Sentencia 2017-01365 de marzo 15 de 2018

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN QUINTA

Rad: 08001-23-33-000-2017-01365-01

Consejera Ponente:

Dra. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez

Actora: Nelsy Judith De La Hoz Marenco en representación de Daisy Milena De La Hoz Marenco

Demandados: Nación - Ministerio de Educación Nacional y otros

Asunto: Fallo de segunda instancia - Acción de tutela

Bogotá, D. C., quince de marzo de dos mil dieciocho.

La Sala decide la impugnación(1) presentada por el Ministerio de Educación Nacional contra el fallo de 5 de diciembre de 2017, por medio del cual el Tribunal Administrativo del Atlántico amparó los derechos fundamentales invocados en el escrito de tutela.

l. Antecedentes

1. La tutela.

La ciudadana Nelsy Judith De La Hoz Marenco, en condición de agente oficiosa de su sobrina Daisy Milena De La Hoz Marenco, formuló acción de tutela(2) contra el Ministerio de Educación Nacional, el Departamento Nacional de Planeación(3), el Instituto Colombiano de Crédito Educativo y Estudios Técnicos en el Exterior(4) , el Instituto Colombiano para la Evaluación de Educación Superior(5) y el Distrito de Barranquilla, al considerar vulnerados los derechos fundamentales de su agenciada a la educación, igualdad, dignidad humana y a la protección reforzada del interés superior del menor.

2. Hechos.

Como sustento fáctico de la demanda, la accionante señaló, en síntesis, que:

a) El 27 de agosto de 2017, Daisy Milena De La Hoz Marenco presentó las pruebas Saber Grado 11.

b) El 11 de noviembre de 2017, se recibieron los resultados de ese examen de Estado, en el que su sobrina obtuvo un puntaje de 358 puntos sobre 500 posibles.

c) Estos resultados junto a la calificación del hogar de la menor en el Sisbén –9.79– la hacen acreedora de una beca para cursar estudios superiores en el contexto del programa “Ser Pilo Paga 4”.

d) A pesar de lo anterior, la joven De La Hoz Marenco no fue notificada por el Icetex como beneficiaria de la mencionada beca.

e) Este hecho se explicaría por la posible existencia de un error de redacción del apellido de la menor de edad en la base de datos del Sisbén, “ya que no es Delahoz sino De La Hoz, tal como aparece en su documento de identificación”(6).

f) Se han adelantado los trámites pertinentes ante la oficina local del Sisbén con el propósito de que se corrija el referido yerro.

3. Petición de amparo.

La parte actora solicita, a título de amparo constitucional, la vinculación de la señorita Daisy Milena De La Hoz Marenco al programa “Ser Pilo Paga 4”, toda vez que cumple con los presupuestos para ello.

4. Trámite de instancia.

El Tribunal Administrativo del Atlántico, mediante auto de 28 de noviembre de 2017(7), admitió la tutela y dispuso notificar a las autoridades administrativas demandadas a fin de que se pronunciaran respecto de los hechos de tutela alegados en el escrito introductorio.

Remitidas las misivas del caso(8) se recibieron las siguientes:

5. Contestaciones.

5.1. Del Departamento Nacional de Planeación - Sisbén(9) 

Con escrito de 29 de noviembre de 2017, la apoderada judicial de la entidad demandada solicitó declarar la improcedencia del recurso de amparo.

Manifestó que el Sisbén es una herramienta básica para la ejecución de política pública, que permite que los programas lleguen a la población destinataria.

Señaló que su función respecto de la consolidación, validación y publicación de la información registrada en el Sisbén, es la de depurar la base de datos alimentada por las entidades territoriales, de conformidad con el Decreto 1082 de 2015(10).

En ese orden, refirió que la autoridad competente para la corrección del error gramatical en el apellido de la agenciada en derechos, es el Distrito de Barranquilla.

