Sentencia 2017-01224 de mayo 24 de 2018

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Ref.: Radicación 68001233300020170122401

Consejero Ponente:

Dr. Roberto Augusto Serrato Valdés

Recurso de apelación en contra de la sentencia de 7 de noviembre de 2017, proferida por el Tribunal Administrativo de Santander

Actor: Edwim Acero Castillo

Demandado: Lelio Morales Peña

Tema: Pérdida de investidura de concejal - Causales de pérdida de investidura - Tener vínculo con funcionario que haya ejercido autoridad civil dentro de los doce (12) meses anteriores a la elección

Bogotá, D. C., veinticuatro de mayo de dos mil dieciocho.

EXTRACTOS: «VII. Consideraciones de la Sala

VII.1. Competencia

La Sala es competente para conocer de la apelación de las sentencias proferidas en procesos de pérdida de investidura de concejales, de una parte, en virtud del artículo 48 parágrafo 2º de la Ley 617 de 2000, norma que establece la segunda instancia para tales procesos y, de otra, el Acuerdo 55 de 2003 expedido por la Sala Plena de esta Corporación, reglamento donde quedó consagrado que el recurso de apelación de las sentencias de pérdida de investidura, proferidas por los Tribunales Administrativos será de conocimiento de la Sección Primera.

VII.2. Procedibilidad de la acción

Se encuentra acreditado que el señor Lelio Morales Peña, fue electo como Concejal del municipio de Lebrija (Santander), para el período constitucional 2016-2019, según consta en el documento contentivo de la forma E-26 JAL (fl. 15, cdno. 1). Ello significa que el demandado es sujeto pasivo de la presente acción de pérdida de la investidura, atendido el artículo 48 de la Ley 617 de 2000.

VII.3. Planteamiento del problema jurídico a resolver

El recurrente, en su escrito de apelación, afirmó que el motivo de inconformidad con la sentencia de instancia radica en que el a quo erró al considerar que el artículo 48 de la Ley 617 de 2000, consagró la violación al régimen de inhabilidades como causal de pérdida de investidura, por lo que el numeral 2º del artículo 55 de la Ley 136 de 1994 no puede servir de fundamento legal para proferir la sentencia, toda vez que el mismo fue derogado por la referida Ley 617.

Sostuvo que el demandado no se encuentra inhabilitado, como quiera que la señora Eliana Morales Rodríguez no ejerció cargo alguna que implique autoridad civil.

Corresponde, entonces, a la Sala, de acuerdo con las prescripciones del inciso 1º del artículo 328 del Código General del Proceso, analizar si el señor Lelio Morales Peña, quien resultó electo como concejal del municipio de Lebrija (Santander), se encuentra incurso en la causal de inhabilidad consagrada en el numeral 4º del artículo 40 de la Ley 617 de 2000, en razón a que su hija ejerció como Inspectora Urbana, de Tránsito y Transporte, por lo que actuó con autoridad civil dentro del año anterior a su elección en el respectivo municipio.

Para desatar el problema jurídico, la Sala debe determinar, inicialmente, si dicha prohibición es causal de pérdida de investidura para los concejales.

VII.3.1. La violación del régimen de inhabilidades previsto en la ley para los concejales

La aplicación del precedente jurisprudencial relativo a la violación del régimen de inhabilidades como causal de pérdida de investidura de concejales ha sido abordada por esta Sección en diferentes oportunidades, argumentos que serán prohijados en esta oportunidad.

Al respecto, la Sala estima necesario recordar que tanto la Sala Plena del Consejo de Estado(3) como la Sección Primera(4), han sostenido que pese a que el artículo 48 de la Ley 617 no alude a la violación del régimen de inhabilidades como causal de pérdida de investidura, esto no quiere decir que la misma haya sido suprimida, toda vez que el numeral 6º del referido artículo 48 prevé con total claridad que los diputados, concejales municipales y distritales, y los miembros de juntas administradoras locales perderán su investidura “[…] por las demás causales expresamente previstas en la ley […]”.

En las providencias de 23 de julio de 2002(5), 2 de marzo de 2006(6) y 13 de diciembre de 2012(7), la Sección Primera consideró lo siguiente:

“[…] Al respecto, se tiene que la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación decidió que en el artículo 48 de la Ley 617 de 2000 deben entenderse incorporadas otras causales de Pérdida de la Investidura de concejales municipales, pues no derogó en su totalidad, por ejemplo, en lo concerniente la totalidad de la Ley 136 de 1994. Por ello, con respecto a la vigencia de la violación del régimen de inhabilidades, la Sala Plena asumió por importancia jurídica el estudio del tema arribando a la conclusión de que el numeral 8° del artículo 43 de la Ley 617 de 2000 remite a causales de Pérdida de la Investidura consagradas en' otras normas, entre ellas, la Ley 136 de 1994, por lo que se entiende que en este aspecto no derogó el numeral 2º del artículo 55 de dicha norma y, consecuencialmente, encontró que la violación al régimen de inhabilidades continúa siendo causal de Pérdida de la Investidura de concejales […]”.

