Sentencia 2017-00013 de septiembre 14 de 2017

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN QUINTA

Rad.: 11001-03-28-000-2017-00013-00

Consejero Ponente:

Dr. Alberto Yepes Barreiro

Actor: Hernando José Escobar Medina

Asunto: Recurso extraordinario de revisión

Bogotá, D. C., catorce de septiembre de dos mil diecisiete.

EXTRACTOS: «II. Consideraciones

1. Competencia.

Es competente la Sección Quinta del Consejo de Estado para tramitar y decidir el presente recurso extraordinario de revisión, en los términos del segundo inciso del artículo 249 del CPACA y del artículo 13 del Acuerdo 58 de 1999 proferido por la Sala Plena del Consejo de Estado, por tratarse de un recurso dirigido contra una sentencia dictada por un Tribunal Administrativo, en el marco de una sentencia de nulidad electoral.

2. Oportunidad.

El recurso extraordinario de revisión fue presentado dentro del plazo indicado en el artículo 251 del CPACA puesto que la providencia recurrida es de 26 de abril de 2016 y el correspondiente escrito contentivo del recurso fue presentado el 25 de abril de 2017 (fls. 1-10).

En este contexto, se atendió al plazo de un año establecido por el artículo 251 del CPACA.

3. Generalidades del recurso extraordinario de revisión(2). 

Este recurso, regulado en los artículos 248 y siguientes del CPACA, es un medio de impugnación excepcional que permite revisar determinadas sentencias de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo amparadas por la intangibilidad de la cosa juzgada e infirmarlas ante la demostración inequívoca de ser decisiones injustas por incurrir en alguna de las causales que taxativamente consagra la ley.

Para su formulación deben atenderse los requisitos de las demandas ordinarias indicados en el artículo 252 del CPACA. Especialmente, el recurrente deberá señalar con precisión y justificar la causal o las causales del artículo 250 ibídem en que se funda el recurso y aportar las pruebas necesarias.

La técnica del recurso exige real correspondencia entre los argumentos en que se fundamenta y la causal invocada, de forma tal que prescinda de elucubraciones dirigidas a atacar las motivaciones jurídicas o los juicios de valor que soportaron la decisión adoptada en la sentencia recurrida ni mucho menos a corregir errores u omisiones de la propia parte, cual si se tratara de una nueva instancia.

En otras palabras, el recurso extraordinario de revisión no da cabida a cuestionamientos sobre el criterio con que el juez interpretó o aplicó la ley en la sentencia. Antes bien, es riguroso en cuanto a su procedencia, pues se restringe a las causales enlistadas en el mencionado artículo 250 del CPACA.

Por ello, en este escenario, la labor del juez no puede exceder la demarcación impuesta por el recurrente al explicar la causal de revisión de la sentencia, que deberá ser examinada dentro de un estricto y delimitado ámbito interpretativo.

Ahora bien, debe resaltarse que, según la postura mayoritaria de esta Sección asumida en este proceso, el recurso extraordinario de revisión procede respecto de autos interlocutorios que determinen la terminación del proceso, es decir, que su procedencia no está restringida únicamente a sentencias, porque de ellos se predica la cosa juzgada.

Así se pronunció:

“De manera que si a través de este medio se habilita a las partes a cuestionar dicha inmutabilidad de la cosa juzgada, es decir, se permite desvirtuar la presunción de veracidad que cobija a las decisiones dictadas por los jueces, lógico resulta que su procedencia se delimite y se restrinja a estas decisiones que adquieren tal carácter, pues otorgarle un entendimiento contrario implicaría desdibujar ese carácter restrictivo y extraordinario.

