Sentencia 2017-00031 de octubre 4 de 2017

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN QUINTA

Rad.: 76001-23-33-000-2017-00031-02

Consejero Ponente:

Dr. Carlos Enrique Moreno Rubio

Actor: Guillermo Uribe Romero

Demandado: Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil

Asunto: acción de cumplimiento - segunda instancia

Bogotá, D.C., octubre cuatro de dos mil diecisiete.

EXTRACTOS: «II. Consideraciones de la Sala

1. Competencia.

La Sección Quinta es competente para decidir la impugnación contra la sentencia dictada por el Tribunal Administrativo del Valle de Cauca, según lo establecido en los artículos 150 y 152 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA) y en el Acuerdo 15 de febrero 22 de 2011 expedido por la Sala Plena del Consejo de Estado(4).

2. Problema jurídico.

Corresponde a la Sala resolver si confirma, revoca o modifica la decisión de primera instancia adoptada el 3 de agosto de 2017, mediante la cual la citada corporación declaró improcedente la acción respecto de la Resolución 2642 de 2016.

3. Generalidades de la acción de cumplimiento.

La acción de cumplimiento busca la materialización de aquellos mandatos contenidos en las normas de rango legal y en los actos administrativos.

Con base en la regulación establecida en el artículo 87 de la Constitución y el desarrollo dispuesto en la Ley 393 de 1997, dicha posibilidad opera a partir de la orden que imparte el juez de lo contencioso administrativo a la autoridad renuente.

Este mecanismo procesal tiene carácter subsidiario, puesto que no procede cuando la persona tiene a su alcance otro instrumento judicial para lograr la efectividad de la norma o del acto administrativo que estima incumplidos.

Tampoco procede cuando el ejercicio del medio de control persiga el cumplimiento de normas legales y actos administrativos que establezcan gastos.

De acuerdo con la reiterada jurisprudencia de esta corporación, la prosperidad de este medio de control está sujeta a la observancia de los siguientes presupuestos: (i) que el deber jurídico cuya observancia se exige esté consignado en normas con fuerza de ley o en actos administrativos; (ii) que el mandato, la orden, el deber, la obligatoriedad o la imposición esté contemplada en forma precisa, clara y actual; (iii) que la norma esté vigente; iv) que el deber jurídico esté en cabeza del accionado; v) que se acredite que la autoridad o el particular en ejercicio de funciones públicas fue constituido en renuencia frente al cumplimiento de la norma o acto administrativo cuyo acatamiento pretende la demanda y vi) que tratándose de actos administrativos no haya otro instrumento judicial para lograr su efectivo cumplimiento.

4. La constitución de la renuencia.

En el artículo 8º, la Ley 393 de 1997 señaló que “Con el propósito de constituir la renuencia, la procedencia de la acción requerirá que el accionante previamente haya reclamado el cumplimiento del deber legal o administrativo y la autoridad se haya ratificado en su incumplimiento o no contestado dentro de los diez (10) días siguientes a la presentación de la solicitud [...]” (negrillas fuera del texto).

Frente a los alcances de esta norma, la Sala mantiene un criterio reiterado según el cual “[...] el reclamo en tal sentido no es un simple derecho de petición sino una solicitud expresamente hecha con el propósito de cumplir el requisito de la renuencia para los fines de la acción de cumplimiento”(5).

Esta corporación también ha considerado que no puede tenerse por demostrado el requisito de procedibilidad de la acción en aquellos casos en que la solicitud “[...] tiene una finalidad distinta a la de constitución en renuencia”(6).

En esta materia, es importante que la solicitud permita determinar que lo pretendido es el cumplimiento de un deber legal o administrativo, cuyo objetivo es el agotamiento del requisito de procedibilidad consistente en la constitución de la renuencia.

Como fue establecido en el numeral 5º del artículo 10 de la Ley 393 de 1997, la constitución de la renuencia deberá acreditarse con la demanda de acción de cumplimiento, so pena de ser rechazada de plano la solicitud.

En este caso, el demandante acompañó al expediente la impresión de la comunicación que envió a la Aeronáutica Civil, el 28 de noviembre de 2016, en la que reiteró y complementó una petición relacionada con la determinación de las barreras en el campo de aterrizaje.

