lo señalado por el accionante, revelaron que el señor Juan Gabriel Álvarez García cumplió con los requisitos previstos en el literal c) del artículo 21 del Decreto 1768 de 1994, en tanto se demostró tener experiencia específica relacionada con el medio ambiente por un período superior a un año, de conformidad con lo exigido por el literal c) del artículo 21 del Decreto 1768 de 1994, además de acreditar experiencia profesional superior a cuatro años —certificada por ICA, Invima, alcaldía de Socorro y Juzgado primero penal del circuito, entre otros— por lo que el acto de elección mantiene incólume su presunción de legalidad.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

1. DENEGAR las pretensiones de nulidad del acto de elección del señor Juan Gabriel Álvarez García como director general (E) de la Corporación Autónoma Regional de Santander, de conformidad con la parte motiva de este proveído.

2. INFORMAR a los sujetos procesales que contra lo resuelto no procede recurso alguno.

Notifíquese y cúmplase.»

13 Consejo de Estado. Sección Quinta Sentencia de 29 de enero de 2014, C.P. Alberto Yepes Barreiro, radicación 11001 03 28 000 2012 00058 00.

14 Folios 351 al 355.

15 Folios 357 al 360, cuaderno 2.

16 Folio 252, cuaderno 2.

17 Folio 252, cuaderno 2.

18 Folio 33, cuaderno 1.

19 Folio 315 vuelto y 316.

20 Folio 324 y 325.

21 Folio 252, cuaderno 2.