Sentencia 2017-01010 de mayo 25 de 2017

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN QUINTA

Rad.: 11001-03-15-000-2017-01010-00(AC)

Consejero Ponente:

Dr. Carlos Enrique Moreno Rubio

Actor: Empresa Colombiana de Cementos SAS - Ecocementos SAS

Demandado: Sección Cuarta del Consejo de Estado

Bogotá, D.C., veinticinco de mayo de dos mil diecisiete.

EXTRACTOS: «II. Consideraciones

1. Competencia.

La Sala es competente para conocer de la acción de tutela de la referencia, en atención a lo consagrado por los decretos 2591 de 1991 y 1069 de 2015.

2. Problema jurídico.

Corresponde a la Sala determinar si la solicitud de tutela es procedente y, si es así, establecer si la Sección Cuarta del Consejo de Estado, mediante la providencia del 20 de febrero de 2017, vulneró el derecho al debido proceso de la sociedad Ecocementos SAS al no haberla vinculado al proceso en el que se dirimió la demanda interpuesta por la señora María Cristina Ferrucho Porras contra el Tribunal Administrativo de Antioquia, en ejercicio de la acción de tutela, para proteger el derecho fundamental al acceso a la información.

Para ello, de manera previa, se analizarán los siguientes aspectos: i) el criterio de la Sección sobre la procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial; ii) estudio sobre los requisitos de procedibilidad; y finalmente, de encontrarse superados los requisitos de procedibilidad adjetiva, se estudiará, iii) el fondo del reclamo.

4. Procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial.

De conformidad con el precedente jurisprudencial proferido por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en fallo del 31 de julio de 2012(5), mediante el cual unificó la diversidad de criterios que la Corporación tenía sobre la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales(6), conforme al cual:

“De lo que ha quedado reseñado se concluye que si bien es cierto que el criterio mayoritario de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo ha sido el de considerar improcedente la acción de tutela contra providencias judiciales, no lo es menos que las distintas Secciones que la componen, antes y después del pronunciamiento de 29 de junio de 2004 (Expediente AC-10203), han abierto paso a dicha acción constitucional, de manera excepcional, cuando se ha advertido la vulneración de derechos constitucionales fundamentales, de ahí que se modifique tal criterio radical y se admita, como se hace en esta providencia, que debe acometerse el estudio de fondo, cuando se esté en presencia de providencias judiciales que resulten violatorias de tales derechos, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento Jurisprudencialmente”(7).

La Corporación ha modificado su criterio sobre la procedencia de la acción de tutela y, en consecuencia, conforme a él, es necesario estudiar las acciones de tutela que se presenten contra providencia judicial y analizar si ellas vulneran algún derecho fundamental, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento por la jurisprudencia, como expresamente lo indica la decisión de unificación.

Así, ahora es importante precisar bajo qué parámetros se hará ese estudio, pues la sentencia de unificación se refirió a los “…fijados hasta el momento jurisprudencialmente…”. En efecto:

Es claro que la tutela es un mecanismo residual y excepcional para la protección de derechos fundamentales como lo señala el artículo 86 constitucional y, por ende, la procedencia de esta acción constitucional contra providencia judicial no puede ser ajena a esas características.

La Corte Constitucional se ha referido en forma amplia(8) a unos requisitos generales y otros específicos de procedencia de la acción de tutela, sin distinguir cuáles dan origen a que se conceda o niegue el derecho al amparo —procedencia sustantiva— y cuáles impiden efectivamente adentrarnos en el fondo del asunto —procedencia adjetiva—.

En tales condiciones, se verificará en primer término que la solicitud de tutela cumpla unos presupuestos generales de procedibilidad, a saber: i) que no se trate de tutela contra tutela; ii) inmediatez y iii) subsidiariedad, es decir, agotamiento de los requisitos ordinarios y extraordinarios, siempre y cuando ellos sean idóneos y eficaces para la protección del derecho que se dice vulnerado.

Cuando no se cumpla con uno de esos presupuestos, la Sección declarará improcedente el amparo solicitado y no entrará a analizar el fondo del asunto.