(…)

Con fundamento en todo lo anterior, se concluye que este mecanismo extraordinario es procedente contra autos que terminan el proceso, pues se insiste, tiene el alcance de una sentencia ejecutoriada en tanto adquieren los atributos de la cosa juzgada, que es lo que habilita su admisión bajo esta consideración”(3). (Negrilla fuera de texto)

4. La causal de revisión por nulidad originada en la sentencia -o auto interlocutorio- que puso fin al proceso(4). 

Corresponde al numeral quinto del artículo 250 del CPACA:

“Son causales de revisión:

“5. Existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación”.

Una de las causales de revisión que más discusiones ha generado en la jurisprudencia de lo contencioso administrativo(5) es la relativa a la nulidad originada en la sentencia, dado que en razón de su redacción, ha correspondido al juez del recurso de revisión establecer su alcance, por cuanto el legislador omitió determinar las circunstancias que podían generar la nulidad de la providencia, es decir, se trata de un texto en blanco.

En ese sentido, desde la idea de que este recurso no se puede emplear o utilizar para reabrir el debate que originó el respectivo proceso, la causal en estudio ha sido objeto de diversos pronunciamientos que buscan circunscribir su alcance para evitar, precisamente, que ella se emplee para que el juez de revisión se convierta en un juez de instancia.

En un fallo de la Sala Especial de Revisión 26(6), se indicó cómo, en la Sala Plena de lo Contencioso, se originaron tres corrientes o tendencias para entender este causal, según las cuales i) las razones de la nulidad de la sentencia las define el juez; ii) las causales de nulidad de la sentencia son las del artículo 140 del Código de Procedimiento Civil -hoy en día 133 del Código General del Proceso- y iii) las causales de nulidad de la sentencia provienen de la combinación de los dos criterios anteriores.

La tendencia mayoritaria ha sido la de acoger aquellas causales del artículo 140 del Código de Procedimiento Civil, hoy 133 del Código General del Proceso, que por su contexto pueden originar la nulidad de la providencia, para no confundirlas con aquellas generadas en las instancias o etapas anteriores a esta, dado que el recurso de revisión solo se puede presentar cuando la nulidad se materialice en el fallo y no en una fase que lo anteceda.

Por ello, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo fue fijando las circunstancias que podían configurar la causal de revisión en estudio, para lo cual analizó cada una de las causales establecidas en el artículo 140 del C. de P. C., hoy 133 del Código General del Proceso, para indicar, entre otras cosas, lo siguiente:

“… la nulidad que tiene origen en la sentencia puede ocurrir, en conformidad con la disposición referida –se hace alusión al artículo 140 del C. de P.C.–, cuando se provee sobre aspectos para los que no tiene el juez jurisdicción o competencia (numerales 1º y 2º); cuando, sin ninguna otra actuación, se dicta nueva sentencia en proceso terminado normalmente por sentencia firme, o sin más actuación se dicta sentencia después de ejecutoriado el auto por el cual hubiera sido aceptado el desistimiento, aprobada la transacción o declarada la perención del proceso, porque así se revive un proceso legalmente concluido, o cuando se dicta sentencia como única actuación, sin el previo trámite correspondiente, porque así se pretermite íntegramente la instancia; o cuando se condena al demandado por cantidad superior o por objeto distinto del pretendido en la demanda o por causa diferente de la invocada en ésta, o se condena a quien no ha sido parte en el proceso, porque con ello, en lo concerniente, también se pretermite íntegramente la instancia (numeral 3); o cuando, sin más actuación, se profiere sentencia después de ocurrida cualquiera de las causas legales de interrupción o de suspensión o, en éstos casos, antes de la oportunidad debida (numeral 5), entre otros eventos”.(7)

En un pronunciamiento posterior precisó:

“Las nulidades procesales no pueden confundirse con las que se originan en la sentencia, pues mientras las primeras se estructuran cuando quiera que se dan los motivos consagrados taxativamente en el artículo 140 del Código de Procedimiento Civil, partiendo del contenido de la misma disposición, las segundas deben interpretarse restrictivamente con unos determinados supuestos fácticos que esta Corporación ha precisado y que conducen a determinar que la nulidad originada en la sentencia puede ocurrir:

a) cuando el Juez provee sobre asuntos respecto de los cuales carece de jurisdicción o competencia;

b) cuando, sin ninguna actuación, se dicta nuevo fallo en proceso que terminó normalmente por sentencia en firme;

c) cuando sin más actuación, se dicta sentencia después de ejecutoriado el auto por el cual se aceptó el desistimiento, aprobó la transacción, o, declaró la perención del proceso, pues ello equivale a revivir un proceso legalmente concluido;

d) cuando se dicta sentencia como única actuación, sin el trámite previo correspondiente, toda vez que ello implica la pretermisión íntegra de la instancia;

e) cuando el demandado es condenado por cantidad superior, o por objeto distinto del pretendido en la demanda, o por causa diferente de la invocada en ésta,

f) cuando se condena a quien no ha sido parte en el proceso, porque con ello también se pretermite íntegramente la instancia;

g) cuando, sin más actuación, se profiere sentencia después de ocurrida cualquiera de las causas legales de interrupción o de suspensión o, en éstos casos, antes de la oportunidad debida”.[3]

Igualmente, junto a este criterio se ha aceptado, que pueden existir otros motivos no contemplados en los códigos procesales como causales de nulidad, pero que surgen de la vulneración del artículo 29 constitucional. Es decir, que la violación al debido proceso constitucional en la sentencia puede ser causal de revisión. En este último evento, corresponderá al juez determinar si el hecho que se dice contrario a este derecho, puede configurar la causal de revisión en comento.

Así lo entendió la Especial de Decisión 26, al indicar “… las causales de nulidad de la sentencia son las previstas en el estatuto procesal civil, en las condiciones que establece el art. 142 del mismo y las que se originen en la sentencia por violación del debido proceso constitucional, contemplado en el artículo 29”.(8)

En este caso, el juez no está creando una causal, pues se reconoce que la nulidad originada en el fallo, se deriva del desconocimiento de un mandato constitucional, en donde el operador judicial será el encargado de determinar si lo que se alega tiene la entidad suficiente para originar la nulidad de la sentencia de instancia, pues no toda irregularidad puede tener la potencialidad de afectar la inmutabilidad de la providencia que ha puesto fin al proceso.

Bajo las premisas indicadas se pasarán a analizar los argumentos del recurso en el presente asunto.

5. El caso concreto.

La Sala advierte que las consideraciones que a continuación efectuará, para la resolución del caso sometido a su estudio, no se harán desde la óptica del fallador de instancia, sino desde la del juez de revisión, con el fin de identificar si existió en la providencia recurrida una violación al debido proceso que amerite su infirmación a través de la configuración de la causal de nulidad originada en la sentencia.

5.1. Para resolver el recurso resultan relevantes los siguientes supuestos fácticos:

i) El señor Hernando José Escobar Medina presentó en nombre propio, demanda de nulidad contra la elección de Lourdes del Rosario Chicre Campo como alcaldesa del municipio de Santa Ana - Magdalena 2016-2019.

ii) La demanda fue admitida por el Tribunal Administrativo del Magdalena por auto de 25 de enero de 2016.

iii) El 1º de marzo de 2016, la señora Chicre Campo contestó la demanda a través de apoderada judicial y propuso la excepción de falta de agotamiento del requisito de procedibilidad.

iv) Por auto de 12 de abril de 2016, el Magistrado Ponente fijó el día 20 de abril de ese mismo año a las 4:30 pm para la realización de la audiencia inicial.

v) El 20 de abril de 2016, a las 8:05 am, fue radicado memorial suscrito por el señor Hernando José Escobar Medina en el que manifestó:

“… concurro ante Usted con el propósito de solicitar se me excuse ante la imposibilidad de concurrir a la audiencia programada por su Despacho…