“[…] Frente al cargo de pérdida de investidura de un concejal por violación del régimen de inhabilidades al haber ejecutado un contrato de prestación de servicios en territorio del Distrito y dentro del término de inhabilidad del numeral 4º del artículo 66 del Decreto-Ley 1421 de 1993, la controversia gira en torno de establecer si el juez de primera instancia erró al considerar, de una parte, que la violación al régimen de inhabilidades de los ediles no constituye causal de pérdida de investidura y, de otra parte, que las inhabilidades del artículo 66-4 del Estatuto Orgánico de Bogotá, fueron establecidas para la elección de los ediles del Distrito Capital, lo que podría llevar a su anulación mediante la acción electoral, pero realmente no están consagrados como causal de pérdida de investidura en la ley 617 de 2000.

3.1. En cuanto al primer reproche, la Sala acoge lo señalado por esta Sección en providencia del 2 de marzo de 2006, cuando precisó que:

“[…] El régimen de inhabilidades previsto en la Ley 136 de 1994 como causal de pérdida de investidura no fue derogado ni expresa ni tácitamente por la Ley 617 de 2000 en cuanto se refiere a los Concejales. De allí que, no obstante, que nada se dijo respecto de la violación del régimen de inhabilidades por parte de los Concejales y las consecuencias de ella en cuanto a la pérdida de investidura se refiere, se aplicarán las disposiciones que rigen para los Concejales […]” (Negrillas fuera de texto).

En suma y siguiendo los precedentes jurisprudenciales, la Sala concluye que la violación al régimen de inhabilidades sigue siendo causal de pérdida de investidura para los concejales, circunstancia que debe enmarcar la resolución del caso sub examine.

VII.3.2. La causal de pérdida de investidura alegada por la parte actora

Definido que la violación al régimen de inhabilidades sí constituye un motivo de pérdida de investidura para los concejales, es necesario dilucidar ahora si en el presente caso se presentó la causal alegada por la actora, la que encuentra su consagración en el numeral 2º del artículo 55 de la Ley 136 de 2 de junio de 1994, con la modificación introducida por el numeral 4º del artículo 40 de la Ley 617 de 6 de octubre 2000, cuyo tenor es:

“[…] ARTÍCULO 40. De las inhabilidades de los concejales. El artículo 43 de la Ley 136 de 1994 quedará así:

“Artículo 43. Inhabilidades: No podrá ser inscrito como candidato ni elegido concejal municipal o distrital: […]

4. Quien tenga vínculo por matrimonio, o unión permanente, o de parentesco en segundo grado de consanguinidad, primero de afinidad o único civil, con funcionarios que dentro de los doce (12) meses anteriores a la elección hayan ejercido autoridad civil, política, administrativa o militar en el respectivo municipio o distrito; o con quienes dentro del mismo lapso hayan sido representantes legales de entidades que administren tributos, tasas o contribuciones, o de las entidades que presten servicios públicos domiciliarios o de seguridad social en el régimen subsidiado en el respectivo municipio o distrito. Así mismo, quien esté vinculado entre sí por matrimonio o unión permanente o parentesco dentro del segundo grado de consanguinidad, primero de afinidad o único civil, y se inscriba por el mismo partido o movimiento político para elección de cargos o de corporaciones públicas que deban realizarse en el mismo municipio o distrito en la misma fecha. […]” (Negrilla fuera de texto).

Para emprender el análisis propuesto se estudiarán, en primer lugar, los elementos necesarios para la configuración de la inhabilidad antes transcrita, para luego, en segundo término, abordar el análisis de los argumentos expuestos por el demandado en el recurso de alzada.

Sobre el particular la Sala recuerda que para que se configure la causal de inhabilidad(8) señalada, se requiere la presencia de los siguientes supuestos: (i) tener la condición de Concejal; (ii) haber tenido vínculo matrimonial o unión permanente o parentesco en los grados señalados en la ley; (iii) que dicho vínculo se tenga con funcionarios que dentro de los doce (12) meses anteriores a la elección hayan ejercido autoridad civil, política, administrativa o militar en el respectivo municipio.

(i) Tener la condición de Concejal

Como se precisó con antelación, dentro del plenario se encuentra acreditado que el señor Lelio Morales Peña, fue electo como concejal del municipio de Lebrija (Santander), para el período constitucional 2016-2019, según consta en el documento contentivo de la forma E-26 JAL (fl. 15. cdno. 1).

(ii) Haber tenido vínculo matrimonial o unión permanente o parentesco en los grados señalados en la ley

En segundo lugar, en cuanto al parentesco como generador de la inhabilidad, el numeral 4º del artículo 40 de la Ley 617 de 6 de octubre 2000, dispone: “[…] quien tenga vínculo por matrimonio, o unión permanente, o de parentesco en segundo grado de consanguinidad, primero de afinidad o único civil […]” (negrillas fuera de texto).

