Sentencia 2017-00178 de junio 29 de 2017

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN QUINTA

Consejero Ponente:

Carlos Enrique Moreno Rubio

Bogotá, D.C., junio veintinueve (29) de dos mil diecisiete (2017).

Rad.: 11001-03-15-000-2017-00178-01

Actor: Alberto José Mejía Ferrero(1)

Demandado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A y otro

Asunto: Acción de tutela. Fallo de segunda instancia

EXTRACTOS: «II. CONSIDERACIONES

1. Competencia.

La Sala es competente para conocer de la impugnación presentada contra la sentencia de primera instancia que accedió al amparo solicitado, de conformidad con los artículos 32 del Decreto 2591 de 1991 y 2° del Acuerdo 55 de 2003 de la Sala Plena del Consejo de Estado.

2. Problema jurídico.

Corresponde a la Sala determinar si con sujeción a los argumentos expuestos en el escrito de impugnación por el magistrado ponente de la providencia demandada proferida el 24 de octubre de 2016, hay lugar a revocar, confirmar o modificar el fallo proferido el 4 de mayo de 2017 por la Sección Cuarta de esta corporación, que accedió al amparo deprecado.

Para el efecto, se deberá analizar, conforme a los cargos planteados con la impugnación, si la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado no incurrió en un defecto fáctico al valorar debidamente las pruebas que daban cuenta del cumplimiento parcial del fallo de tutela del 22 de abril de 2016 por parte del demandante Alberto José Mejía Ferrero, quien se desempeña como comandante del Ejército Nacional y contra el que también se dirigió la orden de amparo dentro del ámbito de sus competencias.

El a quo consideró que los requisitos generales de procedibilidad de las acciones de tutela contra providencia judicial se encontraban cumplidos con la solicitud de amparo, por lo que en esta instancia se procederá al análisis de la controversia constitucional planteada.

3. Caso concreto.

La parte actora sostuvo que sus garantías constitucionales se vulneraron con la providencia demandada, ya que con ella se incurrió en los defectos sustantivo, fáctico y procedimental al sancionarlo por desacato, en su calidad de comandante del Ejército Nacional junto con el director de Sanidad del Ejército Nacional por el presunto incumplimiento del fallo de tutela del 22 de abril de 2016 que accedió al amparo de los derechos fundamentales del señor Jhon Fredy Gaviria López.

Específicamente con dicha orden de tutela se dispuso que dentro del término de las 48 horas siguientes dichas autoridades procedieran a:

i) Reactivar la prestación integral del servicio médico de forma continua e ininterrumpida, esto es, a suministrarle la atención, medicamentos, citas, entre otros procedimientos que requiera el señor Gaviria López.

ii) A la apertura del respectivo proceso tendiente a determinar la pérdida de la capacidad laboral del señor Gaviria López.

A su vez, la autoridad judicial demandada se opuso a la prosperidad de la solicitud de amparo, al manifestar que en la providencia mediante la cual se surtió el grado jurisdiccional de consulta se resolvió la inconformidad planteada por el accionante acerca de la falta de notificación de los autos dictados en el trámite del incidente de desacato, y que además no se había demostrado el cumplimiento del fallo de tutela, puesto que por el contrario se logró determinar que al señor Gaviria López no se le había suministrado la atención médica, los medicamentos ni iniciado el proceso médico laboral para establecer su capacidad laboral.

El a quo accedió al amparo solicitado, al considerar que si bien no se había incurrido en un defecto procedimental, la decisión cuestionada proferida por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado no tuvo en cuenta la contestación del director de sanidad del Ejército Nacional ni el oficio 20168450540921 del 3 de mayo de 2016, en los cuales se relacionan las pruebas que dan cuenta de que al señor Jhon Fredy Gaviria López se le activaron los servicios médicos y se le citó para adelantar el trámite de la junta médico laboral.

Por su parte, el magistrado ponente de la Subsección A demandada con su impugnación indicó que al momento de proferir la providencia a través de la cual se surtió el grado jurisdiccional de consulta, tuvo en cuenta el acervo probatorio obrante en el expediente y analizó en su conjunto tanto la contestación del director de sanidad del Ejército Nacional como el oficio 201684505420921 del 3 de mayo de 2016.

Agregó la autoridad demandada que a pesar de que se valoraron las pruebas señaladas en primera instancia como desconocidas, lo cierto es que con dichos documentos no se lograba demostrar el cumplimiento de la orden de tutela, motivo por el cual procedió a confirmar la decisión consultada.

