Sentencia 2017-03467 de abril 26 de 2018

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Bogotá, D.C., veintiséis (26) de abril de dos mil dieciocho (2018).

Consejera Ponente:

María Elizabeth García González

Exp.: 11001-03-15-000-2017-03467-01.

Acción de tutela. Fallo.

Actora: Acción Sociedad Fiduciaria S.A.

Tesis: Confirma sentencia impugnada. La autoridad judicial accionada no vulneró el derecho fundamental a la igualdad de la accionante, ni incurrió en defecto fáctico y sustantivo.

La Sala decide la impugnación interpuesta por la actora contra la sentencia de 1o. de marzo de 2018, mediante la cual la Sección Quinta del Consejo de Estado negó el amparo de los derechos fundamentales al debido proceso, confianza legítima, igualdad material ante la ley, los principios de inescindibilidad de la ley y la seguridad jurídica.

I. ANTECEDENTES

I.1. La acción.

Con escrito radicado el 15 de diciembre de 2017, la ACCIÓN SOCIEDAD FIDUCIARIA S.A, por medio de apoderado judicial, interpuso acción de tutela en contra de la SECCIÓN CUARTA DEL CONSEJO DE ESTADO, con el fin de que le sean amparados sus derechos fundamentales “al debido proceso, a la confianza legítima, a la igualdad material ante la ley, los principios de inescindibilidad de la ley y la seguridad jurídica”.

Los anteriores derechos los consideró vulnerados con ocasión de la providencia proferida el 30 de agosto de 2017, mediante la cual la SECCIÓN CUARTA DEL CONSEJO DE ESTADO revocó la decisión adoptada por la Sección Cuarta -Subsección “A”- del Tribunal Administrativo de Cundinamarca(1), que anuló parcialmente las resoluciones Nos. 1208 de 9 de septiembre de 2011 y 0491 de 2 de abril de 2012, proferidas por la Secretaría Distrital de Planeación y en consecuencia, declaró que la actora no está obligada al pago del cálculo del efecto plusvalía señalado en dichos actos, y, en su lugar, negó las pretensiones de la demanda, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho radicado bajo el Nº 25000-23-37-000-2012-000096-01.

I.2. Hechos.

Manifestó que, por medio de la Resolución Nº 1208 de 9 de septiembre de 2011, la Secretaría Distrital de Planeación determinó que el efecto plusvalía por metro cuadrado para cada uno de los predios incluidos en las unidades de gestión UG-1, UG-2 y UG-3 del plan parcial “Altamira” de la localidad de Suba, es de 81.850,72 sobre el área bruta.

Adujó que, contra la anterior decisión interpuso recurso de reposición, el cual fue resuelto a través de la Resolución Nº 0491 de 2 de abril de 2012, la cual modificó el acto administrativo anterior en el sentido de disminuir el efecto plusvalía por metro cuadrado a $ 45.710,94, teniendo en cuenta unos ajustes hechos al estudio técnico comparativo de normas para el caso concreto.

Afirmó que, interpuso medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de los mencionados actos administrativos, toda vez que, a su juicio, se hizo una falsa motivación de los mismos, dada la probada inexistencia del hecho generador plusvalía.

Además, sostuvo que también se vulneró el derecho a la igualdad, ya que en predios con similares características físicas, jurídicas y de localización cobijados por el mismo marco normativo, como es el caso de El Santuario y San Hilario - San Cristóbal, se determinó que no se constituyó el efecto plusvalía.

Manifestó que, el anterior proceso le correspondió por reparto al tribunal, que mediante sentencia de 27 de noviembre de 2013, accedió a las pretensiones y anuló parcialmente las Resoluciones demandadas, en relación con la determinación del efecto plusvalía por metro cuadrado para los predios que hacen parte del Plan Parcial Altamira, UG-1.

Precisó que, inconforme con lo anterior, la Secretaria Distrital de Planeación interpuso recurso de apelación ante la Sección Cuarta del Consejo de Estado, que a través de providencia de 30 de agosto de 2017, revocó la decisión del a quo y, en su lugar, negó las pretensiones de la demanda, por cuanto consideró que de conformidad con el artículo 173 literal k del Acuerdo 6 de 8 de mayo de 1990(2), estos predios sí fueron estimados como áreas urbanas del Distrito Especial de Bogotá y, por otro lado, que no le asistía razón a la actora, ya que no fue aplicable el Decreto Distrital 484 de 30 de mayo de 1988(3) para terrenos ubicados por encima de la cota de 2700 msnm, como sí ocurrió en las áreas ubicadas entre las cotas 2650 y 2700.

I.3. Pretensiones.

La actora solicitó que se amparen sus derechos fundamentales y principios invocados como vulnerados y, en consecuencia, se ordene dejar sin efecto la sentencia de 30 de agosto de 2017, proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, que revocó la providencia de 27 de noviembre de 2013, proferida por el tribunal dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho radicado bajo el Nº 2012-00096-01.

I.4. Defensa.

I.4.1. La Unidad Administrativa Especial de Catastro Distrital afirmó que el proceso que dio origen a la presente acción estuvo dirigido única y exclusivamente a la Secretaría Distrital de Planeación de Bogotá, razón por la que al no ser parte del mismo, solicitó ser desvinculada de la presente acción.