Finalmente, sostuvo que la calificación del hogar al que pertenece la joven De La Hoz Marenco en el Sisbén, se eleva a 9.79 puntos.

5.2. Del Distrito de Barranquilla(11). 

El 29 de noviembre de 2017, el representante judicial del Distrito descorrió traslado, en el sentido de solicitar la improcedencia del recurso de amparo.

En ese orden, adujo que, aunque la accionante no ha realizado trámite alguno para la corrección del primer apellido de su sobrina, la Oficina Distrital del Sisbén procedió a ello en consonancia con los hechos manifestados en la acción de tutela.

5.3. Del Instituto Colombiano para la Evaluación de la Educación Superior - Icfes(12).

La secretaria general del Icfes pidió ser desvinculada del presente trámite, pues no es la autoridad competente para el otorgamiento del beneficio económico que, a través de esta acción constitucional, depreca la demandante.

Afirmó que sus funciones se limitan a la realización de las pruebas de Estado, marco en el que debe determinar el puntaje alcanzado por cada uno de los estudiantes.

Manifestó que los requisitos para la cuarta convocatoria del programa “Ser Pilo Paga”, consisten en demostrar (i) la calidad de colombiano; (ii) la obtención del título de grado de bachiller en la vigencia 2017; (iii) un puntaje igual o superior a 348 en las pruebas Saber 11 practicadas el 27 de agosto de 2017; y, finalmente, (iv) el registro en el Sisbén, con un puntaje igual o inferior a 57.21 para la ciudad de Barranquilla.

Bajo este panorama, señaló que su competencia guardaba relación exclusivamente con uno de los presupuestos aludidos –puntaje en el examen de Estado– y no con la generalidad de estos, motivo por el que la tutela debía dirigirse en contra del Ministerio de Educación Nacional o el Icetex.

5.4. Del Ministerio de Educación Nacional(13).

La asesora jurídica de la cartera ministerial solicitó la desvinculación de la autoridad a la que representa, por cuanto no desconoció ni vulneró los derechos fundamentales de la parte actora.

Sostuvo que la señorita De La Hoz Marenco no cumple con los requisitos para acceder a la beca que se concede en el marco del programa “Ser Pilo Paga 4”,(14) por lo que mal podría el juez ordenar, a mediante una sentencia de tutela, este beneficio.

5.5. Del Instituto Colombiano de Crédito Educativo y Estudios Técnicos en el Exterior(15). 

La jefe de la Oficina Asesora Jurídica del Icetex solicitó denegar las pretensiones de la acción de tutela, ya que la entidad no ha quebrantado las garantías fundamentales de la agenciada en derechos.

Adujo que es función del Ministerio de Educación remitir a esa autoridad la base de datos de “los jóvenes potenciales pilos” para el otorgamiento de la beca de estudio.

Señaló que revisada ésta, la señorita Daisy Milena De La Hoz Marenco no se encuentra registrada allí, lo que lleva a inducir que no cumple con los requisitos establecidos en la convocatoria del programa a que se refiere.

6. Fallo de primera instancia.

El Tribunal Administrativo del Atlántico, con providencia de 5 de diciembre de 2017(16) amparó los derechos fundamentales a la educación, igualdad y dignidad humana de la menor Daisy Milena De La Hoz Marenco y, por consiguiente, prescribió:

“Segundo. ... ORDENA[R] al Ministerio de Educación Nacional que, dentro del término de cuarenta y ocho horas (48) contados (sic) a partir de la notificación de esta providencia, incluya en la base de datos de los jóvenes potenciales pilos para el acceso a la convocatoria “SER PILO PAGA 4” a la menor Daisy Milena De La Hoz Marenco (...); y al Instituto Colombiano de Crédito Educativo y Estudios Técnicos en el Exterior - Icetex, que dentro del término de cuarenta y ocho horas (48) contados (sic) a partir de la notificación de esta providencia, como ejecutor del programa y administrador de los recursos, admita la postulación de la estudiante al programa ser pilo paga 4”.