En ese orden de ideas, una vez hechas estas precisiones, se procede a efectuar el siguiente análisis de conformidad con los cargos planteados por la parte impugnante, así:

En relación con el defecto fáctico, considera la Sala necesario precisar que este se configura siempre que se advierta cualquiera de los siguientes supuestos: i) omisión de decretar o practicar pruebas indispensables para fallar el asunto; ii) desconocimiento del acervo probatorio determinante para identificar la veracidad de los hechos alegados por las partes; iii) valoración irracional o arbitraria de las pruebas aportadas; y iv) dictar sentencia con fundamento en el material probatorio obtenido con violación del debido proceso(6).

Sobre el particular, la Sección ha considerado que dicho defecto procede en ese sentido cuando «...a la luz de los postulados de la sana crítica, la apreciación efectuada por el fallador, resulta manifiestamente equivocada o arbitraria, y por ello, el peso otorgado a la prueba se entiende alterado»(7).

De conformidad con lo anterior, la Sala destaca entre los argumentos esgrimidos por la Subsección demandada con el auto del 24 de octubre de 2016 lo siguiente:

«... a. Cumplimiento del fallo 

... 

Pues bien, en relación con la prestación integral del servicio médico-sanitario del señor Gaviria, mediante certificado expedido por el teniente coronel Fernando Gutiérrez Perdomo coordinador grupo de afiliación y validación de derechos se evidencia que el señor Jhon Fredy Gaviria López está activo (fl. 51). 

Sin embargo, aún falta suministrarle la atención médica, medicamentos y citas. Tampoco se ha procedido a abrir nuevamente el proceso médico laboral tendiente a establecer la pérdida de la capacidad laboral. 

Lo anterior, no responde el requerimiento ordenado por el tribunal, toda vez que con las gestiones que da cuenta ni el Ejército Nacional ni el director de sanidad del Ejército han logrado alcanzar la finalidad del fallo de tutela del 22 de abril de 2016, ya que ha trascurrido más de seis meses y a la fecha no han brindado la atención médica, medicamentos, citas, ni abrir nuevamente el proceso médico laboral para establecer la pérdida de la capacidad laboral. 

En conclusión, la parte accionada incumplió con el mandato impartido en la sentencia del 22 de abril de 2016 proferida por el Tribunal Administrativo de Risaralda, pues a la fecha no se ha suministrado el servicio médico, medicamentos, citas, ni se ha procedido a abrir nuevamente el proceso médico laboral tendiente a establecer la pérdida de la capacidad laboral». 

Así las cosas, se observa que si bien la referida autoridad demandada concluyó que no se había cumplido con la orden de amparo del 22 de abril de 2016, dentro de sus argumentos no hizo mención de las pruebas que manifestó la parte actora haber allegado dentro del trámite incidental, con las que pretendía demostrar el cumplimiento de dicho fallo, dentro del ámbito de su competencia, esto es, el oficio 20168450540921 del 3 de mayo de 2016 y la contestación del director de sanidad del Ejército Nacional mediante oficio 20168451279011 del 26 de septiembre de 2016.

Ahora bien, adujo el magistrado ponente demandado con su escrito de impugnación que sí tuvo en cuenta el acervo probatorio obrante en el expediente y analizó en su conjunto tanto la contestación del director de sanidad del Ejército Nacional como el referido oficio del 3 de mayo de 2016, de lo cual indicó que con ellos tampoco se lograba demostrar el cumplimiento de la orden de tutela, motivo por el cual procedió a confirmar la decisión consultada.

Por lo anterior, la Sala pone de presente que durante el trámite incidental previo a la imposición de la sanción por desacato objeto de esta tutela, con el oficio 20168450540921 del 3 de mayo de 2016(8), el brigadier general Germán López Guerrero señaló lo siguiente:

«...me permito informar que una vez revisado el Sistema de medicina Laboral se encontró... 

• El señor JHON FREDY GAVIRIA LÓPEZ se encuentra recluido en Pereira desde el 05 de febrero de 2015. 

• De acuerdo con el Sistema Integrado de Talento Humano el señor JHON FREDY GAVIRIA LÓPEZ fue retirado del servicio mediante Disposición 1163 de fecha 17 de febrero de 2015. 

