Sentencia 2017-00534 de enero 25 de 2018

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN QUINTA

Rad.: 54001-23-33-000-2017-00534-01

Consejero Ponente:

Dr. Carlos Enrique Moreno Rubio

Actor: Ricardo Aceros Angarita y otros

Demandado: Nación - Ministerio de Cultura y otros

Asunto: acción de cumplimiento - segunda instancia

Bogotá, D. C., enero veinticinco de dos mil dieciocho.

EXTRACTOS: «II. Consideraciones de la Sala

1. Competencia.

La Sección Quinta es competente para decidir la impugnación contra la sentencia dictada por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, según lo dispuesto en los artículos 150 y 152 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA) y en el Acuerdo 015 de febrero veintidós (22) de 2011 expedido por la Sala Plena del Consejo de Estado(5).

2. Problema jurídico.

Corresponde a la Sala resolver si confirma, revoca o modifica la decisión adoptada por la citada corporación en sentencia de octubre tres (3) de 2017, que accedió a las pretensiones respecto de los artículos 101, 103 y 117 de la Resolución 1500 de 2012 expedida por el Ministerio de Cultura(6).

3. Generalidades de la acción de cumplimiento.

La acción de cumplimiento busca la materialización de aquellos mandatos contenidos en las normas de rango legal y en los actos administrativos.

Con base en la regulación establecida en el artículo 87 de la Constitución y el desarrollo previsto en la Ley 393 de 1997, dicha posibilidad opera a partir de la orden que imparte el juez de lo contencioso administrativo a la autoridad renuente.

Este mecanismo procesal tiene carácter subsidiario, puesto que no procede cuando el demandante tenga a su alcance otro instrumento judicial para lograr la efectividad de la norma legal o del acto que estima incumplidos.

Tampoco procede cuando el ejercicio del medio de control pretenda el cumplimiento de normas legales y de actos administrativos que establezcan gastos.

De acuerdo con la reiterada jurisprudencia de esta corporación, la prosperidad de esta acción está sujeta a la observancia de los siguientes presupuestos: (i) que el deber jurídico cuya observancia se exige esté consignado en normas con fuerza de ley o en actos administrativos; (ii) que el mandato, la orden, el deber, la obligatoriedad o la imposición esté contemplada en forma precisa, clara y actual; (iii) que la norma esté vigente; (iv) que el deber jurídico esté en cabeza del accionado; (v) que se acredite que la autoridad o el particular en ejercicio de funciones públicas fue constituido en renuencia frente al cumplimiento de la norma o acto administrativo cuyo acatamiento pretende la demanda y (vi) que tratándose de actos administrativos no haya otro instrumento judicial para lograr su efectivo cumplimiento.

4. La constitución de la renuencia.

En el artículo 8º, la Ley 393 de 1997 señaló que “Con el propósito de constituir la renuencia, la procedencia de la acción requerirá que el accionante previamente haya reclamado el cumplimiento del deber legal o administrativo y la autoridad se haya ratificado en su incumplimiento o no contestado dentro de los diez (10) días siguientes a la presentación de la solicitud […]”. (Negrillas fuera del texto).

Frente a los alcances de esta norma, la Sala mantiene un criterio reiterado según el cual “[…] el reclamo en tal sentido no es un simple derecho de petición sino una solicitud expresamente hecha con el propósito de cumplir el requisito de la renuencia para los fines de la acción de cumplimiento”(7).

Esta corporación también ha considerado que no puede tenerse por demostrado el requisito de procedibilidad de la acción en aquellos casos en que la solicitud “[…] tiene una finalidad distinta a la de constitución en renuencia”(8).

En esta materia, es importante que la solicitud permita determinar que lo pretendido por el interesado es el cumplimiento de un deber legal o administrativo, cuyo objetivo es el agotamiento del requisito de procedibilidad consistente en la constitución de la renuencia de la entidad demandada.

Como fue establecido en el numeral 5º del artículo 10 de la Ley 393 de 1997, la constitución de la renuencia de la entidad accionada debe acreditarse con la demanda, so pena de ser rechazada de plano la solicitud.

La parte actora allegó al expediente la fotocopia de la petición de julio diez (10) de 2017 en la que solicitó al Ministerio de Cultura el cumplimiento del artículo 117 de la Resolución 1500 de 2012 (fls. 10 a 13).

Mediante Oficio 412-2017 sin fecha de expedición, el director de patrimonio del organismo informó a los actores que ofició al alcalde de Villa del Rosario para que informara a la cartera de Cultura las acciones adelantadas para la implementación del PEMP (fls. 200 a 202).