Para arribar a dicha decisión, recordó los requisitos de acceso al programa “Ser Pilo Paga 4” en los siguientes términos:

“a. Ser colombiano.

b. Obtener el título de grado de bachiller en la vigencia 2017.

c. Obtener un puntaje igual o superior a 348, en los resultados de las pruebas saber 11 presentadas el 27 de agosto de 2017.

d. Estar registrado en el sistema de selección de beneficiarios para programas sociales (Sisbén) con corte a 30 de septiembre de 2017, con un puntaje igual o inferior:

Nárea 
1.14 ciudades principales sin sus áreas metropolitanas: Bogotá, Medellín, Cali, Barranquilla, Pasto, Montería, Manizales y Santa Marta.57,21

…”(17) (negrilla y subraya fuera de texto).

En ese orden, consideró que la señorita De La Hoz Marenco, contrario a lo afirmando por el Ministerio de Educación Nacional, sí cumplía con los presupuestos para hacer parte de la convocatoria del referido programa, por cuanto acreditaba un puntaje superior a 348 en las pruebas Saber 11(18); su calificación en el Sisbén correspondía a 9.799, es decir, era inferior a 57.21 en la ciudad de Barranquilla; demostraba ser ciudadana colombiana, con la presentación de su tarjeta de identidad.

Bajo esta línea argumentativa, concedió el amparo deprecado en el escrito de tutela.

7. Impugnación.

Mediante escrito formulado el 18 de diciembre de 2017(19) el Ministerio de Educación Nacional impugnó la decisión de primera instancia a fin de que fuera revocada con base en los argumentos que pasan a esbozarse a continuación:

7.1. Cumplimiento de la orden de primera instancia. Afirmó que revisada la situación de la joven De la Hoz Marenco, el ministerio pudo concluir que cumple con los presupuestos de acceso al programa “Ser Pilo Paga 4”, por lo que “no hay argumentos para desvirtuar las consideraciones del despacho”(20).

La cartera ministerial manifestó que, mediante Oficio 2017-EE-215483 de 13 de diciembre de 2017, la parte actora fue informada de esta circunstancia, con lo que se habilitó en su favor el beneficio del crédito condenable.

7.2. En todo caso, el ministerio objetó la providencia de primera instancia, al considerar que el juez de tutela no podía modificar los presupuestos para la concesión de la beca en el marco del programa “Ser Pilo Paga 4”.

En ese sentido, adujo que: “[de] conformidad con el principio de progresividad, el programa Ser Pilo Paga 4 ya definió los requisitos y cronograma luego no existe posibilidad de modificarlas para incluir a más personas ni por orden judicial, ni por ninguna otra vía”(21).

Por otro lado, manifestó que: “cuando se desconocen, alteran o modifican los criterios de selección objetiva establecidos previamente en la convocatoria del programa, o los resultados que éstos arrojan, introduciendo otros criterios, no solo se altera la finalidad del programa y el objetivo de la política, sino que se lesionan derechos fundamentales de los aspirantes; máxime, cuando en virtud del límite de los recursos presupuestales del programa se le debe privar del beneficio a una persona que lo adquirió dentro de las reglas y criterios de la convocatoria, para dárselo a otra persona bajo otros criterios”(22).

Para sustentar esta posición, trajo a colación diversos pronunciamientos de la Corte Constitucional –T-068 de 2012 y T-090 de 2013–.

8. Actuaciones en segunda instancia.

Con auto de 15 de febrero de 2018(23), el despacho sustanciador del proceso en segunda instancia rechazó por extemporáneo la impugnación elevada por el Icetex, providencia que fue debidamente notificada a los sujetos procesales que actúan en el presente trámite(24).

A través de comunicación telefónica sostenida el 7 de marzo de 2018 con la señora Nelsy Judith De La Hoz Marenco, el despacho pudo constatar que, en la actualidad, la joven Daisy De La Hoz Marenco adelanta sus estudios universitarios en la Universidad del Norte –Barranquilla–, los cuales son financiados a través del programa “Ser Pilo Paga 4”.