Al respecto y de la revisión del plenario, la Sala encuentra que reposa dentro del expediente copia del Registro Civil de Nacimiento de la señora Eliana Morales Rodríguez (fls. 229 y 231. cdno. 1), del cual se desprende, sin dubitación alguna, el vínculo en primer grado de consanguinidad entre la referida persona y el servidor público demandado.

En efecto, se tiene que la señora Eliana Morales Rodríguez es hija del señor Lelio Morales Peña, quien es sujeto pasivo del medio de control de pérdida de la investidura de la referencia, por lo que se encuentra acreditado el segundo de los elementos que configuran la causal.

(iii) Que dicho vínculo se tenga con funcionarios que dentro de los doce (12) meses anteriores a la elección hayan ejercido autoridad civil, política, administrativa o militar en el respectivo municipio.

En tercer lugar, la Sala encuentra que la señora Eliana Morales Rodríguez, hija del demandado, por medio de la Resolución 021 del 27 de enero de 2015 expedida por el Alcalde Municipal (fl. 37. cdno. 1), fue encargada de las funciones de Inspectora Urbana categoría 3 a 6, Código 303, Grado 04 y de las funciones de Inspectora de Tránsito y Transporte, Código 312, Grado 04, de la planta globalizada del municipio de Lebrija, identificada con cédula de ciudadanía 1.099.365.832 de Lebrija. Se resalta que la citada funcionaria era titular del empleo que fue denominado Técnico Administrativo, Código 367, grado 01 en provisionalidad y fue encardada de referido cargo mientras se cumplía la incapacidad del señor Armando Escamilla Ariza.

Al respecto y en cuanto al elemento temporal, la Sala advierte que las elecciones al concejo del municipio de Lebrija se efectuaron el 25 de octubre de 2015, por lo que el período inhabilitante de que trata la norma en comento se configura dentro de los doce (12) meses anteriores a dicha jornada electoral, esto es, entre el 25 de octubre de 2014 y el 25 de octubre de 2015.

Así las cosas, teniendo en cuenta que el encargo para el ejercicio de las funciones por parte de la señora Eliana Morales Rodríguez se produjo entre el 27 de enero de 2015 y el 23 de febrero de la misma anualidad (fls. 36 y 37. cdno. 1), la Sala encuentra demostrado que las labores encargadas se realizaron dentro del referido período inhabilitante.

Ahora bien y en relación con el elemento funcional, la Sala estima necesario establecer si el cargo de Inspectora Urbana e Inspectora de Tránsito y Transporte de la planta globalizada del municipio de Lebrija, que desempeñó la hija del concejal demandado, comporta o no el ejercicio de autoridad civil, tal y como lo concluyó el a quo.

Al respecto, la Sala recuerda que el concepto de autoridad civil aparece definido en el artículo 188 de la Ley 136 de 1994, el cual señala lo siguiente:

“[…] Artículo 188. Autoridad civil. Para efectos de lo previsto en esta Ley, se entiende por autoridad civil la capacidad legal y reglamentaria que ostenta un empleado oficial para cualquiera de las siguientes atribuciones:

1. Ejercer el poder público en función de mando para una finalidad prevista en esta Ley, que obliga al acatamiento de los particulares y en caso de desobediencia, con facultad de la compulsión o de la coacción por medio de la fuerza pública.

2. Nombrar y remover libremente los empleados de su dependencia, por sí o por delegación.

3. Sancionar a los empleados con suspensiones, multas o destituciones […]” (Negrillas fuera de texto).

Sobre el tema la jurisprudencia de esta Corporación ha señalado que la autoridad civil consiste en el ejercicio de actos de poder y mando, que se desarrollan mediante típicos actos de autoridad que recaen sobre los ciudadanos, la comunidad en general y sobre la organización estatal en sí(9). Dicha manifestación de autoridad implica, por lo tanto, el ejercicio de dirección o mando y se expresa en la posibilidad de impartir órdenes, instrucciones o de adoptar medidas coercitivas, de carácter general o particular, de obligatorio acatamiento, tal y como lo precisó la Sala Plena en el texto de la providencia que se transcribe a continuación(10):

“[…] La autoridad civil suele expresarse a través de i) la toma de decisiones, o su injerencia efectiva en ellas, o ii) de la ejecución de las mismas. Las primeras deben denotar la idea de mando, poder, dirección, coordinación y control que se tiene sobre los ciudadanos, los bienes que posee o administra el Estado, o sobre los sectores sociales y económicos; pero no se trata de cualquier clase de decisión —las cuales adopta, incluso, un funcionario del nivel operativo de una organización, en la labor diaria que tiene a cargo—, sino de aquella que determina originariamente el modo de obrar mismo del Estado. La segunda supone la realización práctica de las tareas que desarrolla la entidad, y su puesta en práctica demuestra el control que se tiene sobre la administración, los funcionarios y los ciudadanos destinatarios de las políticas que se trazan desde un vértice de la administración pública […]” (Negrillas fuera de texto).