Los actores también acompañaron la fotocopia de la petición radicada el trece (13) de julio de 2017 ante la Alcaldía de Villa del Rosario en la que reclamaron el cumplimiento del artículo 7º de la Ley 1185 de 2008 y los artículos 101, 103 y 117 de la Resolución 1500 de 2012 (fls. 14 a 18).

A través de comunicación DCTE-232-2017 de agosto nueve (9) de 2017, la directora de cultura, turismo y educación del municipio les informó las gestiones llevadas a cabo por la administración para la implementación del plan especial de manejo y protección del patrimonio de la localidad (fls. 79 a 84).

Entonces, el requisito de procedibilidad fue debidamente agotado.

5. El caso concreto.

La Sala estima reunido el presupuesto adjetivo de la subsidiariedad de la acción, dado que los actores no cuentan con otro medio de defensa judicial para hacer efectivo el acto administrativo invocado en la demanda.

Según quedó expuesto, el Tribunal Administrativo de Norte de Santander accedió a las pretensiones y ordenó al municipio de Villa del Rosario el cumplimiento de los artículos 101 y 103 de la Resolución 1500 de 2012 y al Ministerio de Cultura el cumplimiento del artículo 117 del mismo acto administrativo.

En la impugnación, el jefe de la oficina jurídica y de personal de Villa del Rosario solicitó declarar improcedente la acción por estimar que el acatamiento del artículo 101 trae implícito un gasto, ya que la norma no lo excluye y está relacionada con la planta de cargos y su modificación.

Agregó que los ajustes se armonizarían con lo dispuesto en la Ley 136 de 1994, a partir de los criterios de población y recursos fiscales, como indicadores económicos, cuando se requiera hacer una restructuración de personal.

Como la impugnación está circunscrita a la orden de cumplimiento del artículo 101 de la Resolución 1500 de 2012, el análisis que corresponde a esta corporación estará limitado a dicho aspecto de la controversia.

En la norma, la Resolución 1500 de 2012 dispuso lo siguiente:

“Artículo 101. La Alcaldía Municipal de Villa del Rosario, en el marco institucional, deberá realizar los ajustes necesarios en la Secretaría de Planeación y demás dependencias correspondientes, que permitan atender eficientemente el desarrollo, la gestión y el control de los programas y proyectos formulados en el PEMP”.

Lo que regula es el ajuste que deberá hacer la administración en algunas de sus dependencias, especialmente en la Secretaría de Planeación, para el manejo del plan especial de protección del patrimonio cultural.

Desde este punto de vista, comparte la Sala la conclusión a la que llegó el Tribunal Administrativo de Norte de Santander según la cual el cumplimiento de la citada disposición no implica un gasto para el municipio.

El deber contenido en el artículo 101 realmente no corresponde a una restructuración de la administración, como lo entiende el jefe de la oficina jurídica y de personal de Villa del Rosario en la impugnación.

En criterio de la Sala, lo que busca la disposición es la racionalización del recurso humano para el mejoramiento de los niveles de eficiencia en el desarrollo del plan especial de protección y manejo del patrimonio.

Dicho objetivo puede lograrse con la redistribución de funciones de la Secretaría de Planeación y de las dependencias vinculadas al tratamiento de los bienes culturales, como señaló el a quo, sin que tenga que acudir necesariamente a la modificación o supresión de la estructura.

El hecho de que la norma no haya descartado la reforma de la planta de personal, según indicó el apoderado de Villa del Rosario, no significa que el ajuste para aquella función específica deba hacerse a través de nueva estructura que exija la disponibilidad presupuestal que invoca el municipio demandado.

En consecuencia, la sentencia del a quo será confirmada.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley

FALLA:

1. Confirmar la providencia impugnada, esto es la sentencia de octubre tres (3) de 2017 dictada por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander.

2. En firme esta providencia, devuélvase el expediente al tribunal de origen.

Notifíquese y cúmplase».

5 Dicho acuerdo estableció la competencia de la Sección Quinta para el conocimiento de las apelaciones contra las providencias susceptibles de ese recurso que sean dictadas por los tribunales administrativos, en primera instancia, en las acciones de cumplimiento.

6 La Resolución 1500 de 2012 fue modificada parcialmente a través de la Resolución 0625 de 2011, también expedida por el Ministerio de Cultura, en lo que corresponde a sus artículos 8º y 9º.

7 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, providencia de octubre veinte (20) de 2011, Expediente 2011-01063, C. P. Mauricio Torres Cuervo.

8 Sobre el particular pueden verse las providencias de noviembre veintiuno (21) de 2002 dentro del Expediente ACU-1614 y de marzo diecisiete (17) de 2011, Expediente 2011-00019.