Sentencia 2017-00139 de mayo 25 de 2017

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Radicación número: 68001-23-33-000-2017-00139-01(AC)

Consejera Ponente:

Dra. Stella Jeannette Carvajal Basto

Actor: Guillermina Ruiz de Rangel y Angélica Gil Ruiz

Demandado: Unidad Nacional para la Gestión de Riesgo y Desastres, Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio de Colombia, alcaldía del municipio de San Juan de Girón y Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga.

Bogotá, D.C., veinticinco de mayo de dos mil diecisiete.

EXTRACTOS: «II. Consideraciones de la Sala

De conformidad con lo previsto en los artículos 86 de la Constitución Política, 32 del Decreto 2591 de 1991 y el 13 del acuerdo 58 de 1999 y el literal c del artículo 2º del acuerdo 055 de 2003 (reglamento interno), la Sección Cuarta del Consejo de Estado es competente para decidir el asunto objeto de impugnación.

2. Planteamiento del problema jurídico

Le corresponde a la Sala determinar si el fallo de primera instancia fue acertado al concluir que las accionantes cuentan con otro medio de defensa judicial para lograr el cumplimiento de la sentencia dictada por el Tribunal Administrativo de Santander el 21 de mayo de 2014, dentro de la acción popular que accedió a la protección de los derechos colectivos a la prevención de desastres técnicamente visibles, la protección de zonas destinadas a mantener el equilibrio ecológico y la construcción de desarrollos urbanos cumpliendo el marco legal dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes.

3. La subsidiariedad en la acción de tutela

La acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política, faculta a toda persona para reclamar ante los jueces, mediante un procedimiento preferente y sumario, la protección inmediata de sus derechos fundamentales, cuando sean vulnerados o amenazados por la acción u omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos en que así se autoriza.

Dada su naturaleza subsidiaria, esta acción sólo procede cuando no existen otros medios de defensa judicial para amparar los derechos fundamentales invocados o, en su defecto, siempre que ello sea necesario para evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable, caso en el cual procederá como mecanismo transitorio de protección.

El artículo 6º del Decreto 2591 de 1991, establece las causales de improcedencia de la acción de tutela exponiendo que, en principio, este mecanismo no es procedente cuando existe otro medio de defensa judicial, salvo que se demuestre la existencia de un perjuicio irremediable.

De igual forma, la Sala Plena de la Corte Constitucional en Sentencia SU-772 de 2014, relaciona dos eventos en los cuales la acción de tutela es procedente aun cuando exista otro medio de defensa judicial: “Uno de ellos ocurre cuando se determina que el medio o recurso existente carece de eficacia e idoneidad y, el otro, cuando la tutela se instaura como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable de naturaleza iusfundamental”.

En conclusión, para la procedencia de la acción de tutela cuando exista otro medio de defensa judicial, el juez constitucional debe tener en cuenta la eficacia e idoneidad del otro medio y la existencia de un perjuicio irremediable al momento del estudiar el amparo constitucional.

4. Estudio y solución del caso concreto

4.1. El agotamiento de los recursos ordinarios y extraordinarios de defensa judicial: la tutela no cumple el requisito de subsidiariedad

El presente asunto, las accionantes instauraron acción de tutela con la finalidad de obtener el cumplimiento de un fallo proferido dentro de una acción popular que amparó los derechos colectivos de los habitantes de la ribera del río de Oro y ordenó a la administración municipal de Girón, Santander, la construcción de obras para la mitigación del riesgo de inundación sobre la zona.

El juez de tutela, en primera instancia, decidió declarar la improcedencia de la acción, por cuanto las accionantes tienen otros medios de defensa idóneos para la satisfacción de sus derechos, a saber, el incidente de desacato del fallo de acción popular. Inconformes con la decisión, la impugnaron argumentando que sí se agotaron todos los medios ordinarios y extraordinarios de defensa disponibles, debido a que el incidente de desacato ya se interpuso y a pesar de ello la administración municipal sigue incumpliendo las órdenes del juez popular.

Dicho lo anterior, es menester recordar a las demandantes que el desacato en la acción popular puede interponerse cuantas veces sea necesario mientras la orden permanezca incumplida.