En igual sentido, la Sala Plena de la corporación ha señalado que la autoridad civil comprende la autoridad administrativa, al considerar “[…] que para efectos de examinar las causales de inhabilidad y determinar si un servidor público ejerce o no autoridad civil, se debe partir del análisis del contenido funcional que tenga su cargo y, en tal perspectiva, la autoridad civil comprende la autoridad administrativa, de la manera que la primera es el género y la segunda la especie […]”(11) (Negrillas fuera de texto).

Por ende, según lo sostuvo la sentencia de 8 de mayo de 2007, “[…] la autoridad civil es caracterizada por el legislador porque el empleado público está investido de capacidad legal y reglamentaria para emplear el poder público ‘en función de mando’ con el propósito de desarrollar los altos fines perseguidos por la ley, y en caso de desacato por el destinatario de la respectiva orden, hacerse obedecer con el auxilio de la fuerza pública de ser necesario […]”(12) (Negrillas fuera de texto).

En lo atiente a la autoridad administrativa ella es definida en el artículo 190 de la Ley 136 de 1994(13), a través de la conceptualización de la dirección administrativa, de manera similar a la autoridad civil, con la diferencia de que la misma no solo la tienen quienes ejercen el gobierno, sino que también está en cabeza de los gerentes o jefes de las entidades descentralizadas y de los jefes de las unidades administrativas especiales, en tanto superiores de los correspondientes servicios municipales, así como en cabeza de los empleados oficiales que tengan competencia para ejecutar cualquiera de las funciones administrativas allí mencionadas (contratación, ordenar el gasto, decidir situaciones administrativas laborales e investigar faltas disciplinarias).

Si se observa el alcance de la función de la autoridad administrativa al ser comparada frente a la autoridad civil, “[…] se podrá inferir que las competencias de la primera están inmersas en las competencias de la última, la que además puede proyectarse externamente, hacia los particulares, de modo que pueda recurrirse a la compulsión o a la coacción con el concurso de la fuerza pública […]”(14) (Negrillas fuera de texto).

Teniendo en cuenta lo anterior y de la revisión del plenario, la Sala reitera que la señora Eliana Morales Rodríguez fue encargada de las funciones del cargo de Inspectora de Tránsito y Transporte, y que de acuerdo con la Resolución 164 de 24 de julio de 2013(15), le correspondía ejercer las siguientes actividades (fls. 38 a 42. Cdno. 1):

“[…] Denominación del empleo: Inspector de Tránsito y Transporte

Clase de empleo: Carrera administrativa

Código 312

Grado: 04

[…]

Propósito principal

Realizar los procedimientos establecidos en materia de tránsito y transporte para la atención de los eventos que se ocasionen en ese sector de acuerdo al marco legal vigente en esta materia.

Descripción de las funciones esenciales

1. Acatar las directrices impartidas por el secretario de tránsito y movilidad, sobre regulación y control de tránsito público y urbano en todas sus modalidades, el mejoramiento de las condiciones de movilidad y el desarrollo de infraestructura vía y de transporte.

2. Velar por el estricto cumplimiento de las normas de tránsito y transporte, de conformidad con las directrices impartidas por las autoridades competentes.

3. Efectuar vigilancia y control en materia de tránsito y movilidad, imponiendo las sanciones a los contraventores de conformidad con lo establecido en el Código Nacional de Tránsito y demás normas vigentes.

4. Participar en la elaboración de los reglamentos de tránsito para la circulación de vehículos y peatones, indispensables para el cumplimiento de normas superiores […].

5. Velar por la expedición por parte de la autoridad competente y de acuerdo con las disposiciones vigentes.

6. Emitir conceptos técnicos en asuntos de su competencia relacionados con el cumplimiento de las normas de tránsito por parte de las entidades prestadoras de servicio de transporte público y de conformidad con las disposiciones legales sobre la materia.

7. Proyectar para la firma del superior inmediato los actos administrativos para la reglamentación de funcionamiento de parqueaderos.

8. Conocer de las contravenciones de tránsito y transporte […] proyectar para la firma las medidas preventivas en los términos de ley.

9. Elaborar los informes sobre las actividades desarrolladas por la dependencia y por solicitud de diferentes entidades […].

10. Realizar las audiencias por imposición de comparendos […] proyectar para la firma del superior inmediato acto administrativo pertinente de conformidad con las normas y leyes vigentes […]” (Negrillas fuera de texto).