II. Consideraciones de la Sala

1. Competencia.

Esta Sala es competente para asumir el conocimiento de la impugnación presentada por el Ministerio de Educación Nacional, según lo establecido por los decretos 2591 de 1991(25), 1069 de 2015(26) y por el artículo 2º del Acuerdo 55 de 2003(27) de la Sala Plena del Consejo de Estado.

2. Cuestión previa.

Con sus escritos de· contestación, el Icfes y el Ministerio de Educación Nacional solicitaron la desvinculación del presente trámite constitucional, pues, grosso modo, no son las autoridades competentes para el otorgamiento del crédito condenable que depreca la accionante, ni mucho menos han vulnerado los derechos fundamentales que se invocan. Este pedimento careció de pronunciamiento en el fallo de primera instancia.

Esta Sala de Decisión anticipa que estas solicitudes serán despachadas de manera desfavorable –como se hará constar en la parte resolutiva de esta providencia– habida cuenta del interés que les asiste, pues sus competencias guardan relación directa con el asunto que se analiza en el sub judice.

En efecto, el Ministerio de Educación Nacional es el ente encargado del financiamiento del programa “Ser Pilo Paga”; el Icfes está a cargo de la realización del Examen Saber 11, requisito habilitante para la concesión del beneficio económico que se brinda.

3. Asunto bajo análisis.

De conformidad con los argumentos expuestos por la autoridad recurrente, corresponde a esta Sala de Sección examinar los temas que se relacionan a continuación:

— La corrección jurídica del amparo concedido por el Tribunal Administrativo del Atlántico.

— La procedencia de la declaratoria de carencia actual de objeto por hecho superado, producto del cumplimiento de la orden del fallo de tutela.

3.1. La corrección jurídica del amparo concedido por el Tribunal Administrativo del Atlántico.

Con su fallo de 5 de diciembre de 2017, el Tribunal Administrativo del Atlántico accedió a las súplicas del recurso de amparo, al corroborar que la joven Daisy Milena De La Hoz Marenco cumplía con los presupuestos de acceso a la convocatoria del programa “Ser Pilo Paga 4” y, como consecuencia, ordenó su inclusión en la base de datos de los potenciales beneficiarios de este crédito condenable.

Por su parte, el Ministerio de Educación Nacional reprochó el análisis adelantado por el a quo, ya que, en su sentir, este conllevó la modificación de los requisitos establecidos en esa convocatoria, así como los plazos de su cronograma, razón por la cual, el amparo concedido debe ser revocado para, en su lugar, negar las pretensiones de la tutela.

En ese mismo sentido, manifestó que la inclusión de la menor de edad supuso una afectación a los recursos de la política pública en mención.

Bajo este panorama litigioso, la Sala estima que las consideraciones traídas a colación en el escrito impugnatorio no presentan entidad jurídica para revocar el fallo de primera instancia, con base en los argumentos que se explican a continuación:

3.1.1. El Tribunal Administrativo del Atlántico no modificó los requisitos de acceso al programa “Ser Pilo Paga 4”.

En su escrito impugnatorio, la asesora de la oficina jurídica del Ministerio de Educación Nacional expresa lo que se trascribe:

“Teniendo en cuenta que se realizó revisión del cumplimiento de requisitos ante el Icfes y el Departamento Nacional de Planeación (DNP) de la joven Daisy Milena De la Hoz Marenco (...) y se estableció que cumple con los requisitos de la convocatoria para acceder al programa Ser Pilo Paga 4, se determinó que la joven es beneficiaria del crédito condonable es decir accedió al programa Ser Pilo Paga en su cuarta convocatoria, por lo tanto no hay argumentos para desvirtuar las consideraciones del despacho”. (Negrilla fuera de texto).