En caso contrario, en el evento en que el asunto supere dichos requisitos, corresponderá a la Sala adentrarse en la materia objeto del amparo, a partir de los argumentos expuestos en la solicitud y de los derechos fundamentales que se afirmen vulnerados, en donde para la prosperidad o negación del amparo impetrado, se requerirá: i) que la causa, motivo o razón a la que se atribuya la transgresión sea de tal entidad que incida directamente en el sentido de la decisión y ii) que la acción no intente reabrir el debate de instancia.

Al respecto, resulta del caso reiterar que esta acción constitucional no puede ser considerada como una “tercera instancia” que se emplee, por ejemplo, para revivir términos, interpretaciones o valoraciones probatorias que son propias del juez natural.

Bajo las anteriores directrices se entrará a estudiar el caso de la referencia.

Para comenzar con el estudio de los parámetros esenciales de viabilidad de la tutela cuando se dirige contra providencias judiciales, la Sala encuentra que la decisión controvertida se profirió en el curso de un proceso iniciado en ejercicio de una acción de tutela, circunstancia que inicialmente torna improcedente el amparo solicitado.

Sin embargo, la Corte Constitucional en la Sentencia SU-627 de 2015, con ponencia del magistrado Mauricio González Cuervo, precisó que puede, excepcionalmente, proceder una acción de tutela contra providencias proferidas en ejercicio de la acción de amparo constitucional, bajo los siguientes parámetros:

“(…).

4.6.1. Para establecer la procedencia de la acción de tutela, cuando se trata de un proceso de tutela, se debe comenzar por distinguir si esta se dirige contra la sentencia proferida dentro de él o contra una actuación previa o posterior a ella.

4.6.2. Si la acción de tutela se dirige contra la sentencia de tutela, la regla es la de que no procede.

4.6.2.1. Esta regla no admite ninguna excepción cuando la sentencia ha sido proferida por la Corte Constitucional, sea por su Sala Plena o sea por sus Salas de Revisión de Tutela. En este evento solo procede el incidente de nulidad de dichas sentencias, que debe promoverse ante la Corte Constitucional.

4.6.2.2. Si la sentencia de tutela ha sido proferida por otro juez o tribunal de la República, la acción de tutela puede proceder de manera excepcional, cuando exista fraude y por tanto, se esté ante el fenómeno de la cosa juzgada fraudulenta, siempre y cuando, además de cumplir con los requisitos genéricos de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales, (i) la acción de tutela presentada no comparta identidad procesal con la solicitud de amparo cuestionada; (ii) se demuestre de manera clara y suficiente, que la decisión adoptada en la sentencia de tutela fue producto de una situación de fraude (Fraus omnia corrumpit); y (iii) no exista otro medio, ordinario o extraordinario, eficaz para resolver la situación.

4.6.3. Si la acción se de tutela se dirige contra actuaciones del proceso de tutela diferentes a la sentencia, se debe distinguir si estas acaecieron con anterioridad o con posterioridad a la sentencia.

4.6.3.1. Si la actuación acaece con anterioridad a la sentencia y consiste en la omisión del juez de cumplir con su deber de informar, notificar o vincular a los terceros que serían afectados por la demanda de tutela, y se cumplen los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela, la acción de tutela sí procede, incluso si la Corte Constitucional no ha seleccionado el asunto para su revisión.

4.6.3.2. Si la actuación acaece con posterioridad a la sentencia y se trata de lograr el cumplimiento de las órdenes impartidas en dicha sentencia, la acción de tutela no procede. Pero si se trata de obtener la protección de un derecho fundamental que habría sido vulnerado en el trámite del incidente de desacato, y se cumplen los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, la acción de tutela puede proceder de manera excepcional.

(…)” (Negrillas fuera de texto).

Al aplicar estas directrices al caso en estudio, la Sala evidencia que la controversia planteada por la sociedad demandante se circunscribe a su no vinculación en el trámite de la acción de tutela interpuesta por la señora María Cristina Ferrucho Porras contra el Tribunal Administrativo de Antioquia, en atención a que dicha autoridad judicial, al resolver un recurso de insistencia, negó el acceso a una documentación que reposa en el expediente administrativo de otorgamiento de la licencia ambiental para el proyecto “Planta productora de cemento, Paraje Río Claro, Sonsón, Antioquia”, autorización que está en cabeza de la sociedad Ecocementos SAS.