Así las cosas, de la lectura detallada del manual de funciones transcrito, la Sala encuentra que si bien es cierto que, en materia preventiva, a la señora Eliana Morales Rodríguez le correspondía proyectar los actos administrativos técnicos(16) para la firma del superior inmediato, también lo es que se le otorgaron específicas funciones y potestades para el estricto cumplimiento de las normas de tránsito y transporte, esto es, para vigilar y controlar el tránsito y la movilidad; para imponer sanciones a los contraventores de conformidad con lo establecido en el Código Nacional de Tránsito y demás normas vigentes; para emitir conceptos técnicos en asuntos de su competencia relacionados con el cumplimiento de las normas de tránsito por parte de las entidades prestadoras de servicio de transporte público y, además, para realizar las audiencias para imposición de comparendos.

Bien lo consideró el a quo cuando sostuvo que “[…] las funciones asignadas al Inspector de Tránsito y Transporte de Lebrija en materia de prevención de tránsito no implican la adopción de decisiones que vinculan directamente a los ciudadanos […]”, pero que en materia sancionatoria tiene la facultad de realizar audiencias públicas y además la de imponer sanciones por el desconocimiento de normas de tránsito […]”.

Cabe resaltar que la señora Eliana Morales Rodríguez, en ejercicio de las funciones antes reseñadas, inició e impuso sanciones por la contravención de normas de tránsito y movilidad; entre las cuarenta y cuatro (44) actuaciones administrativas que se aportaron al plenario, y de las que se resaltan las siguientes (fls. 186 a 225. Cdno. 1):

ActuaciónDecisiónFuncionario
Resolución 14850 de 23 de febrero de 2015Declarar contraventor de normas de tránsito a la señora Johanna Moreno Quiroga e impone multa de $171.830Eliana Morales Rodríguez
Inspectora Municipal de Policía y Tránsito Encargada
(fl. 186)
Resolución 14809 de 16 de febrero de 2015Declarar contraventor de normas de tránsito al señor Fabián Quitian Suárez e impone multa de $322.175Eliana Morales Rodríguez
Inspectora Municipal de Policía y Tránsito Encargada
(fl. 187)
Resolución 14801 de 16 de febrero de 2015Declarar contraventor de normas de tránsito al señor Pablo César Cárdenas Corzo e impone multa de $322.175Eliana Morales Rodríguez
Inspectora Municipal de Policía y Tránsito Encargada
(fl. 188)
Resolución 14815 de 16 de febrero de 2015Declarar contraventor de normas de tránsito al señor Armando Gil Ramírez e impone multa de $322.175Eliana Morales Rodríguez
Inspectora Municipal de Policía y Tránsito Encargada
(fl. 189)
Resolución 14800 de 16 de febrero de 2015Declarar contraventor de normas de tránsito a la señora Antonio María Ortiz Fuentes e impone multa de $644.350Eliana Morales Rodríguez
Inspectora Municipal de Policía y Tránsito Encargada
(fl. 190)
Resolución 14816 de 16 de febrero de 2015Declarar contraventor de normas de tránsito al señor Yesid Ramírez e impone multa de $322.175Eliana Morales Rodríguez
Inspectora Municipal de Policía y Tránsito Encargada
(fl. 192)
Resolución 14882 de 23 de febrero de 2015Declarar contraventor de normas de tránsito al señor Luis Alberto Ángel Ruíz e impone multa de $171.827Eliana Morales Rodríguez
Inspectora Municipal de Policía y Tránsito Encargada
(fl. 197)
Resolución 14893 de 23 de febrero de 2015Declarar contraventor de normas de tránsito al señor José Alirio Malagón Mantilla e impone multa de $322.175Eliana Morales Rodríguez
Inspectora Municipal de Policía y Tránsito Encargada
(fl. 198)
Resolución 14976 de 5 de marzo de 2015Declarar contraventor de normas de tránsito al señor Juan Camilo Zambrano e impone multa de $644.350Eliana Morales Rodríguez
Inspectora Municipal de Policía y Tránsito Encargada
(fl. 207)
Resolución 14970 de 6 de marzo de 2015Declarar contraventor de normas de tránsito al señor Oscar Gómez Santamaría e impone multa de $644.350Eliana Morales Rodríguez
Inspectora Municipal de Policía y Tránsito Encargada
(fl. 211)
Resolución 15016 de 6 de marzo de 2015Declarar contraventor de normas de tránsito al señor Yoseph Sarmiento Reyver e impone multa de $322.175Eliana Morales Rodríguez
Inspectora Municipal de Policía y Tránsito Encargada
(fl. 212)
Resolución 15002 de 9 de marzo de 2015Declarar contraventor de normas de tránsito al señor Jesús Alberto Gelves e impone multa de $171.827Eliana Morales Rodríguez
Inspectora Municipal de Policía y Tránsito Encargada
(fl. 215)
Resolución 14993 de 9 de marzo de 2015Declarar contraventor de normas de tránsito al señor Elías Serrano e impone multa de $322.170Eliana Morales Rodríguez
Inspectora Municipal de Policía y Tránsito Encargada
(fl. 217)
Resolución 14999 de 9 de marzo de 2015Declarar contraventor de normas de tránsito al señor Ever García Ramírez e impone multa de $322.175Eliana Morales Rodríguez
Inspectora Municipal de Policía y Tránsito Encargada
(fl. 219)
Resolución 14999 de 10 de marzo de 2015Declarar contraventor de normas de tránsito al señor Hernán Archila e impone multa de $171.827Eliana Morales Rodríguez
Inspectora Municipal de Policía y Tránsito Encargada
(fl. 221)
Resolución 15005 de 10 de marzo de 2015Declarar contraventor de normas de tránsito al señor José Duarte Cárdenas e impone multa de $171.827Eliana Morales Rodríguez
Inspectora Municipal de Policía y Tránsito Encargada
(fl. 222)

