Sentencia 2017-01067 de enero 25 de 2018

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN QUINTA

Consejero Ponente:

Carlos Enrique Moreno Rubio

Bogotá, D.C., enero veinticinco (25) de dos mil dieciocho (2018).

Rad.: 68001-23-33-000-2017-01067-01

Actor: Transportes Aerotur SAS

Demandado: Superintendencia de Puertos y Transporte

Asunto: Acción de cumplimiento. Segunda instancia

EXTRACTOS: «II. CONSIDERACIONES DE LA SALA

1. Competencia.

La Sección Quinta es competente para decidir la impugnación contra la sentencia dictada por el Tribunal Administrativo de Santander, según lo dispuesto en los artículos 150 y 152 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA) y en el Acuerdo Nº 015 de febrero veintidós (22) de 2011 expedido por la Sala Plena del Consejo de Estado(3).

2. Problema jurídico.

Corresponde a la Sala resolver si confirma, revoca o modifica la decisión adoptada por la citada corporación en sentencia de septiembre veintisiete (27) de 2017, que declaró improcedente la acción.

3. Generalidades de la acción de cumplimiento.

La acción de cumplimiento busca la materialización de aquellos mandatos contenidos en las normas de rango legal y en los actos administrativos.

Con base en la regulación establecida en el artículo 87 de la Constitución y el desarrollo previsto en la Ley 393 de 1997, dicha posibilidad opera a partir de la orden que imparte el juez de lo contencioso administrativo a la autoridad renuente.

Este mecanismo procesal tiene carácter subsidiario, puesto que no procede cuando el demandante tenga a su alcance otro instrumento judicial para lograr la efectividad de la norma legal o del acto que estima incumplidos.

Tampoco procede cuando el ejercicio del medio de control pretenda el cumplimiento de normas legales y de actos administrativos que establezcan gastos.

De acuerdo con la reiterada jurisprudencia de esta corporación, la prosperidad de esta acción está sujeta a la observancia de los siguientes presupuestos: (i) que el deber jurídico cuya observancia se exige esté consignado en normas con fuerza de ley o en actos administrativos; (ii) que el mandato, la orden, el deber, la obligatoriedad o la imposición esté contemplada en forma precisa, clara y actual; (iii) que la norma esté vigente; (iv) que el deber jurídico esté en cabeza del accionado; (v) que se acredite que la autoridad o el particular en ejercicio de funciones públicas fue constituido en renuencia frente al cumplimiento de la norma o acto administrativo cuyo acatamiento pretende la demanda y (vi) que tratándose de actos administrativos no haya otro instrumento judicial para lograr su efectivo cumplimiento.

4. La constitución de la renuencia.

En el artículo 8º, la Ley 393 de 1997 señaló que “Con el propósito de constituir la renuencia, la procedencia de la acción requerirá que el accionante previamente haya reclamado el cumplimiento del deber legal o administrativo y la autoridad se haya ratificado en su incumplimiento o no contestado dentro de los diez (10) días siguientes a la presentación de la solicitud [...]”. (Negrillas fuera del texto).

Frente a los alcances de esta norma, la Sala mantiene un criterio reiterado según el cual “[...] el reclamo en tal sentido no es un simple derecho de petición sino una solicitud expresamente hecha con el propósito de cumplir el requisito de la renuencia para los fines de la acción de cumplimiento”(4).

Esta corporación también ha considerado que no puede tenerse por demostrado el requisito de procedibilidad de la acción en aquellos casos en que la solicitud “[...] tiene una finalidad distinta a la de constitución en renuencia”.(5)

Es importante que la solicitud permita determinar que lo pretendido por el interesado es el cumplimiento de un deber legal o administrativo, cuyo objetivo es el agotamiento del requisito de procedibilidad consistente en la constitución de la renuencia de la entidad demandada.

Como fue establecido en el numeral 5º del artículo 10º de la Ley 393 de 1997, la constitución de la renuencia de la entidad accionada debe acreditarse con la demanda, so pena de ser rechazada de plano la solicitud.

En este caso, el representante legal de la sociedad actora aportó la fotocopia de la petición radicada el veintiuno (21) de julio de 2017 ante la Superintendencia de Puertos y Transporte, mediante la cual solicitó el cumplimiento del artículo 52 de la Ley 1437 de 2011 en la actuación que culminó con la imposición de la sanción en su contra (fls. 9 y 10).

No obra prueba en el expediente que acredite que la entidad haya dado respuesta a la petición, por lo cual quedó agotado el requisito de constitución de la renuencia.