Ruego a su Señoría se sirva considerar, como sustento de nuestra excusa, el hecho de haberse ordenado por parte del Señor Juez Tercero Civil del Circuito de Santa Marta, mediante auto del diez (10) de marzo de dos mil dieciséis (2016), la realización de Audiencia Inicial, para ese mismo miércoles veinte (20) de abril y a partir de las 3:30 pm, en el proceso con radicación 2015-00001-00… en el que, a través de nuestra sociedad Escobar Escobar & Asociados y mediante vinculación contractual, extraprocesalmente asesoramos a los Demandantes… por lo que se torna obligante mi concurrencia…”.

vi) Por auto de 20 de abril de 2016, el magistrado ponente consideró que la situación expuesta por el demandante era una causa justa para el aplazamiento y resolvió reprogramarla para el 26 de abril de 2016 a las 4:30 p.m.

vii) El 26 de abril de 2016, a las 8:00 am fue radicado memorial suscrito por el señor Hernando José Escobar Medina mediante el cual remitió la incapacidad médica que le fue prescrita el día anterior, por el término de 14 días, y manifestó que dicha circunstancia le impedía concurrir a la audiencia programada para ese día.

viii) Según se lee en el acta correspondiente, el 26 de abril de 2016 se llevó a cabo la audiencia inicial y en ella el magistrado ponente:

a. Puso de presente el memorial suscrito por el demandante junto con la incapacidad médica y si bien dijo aceptar la excusa, continuó con la diligencia “sin perjuicio a ponerle sanción, toda vez que no solicitó el aplazamiento y de igual forma el artículo 180 solo contempla en (sic) aplazamiento por una sola vez”.

b. Saneó el proceso y advirtió que no se configuró ninguna causal de nulidad que lo invalidara.

c. Declaró probada la excepción de falta de agotamiento del requisito de procedibilidad propuesta por la demandada y, de oficio, la excepción de proposición jurídica incompleta.

d. Notificó por estrados la decisión sobre excepciones y ante la falta de recurso en su contra, declaró terminado el proceso.

5.2. Contra la providencia de 26 de abril de 2016, proferida por el Tribunal Administrativo del Magdalena, el señor Escobar Medina interpuso recurso extraordinario de revisión con fundamento en la causal 5º del artículo 250 del CPACA.

El recurrente argumentó que la causal indicada se configuró porque el proceso estaba interrumpido en razón a la incapacidad médica por la enfermedad grave que padecía, lo que impedía la realización de la audiencia inicial.

Como se expuso anteriormente, constituye nulidad en la sentencia –en este caso auto– el hecho de que esta sea dictada después de ocurrida cualquiera de las causas legales de interrupción o de suspensión o, en éstos casos, antes de la oportunidad debida.

En ese orden, debe determinarse si en el presente asunto operó el fenómeno de interrupción del proceso.

5.3. La interrupción del proceso

Según el artículo 133 del CGP, aplicable por remisión del artículo 208 del CPACA, el proceso es nulo en todo o en parte, cuando se adelanta después de ocurrida cualquiera de las causales legales de interrupción o se reanuda antes de la oportunidad debida.

Por su parte, el artículo 159 del CGP señala las causales de interrupción, entre ellas, la enfermedad grave de la parte que no haya estado actuando por conducto de apoderado judicial, representante o curador ad litem.

Sobre este fenómeno jurídico, esta Corporación ha señalado:

“Al respecto, ha de resaltarse que de conformidad con la jurisprudencia de esta Corporación, la interrupción del proceso opera por ministerio de la ley siempre que se configure alguna de las circunstancias previstas para el efecto en el artículo 168 del Código de Procedimiento Civil(9), de manera que la labor del juez consiste en constatar si el hecho alegado por quien solicita la interrupción, tiene la entidad suficiente para dar lugar a ella”(10).

Se trata de una figura “que opera por ministerio de la ley, impide la continuidad del mismo con el fin de garantizar la contradicción y defensa de una de las partes como manifestación esencial del derecho fundamental al debido proceso”(11).