Además de ser un mecanismo expedito para lograr el objetivo planteado en esta solicitud de amparo, es también, el más indicado en cuanto a los efectos que pueda lograr, por las razones que se explican a continuación.

La acción popular está consagrada en el artículo 88, inciso primero de la Constitución Política, y se fundamenta en la necesidad de tutelar el interés público. En efecto, es la acción constitucional concedida a todas las personas para la protección de los derechos e intereses colectivos determinados en el ordenamiento jurídico, en cuanto se relacionan con el “patrimonio, el espacio, la seguridad y la salubridad pública, la moral administrativa, el ambiente, la libre competencia y otros de similar naturaleza que se definan por el legislador”(3).

La Ley 472 de 1998, artículo 2, la definió como el medio procesal que cualquier persona natural o jurídica, organización o entidad pública con funciones de control, intervención o vigilancia puede ejercer para “evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos, o restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible”.

La norma establece que las acciones populares proceden contra toda acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares que viole o amenace los derechos e intereses colectivos. Además, señala que este tipo de acciones puede promoverse durante el tiempo que subsista la amenaza o el peligro. Finalmente, describe los recursos que proceden contra las providencias que se dictan mientras son tramitadas y contempla las medidas coercitivas que puede adoptar el juez del caso con el objeto de hacer efectiva su decisión. En este punto, se refiere, específicamente, al incidente de desacato.

Una vez el juez popular emite el fallo adquiere una serie de responsabilidades específicas relacionadas con la materialización de su decisión, ya que el juez conserva su competencia para tomar las medidas conducentes para hacer efectivas las órdenes de protección. Así mismo, la Ley 472 de 1998 estipula que el juez popular puede conformar un comité para la verificación de su cumplimiento, el cual podrá ser integrado por él mismo, por las partes, por la entidad pública encargada de velar por el derecho o interés colectivo, por el Ministerio Público y por una organización no gubernamental con actividades en el objeto del fallo(4).

Adicionalmente, el juez, a petición del accionante, tiene la posibilidad de solicitar el cumplimiento del fallo a través del incidente de desacato, que es definido por la jurisprudencia del Consejo de Estado como “un mecanismo de creación legal, que procede a petición de la parte interesada, a fin de que el Juez Constitucional, en ejercicio de sus potestades disciplinarias, sancione con arresto o multa a quien con responsabilidad subjetiva desatienda las órdenes proferidas mediante sentencias que buscan proteger los derechos constitucionales”(5).

Al respecto, el artículo 41 de la Ley 472 de 1998, dispone que:

“La persona que incumpliere una orden judicial proferida por la autoridad competente en los procesos que se adelanten por acciones populares, incurrirá en multa hasta de cincuenta (50) salarios mínimos mensuales con destino al Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos, conmutables en arresto hasta de seis (6) meses, sin perjuicio de las sanciones penales a que hubiere lugar.

La sanción será impuesta por la misma autoridad que profirió la orden judicial, mediante trámite incidental y será consultada al superior jerárquico, quien decidirá en el término de tres (3) días si debe revocarse o no la sanción. La consulta se hará en efecto devolutivo”.

El desacato ha sido entendido como el ejercicio del poder disciplinario del juez ante la desatención de una orden proferida en una acción popular. Desde el punto de vista objetivo consiste en la inobservancia de esa orden, y desde el plano subjetivo se entiende como una actitud negligente del funcionario encargado de cumplir lo ordenado. De acuerdo con la Sentencia T-254 de 2014, el incidente en mención “es en esencia un procedimiento disciplinario que indaga sobre la responsabilidad subjetiva de la autoridad conminada a materializar el amparo y que, por esa vía, aspira a incidir en el restablecimiento del derecho trasgredido”(6)

La Sección Tercera de esta corporación ha dicho que el rol del juez de la acción popular no puede limitarse a la adopción de una decisión, sino que debe ir más allá, ya tiene el deber de adoptar “las medidas que sean necesarias para restablecer las cosas al estado precedente a la vulneración del derecho o del interés colectivo, de ser ello posible (...)”(7).