• El señor JHON FREDY GAVIRIA LÓPEZ le fueron activado (sic) los servicios médicos para ficha medica (sic) en fecha 23 de Octubre de 2015. 

En ese orden de ideas, se informa que el señor JHON FREDY GAVIRIA LÓPEZ se le activaron nuevamente los servicios médicos para ficha medica (sic) y se solicita allegue a la sección de Medicina Laboral copia de la boleta de detención, la cual no se encuentra en el expediente medico (sic) laboral del accionante. 

Por tanto, el señor JHON FREDY GAVIRIA LÓPEZ puede solicitar la cita de medicina general para que mediante la misma se remita a las especialidades correspondientes, una vez se... [terminen] los tratamientos, usted puede solicitar (sic) realización de junta médica laboral, mediante el siguiente trámite: ... 

Usted puede acercarse a la oficina de Medicina Laboral de la Dirección de Sanidad Ejército, quienes le darán la programación de la fecha, hora y documentos soportes que deben traer para el día de su cita, en caso de no poder acercarse personalmente a programar su Junta Médica Laboral puede otorgar poder autenticado por notaria autorizando a una persona para efectuar dicha programación...» 

Por otro lado, también se encuentra que con posterioridad a la providencia sancionatoria, el mencionado brigadier general, con oficio 20168451279011 del 26 de septiembre de 2016, ya en sede del grado jurisdiccional de consulta, solicitó que se revocara la sanción impuesta, por siguiente:

«...cabe explicar a su despacho judicial que el sistema de salud de las Fuerzas Militares, se encuentra conformado por un subsistema de salud, del cual hace parte la dirección general de sanidad militar, la cual se crea como una dependencia del comando general de las FFMM, mediante la Ley 352 de 1997...cuyo objeto es administrar los recursos del Subsistema e implementar las políticas, planes y programas que adopte el CSSMP y el comité de salud..., a su vez esa misma norma estableció que las direcciones de sanidad de cada una de las Fuerzas creadas por normas internas de las mismas Fuerzas Militares, ejercerán bajo la orientación y control de la dirección general de sanidad militar las funciones asignadas a ésta en relación con cada una de sus respectivas Fuerzas 

... 

A su vez, aunque la Dirección de Sanidad de Ejercito (sic) hace parte de dicha fuerza no es catalogada como una unidad militar y menos aún es una entidad asistencial (establecimiento de sanidad militar, dispensario médico), puesto que su misión y visión son diferentes a estas, toda vez que la dirección de sanidad solo dirige y coordina la prestación del servicio de salud dentro de la fuerza, sin realizar actividades asistenciales como si lo efectúan los establecimientos de sanidad militar 

... 

Es necesario indicar que en la actualidad existe un contrato suscrito por la dirección general de sanidad Militar...cuyo objeto es la ADQUISICIÓN, DISTRIBUCIÓN, SUMINISTRO, DISPENSACIÓN Y CONTROL DE MEDICAMENTOS A TRAVPES (sic) DE UN OPERADOR LOGÍSTICO...por ello, se considera respetuosamente que este Establecimiento no le ha vulnerado los derechos fundamentales al accionante si se tiene en cuenta que es la Dirección General de Sanidad Militar quien realiza el proceso administrativo del cual depende la dispensación de medicamentos y que en virtud del mentado contrato es el operador DROSERVICIOS LTDA sobre quien recae la obligación de suministrar los medicamentos 

... 

Esta dirección también quiere informar que verificado (sic) los antecedentes de notificación de esta (sic) caso no fue notificado el fallo de tutela, incidente de desacato solo la admisión...». 

Ahora bien, la Sala recuerda que el incidente de desacato es un instrumento sancionatorio de creación legal, mediante el cual se estudia la responsabilidad subjetiva del funcionario que debía cumplir la orden de tutela y por ello no se deben desconocer las garantías inherentes al debido proceso y al derecho de defensa.

Asimismo, debe precisarse que para efectos de determinar si el fallo de tutela ha sido cumplido o por el contrario no ha sido acatado, se debe verificar rigurosamente la orden consignada en la tutela, para proceder a establecer si en efecto el funcionario sancionado se ha negado injustificadamente o a causa de su propia negligencia en el cumplimiento de la orden consignada en el amparo.

Por lo que, considera la Sala que para establecer la responsabilidad subjetiva de la autoridad responsable de cumplir un fallo de tutela, para el presente caso debe tenerse en cuenta que el Tribunal dispuso una serie de órdenes para poder determinar finalmente el grado de capacidad médico laboral del señor Gaviria López.