De lo anterior se desprende que, a la manera como lo concluyó el Tribunal Administrativo del Atlántico, el Ministerio de Educación Nacional estimó que la agenciada tenía derecho a hacer parte de la convocatoria del programa “Ser Pilo Paga 4”, pues cumplía con los presupuestos de acceso. En ese sentido, expresó que “... no hay argumento para desvirtuar las consideraciones del despacho”.

No obstante, con posterioridad objeta el actuar del a quo, pues no es dable que las autoridades judiciales modifiquen, a través de sus providencias, los requisitos de la referida política pública.

De allí que la Sala pueda concluir que, contrario a lo manifestado por la autoridad recurrente, los parámetros de accesibilidad no fueron modificados o alterados por el Tribunal Administrativo del Atlántico; todo lo contrario, el amparo concedido en favor de la agenciada en derechos se fundó en ellos para determinar su inclusión en la base de datos de los potenciales beneficiarios del mismo, como pudo constatarse en el acápite de precedentes de este proveído.

En efecto, de las diferentes contestaciones allegadas al proceso(28) , puede colegirse un punto denominador común relativo a los requisitos necesarios para el otorgamiento del beneficio económico del programa “Ser Pilo Paga 4”.

En ese orden, se expresó que:

“Requisitos para la cuarta convocatoria de Ser Pilo Paga:

a. Ser colombiano.

b. Obtener el título de grado de bachiller en la vigencia 2017.

c. Obtener un puntaje igual o superior a 348, en los resultados de las pruebas saber 11 presentadas el 27 de agosto de 2017.

d. Estar registrado en el sistema de selección de beneficiarios para programas sociales (Sisbén) con corte a 30 de septiembre de 2017, con un puntaje igual o inferior:

Nárea 
1.14 ciudades principales sin sus áreas metropolitanas: Bogotá, Medellín, Cali, Barranquilla, Pasto, Montería, Manizales y Santa Marta.57,21

….”(29).

Estos mismos criterios fueron utilizados por el Tribunal Administrativo del Atlántico para desatar el problema jurídico que se desprendió de la tutela, como quedó expuesto en los antecedentes de este proveído.

Así las cosas, lejos de haber modificado los presupuestos de la convocatoria, el a quo los tuvo en cuenta como parámetros para examinar la situación de la señorita De la Hoz Marenco y concluyó que, en el asunto de marras, se cumplían con los mismos, motivo por el que debía ser incluida en la base de datos de los potenciales pilos.

3.1.2. La posible afectación a los recursos y cronograma del programa “Ser Pilo Paga 4” no fue acreditada por la recurrente.

El Ministerio de Educación Nacional estimó que la inclusión de Daisy De La Hoz Marenco al programa “Ser Pilo Paga 4” conllevó una afectación a su presupuesto, pues se trata de una política pública cuyos recursos se presentan como limitados.

La Sala anticipa que este argumento defensivo carece de una motivación adecuada, que le permita revocar el amparo concedido por el Tribunal Administrativo del Atlántico, toda vez que se circunscribe a afirmar el presunto quebrantamiento de los lineamientos presupuestales, sin ofrecer a esta judicatura los elementos probatorios que le permitan colegir esa realidad.

Sabido es que el régimen probatorio que rige el trámite constitucional de tutela exige a las partes probar, así sea sumariamente, los dichos que sustentan sus apreciaciones, pues no de otra forma podría corroborar las aseveraciones de los sujetos procesales que allí participan.

En ese orden, la consideración de la autoridad recurrente, consistente en la posible afectación de la partida presupuestal asignada al programa “Ser Pilo Paga 4” se encuentra huérfana de fundamentación probatoria, motivo por el que el cargo debe ser desestimado.

Esta conclusión puede ser igualmente extendida en lo que refiere la alteración de los plazos estatuidos en la convocatoria, pues lo cierto es que su aserto no pasa de esgrimir la inconformidad sin explicar la manera cómo la inclusión de la joven en la base de datos del programa “Ser Pilo Paga”, supuso una variación en los tiempos del mismo.