Con el recuento elaborado en el acápite precedente se pretende poner en contexto los elementos característicos de la acción popular y de las herramientas procesales que posibilitan su efectivo y oportuno cumplimiento, para identificar porqué es el mecanismo idóneo para la consecución del objetivo principal trazado por el actor en la presente acción de tutela.

Así las cosas, las actoras cuentan con otro medio de defensa para alcanzar el cumplimiento de las órdenes impartidas por el juez popular, razón suficiente para confirmar la decisión objeto de impugnación en tanto no se cumple el requisito de la subsidiariedad.

4.2. Importancia de la prevención de riesgos y desastres: urgencia de las medidas

De acuerdo con los hechos y el material probatorio aportado en la presente acción de tutela, se observa que el objetivo planteado en ella es la materialización del fallo de acción popular, en el que decidió proteger los derechos colectivos de los habitantes de la ribera del río de Oro, ordenando a la administración municipal de San Juan de Girón, la clausura y demolición de todas las construcciones que se ubican en la zona de la ronda hídrica del río de Oro, en ejercicio de su obligación constitucional de prevenir desastres. Además de lo anterior, el fallo ordena reubicar a las personas que se encontraban habitando en dicho sector en proyectos de vivienda del municipio, para garantizar su acceso a una vivienda digna y proteger su integridad.

A pesar de advertir que la acción de tutela no es el mecanismo idóneo para la materialización del fallo de acción popular, esta Sala considera pertinente señalar la urgencia de tomar medidas en torno a la mitigación del riesgo inminente en el que se encuentran los habitantes de la zona aledaña al río de Oro en el municipio de San Juan de Girón, ya que los niveles de inundación de río pueden aumentar en cualquier momento afectando los derechos a la vida, integridad y bienes de la población. Más aún, si se tienen en cuenta los pronósticos de lluvias en todo el país para lo corrido de año 2017. De acuerdo con la información suministrada en el sistema de pronósticos y alertas del Instituto de Hidrología, Meteorología y Estudios Ambientales (IDEAM), el departamento de Santander se encuentra en alerta naranja desde el 17 de abril del año en curso, debido a una alta probabilidad de crecientes súbitas en los aportantes a la cuenta del río Lebrija(8), el río de Oro se localiza dentro de esta cuenca(9), por lo que presenta riesgo de inundación inminente, afectando a los municipios de Bucaramanga, Floridablanca, Girón, Piedecuesta y Tona.

Frente a esta situación, el Estado tiene una serie de obligaciones relacionadas con la prevención y atención de desastres naturales y respecto a la atención de la población afectada(10), que implican la puesta en marcha de acciones concretas para protegerlos. Lo anterior, con sustento en las normas nacionales e internacionales que establecen estándares para la atención y prevención de desastres.

La Constitución Política establece en su preámbulo el deber social del Estado de “asegurar a sus integrantes la vida (…)”, Así mismo, determina que uno de los fines esenciales del Estado es “garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución”. De esta forma, el marco jurídico constitucional colombiano sitúa el derecho a la vida como una prioridad en la actividad del estatal(11), por esta razón, identificar y reducir los riesgos asociados a la ola invernal, además de evitar el peligro o minimizar sus efectos, es esencial a la hora de proteger la vida de la población.

En el contexto internacional se encuentran normas de carácter general y especial que imponen obligaciones(12) al Estado en torno a la protección de la vida, honra y bienes de la población. Se denominan normas de carácter general aquellas que consagran derechos fundamentales, que eventualmente podrían verse afectados con la omisión del Estado frente a la prevención y atención de riesgos. De igual modo, las normas de carácter específico son aquellas que regulan las políticas públicas que deben ejecutarse para evitar esos daños al medio ambiente y a la población.

Entre las normas de carácter general se encuentra la Declaración Universal de los Derechos Humanos (DUDH), que consagra en su artículo 3º el derecho a la vida, y en el artículo 25 el derecho de toda persona a gozar de un nivel de vida adecuado que asegure su acceso a una vivienda digna. A su turno el artículo 11 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, consagra la obligación para los Estados de tomar medidas apropiadas con el fin de asegurar la garantía de este derecho.