I.4.2. La Sección Cuarta del Consejo de Estado, solicitó negar las pretensiones de la demanda, por cuanto no se cumplen los requisitos generales de procedencia de las acciones de tutela contra providencia judicial.

Indicó que, la providencia cuestionada en ningún momento vulnera los derechos fundamentales invocados por la actora y, por el contrario, realiza un extenso estudio de todas las inconformidades expuestas en la demanda, del cual concluyó, entre otras cosas, que para las zonas ubicadas por encima de la cota 2700 consideradas suburbanas en el Acuerdo 6 de 1990, no es posible aplicar los parámetros de edificación previstos en el Decreto Distrital 484 de 1988, para efectos de hacer una comparación de normas con el fin de establecer el efecto plusvalía.

Precisó que, las pruebas documentales que echa de menos la accionante fueron apreciadas y valoradas en debida forma, como se puede observar en el numeral 5.6.2.4 de la sentencia cuestionada.

Finalmente, concluyó que la decisión contenida en el fallo de 30 de agosto de 2017, fue el resultado de la labor intelectual realizada por el juez natural, por lo que al ser cuestionada por vía de tutela, conduce a reabrir el debate jurídico en torno al fondo del asunto, convirtiendo la acción constitucional en una tercera instancia.

I.4.3. La Secretaría Distrital de Hacienda, precisó que carece de competencia para pronunciarse sobre los hechos y pretensiones de la demanda, comoquiera que la misma va dirigida a controvertir la decisión de 30 de agosto de 2017, proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, a través del cual solicitaba dejar sin efecto las resoluciones Nos. 1208 de 9 de septiembre de 2011 y 0491 de 2 de abril de 2012, expedidas por la Secretaría Distrital de Planeación.

I.4.4. La Secretaría Distrital de Planeación sostuvo que no ha vulnerado los derechos fundamentales invocados por la actora, por cuanto no es parte demandada dentro de la presente acción ya que los hechos de la demanda no involucran sus actuaciones u omisiones y además, dicha violación se alega respecto de la expedición de la sentencia de 30 de agosto de 2017, proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado.

Señaló que, en el presente caso se configura el fenómeno de la cosa juzgada, toda vez que los argumentos planteados en la demanda de tutela ya fueron estudiados y analizados por el órgano jurisdiccional pertinente, situación que impide que sean objeto de un nuevo estudio y decisión.

Por último, solicitó ser desvinculada del presente proceso por falta de legitimación en la causa por pasiva y, como petición especial, requirió que se le remitiera una copia del fallo de tutela con el fin de darle cumplimiento a lo dispuesto en el artículo 110.1(4) del Decreto Distrital 654 de 28 de diciembre de 2011(5).

II. FUNDAMENTOS DEL FALLO IMPUGNADO

La Sección Quinta del Consejo de Estado, mediante fallo de 1o. de marzo de 2018, negó la acción de tutela de la referencia, porque no concurrieron los presupuestos requeridos para conferir el amparo y desvinculó a la Secretaría de Hacienda y a la Unidad Administrativa Especial de Catastro Distrital.

Adujo que, la Sección Cuarta del Consejo de Estado obró en debida forma en cuanto no desconoció el artículo 5º del Decreto Distrital 020 del 19 de enero de 2011(6), pues si bien no se hizo mención directa a tal norma, todo el análisis se centró en determinar qué normas eran las procedentes en el caso concreto para realizar la comparación de estas, con el fin de establecer el efecto plusvalía.

Mencionó que, en cuanto a la inaplicación del Decreto 484 de 1988, no se evidencia un yerro por parte de la autoridad judicial accionada, habida cuenta que en la sentencia se explicaron de manera suficiente y razonable los motivos por los que no eran aplicables los parámetros de edificación previstos en dicha norma.

Frente a la vulneración al derecho a la igualdad alegada por la actora, expuso que la misma no tiene vocación de prosperar, debido a que tal y como fue explicado en la providencia cuestionada, la Sección Cuarta determinó que se debió efectuar en el Plan Parcial Altamira un proceso de incorporación de nuevas áreas urbanas para poder aplicar los parámetros descritos en el citado Decreto 484, por lo que si realmente El Santuario y San Hilario - San Cristóbal se encontraban en iguales condiciones, la administración debió efectuar ahí el mismo procedimiento, mas no se puede pretender que por dicho yerro la Sección Cuarta haya tenido que declarar la nulidad de los actos administrativos demandados.

Adujo que, en la sentencia cuestionada se realizó un estudio de todo el material probatorio obrante en el expediente y, respecto de las pruebas que a juicio de la accionante fueron objeto de indebida valoración, precisó que, el Memorando 3-2008-06836 de 2008 no admitió la inexistencia de hechos generadores, sino que determinó que “[...] los predios incluidos en el Plan Parcial Altamira son objeto de participación en plusvalía por cambio en el régimen y zonificación de usos del suelo así como por el incremento en el aprovechamiento del suelo en edificabilidad [...]”.

Aunado a lo anterior, frente al Oficio Nº 2-2007-34674 de 2007, sostuvo que no podía ser tenido en cuenta para resolver el presente caso, toda vez que en la comparación de normas se aplicó el Decreto Distrital 484 de 1988, tanto para las zonas de encima como por debajo de la cota 2670, lo cual no era procedente, como razonablemente lo concluyó la autoridad judicial accionada.