En dicho escrito, el actor recordó expresamente la orden impartida por el director del organismo en el artículo 3º de la Resolución 2642 de 2016 para que fuera adelantado, por parte de la dirección de desarrollo aeroportuario, el procedimiento establecido en el reglamento aeronáutico para la existencia de los obstáculos prohibidos en el área de influencia del club aéreo.

También solicitó, entre otras cosas, información sobre dicha actuación, los resultados arrojados por el procedimiento, la decisión adoptada por la entidad frente a los edificios de la urbanización que superan las alturas reglamentarias y la fecha fijada para la demolición de tales construcciones, que en últimas era el propósito de la petición hecha a la Aerocivil (fls. 1 a 3).

A partir de la invocación de la Resolución 2642 de 2016 y de la exigencia de resultados en procura de conseguir la ejecución de la orden contenida en su texto, cuya consecuencia sería la remoción de los obstáculos prohibidos, es decir los edificios que hacen parte de la Ciudadela Terranova, la Sala considera agotada la constitución de la renuencia del organismo demandado.

5. El caso concreto.

Según quedó expuesto, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca declaró improcedente la acción por considerar básicamente que la Resolución 2642 de 2016 no contiene un mandato imperativo e inobjetable que pueda hacerse cumplir, pues está sujeto a las especiales circunstancias de la urbanización Terranova ubicada en el mismo sector donde funciona el club aéreo y a las condiciones de vulnerabilidad de los habitantes de este complejo residencial del municipio de Jamundí.

En la impugnación, el actor insistió en la alegada conducta omisiva de la Aeronáutica Civil frente al incumplimiento de la normativa aeronáutica por parte del municipio y de la empresa constructora en la ejecución de las obras del citado proyecto urbanístico, que afectaron las actividades del aeródromo.

Sobre el particular, observa la Sala que al atender un requerimiento hecho por la Financiera de Desarrollo Territorial (Findeter), el subdirector general de la Aeronáutica Civil expidió la Resolución 2130 de 2016 mediante la cual suspendió temporalmente el permiso de operación del campo de aterrizaje perteneciente al Club Aéreo Deportivo Ultralivianos del Valle (Udelva), localizado en Jamundí (fls. 24 a 29).

Esto obedeció a la situación de peligro creada por la existencia de instalaciones y hangares con alturas que superan las máximas permitidas en zonas de maniobra y operación, a la ejecución de emplazamientos y construcciones en la Ciudadela Terranova que penetran la transición de la superficie limitadora de obstáculos en el campo aéreo y a la ausencia del concepto técnico que debe expedir la entidad para las obras desarrolladas en el proyecto urbanístico de vivienda.

La decisión fue objeto de los recursos de reposición y apelación interpuestos por el presidente del Club Aéreo Deportivo Ultralivianos del Valle, los cuales fueron resueltos a través de las resoluciones 2516 de agosto 30 de 2016 y 2642 de septiembre 12 del mismo año, respectivamente.

En la citada Resolución 2642 de 2016, el director de la Aeronáutica Civil resolvió negativamente la apelación, confirmó el acto recurrido y en el artículo 3º dispuso lo siguiente:

“ORDENAR a la dirección de desarrollo aeroportuario que adelante el procedimiento establecido en los Reglamentos Aeronáuticos de Colombia parte 14 sobre la existencia de obstáculos prohibidos en el área de influencia del campo de aterrizaje Udelva del municipio de Jamundí - Valle del Cauca, teniendo en cuenta las especiales circunstancias de la urbanización Terranova y las condiciones de vulnerabilidad de sus habitantes, de conformidad con los preceptos contenidos en el Estado social de derecho como garante de los derechos fundamentales” (fls. 49 a 71).

En cumplimiento de este mandato, el funcionario adelantó el trámite respectivo y luego expidió la Resolución 258 de enero 30 de 2017, mediante la cual, entre otros, calificó como obstáculo prohibido la construcción de la Ciudadela Terranova por estar en la superficie de transición y aproximación de la pista del club aéreo y en consecuencia dispuso que el municipio de Jamundí debía proceder a “la remoción y/o demolición de la ciudadela en mención” al día siguiente de la ejecutoria de dicho acto (fls. 146 a 148).