Ahora bien, tal como lo señaló el Agente del Ministerio Público, es claro que de conformidad con el artículo 3º de la Ley 769 de 2002(17), son autoridades los Inspectores de Tránsito son autoridades en su respectiva jurisdicción. Establece el citado precepto:

“[…] El Ministro de Transporte. Los Gobernadores y los Alcaldes. Los organismos de tránsito de carácter departamental, municipal o Distrital. La Policía Nacional a través de la Dirección de Tránsito y Transporte. Los Inspectores de Policía, los Inspectores de Tránsito, Corregidores o quien haga sus veces en cada ente territorial. La Superintendencia General de Puertos y Transporte. Las Fuerzas Militares para cumplir exclusivamente lo dispuesto en el parágrafo 5° de este artículo. Los Agentes de Tránsito y Transporte […]” (Negrillas fuera de texto).

En este mismo sentido, el artículo 7º ibídem, dispone que las autoridades de tránsito velarán por la seguridad de las personas; sus funciones serán de carácter regulatorio y sancionatorio y sus acciones deben estar orientadas a la prevención y asistencia técnica y humana a los usuarios de las vías, como se evidencia. Dispone la referida norma:

“[…] Cumplimiento régimen normativo. Las autoridades de tránsito velarán por la seguridad de las personas y las cosas en la vía pública y privadas abiertas al público. Sus funciones serán de carácter regulatorio y sancionatorio y sus acciones deben ser orientadas a la prevención y la asistencia técnica y humana a los usuarios de las vías […]” (Negrillas fuera de texto).

Por lo anterior, no le asiste razón al recurrente cuando precisó que de acuerdo con el Decreto 785 de 2005, reglamentario de la Ley 909 de 2004, el Inspector de Tránsito y Transporte es de nivel técnico y, por lo tanto, sólo tenía asignadas funciones que implican el desarrollo de procesos y procedimientos en labores técnicas misionales y de apoyo, dado que, como quedó demostrado, la señora Eliana Morales Rodríguez ejerció autoridad al imponer multas de conformidad con lo dispuesto en la Resolución 164 de 24 de julio de 2013(18) y en la Ley 769 de 2002(19),

De otra parte y en relación con el ejercicio de las funciones de Inspector Urbano, la Sala observa que si bien es cierto que no se aportó el manual de funciones de dicho empleo, también lo es que la Secretaría de Movilidad, Tránsito y Transporte del municipio de Lebrija allegó al plenario sendos actos administrativos a través de los cuales se evidencia que funcionaria tramitó procesos policivos originados en la perturbación a la posesión material o con la tenencia de un bien inmueble, como se observa a continuación:

ActuaciónDecisiónFuncionario
Auto de 24 de febrero de 2015
Proceso policivo por perturbación a la tenencia
Se admitió querella por perturbación a la tenenciaEliana Morales Rodríguez
Inspectora de Policía Encargada
(fl. 181)
Auto de 25 de febrero de 2015
Proceso policivo de lanzamiento por ocupación de hecho
Se rechazó la querella presentada por falta de competencia funcionalEliana Morales Rodríguez
Inspectora de Policía Encargada
(fl. 182)
Auto de 4 de marzo de 2015
Proceso ordinario civil de policía por perturbación a una servidumbre
Se inadmitió la querella presentada, por no reunir los requisitos establecidos en el CPSEliana Morales Rodríguez
Inspectora de Policía Encargada
(fls. 183 y 184)
Auto de 9 de marzo de 2015
Proceso ordinario civil de policía por perturbación a una servidumbre
Se admitió querella por perturbación a una servidumbreEliana Morales Rodríguez
Inspectora de Policía Encargada
(fl. 185)

Puede concluirse, entonces, que la señora Eliana Morales Rodríguez, hija del concejal demandado, ejerció autoridad civil, lo anterior teniendo en cuenta las funciones relativas a procesos administrativos originados en actuaciones policivas por contravenciones relacionadas en la perturbación a la posesión material o a la tenencia de un bien inmueble e, igualmente, en materia de tránsito y transporte al tramitar e imponer multas en esas materias.