III. FUNDAMENTOS DE LA IMPUGNACIÓN

La actora, impugnó la sentencia de 1o. de marzo de 2018, proferida por la Sección Quinta del Consejo de Estado, reiterando los argumentos expuestos en el escrito de tutela y las pretensiones solicitadas.

IV. CONSIDERACIONES DE LA SALA

La acción de tutela contra providencias judiciales. 

Un primer aspecto que interesa resaltar, es que la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en sentencia de 31 de julio de 2012 (Exp. 2009-01328, Actora: Nery Germania Álvarez Bello, C.P. Dra. María Elizabeth García González), en un asunto que fue asumido por importancia jurídica y con miras a unificar la jurisprudencia, consideró que es procedente, cuando se esté en presencia de la violación de derechos constitucionales fundamentales, debiéndose observar al efecto los parámetros fijados hasta el momento jurisprudencialmente.

En sesión de 23 de agosto de 2012, la Sección Primera adoptó como parámetros jurisprudenciales a seguir, los señalados en la Sentencia C-590 de 8 de junio de 2005, proferida por la Corte Constitucional, sin perjuicio de otros pronunciamientos que esta Corporación o aquella elaboren sobre el tema, lo cual fue reiterado en la sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014, de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, con ponencia del consejero Jorge Octavio Ramírez Ramírez (Exp. 2012-02201-01).

En la mencionada sentencia la Corte Constitucional señaló los requisitos generales y especiales para la procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial, así:

“[...] Los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales son los siguientes:

a. Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional. Como ya se mencionó, el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones[4]. En consecuencia, el juez de tutela debe indicar con toda claridad y de forma expresa porqué la cuestión que entra a resolver es genuinamente una cuestión de relevancia constitucional que afecta los derechos fundamentales de las partes.

[4] Sentencia 173/93.

b. Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinarios- de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable[5]. De allí que sea un deber del actor desplegar todos los mecanismos judiciales ordinarios que el sistema jurídico le otorga para la defensa de sus derechos. De no ser así, esto es, de asumirse la acción de tutela como un mecanismo de protección alternativo, se correría el riesgo de vaciar las competencias de las distintas autoridades judiciales, de concentrar en la jurisdicción constitucional todas las decisiones inherentes a ellas y de propiciar un desborde institucional en el cumplimiento de las funciones de esta última.

[5] Sentencia T-504/2000.

c. Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración[6]. De lo contrario, esto es, de permitir que la acción de tutela proceda meses o aún años después de proferida la decisión, se sacrificarían los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica ya que sobre todas las decisiones judiciales se cerniría una absoluta incertidumbre que las desdibujaría como mecanismos institucionales legítimos de resolución de conflictos.

[6] Ver entre otras la reciente Sentencia T-315/2005.

d. Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora[7]. No obstante, de acuerdo con la doctrina fijada en la Sentencia C-591-05, si la irregularidad comporta una grave lesión de derechos fundamentales, tal como ocurre con los casos de pruebas ilícitas susceptibles de imputarse como crímenes de lesa humanidad, la protección de tales derechos se genera independientemente de la incidencia que tengan en el litigio y por ello hay lugar a la anulación del juicio.

[7] Sentencias T-008/98 y SU-159/2000.

e. Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible[8]. Esta exigencia es comprensible pues, sin que la acción de tutela llegue a rodearse de unas exigencias formales contrarias a su naturaleza y no previstas por el constituyente, sí es menester que el actor tenga claridad en cuanto al fundamento de la afectación de derechos que imputa a la decisión judicial, que la haya planteado al interior del proceso y que dé cuenta de todo ello al momento de pretender la protección constitucional de sus derechos.

[8] Sentencia T-658/98.

f. Que no se trate de sentencias de tutela[9]. Esto por cuanto los debates sobre la protección de los derechos fundamentales no pueden prolongarse de manera indefinida, mucho más si todas las sentencias proferidas son sometidas a un riguroso proceso de selección ante esta Corporación, proceso en virtud del cual las sentencias no seleccionadas para revisión, por decisión de la sala respectiva, se tornan definitivas.

[9] Sentencias T-088/99 y SU-1219/2001.

... Ahora, además de los requisitos generales mencionados, para que proceda una acción de tutela contra una sentencia judicial es necesario acreditar la existencia de requisitos o causales especiales de procedibilidad, las que deben quedar plenamente demostradas. En este sentido, como lo ha señalado la Corte, para que proceda una tutela contra una sentencia se requiere que se presente, al menos, uno de los vicios o defectos que adelante se explican.

a. Defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello.

b. Defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido.

c. Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión.  

d. Defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales[10] o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión.  

[10] Sentencia T-522/2001.

f. Error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales.

g. Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional.

h. Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance. En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado[11].

[11] Cfr. Sentencias T-462/2003; SU-1184/2001; T-1625/2000 y T-1031/2001.

i. Violación directa de la Constitución [...] (Negrillas y subrayas fuera del texto).

En el presente asunto la actora pretende que se deje sin efecto la sentencia de 30 de agosto de 2017, proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho radicado bajo el Nº 2012-00096-01, por medio de la cual se revocó la providencia de 27 de noviembre de 2013, proferida por el Tribunal y, en su lugar, se negaron las pretensiones de la demanda, relativas a que se dejaran sin efecto las resoluciones Nos. 1208 de 9 de septiembre de 2011 y 0491 de 2 de abril de 2012, expedidas por la Secretaría Distrital de Planeación.