En cuanto a su propósito, ha sostenido:

“la interrupción del proceso es una medida que busca garantizar el derecho de defensa de las partes en aquellos eventos en que la persona encargada de ejercer la representación en un proceso–apoderado, curador o representante-, por causas externas no pueda actuar dentro del mismo. (…)

… una de las circunstancias en las que resulta aplicable la interrupción del proceso es la enfermedad grave del apoderado de alguna de las partes que le impida actuar, medida que tiene como finalidad preservar el debido proceso y el derecho de defensa de quienes conforman los extremos procesales de la controversia"(12).

Por su parte, la doctrina ha explicado que:

“[las causales de interrupción] implican que por la sola presentación de la circunstancia tipificada en la norma como generadora de la interrupción, el proceso queda automáticamente suspendido, sin necesidad de ninguna declaración judicial. De este modo, si de hecho el proceso sigue su curso, desde el momento mismo en que se presenta la causal de interrupción todo lo actuado será anulable, pues basta que se dé la circunstancia generadora para que, ipso jure, el proceso no deba seguir hasta tanto no desaparezcan los efectos de aquella; y si por desconocerse la causa, prosiguió, se podrá dejar sin efecto lo tramitado a partir del hecho previsto en la ley.

Por lo anterior es que si el juez tiene conocimiento de la existencia de una causal de interrupción del proceso, debe disponer aún de oficio lo conducente, con el fin de que se detenga la actuación, pero no es necesario que exista esa declaración previa, habida cuenta de que la ley no la exige, dado que automáticamente opera la causal respectiva, sólo que por motivos de claridad y orden si el juez sabe de su existencia la debe manifestar en providencia, lo que viene que (sic) ser una forma de constatación del hecho, mas no el motivo determinante para que se produzca el efecto advertido”(13).

Ahora bien, en cuanto a la interrupción del proceso, como causal de nulidad que es, debe tenerse en cuenta que puede sanearse, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 136 del CGP:

“ARTÍCULO 136. Saneamiento de la nulidad. La nulidad se considerará saneada en los siguientes casos: (…)

3. Cuando se origine en la interrupción o suspensión del proceso y no se alegue dentro de los cinco (5) días siguientes a la fecha en que haya cesado la causa. (…)”.

5.4. En ese orden de ideas, si el señor Escobar Medina consideraba que el proceso de nulidad electoral debía interrumpirse en razón a que padecía una enfermedad grave que le impidió vigilar y defender sus intereses de forma adecuada y oportuna, debió alegarlo ante el Tribunal Administrativo del Magdalena, dentro de los 5 días siguientes a que culminara el lapso por el cual fue incapacitado.

Es decir, tenía 5 días para alegar la nulidad del proceso luego de que cesara la causa que a su juicio lo interrumpía.

En ese orden, como la incapacidad inició el 25 de abril de 2016 y culminó el 8 de mayo siguiente -fecha en la que venció el término de 14 días que le fue concedido-, el señor Escobar Medina tenía hasta el 16 de mayo de 2016 para alegar la nulidad del proceso ante el Tribunal, por haberse adelantado después de ocurrida la causal de interrupción que en su criterio se configuró.

Sin embargo, el señor Escobar Medina no alegó dicha circunstancia en el proceso de nulidad electoral y, en consecuencia, la causal de nulidad originada en la sentencia quedó saneada antes de la interposición del recurso extraordinario de revisión.

Para la Sala, el recurso de revisión no puede suplir la incuria de quien, teniendo un mecanismo idóneo y eficaz para lograr que se declarara la nulidad del proceso ante la configuración de una de las causales contempladas como tal por la ley, no haga uso de él.

Si bien es cierto que la revisión es un recurso extraordinario diseñado para enjuiciar los vicios de orden procesal y no sustancial, también lo es, que su propósito no es corregir errores u omisiones de la propia parte, cual si se tratara de una nueva instancia.