En efecto, tal y como quedó demostrado en los actos administrativos relacionados con antelación, la hija del concejal demandado, en ejercicio de la función administrativa y con competencia, desarrolló un fin perseguido por el ordenamiento jurídico, que no es otro que protección a la propiedad y la regulación del tránsito y transporte en el municipio de Lebrija.

En este contexto, se repite, no es recibo el argumento del recurrente en cuanto a que los cargos desempeñados por la señora Eliana Morales Rodríguez se relacionan con procesos y procedimientos en labores misionales y de apoyo y, mucho menos, se refieren a la aplicación de la ciencia y la tecnología.

De otra parte, la Sala considera que si bien es cierto que no obra dentro del plenario el acta de posesión de la hija del concejal demandado, también lo es que la Secretaría de Movilidad, Tránsito y Transporte del municipio de Lebrija informó que “[…] revisando el archivo institucional, no se encontró el acta por cuanto parece que se encuentra refundida dentro de la documentación de archivo general, y por la inmediatez en la que se requiere allegar la documentación, no da tiempo para hacer una exhaustiva búsqueda del documento en mención […]”.

Teniendo en cuenta lo anterior, la referida dependencia en oficio del 31 de agosto de 2017 (fls. 36, 179 y s.s. cdno. 1), certificó que el encargo desempeñado por la señora Eliana Morales Rodríguez, “[…] se efectuó por el tiempo de la incapacidad del Dr. Armando Escamilla Ariza, desde el 27 de enero de 2015 al 23 de febrero de 2015 […]”.

Finalmente, en punto de la culpabilidad, se deberá analizar si en las circunstancias particulares en que se presentó la conducta, el demandado conocía o debía conocer la actuación que desarrolló y si su voluntad se enderezó a esa acción u omisión. En este sentido el juez, luego de determinar si se configura la causal de pérdida de investidura, debe evaluar si existe alguna circunstancia que excluya la responsabilidad del sujeto, bien sea porque haya actuado de buena fe o, en caso de que la causal lo admita, se esté ante una situación de caso fortuito o fuerza mayor, o en general exista alguna circunstancia que permita descartar la culpa.

En el presente caso, la Sala debe evaluar la conducta desplegada por el concejal demandado, esto es, si al inscribirse a los comicios del 25 de octubre de 2015, en los cuales se elegirían los concejales de, entre otros entes territoriales, el municipio de Lebrija (Santander), conocía que su hija, Eliana Morales Rodríguez, ejercía autoridad civil al desempeñar en encargo los cargos de Inspectora Urbana e Inspectora de Tránsito y Transporte en el mismo municipio.

Al respecto no debe perderse de vista para el presente caso, que la Corte Constitucional, en la Sentencia SU 501 de 2015, Magistrada Ponente Myriam Ávila Roldan, subrayó que como quiera que en los procesos de pérdida investidura no es posible calificar el grado de culpabilidad (dolo, culpa grave o leve), y por tanto tampoco es posible modular la sanción, se requiere acreditar un mínimo de culpabilidad para que sea impuesta la sanción.

Entonces, esta Sala precisó en la precitada sentencia de 25 de mayo de 2017, que el abordaje del aspecto subjetivo requiere el análisis del dolo y la culpa y, para el análisis de esos aspectos, debía acudirse al artículo 63 del Código Civil, que prevé:

“[…] ARTÍCULO 63. Culpa y dolo. La ley distingue tres especies de culpa o descuido.

Culpa grave, negligencia grave, culpa lata, es la que consiste en no manejar los negocios ajenos con aquel cuidado que aun las personas negligentes o de poca prudencia suelen emplear en sus negocios propios. Esta culpa en materias civiles equivale al dolo.

Culpa leve, descuido leve, descuido ligero, es la falta de aquella diligencia y cuidado que los hombres emplean ordinariamente en sus negocios propios. Culpa o descuido, sin otra calificación, significa culpa o descuido leve. Esta especie de culpa se opone a la diligencia o cuidado ordinario o mediano.

El que debe administrar un negocio como un buen padre de familia, es responsable de esta especie de culpa.

Culpa o descuido levísimo es la falta de aquella esmerada diligencia que un hombre juicioso emplea en la administración de sus negocios importantes. Esta especie de culpa se opone a la suma diligencia o cuidado.

El dolo consiste en la intención positiva de inferir injuria a la persona o propiedad de otro […]”.

Cabe resaltar que es una obligación general para quien pretende acceder a la función pública la revisión de los requisitos y el marco normativo que rige el cargo al cual se aspira, incluso en los eventos de elección popular; sin embargo el entendimiento de dichos requisitos debe analizarse de acuerdo con las condiciones personales del sujeto, esto es el grado de formación, su profesión, las circunstancias que lo rodearon; e, igualmente, se tendrán en cuenta los actos que haya realizado para conocer dicho marco normativo, por ejemplo solicitar conceptos o asesorarse frente a la configuración o no de la referida inhabilidad, para con base en ello, determinar si se obró con el cuidado requerido y así definir si su conducta es culposa o si, por el contrario, se está ante una situación de buena fe exenta de culpa que impida el reproche subjetivo de su obrar.