A la citada providencia se le atribuye la vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso, a la confianza legítima, a la igualdad material ante la ley, y los principios de inescindibilidad de la ley y seguridad jurídica, habida cuenta que, a juicio de la accionante, el despacho judicial accionado incurrió en los defectos material o sustantivo y fáctico.

La presente acción de tutela fue resuelta en primera instancia por la Sección Quinta del Consejo de Estado, que mediante sentencia de 1o. de marzo de 2018, negó el amparo de los derechos fundamentales invocados por la actora.

Inconforme con la anterior decisión, la accionante interpuso recurso de impugnación, en el que reiteró los argumentos y las pretensiones planteadas en la demanda de tutela.

Como primera medida, la Sala encuentra que los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencia judicial se cumplieron a cabalidad, razón por la cual entrará a estudiar si la autoridad judicial accionada incurrió en los defectos alegados por la accionante.

El cargo por defecto material o sustantivo lo sintetiza la actora afirmando que la Sección Cuarta del Consejo de Estado no tuvo en cuenta que el literal a) del artículo 5º(7) del Decreto Distrital 020 de 2011, no exige condición alguna para la aplicación de los máximos potenciales permitidos para determinar la plusvalía, exigencia que por demás le fue requerida al Plan Parcial Altamira y no a los planes parciales El Santuario y San Hilario - San Cristóbal, tal y como consta en los decretos respectivos y estudios técnicos que los acompañan.

Además, puso de presente que de los actos administrativos demandados, se advierte que en el presente caso el efecto plusvalía no fue producto de un ejercicio comparativo de las normas vigentes antes y después de la acción urbanística, toda vez que tampoco se tuvo en cuenta el Decreto 484 de 1988, como norma anterior, que contiene para este caso el mínimo y máximo potencial de edificabilidad.

Se destaca que el defecto sustantivo, entendido como aquel que se presenta cuando el Juez desconoce las normas aplicables en un caso determinado, ha sido objeto de un amplio desarrollo jurisprudencial. Así, por ejemplo, en la Sentencia T-949 de 2009 de la Corte Constitucional, se enumeraron los siguientes eventos que dan lugar a conceder el amparo constitucional, por configurarse el aludido defecto:

(i) Cuando la decisión judicial tiene como fundamento una norma que no es aplicable, porque a) no es pertinente, b) ha perdido su vigencia por haber sido derogada, c) es inexistente, d) ha sido declarada contraria a la Constitución, e) a pesar de que la norma en cuestión está vigente y es constitucional, “no se adecúa a la situación fáctica a la cual se aplicó, porque a la norma aplicada, por ejemplo, se le reconocen efectos distintos a los expresamente señalados por el legislador”;

(ii) Cuando pese a la autonomía judicial, la interpretación o aplicación de la norma al caso concreto, no se encuentra, prima facie, dentro del margen de interpretación razonable o “la aplicación final de la regla es inaceptable por tratarse de una interpretación contraevidente (interpretación contra legem) o claramente perjudicial para los intereses legítimos de una de las partes” o cuando en una decisión judicial “se aplica una norma jurídica de manera manifiestamente errada, sacando del marco de la juridicidad y de la hermenéutica jurídica aceptable tal decisión judicial”;

(iii) Cuando no toma en cuenta sentencias que han definido su alcance con efectos erga omnes;

(iv) La disposición aplicada se muestra, injustificadamente regresiva o contraria a la Constitución;

(v) Cuando un poder concedido al Juez por el ordenamiento se utiliza “para un fin no previsto en la disposición”;

(vi) La decisión se funda en una interpretación no sistemática de la norma, omitiendo el análisis de otras disposiciones aplicables al caso; y

(vii) Se desconoce la norma aplicable al caso concreto.

Ha dicho la Corte Constitucional que al examinar estos eventos, el juez de tutela se debe limitar a verificar esa ruptura con el ordenamiento constitucional o legal, pues su decisión “no puede constituirse en un escenario para la evaluación acerca del grado de convencimiento que ofrecen los razonamientos elaborados por el Juez ordinario, sino que se restringe a identificar la incompatibilidad entre estos y las normas jurídicas que regulan la materia debatida en sede jurisdiccional”.(8)

En conclusión, para que sea procedente este defecto no basta con mencionar que la providencia incurrió en defecto sustantivo, sino que es necesario demostrar que la decisión cuestionada contradice, de manera manifiesta, el régimen jurídico que debía aplicar.

Así las cosas, para establecer la existencia del citado defecto, es menester consultar el contenido de la providencia de 30 de agosto de 2017, proferida por la Sección Cuarta de esta Corporación en segunda instancia, en la que luego de realizarse un recuento de todas las normas que debían aplicarse en el presente caso, sostuvo:

“[...] 5.6.1. La zona de los Cerros de Suba ubicada por encima de la cotaLa zona de los Cerros de Suba ubicada por encima de la cota 2700 EAAB [2670 IGAC], en vigencia del Acuerdo Distrital 6 de 1990, tenía uso agrícola, porque no se incorporó a la categoría de áreas urbanas a través de un plan parcial. Fue con el Decreto Distrital 333 de 2009, por el que se adoptó el Plan Parcial Altamira, que se cumplió con el requisito de incorporación al perímetro urbano, por lo que se permitió el uso urbano. 