Es decir, los argumentos de la presunta vulneración de los derechos fundamentales de la sociedad actora se dirigen a controvertir las actuaciones adelantadas por las Secciones Segunda y Cuarta del Consejo de Estado antes de los fallos constitucionales y que consistieron en la omisión de cumplir con los deberes de vinculación de un tercero que podría verse afectado con las decisiones allí adoptadas, por lo que, en aplicación de los parámetros señalados por la Corte Constitucional, la acción de tutela sí es procedente.

De igual manera, en el presente asunto se cumple con el requisito de inmediatez(9) toda vez que la providencia de segunda instancia que se censura se dictó el 20 de febrero de 2017, decisión que fue notificada por mensajes electrónicos del 2 de marzo de 2017, por lo que la providencia censurada en este caso quedó ejecutoriada el 7 de ese mismo mes y año(10).

En tales condiciones, como la solicitud de tutela se presentó el 21 de abril de 2017, es claro que entre la fecha de ejecutoria de la decisión acusada y la presentación del escrito de tutela que ahora se analiza, transcurrieron menos de seis meses, término que la Sala considera razonable para el efecto.

Igualmente, es posible contar dicho lapso a partir del momento en que la parte demandante conoció de la actuación judicial en la que se profirió la sentencia enjuiciada, esto es, según sus afirmaciones, el 30 de marzo de 2017, fecha en la cual radicó un memorial ante el Tribunal Administrativo de Antioquia para que se le vinculara al trámite del recurso de insistencia antes de proferida la decisión de reemplazo ordenada por la entidad judicial demandada. En este evento el requisito de la inmediatez también se entendería cumplido pues entre esa fecha y el momento en que se radicó la acción de tutela de la referencia ha transcurrido un término prudencial.

Ahora bien, en lo referente a la existencia de otro mecanismo de defensa judicial para controvertir las decisiones judiciales que en concepto de la parte actora, vulneraron su derecho fundamental al debido proceso, se advierte que la sociedad demandante no cuenta con otro medio judicial ordinario ni extraordinario para el efecto, por lo que, en tales condiciones, se procederá a estudiar el fondo del asunto.

Es del caso aclarar que una vez consultado el vínculo electrónico de la Corte Constitucional(11), se pudo constatar que el proceso objeto de la presente decisión no fue seleccionada para la revisión que dicha corporación realiza frente a las sentencias proferidas en sede de acciones de tutela.

Por último, en virtud de los argumentos expuestos por la señora María Cristina Ferrucho Porras, la Sección debe precisar que la controversia planteada por Ecocementos SAS sí tiene una relevancia constitucional toda vez que se pone de presente la vulneración de un derecho fundamental, esto es, el derecho al debido proceso, circunstancia suficiente para exigir un pronunciamiento de los jueces constitucionales.

Con todo, resulta del caso resaltar el carácter excepcional de la acción de amparo, el cual tiene como fin garantizar la intangibilidad de la cosa juzgada, el respeto de la autonomía judicial(12), la protección de derechos de terceros de buena fe, la seguridad jurídica y la confianza en los fallos judiciales(13).

5. Caso concreto.

En el sub lite la parte actora consideró que sus derechos fundamentales al debido proceso y a la propiedad industrial, particularmente al secreto empresarial, fueron trasgredidos por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, con ocasión de lo decidido en la providencia del 20 de febrero de 2017, a través de la cual se revocó la sentencia proferida por la Sección Segunda de esta corporación y, en su lugar, amparó el derecho fundamental a la información de la señora María Cristina Ferrucho Porras y dejó sin efectos la decisión adoptada por el Tribunal Administrativo de Antioquia al resolver el recurso de insistencia propuesto por la señora Ferrucho Porras.

En concepto de la demandante, la no vinculación al proceso de acción de tutela cercenó su derecho de defensa y de contradicción para evitar que información sensible y que hace parte de su secreto empresarial esté en manos de terceros cuyo interés se desconoce.

Por lo anterior, en términos de la actora, la documentación allegada a la autoridad administrativa Cornare para el trámite de la obtención de la licencia ambiental para el proyecto de la construcción de la planta de producción de cemento en el paraje Río Claro del Municipio de Sonsón, Antioquia, contiene información sobre los procesos, planos y diseños que son elementos determinantes en el know - how de la sociedad, por lo que debe mantenerse reservados en aplicación de los artículos 260 y siguientes de la Decisión 486 de la Comunidad Andina de Naciones y 6º y 18 de la Ley 1712 de 2014, argumentos que no fueron tenidos en cuenta en las decisiones del trámite constitucional pues no fue vinculado a este.