Por consiguiente, se impone concluir que el recurso extraordinario de revisión debe declararse infundado.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

1. Declárase infundado el recurso extraordinario de revisión interpuesto contra la providencia de 26 de abril de 2016, proferida por el Tribunal Administrativo del Magdalena, dentro del proceso de nulidad electoral de única instancia identificado con el radicado 47-001-23-33-000-2015-00490-00.

Notifíquese y cúmplase».

2 Sobre las generalidades del recurso extraordinario de revisión pueden consultarse, entre muchas otras: Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencias de 2 de marzo de 2010, Rad. REV-2001-00091, 6 de abril de 2010, Rad. REV-2003-00678, 20 de octubre de 2009, Rad. REV-2003-00133, 12 de julio de 2005, Rad. REV-1997-00143-02, 14 de marzo de 1995, Rad. REV-078, 16 de febrero de 1995, Rad. REV-070, 20 de abril de 1993, Rad. REV-045 y 11 de febrero de 1993, Rad. REV-037; Sección Tercera, sentencia de 22 de abril de 2009, Rad. 35995 y Sección Quinta, sentencia de 15 de julio de 2010, Rad. 2007-00267.

3 Consejo de Estado, Sección Quinta, auto de 25 de mayo de 2017, Exp. 11001-03-28-000-2017-00013-00, C. P. Rocío Araújo Oñate.

4 En cuanto al alcance de esta causal, Cfr. Sentencia de la Sala Especial de Decisión Nº 26 del Consejo de Estado, proferida el 7 de abril de 2015, dentro del Exp. 110010315000201300358-00, Demandante: Luis Facundo Maldonado Granados, Demandado: Universidad Pedagógica Nacional.

5 Ibídem.

6 Consejo de Estado. Sala Especial Nº 26. Sentencia de 3 de febrero de 2015, Exp. 11001-03-15-000-2011-01639-00 Demandante: Vehivalle S.A. Referencia: Recurso extraordinario de revisión. C. P. Olga Mélida Valle de De la Hoz.

7 Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia del 11 de mayo de 1998. Exp. REV-93. Actor: Gabriel Mejía Vélez. C. P. Mario Alario Méndez.

8 Consejo de Estado. Sala Especial Nº 26. Exp. 11001-03-15-000-2011-01639-00 Demandante: Vehivalle S.A. Referencia: Recurso extraordinario de revisión. Consejera Ponente, doctora Olga Melida Valle de de la Hoz. En dicha sala, se aprobaron otras dos decisiones en igual sentido. Radicación 11001-03-15-000-1998-00157-01 (Rev. 157). Demandante: Sociedad de Mejoras Públicas de Cali.

9 “La interrupción del proceso impide, por ministerio de la ley, que el mismo continúe siempre y cuando acontezcan determinadas circunstancias señaladas en el ordenamiento jurídico, las cuales suponen la necesidad de impedir que trascurran los plazos procesales en perjuicio de derechos fundamentales como lo son el debido proceso, el derecho de defensa y contradicción, frente a alguna de las partes en un proceso judicial”. Consejo de Estado, Sección Tercera; auto de 26 de octubre de 2006. Exp. 28.638, M. P. Mauricio Fajardo Gómez.

10 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, auto de 15 de diciembre de 2016, expediente 25000-23-24-000-2008-00291-01, C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés.

11 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, auto de 8 de septiembre de 2016, expediente 25000-23-25-000-2011-00793-01(0435-13), C.P. William Hernández Gómez.

12 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, auto de 14 de octubre de 2016, expediente 68001-23-31-000-1999-02889-01(54774), C.P. Ramiro Pazos Guerrero.

13 López Blanco, Hernán Fabio. Código general del proceso, parte general. Dupré Editores, Bogotá, 2016. P. 979 y ss.