5.6.1.1. Del anterior recuento de normas, se concluye que en el Plan Parcial Altamira se cuenta con dos tipos de suelo, uno urbano y otro suburbano, dependiendo si el terreno se encontraba en la franja de la cota 2650 y la cota 2700 EAAB [2620 y 2670 IGAC] o por encima de la cota 2700 EAAB [2670 IGAC] en los Cerros Norte y Sur de Suba, respectivamente. 

5.6.1.2. La zona de los Cerros de Suba ubicada por encima de la cota 2700 EAAB [2670 IGAC], que interesa analizar en esta oportunidad, en vigencia del Acuerdo 6 de 1990, correspondía a la zona de preservación del sistema orográfico situada dentro de las áreas suburbanas del Distrito Especial de Bogotá, cuyo desarrollo, por regla general, estaba definido en usos agrícolas, “mientras no sean incorporados como áreas urbanas, mediante la definición de su desarrollo en usos urbanos” [art. 185 Acuerdo 6/90] (Negrillas de la Sala). 

5.6.1.3. Esas zonas eran susceptibles de definir su desarrollo en usos urbanos bajo las normas de los tratamientos especiales de preservación de los sistemas orográfico e hídrico y de conformidad con las normas y procedimientos establecidos en dicho acuerdo, dentro de los que se preveía que para incorporarse a la categoría de áreas urbanas se requería de un proceso de incorporación de nuevas áreas urbanas con sujeción a una reglamentación específica, así como la adopción previa de un plan de ordenamiento físico.  

5.6.1.4. Con el Decreto Distrital 320 de 1992, se adoptó el plan de ordenamiento físico de las zonas de preservación del Cerro de Suba Norte y Sur por encima de la cota 2700 y se dispuso que respecto de las densidades e índices de ocupación y construcción se atendería lo previsto en el Decreto Distrital 484 de 1988.  

5.6.1.5. Sin embargo, en el caso concreto, no se cumplió con el requisito de incorporación al perímetro urbano, que se surte a través de los planes parciales.  

5.6.1.6. Es decir, en vigencia del Acuerdo 6 de 1990, las zonas por encima de la cota 2700 para el Plan Parcial Altamira tenían uso agrícola, porque no fueron incorporados como áreas urbanas a través de un plan parcial.  

5.6.1.7. La Sala aclara que la remisión al Decreto Distrital 484 de 1998, no conducía a desconocer la necesidad de incorporación como áreas urbanas de ciertos sectores de las áreas suburbanas, lo que suponía la definición de su desarrollo en determinados usos urbanos, con sujeción a una reglamentación específica que, desde luego, debía atender lo señalado en el Decreto Distrital 484 de 1988, solo de esta manera se observaría el tratamiento especial previsto para la zona de reserva forestal protectora productora (ZRF) que corresponde a las áreas por encima de la cota 2700 de los Cerros del Norte y Sur de Suba.  

5.6.1.8. Así las cosas, se concluye que mientras estuvo en vigor el Acuerdo 6 de 1990, las zonas de preservación del sistema orográfico situadas por encima de la cota 2700 en los Cerros Norte y Sur de Suba se consideraban de uso agrícola, situación que cambió con el Decreto Distrital 333 de 2009, porque con el proceso de incorporación, en dicha franja de terreno se permitió el uso urbano [...]”. 

Asimismo, frente a la falta de del ejercicio comparativo de las normas vigentes para determinar el efecto plusvalía que echa de menos la accionante y el alegado desconocimiento del Decreto 484 de 1988, la autoridad judicial accionada concluyó:

“[...] 5.6.2. Para las zonas ubicadas por encima de la cota 2700 EAAB [2670 IGAC], consideradas suburbanas con el Acuerdo 6 de 1990, no es posible aplicar los parámetros de edificación previstos en el Decreto Distrital 484 de 1988, para efectos de hacer la comparación de normas con el fin de establecer el efecto plusvalía. 

5.6.2.1. En la comparación de normas con el fin de determinar el efecto plusvalía, respecto del área ubicada por encima de la cota 2700, la Sala encuentra que no es procedente partir de los parámetros establecidos en el Decreto Distrital 484 de 1988, porque, si bien es cierto, el Decreto Distrital 320 de 1992 previó que las densidades y demás normas urbanísticas serían las contempladas en dicho decreto y sus modificatorios [numeral 4.3.1.2], no lo es menos, que la aplicación de los parámetros previstos en el Decreto Distrital 484 de 1988 dependía de que se surtiera el proceso de incorporación de nuevas áreas urbanas, respecto de la zona ubicada por encima de la cota 2700, que como se analizó con anterioridad, no se llevó a cabo. 

5.6.2.2. En este orden de ideas, contrario a lo expuesto por la parte actora, e incluso, a lo concluido en el “AVALÚO COMERCIAL URBANO” aportado con la adición de la demanda, el Decreto Distrital 484 de 1988 no resultaba aplicable para el terreno ubicado por encima de la cota 2700, como sí ocurrió con las áreas ubicadas entre las cotas 2650 y 2700, porque conforme con el literal k) del artículo 173 del Acuerdo 6 de 1990, fueron calificadas como áreas urbanas del Distrito Especial de Bogotá 

5.6.2.3. Para la Sala, es claro que la comparación de normas con el fin de determinar el efecto plusvalía por mayor edificabilidad en una zona de terreno que pasó de ser suburbana a urbana, no se puede partir de los parámetros señalados en un decreto que aplicaba una vez se cumpliera con el proceso de incorporación de nuevas áreas urbanas [...]”.