Para resolver la controversia planteada es necesario tener en cuenta:

Una vez revisado el expediente en préstamo de la acción de tutela con radicación 11001031500020160194301, se observa que efectivamente las sociedades Sumicol SAS y Ecocementos SAS no hicieron parte en dicho proceso.

La Sección Cuarta del Consejo de Estado al rendir el informe solicitado indicó que de los documentos allegados al proceso no era posible identificar la necesidad de vinculación de la sociedad Ecocementos SAS al trámite constitucional, pues las partes involucradas en el proceso no hicieron ninguna mención.

Si bien, esto es cierto, la Sala no puede acoger este argumento pues se debió vincular a la sociedad Sumicol SAS, ya que, de los documentos allegados a los expedientes solicitados en préstamo, esta era la titular de la licencia ambiental y, en consecuencia, la propietaria de la documentación que se aportó dentro del trámite administrativo cuyas copias solicitaba la señora Ferrucho Porras, es decir, era un tercero con interés directo en las decisiones que se adoptaran.

De ser así, la sociedad Sumicol SAS hubiera informado que la licencia ambiental, otorgada para el proyecto de la planta de producción de cemento en el paraje Río Claro del Municipio de Sonsón, Antioquia, de la que era titular, fue cedida a la sociedad Ecocementos SAS, negocio jurídico que fue autorizado mediante la Resolución 712-7108 del 30 de diciembre de 2015 por la Corporación Autónoma Regional Cornare.

Por lo anterior, se considera que la sociedad Ecocementos SAS sí debió haber sido vinculada al trámite constitucional y como no se hizo, dicha omisión lleva consigo la vulneración del derecho fundamental al debido proceso, así lo ha consideró la Corte Constitucional en Sentencia SU-627 del 1 de octubre de 2015, Magistrado Ponente Dr. Mauricio González Cuervo donde se manifestó que:

“(…).

Dada la existencia de dichos terceros, tanto el juez de primera instancia como el de segunda, tenían el deber de informar, notificar o vincular a dichos terceros, lo cual omitieron. Esta omisión, le impidió a estos terceros conocer del proceso e intervenir en él para defender sus derechos, con lo cual se advierte una evidente, grave y trascendente vulneración de sus derechos fundamentales, y se advierte, también, la violación del derecho fundamental de la Dirección Nacional de Estupefacientes en Liquidación a que el proceso de tutela sea tramitado con arreglo a lo previsto en el ordenamiento jurídico y no al margen de él. Al constatarse esta vulneración, sin que ello implique pronunciarse sobre si a la actora le asiste o no el derecho cuya protección reclama, se debía declarar la nulidad de lo actuado en el proceso de tutela, como en efecto lo hicieron la Sala Civil Familia del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Santa Marta y la Sala Civil de la Corte Suprema de Justicia.

(…)” (Negrillas fuera de texto).

Es del caso reiterar que en el caso en estudio la tutela interpuesta es procedente, excepcionalmente, porque la vulneración al derecho fundamental al debido proceso deviene de una actuación dentro del trámite de la acción de tutela, esto es, la omisión del juez constitucional de informar, notificar o vincular a los terceros que serían afectados por la demanda de tutela.

Por todo lo anterior, la Sala concluye que, en el caso en estudio, se presentó una vulneración al debido proceso de la sociedad Ecocementos SAS dentro del proceso de la acción de tutela 11001031500020160194301, puesto que la vulneración del derecho a la información que se estudió en este repercutía directamente en los intereses de la hoy demandante y así se declarará(14).

En virtud de ello, se decidirá dejar sin efectos la sentencia del 20 de febrero de 2017 proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado y, en consecuencia, se ordenar Por todo lo anterior, la Sala concluye que, en el caso en estudio, se presentó una vulneración al debido proceso de la sociedad Ecocementos SAS dentro del proceso de la acción de tutela 11001031500020160194301, puesto que la vulneración del derecho a la información que se estudió en este repercutía directamente en los intereses de la hoy demandante y así se declarará(15).