Por su parte, la Convención Americana sobre Derechos Humanos, también protege los derechos a la vida y a la integridad personal (artículos 4.1 y 5.1), que al tenor del artículo 1.1, deben ser garantizados por los Estados Partes sin discriminación alguna(13).

Entre las normas de carácter especial, se encuentra en primer lugar, el Marco de Sendai para la Reducción del Riesgo de Desastres 2015-2030, que hace énfasis en la prevención y no sólo en la atención de desastres, señalando que el objetivo principal de la gobernanza de estos riesgos es “prevenir la aparición de nuevos riesgos de desastres y reducir los existentes implementando medidas integradas e inclusivas de índole económica, estructural, jurídica, social, sanitaria, cultural, educativa, ambiental, tecnológica, política e institucional que prevengan y reduzcan el grado de exposición a las amenazas y la vulnerabilidad a los desastres, aumenten la preparación para la respuesta y la recuperación y refuercen de ese modo la resiliencia”(14).

El Marco de Sendai se desarrolla de manera sistemática en la Agenda para el Desarrollo Sostenible 2030, estableciendo el propósito de aumentar de aquí a 2020 el número de ciudades y asentamientos humanos que adopten e implementen “medidas políticas y planes integrados para promover la inclusión, el uso eficiente de los recursos, la mitigación del cambio climático y la adaptación a él y la resiliencia ante los desastres, y desarrollar y poner en práctica”(15)

El Estado colombiano se encuentra en la obligación de asumir la dirección de las políticas de prevención y reducción del riesgo, más aún, cuando el desconocimiento de esta obligación puede poner en riesgo la vida de la población. Tal es el caso de la presente acción de tutela, en la que el gobierno local en cabeza de la alcaldía del municipio de San Juan de Girón, tiene la obligación de dirigir todos sus esfuerzos a la prevención y a la reducción de los riesgos existentes en la zona de la ribera del río de Oro, implementando medidas que disminuyan el grado de afectación de los habitantes ante una inminente inundación.

Por esta razón, se exhortará al Tribunal Administrativo de Santander para que en su calidad de juez popular de primera instancia, adopte las medidas que sean necesarias para lograr el cumplimiento del fallo de la acción popular dictado el 21 de mayo de 2014 (radicado Nº 2010-00940), con el fin de evitar que por la ola invernal que actualmente vive el país se genere una situación que afecte los derechos de los habitantes de la cuenta del río de Oro. Así mismo, se remitirá copia de esta sentencia a la Procuraduría Provincial de Bucaramanga, para que vigile el cumplimiento del referido fallo, y a la Defensoría del Pueblo de Santander para que brinde un acompañamiento permanente a la población y a la administración municipal en la puesta en marcha de medidas para mitigar el riesgo.

Recapitulando lo dicho, es posible afirmar que: i) el Estado está en obligación de prevenir la exposición al riesgo de su población, ii) el juez popular es el competente para tomar las medidas que sean necesarias en torno al cumplimiento del fallo de la acción popular en el que se accede a la protección de los derechos colectivos, iii) el incidente de desacato es el medio idóneo para exigir el cumplimiento del fallo de acción popular pudiendo interponerse tantas veces como sea necesario, siempre y cuando se demuestre que las órdenes judiciales no han sido cumplidas.

En consecuencia, la Sala confirmará la providencia impugnada proferida el 13 de febrero de 2017 por el Tribunal Administrativo de Santander, por las razones expuestas en esta providencia.

5. Razón de la decisión

La Sala considera que no es procedente el estudio de fondo de la solicitud de tutela, toda vez que no cumple el requisito de la subsidiariedad, en tanto las accionantes cuentan con el incidente

nte de desacato del fallo de la acción popular dictado el 21 de mayo de 2014 (radicado Nº 2010-00940). No obstante, se exhortará al Tribunal Administrativo de Santander a fin de que, como juez popular de primera instancia, adopte las medidas que sean necesarias a fin garantizar el cumplimiento de las órdenes en él contenidas.

III. Decisión

En mérito de lo expuesto, la Sección Cuarta del Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

RESUELVE:

Primero. CONFÍRMASE la sentencia proferida 13 de febrero de 2017 por el Tribunal Administrativo de Santander, dentro de la acción de tutela promovida por Guillermina Ruiz de Rangel y Angélica Gil Ruiz.