De lo citado en precedencia se colige que, en la sentencia cuestionada se advirtió que la zona de los Cerros de Suba ubicada por encima de la cota 2700, objeto de controversia dentro del proceso ordinario, en vigencia del Acuerdo 6 de 1990, correspondía a áreas suburbanas del Distrito Especial de Bogotá cuyo desarrollo estaba limitado a usos agrícolas hasta que no fuesen incorporadas a áreas urbanas, proceso que requería una reglamentación específica y la adopción de un plan de ordenamiento físico.

En efecto, resaltó que si bien el Decreto Distrital 320 de 29 de mayo de 1992(9), adoptó el Plan de Ordenamiento físico de las zonas de preservación del Cerro de Suba Norte y Sur por encima de la cota 2700 y dispuso que respecto de las densidades e índices de ocupación y construcción se atendería lo previsto por el Decreto 484, no se cumplió el requisito de incorporación al perímetro urbano, razón por lo que la Sala considera que tal y como lo interpretó el juez de instancia, al no haberse efectuado dicha incorporación, no resultaba procedente la aplicación de los parámetros de edificación dispuestos en el Decreto 484.

Así las cosas, de la lectura de la providencia cuestionada se observa que, la Sección Cuarta realizó un estudio detallado del marco normativo aplicable a los predios pertenecientes al Plan Parcial Altamira, razón por la que, si bien no hizo alusión a lo dispuesto por el literal a) del artículo 5º del Decreto Distrital 020 de 2011, que echa de menos la actora, ello no implica una vía de hecho, toda vez que es claro que su análisis se centró en determinar las normas procedentes en el presente caso para establecer el efecto plusvalía.

Igualmente, la Sala advierte que tampoco le asiste razón a la accionante al asegurar que se inaplicó indebidamente el Decreto 484 de 1988, por cuanto como se expuso en precedencia, en la sentencia atacada se explicó de manera suficiente y razonable el por qué para hacer la comparación de normas con el fin de establecer el efecto plusvalía, no era posible aplicar los parámetros de edificación previstos en dicho decreto.

Teniendo en cuenta lo anterior, quedó demostrado en precedencia que el despacho judicial accionado no incurrió en un defecto sustantivo, toda vez que no actuó caprichosamente, ni aplicó normas diferentes a las correspondientes en el presente caso y, por el contrario, realizó un estricto estudio de los argumentos planteados por la actora y las normas vigentes.

Es menester reiterar, que los jueces y magistrados cobijados en el principio de autonomía e independencia, pueden hacer sus estudios, análisis e interpretaciones de las normas y el simple hecho de que las partes tengan posiciones diferentes, no habilita para utilizar la acción de tutela como medio alternativo de defensa, pues esta solo procede si ocurre una violación palpable y evidente de un derecho fundamental y el presuntamente afectado no cuenta con otro mecanismo de defensa idóneo para su reclamación.

En relación con el defecto fáctico(10), la accionante señaló que la Sección Cuarta realizó una indebida valoración del Oficio Nº 2-2007-34674 de 1o. de noviembre de 2007, mediante el cual la Secretaría Distrital de Planeación precisó que: “[...] Por lo anterior se concluye que en el Plan Parcial Altamira no existe beneficio normativo ni configuración del hecho generador de plusvalía por incremento en el aprovechamiento del suelo [...]”. Y asimismo, del Memorando 3-2008-06836 de 29 de agosto de 2008, a través del cual la Subsecretaría de Planeación Territorial solicitó el pre cálculo de plusvalía para el Plan Parcial Altamira.

En lo referente al estudio de las mencionadas pruebas, la Sección Cuarta precisó:

“[...] 5.6.2.4. Por otra parte, se observa que aunque en el oficio Nº 2-2007-34674 de 1º de noviembre de 2007 de la SDP, dirigido al director ejecutivo representante legal de la sociedad de Mejoras y Ornato de Bogotá, citado por la parte actora para sustentar sus pretensiones, se concluyó que aunque se evidencia un incremento en las densidades por hectárea neta y el número total de viviendas resultantes, en términos de factibilidad financiera esto no representa un incremento en el aprovechamiento del suelo en área edificada, ya que el potencial de edificabilidad con las normas del Plan Parcial, resulta menor en comparación con el potencial que resulta de aplicar las normas del Decreto 484 de 1988” [Negrilla original], su contenido no puede ser tenido en cuenta para resolver la litis, porque en la comparación de normas hecha en esa oportunidad, se tuvo en cuenta el Decreto Distrital 484 de 1988, tanto para las zonas por encima como por debajo de la cota 2670, lo que, como se analizó, no es procedente. 

Con posterioridad a dicho oficio, se expidió el memorando Nº 3-2008-06836 de 29 de agosto de 2008 de la Subsecretaría de Planeación Territorial – Dirección planes parciales, dirigido al subsecretario (E) de planeación socio económica de la Secretaría de Planeación Distrital, “Estudio económico de pre cálculo del efecto plusvalía para el Plan Parcial Altamira”, en el que se indicó que “[u]na vez revisadas las condiciones normativas y de consolidación de la infraestructura de acueducto y alcantarillado para el área objeto de estudio, esta subsecretaría determinó que los predios incluidos en el Plan Parcial Altamira son objeto de participación en plusvalía por cambio en el régimen y zonificación de usos del suelo así como por el incremento en el aprovechamiento del suelo en edificabilidad”.  