En virtud de ello, se decidirá dejar sin efectos la sentencia del 20 de febrero de 2017 proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado y, en consecuencia, se ordenará que se rehaga la actuación procesal con la vinculación de la sociedad Ecocementos SAS.

Igualmente, se dejará sin efectos la providencia que se expidió en cumplimiento de la providencia proferida dentro del trámite de la acción de tutela, esto es, la decisión del 3 de abril de 2017, adoptada por el Tribunal Administrativo de Antioquia dentro del proceso 05001233100020160002800, en el cual se resolvía el recurso de insistencia presentado por la señora Ferrucho Porras.

á que se rehaga la actuación procesal con la vinculación de la sociedad Ecocementos SAS.

Igualmente, se dejará sin efectos la providencia que se expidió en cumplimiento de la providencia proferida dentro del trámite de la acción de tutela, esto es, la decisión del 3 de abril de 2017, adoptada por el Tribunal Administrativo de Antioquia dentro del proceso 05001233100020160002800, en el cual se resolvía el recurso de insistencia presentado por la señora Ferrucho Porras.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA

1. Ampárase el derecho fundamental al debido proceso de la sociedad Ecocementos SAS, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de la presente providencia, y, en consecuencia, déjese sin efecto la decisión adoptada por la Sección Cuarta del Consejo de Estado del 20 de febrero de 2017.

2. Ordénase a la Sección Cuarta del Consejo de Estado rehacer la actuación judicial, para la cual debe ordenar la vinculación de la sociedad Ecocementos SAS como tercero con interés en las decisiones que allí se profieran.

3. Déjese sin efectos la providencia proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia el 3 de abril de 2017, la cual se adoptó en cumplimiento de la sentencia del 20 de febrero de 2017.

4. Notifíquese a las partes y a los intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.

5. Si no fuere impugnada esta decisión dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación, remítase el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, al día siguiente de su ejecutoria y devuélvanse los expedientes 05001233300020160002800 y 11001031500020160194301 que fueron remitidos en calidad de préstamo a esta corporación.

Notifíquese y cúmplase».

5 Consejo de Estado. Sala Plena. Expediente 11001-03-15-000-2009-01328-01. Acción de Tutela - Importancia jurídica. Actora: Nery Germania Álvarez Bello. Consejera Ponente: María Elizabeth García González.

6 El recuento de esos criterios se encuentra en las páginas 13 a 50 del fallo de la Sala Plena antes reseñado.

7 Ídem.

8 Entre otras en las sentencias T-949 del 16 de octubre de 2003; T-774 del 13 de agosto de 2004 y C-590 de 2005.

9 El mencionado requisito exige que la acción de tutela se interponga tan pronto se produce el hecho, acto u omisión al que se le atribuye la vulneración de los derechos fundamentales, o por lo menos dentro de un término prudencial y consecuencial a su ocurrencia, pues el paso prolongado del tiempo, indica que se ha disipado la gravedad de la lesión y la urgencia de la protección deprecada, desvirtuándose así, la inminencia de la afectación. La razón de ser del referido principio, es evitar que este mecanismo constitucional de defensa se utilice como herramienta que subsane la desidia, negligencia o indiferencia de las personas que debieron buscar una protección oportuna de sus derechos y no lo hicieron, o que la misma se convierta en factor de inseguridad jurídica.

10 Folios 185 y 186 del expediente en préstamo.

11 www.corteconstitucional.gov.co

12 Corte Constitucional, Sentencia C-543 de 1992.

13 Corte Constitucional, Sentencia T-315 de 2005, M.P. Jaime Córdoba Triviño

14 Esta posición ha sido acogida por esta Sala de Decisión en otras oportunidades, como por ejemplo, en la sentencia proferida el 11 de agosto de 2016, proceso con radicación 11001-03-15-000-2016-00563-01, iniciado en ejercicio de la acción de tutela por la señora Kelly Cristina Benedetti Álvarez contra el Tribunal Administrativo de Córdoba.

15 Esta posición ha sido acogida por esta Sala de Decisión en otras oportunidades, como por ejemplo, en la sentencia proferida el 11 de agosto de 2016, proceso con radicación 11001-03-15-000-2016-00563-01, iniciado en ejercicio de la acción de tutela por la señora Kelly Cristina Benedetti Álvarez contra el Tribunal Administrativo de Córdoba.