No obstante, observa la Sala que antes de dictarse la sentencia de primera instancia, la apoderada de la Aeronáutica Civil informó al Tribunal Administrativo del Valle del Cauca sobre la expedición de la Resolución 489 de febrero 23 del presente año, por la cual el director de desarrollo aeroportuario revocó directamente la Resolución 258 de 2017 (fls. 187 a 193).

La decisión estuvo motivada en la prevalencia del interés general de los habitantes de la urbanización Terranova sobre el interés particular de los propietarios y socios de club aéreo, dado que se trata de una población de escasos recursos que accedió a dicha vivienda en virtud del programa Mi Casa Ya impulsado por el Gobierno Nacional(7) (fls. 187 a 193).

Ante esta circunstancia, advierte la Sala que no puede ordenarse el cumplimiento del mandato contenido en la Resolución 2642 de 2016, pues es claro que la Aeronáutica Civil ya adelantó el procedimiento que determinó la existencia y calificación de los obstáculos prohibidos levantados en la Ciudadela Terranova, como expresamente lo dispuso dicho acto.

El hecho de que el trámite adelantado por la dirección de desarrollo aeroportuario no haya culminado con la decisión que pretendía el actor, como era la demolición de los edificios que integran la urbanización, no puede considerarse un factor constitutivo de incumplimiento por parte del organismo, ya que la misma resolución fue clara al señalar que la orden estaba sujeta a las especiales circunstancias de la ciudadela y a las condiciones de vulnerabilidad de sus habitantes, según los preceptos del Estado social de derecho que garantizan los derechos fundamentales.

Esta especial situación fue tenida en cuenta por la Aeronáutica Civil para revocar directamente el acto que inicialmente contempló la remoción de los obstáculos prohibidos, como son los edificios que conforman el complejo residencial, ya que implicaba la grave afectación de los derechos de las personas que viven en los apartamentos de Terranova (fls. 187 a 193).

Concluye la Sala, como lo hizo el a quo, que la orden contenida en la Resolución 2642 de 2016 no es exigible porque la condición a la cual quedó sometida, por las circunstancias específicas de la unidad residencial y particularmente de sus habitantes, hace que no sea posible disponer las acciones previstas en el Reglamento Aeronáutico 14 para tales casos(8).

En consecuencia, la sentencia impugnada será modificada y en su lugar serán negadas las pretensiones de la demanda.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley

FALLA

1. Modificar la sentencia de agosto 3 de 2017 dictada por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca que declaró improcedente la acción y en su lugar negar las pretensiones de la demanda.

2. En firme esta providencia, devuélvase el expediente al tribunal de origen.

Notifíquese y cúmplase».

4 Dicho acuerdo estableció la competencia de la Sección Quinta para el conocimiento de las apelaciones contra las providencias susceptibles de ese recurso que sean dictadas por los tribunales administrativos, en primera instancia, en las acciones de cumplimiento.

5 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, providencia de octubre 20 de 2011, Exp. 2011-01063, C.P. Mauricio Torres Cuervo.

6 Sobre el particular pueden verse las providencias de noviembre 21 de 2002 dentro del expediente ACU-1614 y de marzo 17 de 2011, Exp. 2011-00019.

7 Según oficio remitido por Findeter al actor en respuesta a un derecho de petición, la Ciudadela Terranova sector J, a la cual hace referencia la acción, forma parte de un proyecto ejecutado dentro del programa de vivienda de interés prioritario para ahorradores y está compuesto de 1140 apartamentos (fls. 22 y 23). En la Resolución 2516 de 2016 consta que está integrado por 19 edificios, cada uno con 3 torres (fls. 32 a 47).

8 El Reglamento Aeronáutico 14 que regula los aspectos relacionados con los aeródromos, aeropuertos y helipuertos, adoptado mediante Resolución 1092 de marzo 31 de 2007, estableció en el numeral 14.3.4.4.5 que los obstáculos prohibidos, que de cualquier manera entorpezcan la navegación aérea, serán removidos o demolidos por el propietario dentro del plazo que señala la Aeronáutica Civil. El texto completo de este reglamento está disponible en www.aerocivil.gov.co.