Adicionalmente, en el año 2010, la UAECD realizó el cálculo del efecto plusvalía del Plan Parcial Altamira, por solicitud de la Secretaría Distrital de Planeación, en cumplimiento de lo previsto en el artículo 1 del Decreto Distrital 084 de 2004, derogado por el artículo 19 del Decreto Distrital 20 de 2011, en el que se concluyó lo contrario a lo expuesto en el oficio Nº 2-2007-34674 de 1º de noviembre de 2007.  

5.6.2.5. Por lo expuesto, se concluye que con el fin de determinar el efecto plusvalía para los predios que pertenecen al Plan Parcial Altamira, la administración, al realizar la comparación de normas, obró conforme a derecho al hacer la distinción entre las áreas ubicadas por debajo y por encima de la cota 2700, sin tener en cuenta para esta última lo previsto en el Decreto Distrital 484 de 1988, porque como se analizó con anterioridad, no resultaba procedente por corresponder a una franja de terreno con uso agrícola en vigencia del Acuerdo 6 de 1990 [...]” (Negrillas parte del texto original). 

Así las cosas, es evidente para la Sala que la autoridad judicial accionada valoró en su integridad y bajo las reglas de la sana crítica el material probatorio obrante en el expediente y fue precisamente dicha valoración la que la llevó a concluir que el contenido del Oficio Nº 2-2007-34674 de noviembre de 2007, no podía ser tenido en cuenta en el presente caso, toda vez que en esa oportunidad sí era aplicable lo establecido en el Decreto 484 de 1988, tanto para las zonas por encima como por debajo de la cota 2700.

Aunado a lo anterior, la Sala advierte que el hecho de que el análisis realizado por el juez de instancia sea diferente al pretendido por la actora, no supone una indebida valoración probatoria que afecte sus garantías y derechos fundamentales, por tanto la solicitud de amparo en este caso no prospera.

En este mismo sentido se ha pronunciado la Corte Constitucional, que al respecto ha señalado:

“[...] 4.4 Por otra parte, la Sala considera que la simple discrepancia interpretativa que pueda surgir al interior del debate jurídico y probatorio no constituye por sí misma defecto fáctico que amerite dejar sin efecto la decisión a través del amparo constitucional, pues ello sería admitir la superioridad del criterio de valoración del juez de tutela respecto del juez ordinario, en detrimento del principio de autonomía judicial. Frente a interpretaciones diversas y razonables, el juez del conocimiento debe determinar, de acuerdo a la sana crítica, cuál es la que mejor se ajusta al caso analizado. “El juez, en su labor, no sólo es autónomo, sino que sus actuaciones se presumen de buena fe. En consecuencia, el juez de tutela debe partir de la corrección de la decisión judicial, así como de la valoración de las pruebas realizadas por el juez natural. Por esta razón la Sala insiste en que la tutela en estos casos, sólo opera cuando la valoración probatoria sea ostensiblemente incorrecta, lo que equivale a señalar que debe encubrir una notoria arbitrariedad. En otros términos, “el error en el juicio valorativo de la prueba debe ser de tal entidad que sea ostensible, flagrante y manifiesto, y el mismo debe tener una incidencia directa en la decisión, pues el juez de tutela no puede convertirse en una instancia revisora de la actividad de evaluación probatoria del juez que ordinariamente conoce de un asunto, según las reglas generales de competencia [...]”.(11)

Es preciso resaltar que las consideraciones expuestas en precedencia también han sido sostenidas por la Sala, entre otras, en sentencia de 31 de octubre de 2013 (Exp. 2013-01861. Consejera ponente, doctora María Elizabeth García González), en la que al efecto se dijo:

“[...] Cabe advertir que el hecho de no estar de acuerdo con determinado análisis probatorio realizado por un Despacho Judicial, por sí solo no constituye la existencia del llamado defecto fáctico, entendiendo que dentro de un litigio cada una de las partes pretende que el Juez interprete las pruebas como más les beneficie, sin embargo, este último es autónomo para analizarlas, estudiarlas y tomar las decisiones que a bien considere pertinentes, respetando la normativa que regule cada caso particular [...]”.

Por último, la accionante invoca como vulnerado el derecho a la igualdad con fundamento en que los Planes Parciales de El Santuario y San Hilario - San Cristóbal, aun cuando también tienen terrenos localizados encima de la cota 2670 IGAC como en el Plan Parcial Altamira, en esos casos, el Distrito determinó la inexistencia de hechos generadores de plusvalía.

El anterior argumento no es de recibo para la Sala, toda vez que del análisis del caso concreto efectuado por la autoridad judicial accionada, se logró determinar que pese a que los predios mencionados se encuentran en la misma localidad y comparten algunas similitudes en sus condiciones, para determinar el efecto plusvalía deben ser analizados por separado y atendiendo las particularidades de cada uno.