Segundo. EXHORTAR al Tribunal Administrativo de Santander, para que, en ejercicio de las facultades y de los poderes disciplinarios que le conceden la Ley 472 de 1998, conmine a las autoridades responsables de materializar las órdenes impartidas en el fallo de la acción popular de 21 de mayo de 2014 (radicado Nº 2010-00940), en los términos anunciados en el caso concreto.

Tercero. REMITIR copia de esta sentencia a la Procuraduría Provincial de Bucaramanga para que vigile el cumplimiento de la decisión adoptada en la acción popular con radicado 2010-00940 de 21 de mayo de 2014 por el Tribunal Administrativo de Santander, confirmada posteriormente en todas sus partes por el Consejo de Estado, Sección Primera, el 30 de octubre de 2014.

Cuarto. REMITIR copia de esta sentencia a la Defensoría del Pueblo de Santander, para que brinde un acompañamiento permanente a la población y a la administración municipal en el cumplimiento de la decisión adoptada en la acción popular con radicado 2010-00940 de 21 de mayo de 2014 por el Tribunal Administrativo de Santander, confirmada posteriormente en todas sus partes por el Consejo de Estado, Sección Primera, el 30 de octubre de 2014.

Quinto. NOTIFÍQUESE esta decisión por el medio más eficaz y expedito posible, como lo dispone el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.

Sexto. REMÍTASE el expediente de tutela a la Corte Constitucional para que surta el trámite de eventual revisión previsto en el artículo 86 de la Constitución Política.

Cópiese, notifíquese y cúmplase».

1 Esta sentencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha.

2 La acción popular en mención se instaura con la finalidad de proteger los derechos e intereses colectivos a un medio ambiente sano, a la existencia del equilibrio ecológico, al manejo y aprovechamiento racional de los recursos naturales para garantizar el desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución, y la salubridad pública, afectados con el uso inadecuado del suelo, al permitir la construcción en zonas de ronda hídrica del río de Oro.

3 Corte Constitucional, Sentencia C-215 de 1999, M.P. Martha Victoria Sáchica de Moncaleano.

4 Cfr. Corte Constitucional, Sentencia T-254 de 2014, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.

5 Expediente Nº 23001-23-33-000-2013-00361-02(AP) A, C.P. María Elizabeth García González.

6 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.

7 Consejo de Estado, Sección Tercera, Radicado Nº 2011-00047-01, C.P. Stella Conto Díaz del Castillo.

8 Ideam, “Alertas a nivel nacional”, Alerta Naranja Santander, disponible en: http://www.pronosticosyalertas.gov.co/alertas, consultado el 19 de abril de 2017.

9 CDMB, “Plan de Ordenamiento y Manejo Ambiental Subcuenca Río de Oro”, disponible en: http://mail.cdmb.gov.co/ciaga/documentosciaga4/EstudioAmbientalSubriodeOro.pdf,

10 Corte Constitucional, Sentencia T-696 de 2013, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.

11 Cfr. Ibídem.

12 Las obligaciones internacionales del Estado en materia de prevención de riesgos no son simples criterios sugerentes, sino que constituyen lineamientos que deben inspirar la formulación y ejecución de las políticas públicas en la materia, ya que, si bien estos instrumentos “hacen parte del denominado soft law o derecho blando, constituyen parámetros que permiten comprender de manera integral y armónica el alcance de las obligaciones de los Estados en torno a la prevención y atención de desastres” Corte Constitucional, Sentencia T-295 de 2013, M.P. María Victoria Calle Correa.

13 Véase al respecto: Corte Interamericana de Derecho Humanos, caso Niños de la Calle vs Guatemala. Sentencia de 19 de noviembre de 1999, serie C Nº 63 § 1144. Caso Gómez Murillo y Otros Vs. Costa Rica Sentencia de 29 de Noviembre de 2016, Serie C No. 326, § 19.

14 ONU, Marco de Sendai para la Reducción del Riesgo de Desastres 2015-2030, “II. Resultado previsto y objetivo”, §17,

15 ONU, Agenda para el Desarrollo Sostenible 2030, objetivo nº11, § 1b.