De otro lado, la Sala no observa que la decisión del tribunal haya implicado un cambio esencial en la línea de tiempo de este programa público, máxime en tratándose de una joven que cumple, como se vio, con los parámetros de acceso a este.

En ese orden, el amparo conferido por el Tribunal Administrativo del Atlántico se muestra como correcto desde una perspectiva jurídica, lo que conlleva confirmarlo.

3.2. Del cumplimiento del fallo proferido por el Tribunal Administrativo del Atlántico.

En este punto, la Sala advierte que la solicitud de declaratoria de carencia actual de objeto por hecho superado elevada por la autoridad recurrente, deberá ser desestimada, habida cuenta de que la satisfacción de las pretensiones del escrito de tutela corresponde al cumplimiento del fallo de primera instancia, situación que debe ser distinguida de la deprecada por el ente público.

Al respecto, se ha explicado que:

“Ahora bien, resulta necesario distinguir en este punto, cuando la sentencia de primera instancia ordena un amparo y la autoridad accionada le da cumplimiento, pero a pesar de ello la impugna, el ad quem constitucional deberá entrar a analizar los argumentos de las alegaciones formuladas, para determinar si realmente había lugar o no a declarar tal vulneración”(30). (Negrilla fuera de texto).

Aunado a lo anterior, se tiene que el amparo deberá ser confirmado, pues para el momento en que fue proferida la decisión de primera instancia la vulneración de los derechos invocada por la parte actora resultaba patente, en la medida en que no se consideran válidas las excusas presentadas por la entidad tutelada, por las razones expuestas de manera precedente.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

1. NEGAR la solicitud de desvinculación elevada por el Icfes y el Ministerio de Educación Nacional por las razones expuestas en la parte considerativa de este proveído.

2. CONFIRMAR la sentencia de 5 de diciembre de 2017, proferida por el Tribunal Administrativo del Atlántico de conformidad con la parte motiva de esta sentencia.

3. ENVIAR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, de conformidad con lo establecido por el artículo 32 del Decreto-Ley 2591 de 1991.

4. NOTIFICAR a los interesados por el procedimiento previsto en el artículo 30 del Decreto-Ley 2591 de 1991.

Notifíquese y cúmplase.

Magistrados: Rocío Araújo Oñate, presidente—Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez—Carlos Enrique Moreno Rubio—Alberto Yepes Barreiro.

1 Folios 154-156.

2 22 de noviembre de 2017.

3 En adelante DNP.

4 En adelante Icetex.

5 En adelante Icfes.

6 Folio 1.

7 Folios 42-43.

8 Folios 58-63.

9 Folios 115-118.

10 “Por medio del cual se expide el decreto único reglamentario del sector administrativo de planeación nacional”.

11 Folios 66-68.

12 Folios 79-82.

13 Folios 90-92.

14 No explicó las razones que sustentaban su aserto.

15 Folios 100-102.

16 Folios 116-131.

17 Folio 129.

18 La agenciada en derecho obtuvo un puntaje de 358 puntos sobre 500 posibles.

19 Folio 36.

20 Folio 154 vuelto.

21 Folio 156.

22 Folio 155 vuelto.

23 Folios 208-209.

24 El fallo del Tribunal Administrativo del Atlántico fue notificado el 13 de diciembre de 2017. Por consiguiente, las entidades demandadas tenían hasta el 18 del mismo mes y año para impugnar dicha providencia. El Icetex formuló recurso el día 19 de diciembre de 2017.

25 “Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política”.

26 “Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Justicia y del Derecho”.

27 “Por medio del cual se modifica el reglamento del Consejo de Estado”.

28 Ministerio de Educación Nacional; Icfes.

29 Folio 80 vuelto.

30 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta. Sentencias del 15 de noviembre de 2017, Expediente 2017-00085-01, C. P. Alberto Yepes Barreiro.