Al respecto, la sentencia de 30 de agosto de 2017, objeto del presente estudio, señaló:

“[...] 3.8. Como se observa, aunque los predios que conforman los planes parciales reseñados se encuentran en la misma localidad —Suba— e, incluso, están ubicados en una zona de densidad restringida, lo que conduce a que compartan algunas similitudes en sus condiciones, el efecto plusvalía debe ser analizado de manera independiente, porque se presentan diferencias en los índices de ocupación, construcción, altura y densidad, lo que resulta razonable, porque los planes parciales son el instrumento mediante el cual se desarrollan y complementan las disposiciones de los planes de ordenamiento territorial, para áreas determinadas del suelo y mediante estos se establece el aprovechamiento de los espacios privados, con la asignación de sus usos específicos, intensidades de uso y edificabilidad, así como las obligaciones de cesión y construcción y dotación de equipamientos, espacios y servicios públicos, que permitirán la ejecución asociadas de los proyectos específicos de urbanización y construcción de los terrenos incluidos en su ámbito de planificación [...]” (Negrillas del texto original).

Consecuente con lo anterior, al no haberse acreditado los defectos endilgados a la sentencia de 30 de agosto de 2017 proferida por la Sección Cuarta de esta Corporación, objeto del presente estudio, para la Sala se impone confirmar la sentencia impugnada, que negó el amparo solicitado, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley.

FALLA:

1. CONFÍRMASE el fallo impugnado, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.

2. Notifíquese a las partes por el medio más expedito y eficaz.

3. REMÍTASE el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

Cópiese, notifíquese y cúmplase.

Se deja constancia de que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada en la sesión del día 26 de abril de 2018.

Consejeros: Hernando Sánchez Sánchez, Presidente—María Elizabeth García González—Oswaldo Giraldo López—Roberto Augusto Serrato Valdés.

1 En adelante, el Tribunal.

2 “Por medio del cual se adopta el Estatuto para el Ordenamiento Físico del Distrito Especial de Bogotá y se dictan otras disposiciones”.

3 “Por el cual se reglamentan las áreas de la vereda Conejera, Casablanca y demás veredas con desarrollos ilegales, ubicadas en el área de Reserva Forestal Protectora Productora y en el área de densidad restringida con tratamiento de desarrollo en los cerros de Suba, se modifica el Decreto 1131 de agosto 11 de 1966 en lo pertinente a estas áreas”.

4 “Los sistemas de información jurídicos en el DC. Los sistemas de información jurídicos en línea en el D.C. se describen a continuación:

110.1. SISTEMA DE INFORMACIÓN DE PROCESOS JUDICIALES DE BOGOTÁ - SIPROJWEBWEB.D.C. (SIC) - Permite hacer vigilancia y evaluación de todos los procesos judiciales en los que está involucrado el Distrito Capital, donde existe la posibilidad de hacer seguimiento no solo a las actuaciones procesales en desarrollo de la actividad litigiosa, sino que, es posible determinar el impacto del resultado de la gestión jurídica ya que mide el éxito cuantitativo y cualitativo general y de cada ente público distrital, además valora el contingente judicial; Es una herramienta gerencial de la cual se sirve la administración distrital en la toma de decisiones sobre defensa judicial y prevención del daño antijurídico en el Distrito. Consta de 10 módulos de trabajo [...]”. 

5 “Por el cual se adopta el modelo de gerencia jurídica pública para las entidades, organismos y órganos de control del Distrito Capital”.

6 “Por medio del cual se definen los lineamientos y las competencias para regular la operatividad del cálculo y liquidación de la participación del efecto plusvalía y se dictan otras disposiciones”.

7 “ART. 5º—Elementos para el cálculo del efecto plusvalía. El efecto plusvalía por cambio de uso y/o por mayor aprovechamiento del suelo, se calculará teniendo en cuenta entre otras disposiciones, lo previsto en el capítulo IX de la Ley 388 de 1997 y en los acuerdos 118 del 2003 y 352 de 2008, así:

a. Para el cálculo del efecto plusvalía por mayor aprovechamiento, se tendrá en cuenta el potencial adicional de edificación que resulta de la diferencia entre los aprovechamientos potenciales máximos permitidos antes y después de la acción urbanística generadora de plusvalía, según lo establecido en la normativa vigente de avalúos, en particular el Decreto Nacional 1420 de 1998 y la Resolución 620 de 2008 del Instituto Geográfico Agustín Codazzi, IGAC, y demás normas que los adicionen, sustituyan o modifiquen, así como las metodologías instrumentadas para tal fin por la Unidad Administrativa Especial de Catastro Distrital, UAECD. Una vez definido dicho potencial adicional, se establecerán los valores comerciales del suelo, según las disposiciones vigentes en la materia” (Negrilla y subrayas fuera del texto).

8 Sentencia T-310 de 2009.

9 “Por el cual se adopta el plan de ordenamiento físico del Borde Oriental, suroriental, suroccidental y las zonas de preservación del cerro de suba norte y sur, del cerro de la conejera, los sistemas orográfico e hídrico de la ciudad de Santa Fe de Bogotá, D.C.; se establecen las normas para la preservación, protección y adecuado uso de las áreas que conforman los sistemas y se dictan otras disposiciones”.

10 El defecto fáctico ha sido definido por la Jurisprudencia Constitucional como aquel que surge o se presenta por omisión en el decreto y la práctica de las pruebas; la no valoración del acervo probatorio y el desconocimiento de las reglas de la sana crítica.

11 Sentencia SU-400 de 2012, Sala Plena Corte Constitucional, M.P. Dr. Adriana M. Guillén Arango.