Quiere ello decir que para proceder finalmente a la convocatoria y práctica de la Junta Médico Laboral correspondiente, la autoridad responsable requiere de unos soportes(9), tales como los conceptos médicos solicitados, que por demás, ameritan en cierta medida de la anuencia del interesado para llevarlas a cabo.

Por tanto, debe tenerse en cuenta que en casos como el presente, existen gestiones administrativas que necesariamente deben surtirse dentro del ámbito de competencia de cada autoridad para que pueda verificarse el cabal cumplimiento de las órdenes emitidas, en consonancia con lo dispuesto en la Ley 352 de 1997(10), por la cual se reestructura el Sistema de Salud y se dictan otras disposiciones en materia de Seguridad Social para las Fuerzas Militares y la Policía Nacional.

Además, se observa que si bien la autoridad demandada adujo que valoró en conjunto las aludidas pruebas, lo cierto es que determinó que el fallo de tutela del 22 de abril de 2016 no se encontraba cumplido, sin precisar las competencias y trámites administrativos que deben surtirse para el cabal acatamiento de las órdenes de amparo, las cuales fueron puestas en conocimiento durante el trámite incidental por el director de Sanidad del Ejército Nacional(11), a través de los referidos oficios.

En consecuencia, se confirmará el fallo de tutela impugnado, pues se observa que la Subsección demandada incurrió en el defecto fáctico alegado por la parte actora, al no valorar de forma adecuada los mencionados elementos aportados al trámite incidental objeto de esta tutela.

Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

1. Confírmase la sentencia del 4 de mayo de 2017 proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, por las razones anotadas en precedencia.

2. Notifíquese a las partes e intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.

3. Dentro de los 10 días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, remítase el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, y envíese copia de la misma al despacho de origen.

Notifíquese y cúmplase.

Consejeros: Carlos Enrique Moreno Rubio, Presidente—Rocío Araújo Oñate—Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez, ausente con permiso—Alberto Yepes Barreiro».

1 En calidad de comandante del Ejército Nacional de Colombia.

6 Rad. 11001-03-15-000-2015-01471-01, accionante: Jaime Rodríguez Forero; accionado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “A”, C.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez.

7 Rad. 11001-03-15-000-2016-00076-01, Accionante: Luz Amanda Moreno Barrera; Accionado: Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala 10 de Descongestión, C.P. Rocío Araújo Oñate.

8 Dirigido al señor Jhon Fredy Gaviria López.

9 El artículo 16 del Decreto 1796 de 2000 “Por el cual se regula la evaluación de la capacidad sicofísica y de la disminución de la capacidad laboral, y aspectos sobre incapacidades, indemnizaciones, pensión por invalidez e informes administrativos por lesiones, de los miembros de la Fuerza Pública, alumnos de las escuelas de formación y sus equivalentes en la Policía Nacional, personal civil al servicio del Ministerio de Defensa Nacional y de las Fuerzas Militares y personal no uniformado de la Policía Nacional vinculado con anterioridad a la vigencia de la Ley 100 de 1993” dispone:

ART. 16.—Soportes de la junta médico-laboral militar o de policía. Los soportes de la junta médico-laboral serán los siguientes:

a. La ficha médica de aptitud psicofísica. 

b. El concepto médico emitido por el especialista respectivo que especifique el diagnóstico, evolución, tratamiento realizado y secuelas de las lesiones o afecciones que presente el interesado. 

c. El expediente médico-laboral que reposa en la respectiva dirección de sanidad. 

d. Los exámenes paraclínicos adicionales que considere necesario realizar. 

e. Informe administrativo por lesiones personales. 

PAR.—Una vez recibidos los conceptos médicos definitivos que determinen las secuelas permanentes, la junta médico-laboral se deberá realizar a más tardar dentro de los noventa (90) días siguientes”.

10 Norma que de forma clara estableció las competencias y funciones de la dirección general de sanidad militar y de la dirección de sanidad del Ejército Nacional y que además, dispuso que dentro del subsistema de salud de las Fuerzas Militares se encuentra la del Ejército Nacional y existen direcciones de sanidad para cada una de las fuerzas, las cuales ejercerán bajo la orientación y control de la dirección general de sanidad militar «...las funciones asignadas a ésta en relación con cada una de sus respectivas Fuerzas».

11 También sancionado con las providencias cuestionadas.