Ahora bien, los hechos descritos anteriormente en modo alguno permiten indicar que el demandado actuó con la diligencia debida pues está establecido en este proceso que no obstante su deber de conocer los requisitos y calidades con los que debe contar un candidato para ser elegido concejal municipal, así como las inhabilidades que le impiden serlo, dentro de la que se encuentra la que ahora se le endilga, el señor Lelio Morales Peña procedió a inscribirse para tales comicios.

Esta conducta corresponde, según el citado artículo 63, a la falta de cuidado que los hombres emplean ordinariamente en los negocios propios, en la medida en que, se reitera, la Ley 617 establece, en el numeral 4º del artículo 40, las inhabilidades o requisitos negativos de los que debe carecer el candidato al Concejo para ser elegido y ejercer la curul, dentro de las cuales se encuentra, como ya se ha explicado, tener vínculo con funcionario que haya ejercido autoridad civil dentro de los doce (12) meses anteriores a la elección en el mismo ente territorial.

Por lo anterior, la Sala considera que, como bien lo consideró el Tribunal de instancia, debe decretarse la pérdida de investidura del señor Lelio Morales Peña, electo como Concejal del municipio de Lebrija (Santander), para el período constitucional 2016-2019, razón por la que se confirmará la sentencia proferida por el a quo, tal y como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de este proveído.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley.

FALLA:

1. CONFIRMAR la providencia apelada, esto es, la sentencia de 7 de noviembre de 2017 por el Tribunal Administrativo de Santander, por las razones expuestas en la parte motiva.

2. Ejecutoriada esta providencia, DEVUÉLVASE el expediente al tribunal de origen.

Cópiese, notifíquese y cúmplase.

Se deja constancia de que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha».

3 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sentencia de 23 de junio de 2002. Rad. 7177. M. P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.

4 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Sentencia de 30 de junio de 2017. Rad.: 2016-00731. M. P. Hernando Sánchez Sánchez.

5 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sentencia de 23 de junio de 2002. Rad. 7177. M. P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.

6 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Rad.: 2004-2404. M. P. María Claudia Rojas Lasso.

7 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Sentencia de 13 de diciembre de 2012. Rad. 2012-00235. M. P. Marco Antonio Velilla Moreno.

8 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Sentencia de 5 de mayo de 2016. Rad.: 2013-00290. C. P. María Claudia Rojas Lasso.

9 Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia de 7 de mayo de 2013. Rad. 2012-00789. C. P. Carlos Alberto Zambrano Barrera.

10 Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia de 11 de febrero de 2008. Rad. 00287.

11 Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia de 19 de marzo de 2001. Rad. 00155.

12 Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia de 8 de mayo de 2007. Rad. 00016.

13 “[…] Artículo 190. Dirección administrativa. Esta facultad además del alcalde, la ejercen los secretarios de la alcaldía, los jefes de departamento administrativo y los gerentes o jefes de las entidades descentralizadas, y los jefes de las unidades administrativas especiales como superiores de los correspondientes servicios municipales. También comprende a los empleados oficiales autorizados para celebrar contratos o convenios; ordenar gastos con cargo a fondos municipales; conferir comisiones, licencias no remuneradas, decretar vacaciones y suspenderlas, para trasladar horizontal o verticalmente los funcionarios subordinados; reconocer horas extras, vincular personal supernumerario o fijarle nueva sede al personal de planta; a los funcionarios que hagan parte de las unidades de control interno y quienes legal o reglamentariamente tengan facultades para investigar las faltas disciplinarias […]”.

14 Ibídem.

15 “[…] por la cual se adopta el manual específico de funciones, requisitos mínimos y competencias laborales para los empleos de la planta global de personal de la administración central del municipio de Lebrija, Santander […]”.

16 Los actos administrativos técnicos han sido catalogados por la doctrina como una especie de los administrativos generales, han sido llamados Reglamentos, y se entiende por ellos lo siguiente: ordenamientos técnicos, de carácter general, obligatorios con el fin de hacer efectivo el cumplimiento de la Ley. DROMI, Roberto. Derecho Administrativo. Tomo I. Buenos Aires. Ediciones Hispania Libros. Reimpresión 2015.

17 “[…] Por la cual se expide el Código Nacional de Tránsito […]”.

18 “[…] por la cual se adopta el manual específico de funciones, requisitos mínimos y competencias laborales para los empleos de la planta global de personal de la administración central del municipio de Lebrija, Santander […]”.

19 “[…] Por la cual se expide el Código Nacional de Tránsito […]”.