5. El caso concreto.

La sociedad demandante pretende el cumplimiento del artículo 52 de la Ley 1437 de 2011 dentro de una actuación adelantada por la Superintendencia de Puertos y Transporte que culminó con sanción en su contra por la transgresión de las normas que regulan la fecha límite que tenía para la presentación de los estados financieros correspondientes al año 2012.

La norma invocada dispuso lo siguiente:

“ART. 52.—Salvo lo dispuesto en leyes especiales, la facultad que tienen las autoridades para imponer sanciones caduca a los tres (3) años de ocurrido el hecho, la conducta u omisión que pudiere ocasionarlas, término dentro del cual el acto administrativo que impone la sanción debe haber sido expedido y notificado. Dicho acto sancionatorio es diferente de los actos que resuelven los recursos, los cuales deberán ser decididos, so pena de pérdida de competencia, en un término de un (1) año contado a partir de su debida y oportuna interposición. Si los recursos no se deciden en el término fijado en esta disposición, se entenderán fallados a favor del recurrente, sin perjuicio de la responsabilidad patrimonial y disciplinaria que tal abstención genere para el funcionario encargado de resolver [...]”(6). (Negrillas fuera del texto).

El Tribunal Administrativo de Santander declaró improcedente la acción por considerar básicamente que la sociedad Aerotur, como posible afectada, tenía a su alcance otro medio de defensa judicial para controvertir la sanción impuesta por la Superintendencia de Puertos y Transporte.

Advierte la Sala que en la impugnación, el representante legal de la sociedad actora no incluyó ningún argumento dirigido a desvirtuar la razón jurídica que expuso el a quo para decidir la improcedencia de la acción de cumplimiento.

El respectivo memorial estuvo limitado a señalar la posible existencia de un perjuicio irremediable que no invocó en la demanda y a insistir en la falta de competencia de la entidad para resolver el recurso de apelación contra el acto que inicialmente impuso la sanción.

No cuestionó la posibilidad que tenía de acudir al medio de defensa judicial procedente contra la decisión de la Superintendencia de Puertos y Transporte, pues incluso admitió que ya operó la caducidad de dicho medio de control.

A pesar de lo anterior, la Sala reitera, como lo hizo el a quo, que la controversia sobre la legalidad de los actos administrativos que impusieron la sanción a Aerotur no puede hacerse a través de la acción de cumplimiento, ya que la sociedad tuvo a su alcance otro mecanismo ordinario de defensa judicial que pudo ejercer para tales efectos.

Aunque la sociedad demandante solicitó la materialización del silencio administrativo positivo, lo que realmente busca es controvertir la legalidad del acto expreso mediante el cual la Superintendencia de Puertos y Transporte confirmó la resolución recurrida, la cual goza de presunción de legalidad y debía ser atacada en sede ordinaria.

Se trataba del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, en desarrollo del cual también pudo haber alegado la falta de competencia de la Superintendencia de Puertos y Transporte.

Es claro, entonces, que la acción no cumple el requisito adjetivo de la subsidiariedad puesto que la sociedad Aerotur disponía de otro medio ordinario de defensa judicial que no ejerció contra la decisión administrativa mediante la cual fue objeto de la referida sanción de multa.

En consecuencia, la sentencia del a quo será confirmada.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley

FALLA

1. Confirmar la providencia impugnada, esto es la sentencia de septiembre veintisiete (27) de 2017 dictada por el Tribunal Administrativo de Santander, que declaró improcedente la acción.

2. En firme esta providencia, devuélvase el expediente al tribunal de origen.

Notifíquese y cúmplase

Consejeros: Rocío Araújo Oñate, Presidente—Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez—Carlos Enrique Moreno Rubio—Alberto Yepes Barreiro».

3 Dicho acuerdo estableció la competencia de la Sección Quinta para el conocimiento de las apelaciones contra las providencias susceptibles de ese recurso que sean dictadas por los tribunales administrativos, en primera instancia, en las acciones de cumplimiento.

4 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, providencia de octubre veinte (20) de 2011, Exp. 2011-01063, C.P. Mauricio Torres Cuervo.

5 Sobre el particular pueden verse las providencias de noviembre veintiuno (21) de 2002 dentro del expediente ACU-1614 y de marzo diecisiete (17) de 2011, Exp. 2011-00019.

6 Los apartes resaltados en negrillas corresponden al segmento normativo cuyo cumplimiento pretende la sociedad actora.